Sentencia 1997-01383 de septiembre 4 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

Referencia expediente: 050012331000199701383 01

Numero interno: 0104-2013

Consejero Ponente:

Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas

Actor: José Enrique Jesús Hernando Caballero Quintero

Apelación sentencia

Bogotá, D.C., cuatro de septiembre de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «2. Consideraciones.

2.1. El problema jurídico.

Consiste en establecer si al actor, en su condición juez penal del circuito especializado, antes juez regional y juez de orden público, le asiste el derecho a percibir la remuneración especial prevista para los magistrados de los tribunales superiores de distrito judicial.

2.2. Marco normativo.

Para efectos de resolver el asunto de la referencia se tendrá en cuenta la reseña histórica que ha elaborado esta jurisdicción en lo que se refiere a los jueces especializados, de orden público, regionales y penales del circuito especializados, así:

Por la Ley 2ª de 1984 se crearon 200 cargos de jueces especializados para el conocimiento exclusivo de los delitos de terrorismo, secuestro extorsivo, extorsión y conexos con estos, con una duración de seis años y al terminar su período la competencia para conocer de los delitos a ellos asignados sería de los jueces de circuito en lo penal.

Además se creó una jurisdicción de excepción, con su propia organización jerárquica, para el conocimiento de determinados delitos, según varios decretos expedidos por el Presidente de la República, en desarrollo de las facultades de estado de sitio previstas por el artículo 121 de la Carta, a saber:

Mediante Decreto 1038 de 1984, con motivo del asesinato del Ministro de Justicia, Rodrigo Lara Bonilla, el Gobierno Nacional declaró turbado el orden público en todo el territorio nacional, se crearon 90 cargos de jueces de orden público y tendrían la misma categoría y remuneración de los jueces especializados y levantado el estado de sitio dicha jurisdicción desaparecía como especial.

Conforme al Decreto 735 de 1987 se les confirió a los jueces especializados la misma remuneración de los magistrados de Tribunal Superior de Distrito Judicial.

Por Decreto 1631 de 1987 se crearon los jueces de orden público y los fiscales, agentes del Ministerio Público ante los jueces de orden público, con igual categoría y remuneración que los jueces especializados.

El Decreto 474 de 1988 se creó el Tribunal Superior de Orden Público y se fijó una nueva competencia para los jueces de orden público (sic).

A través del Decreto 2790 de 20 de noviembre de 1990, artículo 89, se suprimieron, desde el 16 de enero de 1991, la totalidad de los juzgados especializados y de orden público. A su vez, en el artículo 90, se crearon 82 cargos de juez de orden público, con remuneración grado 21, con la advertencia de que dichos empleos se crean a partir del 16 de enero de 1991.

El Decreto 99 de 14 de enero de 1991, modificó la disposición anterior indicando que a los 82 cargos de jueces de orden público, a que se refería el artículo 90 del Decreto 2790 de 20 de noviembre de 1990, les correspondería el grado 17 y la misma remuneración de los magistrados de los tribunales superiores de distrito judicial. Esta disposición fue adoptada como legislación permanente por el Decreto 2771 de 1991.

La Constitución Política, artículo 8º transitorio, dispuso que los decretos expedidos en ejercicio de las facultades de estado de sitio “continuarían rigiendo por un plazo máximo de noventa días, durante los cuales el Gobierno Nacional podrá convertirlos en legislación permanente, mediante decreto, si la comisión especial no los imprueba”.

En desarrollo de la disposición anterior se adoptaron como legislación permanente, las normas contenidas en los decretos 3664 de 1986, 1198 de 1987, 1194, 1856, 1857, 1858 y 1895 de 1989 y 2266 de 1991.

Y los decretos 474 de 1988, 42 de 1990, 2790 de 1990, 99 de 1991 y 1676 de 1991, por el Decreto 2271 de 1991.

Por el Decreto 2700 del 30 de noviembre de 1991 se expidió el Código de Procedimiento Penal, el artículo 5º transitorio determinó que la jurisdicción de orden público se integra a la jurisdicción ordinaria desde el momento en que empiece a regir el código, es decir, el 1º de julio de 1992, conforme al artículo 1º transitorio, a partir del cual los jueces de orden público se denominaron jueces regionales y el tribunal de orden público, Tribunal Nacional, conservando sus competencias.

La Ley 4ª de 1992 señaló las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del “Congreso Nacional” y de la fuerza pública, etc.

Conforme el Decreto 903 de 1992 el Gobierno Nacional, en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, fijó la remuneración para los empleos de la Fiscalía General de la Nación y modificó parcialmente el Decreto 2699 de 1991, con efectos a partir del 1º de enero de 1992, en cuanto a la remuneración.

