Sentencia 1997-01432 de junio 6 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Rad. 050012331000-1997-01432-01 (26011)

Consejero Ponente:

Dr. Enrique Gil Botero

Actor: Ilveria Amparo Montes Aristizábal y otros

Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y municipio de Medellín

Asunto: Acción de reparación directa

Bogotá, D.C., seis de junio de dos mil trece.

Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 22 de mayo de 2003, proferida por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, en la que se negaron las súplicas de la demanda.

Ahora bien, es preciso señalar, que conoce la Sala Plena de la Sección Tercera de la actuación, ante la necesidad de unificar el criterio jurisprudencial en relación materia de juzgamiento, comoquiera que se han proferido fallos contradictorios en dos subsecciones sobre el particular.

I. Antecedentes

1. En escrito presentado el 10 de junio de 1997, la señora Ilveria Amparo Montes Aristizábal actuando en su nombre y en representación de su hija menor de edad, Leidy Caterine Valencia Montes, mediante apoderado judicial, solicitaron que se declarara patrimonialmente responsable a la Nación —Ministerio de Defensa, Policía Nacional— y el Municipio de Medellín, por la muerte de su compañero permanente y padre, Edilson Valencia Espejo, ocurrida el 10 de junio de 1995, cuando explotó una bomba en el parque San Antonio en la ciudad de Medellín.

Solicitaron que se condenara a la demandada a pagar, por concepto de perjuicios morales, 2.000 gramos de oro para cada uno de las demandantes. Por perjuicios materiales, en la modalidad de lucro cesante, las sumas de dinero dejadas de percibir, en consideración a que dependían económicamente de la víctima.

En apoyatura de sus pretensiones, narraron que en la fecha y lugar citados se desarrollaba un festival patrocinado por la Alcaldía de Medellín, en el que se encontraba el señor Edilson Valencia Espejo, vendiendo frutas. Aproximadamente a las 9:25 p.m., explotó una bomba ubicada en la escultura “El Pájaro” del maestro Fernando Botero, padre del entonces Ministro de Defensa, que causó la muerte a varios de los asistentes, entre ellos, el señor Valencia Espejo.

Señalaron que el parque donde ocurrieron los hechos estaba a una cuadra de distancia del Comando Metropolitano de la Policía de Medellín y a dos cuadras de la Estación de Policía ‘La Candelaria’, sin embargo, los uniformados no prestaron la protección ni vigilancia que requería el evento que se desarrollaba, desconociendo la grave situación de orden público que imperaba en el lugar, por lo tanto, el Estado era responsable de los daños causados con el atentado terrorista, en consideración a que las entidades demandadas tenían el deber de proteger a la ciudadanía.

2. La demanda fue admitida mediante auto del 17 de julio de 1994, y notificada en debida forma a las demandadas y al Ministerio Público.

La Policía Nacional solicitó que se declarara la eximente de responsabilidad de hecho de un tercero, en atención a que la muerte del señor Valencia Espejo se produjo en un atentado terrorista. De otro lado, indicó que la entidad tomó las medidas preventivas y de seguridad necesarias en los eventos o festivales autorizados por las autoridades municipales.

El municipio de Medellín señaló que el festival en el que se presentaron los hechos estaba a cargo exclusivamente de un particular que cumplió previamente con todos los permisos del caso. De otro lado, indicó que dentro de sus competencias no estaba la correspondiente a la prevención del delito, de allí que, no estaba obligado a desplegar un operativo de seguridad, función que le correspondía a otros entes estatales. Finalmente, solicitó que se declaran las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, ausencia de nexo causal, inexistencia de la obligación y hecho de un tercero.

3. En proveído del 24 de noviembre de 1997 se decretaron las pruebas, y el 8 de octubre de 2001 se llevó a cabo la audiencia de conciliación, que fracasó porque las partes no llegaron a un acuerdo. Así mismo, el tribunal corrió traslado para alegar de conclusión y rendir concepto.

La Policía Nacional manifestó que prestó oportuna y eficientemente el servicio de vigilancia y seguridad para el evento que se llevó a cabo en el parque San Antonio, tanto así, que antes de producirse la explosión, capturaron a un sospechoso que portaba dinamita, quien fue sometido a interrogatorio, sin embargo, en esos instantes estalló el artefacto explosivo. Por lo anterior, la entidad consideró que no le era imputable el daño alegado, comoquiera que cumplió las obligaciones y deberes que le correspondían.

De otro lado, el municipio de Medellín insistió en que el festival donde se presentaron los hechos contaba con las medidas de seguridad necesarias para garantizar que se desarrollara sin inconvenientes. Finalmente, indicó que la obligación de garantizar la protección de los asistentes estaba a cargo de la Policía Nacional, exclusivamente.