Por el Decreto 51 de 1993 se dictaron algunas disposiciones en materia salarial y prestacional de la Rama Judicial, del Ministerio Público y de la Justicia Penal Militar, aplicables a los servidores que no optaron por el régimen especial establecido en la Ley 4ª de 1992, artículo 14, parágrafo.

Mediante el Decreto 57 de 1993 el Gobierno Nacional con base en la Ley 4ª de 1992, dictó el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar, determinando en su artículo 1º que el decreto será de obligatorio cumplimiento para los que se vinculen con posterioridad a su vigencia, según el cual los servidores podrían optar por ese régimen, por una sola vez, hasta el 28 de febrero de 1993. Los empleados que no optaran por este régimen tendrían un incremento del 2.5% sobre la asignación que recibían a 31 de diciembre de 1992.(3) (sic)

Conforme al recuento histórico citado y las normas que reglan el tema se puede puntualizar lo siguiente:

El artículo 89 del Decreto 2790 de 1990 suprimió, a partir del 16 de enero de 1991, los juzgados especializados y de orden público; por otro lado, el artículo 90 ibídem creó 82 nuevos cargos de jueces de orden público. La remuneración salarial para dichos cargos se efectuó, inicialmente, con equivalencia al grado 21 de la escala salarial de la Rama Judicial.

Luego se expidió el Decreto 99 de 1991, cuyo artículo 1º, modificó el artículo 90 del Decreto 2790 de 1990 y estipuló que los 82 cargos de jueces de orden público tendrían el grado 17 de la escala salarial, con una remuneración igual a la señalada por la ley para los magistrados de los tribunales superiores de distrito judicial.

El artículo 4º del Decreto 2271 de 1991, expedido en virtud del artículo 8º transitorio de la Constitución de 1991, adoptó como legislación permanente algunas disposiciones del artículo 90 del Decreto 2790 de 1990 y del Decreto 99 de 1991, incluyendo el artículo 1º de este último, que modificó el artículo 90 del Decreto 2790 de 1990.

La parte inicial del artículo 90 del Decreto 2790 de 1990, con la modificación introducida por el Decreto 99 de 1991, indica que los jueces de orden público son grado 17; tal grado correspondía a un juez del circuito; sin embargo, en la parte final del artículo en mención, se les asignó una remuneración equivalente a la de un magistrado del Tribunal Superior.

2.3. Solución al caso concreto.

La Sala para resolver el problema jurídico planteado tendrá en cuenta el marco normativo antes señalado y las tesis ya expresadas por esta corporación en anteriores pronunciamientos frente a casos similares al que aquí se debate(4), así:

2.3.1. Según la ley(5), la asignación mensual de cada empleo está definida por el grado que le corresponde. El grado es el número de orden que indica la asignación mensual, dentro de una escala progresiva, según la complejidad y responsabilidad inherente al ejercicio de las funciones de cada empleo.

Ahora bien, si las normas definieron que el empleo de juez de orden público le corresponde el grado 17, tal es la remuneración que se debe asimilar dentro de la estructura general de empleos de la administración de justicia.

Los jueces de orden público ejercieron sus funciones dentro de una jurisdicción especial creada como tal, por razones de seguridad del Estado, y como función transitoria. Las normas establecieron un tratamiento especial en materia de remuneración y en otros aspectos del ejercicio de sus funciones para aquellos funcionarios judiciales que, siendo del mismo nivel y grado, tenían la función de administrar justicia en condiciones distintas a las de los demás jueces del circuito.

Por esta razón, como lo advirtió el tribunal, una vez terminó la jurisdicción especial con sus funciones, por asimilarse a la «jurisdicción ordinaria», el tratamiento diferencial en materia salarial dejó de tener justificación y vigencia.

2.3.2. De otro lado, en virtud del artículo 5º transitorio de la Constitución de 1991, literal a), se expidió el Decreto 2700 de 1991, que modificó el Código de Procedimiento Penal, en el cual se consignó expresamente la supresión de los jueces de orden público, quedando de esta manera concluida definitivamente la situación excepcional que venía rigiendo en materia salarial para los jueces de orden público en virtud del artículo 90 del Decreto 2790 de 1990 y del Decreto 99 de 1991.

En efecto, el Código de Procedimiento Penal, contenido en el Decreto 2700 de 1991, surgió como consecuencia del artículo 5º transitorio de la Constitución(6), y facultó, en el literal a), al Presidente de la República no solamente para expedir normas en materia de procedimiento penal sino que, también lo autorizó para organizar la Fiscalía; lo que condujo a la integración de los jueces de orden público en la jurisdicción ordinaria, bajo las condiciones salariales atinentes a su denominación, grado 17, definidas por el Gobierno Nacional conforme al artículo 2º de la Ley 4ª de 1992(7).

En otras palabras, al suprimirse el cargo de juez de orden público también desapareció la excepción que en materia salarial se había establecido. En concreto, este régimen salarial tuvo vigencia hasta la expedición del artículo 90 del Decreto 2790 de 1990, modificado por el Decreto 99 de 1991, que le otorgó el grado 17 y con base en este grado fue que se le asimiló a la escala salarial prevista en el artículo 2º de la Ley 4ª de 1992.

2.3.3. En el presente asunto la parte demandante sustenta sus pretensiones en que el Gobierno Nacional, en el artículo 4º del Decreto 2271 de 1991, adoptó como legislación permanente, entre otros, el artículo 90 del Decreto 2790 de 1990, modificado por el artículo 1º del Decreto 99 de 1991, y, adicionalmente, que con la expedición del Código de Procedimiento Penal, a través del Decreto 2700 de 1991, se dispuso, en el artículo transitorio 5º, la integración de la jurisdicción de orden público con la ordinaria, circunstancia que implicaba el mantenimiento de las mismas condiciones salariales y prestacionales que venían disfrutando, de acuerdo con lo previsto en el artículo 2º de la Ley 4ª de 1992.

El Gobierno Nacional con base en la Ley 4ª de 1992, que es la ley marco en materia salarial y prestacional, fijó la asignación salarial para los cargos de la rama judicial, entre ellos los de los jueces regionales.

Con base en esta norma desde el 1º de julio de 1992, fecha en la que se hizo efectiva la incorporación de los jueces de orden público a la jurisdicción ordinaria, el Gobierno Nacional, con fundamento en el artículo 150, numeral 19, literal e), de la Constitución, en concordancia con el artículo 2º de la Ley 4ª de 1992, estaba facultado para fijar la remuneración de los jueces de orden público, atendiendo la categoría correspondiente a la de jueces del circuito y, conforme a ello, los decretos proferidos al amparo de tales disposiciones están vigentes y la parte demandante no alegó su inaplicabilidad.

Los decretos que han sido expedidos fijando los salarios de los servidores de la rama judicial, entre ellos, de los entonces denominados jueces regionales se encuentran vigentes. V. gr. los artículos 30-3 del Decreto 57 del 7 de enero de 1993 y 20-3 del Decreto 106 de 1994, que fueron encontrados ajustados a derecho. Con respecto a estos preceptos, pero especialmente lo relacionado con la vulneración de los derechos adquiridos y el derecho a una igualdad de salario entre jueces regionales y magistrados de tribunales, esta corporación razonó de la siguiente manera:

El eje fundamental de la impugnación, el accionante la hace consistir en el hecho de que el salario fijado para los jueces regionales en los decretos 57 de 1993 y 106 de 1994, es inferior al que les correspondía, habida consideración de que para efectos salariales en el régimen anteriormente vigente (dic./92), los jueces de orden público, que luego se denominaron jueces regionales, en virtud de lo previsto en los decretos 2790 de 1990 y 99 de 1991 tenían una remuneración igual a la señalada por la ley para los magistrados de los tribunales superiores de distrito judicial, razón por la cual, afirma, se quebrantan las mencionadas normas que establecieron la igualdad salarial entre dichos funcionarios, así como también se vulneran los artículos 2º y 25 de la Constitución Política, que en su orden establecen que las autoridades de la República están instituidas para proteger las personas residentes en Colombia y no para desconocer sus derechos y que el trabajo goza de la especial protección del Estado.

Partiendo del presupuesto de que las disposiciones reguladores del salario, vigentes con antelación a la expedición de las normas cuya nulidad se impetra, contemplaran para los jueces regionales un salario igual al devengado por los magistrados de los tribunales superiores de distrito judicial, dirá la Sala que el hecho de que en los decretos 57 de 1993 y 106 de 1994 se hubiera establecido para dichos jueces un salario inferior al que se fijó a los magistrados de dichos tribunales, no implica el quebranto de normas superiores de derecho, ni el desconocimiento de prerrogativas preexistentes en favor de aquellos, por cuanto el Gobierno Nacional con base en la facultad otorgada por la Ley 411 de 1992 para fijar el régimen salarial de los servidores estatales a que ella se refiere, entre los que se hallan los de la rama judicial, bien podía determinar autónomamente la remuneración de los jueces regionales con prescindencia de los métodos adoptados para ese efecto por el régimen salarial anterior.