La parte actora y el Ministerio Público guardaron silencio.

II. Sentencia de primera instancia

El a quo, en sentencia del 3 de mayo de 2003, negó las pretensiones de la demanda, en razón a que del material probatorio dedujo que no existía falla del servicio imputable a las demandadas. Consideró que las entidades cumplieron con las obligaciones que les correspondían, toda vez que, por parte del municipio, éste concedió el permiso para realizar el evento acatando las normas aplicables, y respecto a la Policía Nacional, esta prestó el servicio de vigilancia adecuado, además, previo a la ocurrencia de los hechos, no se conocían amenazas que ameritaran medidas de seguridad adicionales.

III. Trámite en segunda instancia

La parte demandante interpuso y sustentó recurso de apelación contra la sentencia. Manifestó que del material aportado se evidenciaba claramente la falla del servicio imputable a las entidades demandadas, pues se omitió la prestación oportuna y adecuada del servicio de vigilancia. Adicionalmente, aún cuando el lugar donde ocurrieron los hechos no constituía un objetivo militar claramente determinado, allí se encontraba la escultura ‘El Pájaro’ de Fernando Botero, padre del entonces Ministro de Defensa, y esto sumado a la grave situación de orden público que se vivía en ese entonces y a las constantes amenazas contra altos funcionarios del Estado, se podía acreditar sin lugar a dudas que el ataque era previsible.

El recurso se concedió el 18 de septiembre de 2003, y se admitió el 12 de marzo de 2004.

La Policía Nacional durante el traslado común para presentar alegatos de conclusión, solicitó que se confirmara la sentencia de primera instancia, comoquiera que estaba acreditado que prestó eficientemente el servicio de vigilancia, tan cierto fue, que momentos antes de que ocurrieran los hechos, se efectuó la captura de un sospechoso que portaba explosivos.

La parte actora y el Ministerio Público guardaron silencio.

IV. Consideraciones

Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 22 de mayo de 2003, proferida por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia.

Con fundamento en las pruebas que obran en el proceso, se encuentran demostrados los siguientes hechos:

1. Conforme al registro civil de defunción, el señor Edilson Valencia Espejo, falleció el 10 de junio de 1995, debido a un shock hipovolémico por heridas en cuello y tórax causadas por artefacto explosivo (fl. 2, cdno. 1).

Igualmente, en el protocolo de necropsia, se consignó:

“El deceso de quien en vida respondió al nombre de EDILSON VALENCIA ESPEJO, fue consecuencia natural y directa del shock hipovolémico por las lesiones en cuello y tórax por artefacto explosivo. Lesiones que tuvieron un efecto de naturaleza esencialmente mortal” (mayúsculas en original) (fls. 151 y 151, vto. cdno. 1).

2. En relación con los hechos ocurridos el 10 de junio de 1995, obra en el expediente el informe rendido por el comandante de la estación de policía Cien CAD, en el que se indicó:

“EXPLOSIÓN, APREHENSIÓN E INCAUTACIÓN DE PÓLVORA.

100695, a las 21:00 horas en la Cr. 46 & Cl. 47 Parque San Antonio, sector de Candelaria, cuando realizabase (sic) festival ‘YO SOY CARTAGENA’ fue aprehendido el sujeto de nombre JHONNY ALEXANDER OSPINA BLANDON…a quien se le incautó 4 frascos con pólvora negra y metralla, siendo trasladado a la estación Candelaria y en momentos en que se le interrogaba hizo explosión un artefacto compuesto por 10 kilos de dinamita aproximadamente, con metralla, sistema ineléctrico (sic), el cual situado en la escultura de Fernando Botero, ubicada en mencionada plazuela. Dicha explosión causó la muerte de a (sic) las siguientes personas:… EDISON VALENCIA ESPEJO… Es de anotar que el aprehendido manifestó que el autor del acto terrorista fue un sujeto apodado ‘PELUSA’, unidades de inteligencia prosigen (sic) investigación, lesionados fueron atendidos en los diferentes centros asistenciales…” (mayúsculas en original) (fls. 74 a 77, cdno. 1).

3. De otro lado, está acreditado que el 10 de junio de 1995, el señor José Pérez, realizó el primer festival “Yo soy Cartagena” en el parque San Antonio de la ciudad de Medellín, y solicitó, previamente, los permisos necesarios para llevar a cabo el evento (fls. 67 a 71, cdno. 1).