Vale decir, que si en el régimen que quedó insubsistente, para señalar el monto del salario de determinados funcionarios se acudió a igualarlos con otros de distinta categoría, no por ello el gobierno nacional estaba obligado a mantener esa equiparación, pues válidamente, sin desmejorar la remuneración que venían devengando, podía señalar como monto de su salario, una suma distinta a la fijada como tal para aquéllos.

Y esto, porque no puede admitirse que en virtud del símil que desde el punto de vista de salarios se hizo en un momento histórico, entre los jueces de orden público, hoy regionales, con los magistrados de los tribunales superiores del distrito, se haya creado a su favor un derecho adquirido e inmutable a un régimen legal, toda vez que, como jurisprudencialmente se ha precisado no existe derecho a la estabilidad de un régimen de tal naturaleza, respecto del cual solo se puede mantener la expectativa de su mantenimiento, esto es, de la permanencia en el tiempo de una legislación de derecho público(8).

En otras palabras, el sistema anterior para fijar el régimen salarial de los denominados jueces regionales cambió y con él se prescindió del método adoptado por el régimen salarial anterior, que equiparaba el sueldo del juez de orden público o regional al de un magistrado.

Las circunstancias expuestas son suficientes para concluir que ni el acto acusado ni los decretos de fijación salarial dictados por el gobierno en desarrollo del artículo 1º de la Ley 4ª de 1992 quebrantan el principio rector consagrado en el artículo 2º, literal a), ibídem, que establece para el Gobierno Nacional en la tarea de fijar los salarios y prestaciones de los servidores públicos la prohibición de «desmejorar los salarios y prestaciones».

2.3.4. Finalmente conviene precisar que, material u objetivamente no hubo desmejora salarial en los sueldos percibidos por el actor, pues como consta en la certificación que obra de folios 54 a 57, el sueldo para el año de 1992 para un juez regional fue de $ 724.960, y para este mismo funcionario en el año de 1993 quedó en la suma de $ 1.400.000., es decir que hubo un incremento de más del 90%, es decir $ 675.040.

3. Conclusión.

Con los anteriores argumentos fuerza concluir que la asimilación salarial que pretende el demandante no tiene vocación de prosperidad. En consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

Se confirma la sentencia proferida el 15 de agosto de 2012 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Subsección Laboral de Descongestión en el proceso promovido por el señor José Enrique Jesús Hernando Caballero Quintero contra la Nación-Rama Judicial, de conformidad con lo manifestado en las consideraciones de este fallo.

En firme esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»

3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, sentencia del 24 de julio de 2008, radicación 05001-23-31-000-1999-02847-01(5159-03), actor: Rafael María Delgado Ortiz.

4 Ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Jesús María Lemos Bustamante, sentencia del 19 de junio de 2008, radicación 05001-23-31-000-2000-03164-01(5967-05), Actor: Ramiro Riaño Riaño; Subsección B, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, fallo del 26 de febrero de 2008, radicación 76001-23-31-000-2000-04933-01(4933-05), Actor: Carmen Nilsa Robledo Ángel; Subsección A, consejera ponente: Ana Margarita Olaya Forero, sentencia del 2 de junio de 2005, radicación 05001-23-31-000-2000-03162-01(1246-04), actor: Roberto Manosalva Isabella.

5 Cfr. Artículo 3º de la Ley 4ª de 1992 «El sistema salarial de los servidores públicos estará integrado por los siguientes elementos: la estructura de los empleos, de conformidad con las funciones que se deban desarrollar y la escala y tipo de remuneración para cada cargo o categoría de cargos».

6 El artículo transitorio 5º, dispuso: «Revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para:

a. Expedir las normas que organicen la Fiscalía General y las normas de procedimiento penal;

b. Reglamentar el derecho de tutela;

c. Tomar las medidas administrativas necesarias para el funcionamiento de la Corte Constitucional el Consejo Superior de la Judicatura;

d. Expedir el Presupuesto General de la Nación para la vigencia de 1992;

e. Expedir normas transitorias para descongestionar los despachos judiciales».

7 ART. 2º—Para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios:

a. El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales. En ningún caso podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales;

b. El respeto a la carrera administrativa y la ampliación de su cobertura; (...).

f. La competitividad, entendida como la capacidad de ajustarse a las condiciones predominantes en las actividades laborales; (…).

h. La sujeción al marco general de la política macroeconómica y fiscal;

i. La racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad, esto es, las limitaciones presupuestales para cada organismo o entidad;

j. El nivel de los cargos, esto es, la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño; (…)» (resaltado no es del texto).

8 Consejo de Estado, Sección Segunda, C.P. Silvio Escudero Castro, sentencia del 10 de abril de 1997, radicación 9314, actor: Héctor Alfonso Carvajal Londoño.