En efecto, la jefe de la sección de asuntos legales y la secretaría de gobierno municipal, autorizaron la celebración del festival, en los siguientes términos:

“En atención a su petición recibida en esta secretaría el día 30 de mayo del presente año, atentamente le informo que obrando de conformidad con los artículos 102 y 103 del Decreto 1355 de 1970 (Código Nacional de Policía), este despacho le concede autorización para la realización del festival “SOY YO CARTAGENA”, el día 10 de junio de 1995 en el parque de San Antonio, de 1:00 p.m. a 12:00 p.m.

Los equipos de sonido altavoces, altoparlantes y similares deberán funcionar a volumen moderado para así evitar se causen molestias a los residentes del sector.

Le recomendamos tener en cuentas las restricciones sobre el consumo de bebidas alcohólicas hecha por los directivos del Parque de San Antonio” (mayúsculas en original) (fl. 72, cdno. 1).

4. En relación con las medidas de seguridad, el director administrativo y de gestión de la secretaría de gobierno municipal, afirmó, en comunicación enviada al organizador del evento, que:

“En atención a su solicitud del día 1º del presente mes, en la que solicita a esta dependencia colaboración para nuestra asistencia al festival como medida preventiva en el aspecto de la seguridad contra emergencias, nos permitimos informarle que personal de la sección de educación y prevención de esta Institución, estará realizando una inspección previa al festival, par (sic) verificar que se cumpla con los requisitos y medidas preventivas en las actividades que se han de realizar y sus recomendaciones deben ser atendidas por los directivos del festival.

Igualmente le informamos que desde nuestra instalaciones estaremos atentos para brindar nuestro apoyo en la eventualidad de presentarse alguna emergencia en ese sitio” (mayúsculas en original) (fl. 73, cdno. 1).

5. Respecto al servicio de vigilancia, el comandante operativo de la policía metropolitana del Valle de Aburra, en comunicación del 24 de mayo de 1995, señaló:

“El suscrito comandante operativo de la policía metropolitana del Valle de Aburrá, hace constar que el señor JOSÉ PÉREZ director del programa “YO SOY CARTAGENA”, solicitó servicio de vigilancia policial para la realización de dicho festival, el cual se llevará a cabo en el parque San Antonio el día 100695 (sic)…” (mayúsculas en original) (fl. 122, cdno. 1).

Igualmente, obra copia de la minuta de vigilancia de los auxiliares bachilleres que prestaron el servicio de seguridad el día de los hechos, informando que en el parque San Antonio estuvieron presentes 20 auxiliares bachilleres bajo el mando del SV Luis Alberto Cano Loaiza (fls. 40 a 43, 163 y 164, cdno. 1).

6. En relación con la situación de orden público en la ciudad de Medellín para la fecha en que se presentaron los hechos, obra respuesta del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, del 13 de septiembre de 1999, que informa lo siguiente:

“Para la época de junio de 1995, la situación de orden público en Medellín, mantenía la dinámica impuesta por la acción conjunta de la guerra de los carteles del narcotráfico, y el enfrentamiento entre grupos de autodefensas contra la subversión (FARC y ELN), y obviamente la labor de las autoridades civiles y militares era afectada por el enfrentamiento de los grupos anteriormente anotados.

En Medellín, como base del cartel de Medellín, de grupos milicias bolivarianas de las FARC y milicias populares del ELN, y grupos de autodefensa y de sus financiadores, no era terreno vedado para acciones terroristas de los simpatizantes o miembros de cualquiera de ellos.

… La seccional DAS, no tenía noticias sobre la planeación de atentados terroristas por esa época, máxime si tenemos en cuenta que los diversos grupos delincuenciales evitan al máximo dejar conocer sus intenciones, empleando actos terroristas para disuadir a posibles colaboradores de la autoridad y haciendo uso de su naturaleza clandestina e ilegal.

… A esta seccional en ningún momento le fue solicitado un servicio especial de vigilancia para un festival organizado para la noche del 10 de junio de 1995, en el parque de San Antonio, por tanto no habría porqué prestarlo, máxime, si tenemos en cuenta que el control y vigilancia de los eventos públicos corresponde por naturaleza a la Policía Nacional.

… En concordancia con lo anotado en el punto anterior, no está dentro de las atribuciones del DAS, tomar este tipo de medidas, porque es una labor eminentemente policial, de acuerdo a los fines del evento programado.

… A la par con los dos puntos anteriores, el control de ingreso de personas a eventos públicos, y la requisa en los mismos, es una función de la Policía Nacional, organismo que vela por el mantenimiento del orden público en las ciudades. Desconocemos si los organizadores del evento notificaron a la alcaldía municipal, y a la Policía Nacional, la realización del evento en una plaza pública, para coordinar lo relacionado con la seguridad…” (fls. 154 y 155, cdno. 1).

De otro lado, la seccional de inteligencia de la policía metropolitana del Valle de Aburrá, en un informe que analizaba la situación de orden público en Medellín para el 10 de julio de 1995, indicó lo siguiente:

“La situación de orden público era normal, los hechos delictivos presentados eran comunes de cualquier ciudad, los casos delincuenciales sin ninguna resonancia social surgían sin ninguna trascendencia que pudiera ser voz populli (sic) en el ámbito nacional.

La ciudad de Medellín gozaba para la fecha antes mencionada, de un ambiente de tranquilidad, la gente asistía a los eventos sociales y deportivos que ofrecían esparcimiento y diversión, era común asistir a las discotecas, ingerir bebidas embriagantes y departir con los amigos sin temor a ser objeto de una acción terrorista, como la arremetida a esta gran urbe en años anteriores, donde la zozobra y el temor reinaban por las actividades demenciales cometidas por los agentes generadores de violencia para la época como los carros bomba, sin importa quienes pudieran ser las víctimas.

Se escuchaba en los diferentes medios de comunicación para estos días sobre la captura del confeso narcotraficante del cartel de Cali GILBERTO RODRÍGUEZ OREJUELA alias El Ajedrecista y otros colaboradores de esta organización delictiva, sin prestarse mucha atención por parte de los pobladores de esta región, ya que eran casos aislados a la ciudad de la eterna primavera” (mayúsculas en original) (fl. 166, cdno. 1).

7. Igualmente, obra la declaración de una funcionaria de la secretaría de gobierno municipal, que relata el trámite adelantado para conceder el permiso para la realización del festival (fls. 132 a 139, cdno. 1).

8. Finalmente, obran varios testimonios que dan cuenta de las relaciones de cercanía y lazos afectivos de la familia Valencia Montes, sus ocupaciones laborales, su situación económica y la congoja y desconsuelo en la que quedaron sumidos luego de la muerte del señor Edilson (fls. 111 a 119, cdno. 1).

9. Con los documentos relacionados se da por acreditado el daño alegado en la demanda, pues se demostró que Edilson Valencia Espejo murió cuando explotó una bomba que había sido ubicada detrás de la escultura “El Pájaro”, en el parque San Antonio de la ciudad de Medellín, en el que se realizaba el festival cultural “Yo soy Cartagena”.

Igualmente, está demostrado que el evento era responsabilidad de un particular, quien solicitó el préstamo del parque San Antonio y tramitó los respectivos permisos ante la administración municipal. Así mismo, el organizador del evento cultural solicitó vigilancia policial, la que fue prestada por 20 auxiliares bachilleres y un suboficial a su mando.

Adicionalmente, se acreditó que previo a la ocurrencia de los trágicos hechos, los policiales a cargo de la seguridad del festival, capturaron a un sospechoso que llevaba consigo varios recipientes con pólvora, y en el momento en que lo estaban interrogando, se presentó la explosión.

Finalmente, en relación con los autores de las explosiones, de acuerdo con las pruebas recaudadas, se advierte que no existe certeza sobre este aspecto, toda vez que, según lo señalado por la Policía Nacional, fue un delincuente apodado “Pelusa” el que activó el petardo, sin embargo, en el expediente no obra la investigación penal correspondiente, de la cual se pueda determinar los autores del atentado y la finalidad del mismo.

Ahora bien, respecto a la responsabilidad del Estado por actos terroristas, ha sido estructurada por la jurisprudencia de esta corporación, bajo los regímenes de responsabilidad o títulos de imputación jurídica, de la falla del servicio, el daño especial y el riesgo excepcional. En efecto, sobre el particular se ha dicho(1):

“1. Que haya mediado una falla del servicio, bien porque funcionarios públicos participaron directamente en la comisión del hecho; porque la víctima, o la persona contra quien iba dirigido el acto había solicitado protección a las autoridades y esta no se le brindó, o porque en razón de las especiales circunstancias que se vivían en el momento, el hecho era previsible.

Bajo este título se accedió a las pretensiones de los demandantes en casos como la toma del Palacio de Justicia (entre otras, sentencias de la Sala Plena del 16 de julio de 1996, Exp. 422 y de la Sección del 19 de agosto de 1994, Exps. 9276 y 8222; 13 de octubre de 1994, Exp. 9557; 2 de febrero de 1995, Exp. 9273; 16 de febrero de 1995, Exp. 9040; 27 de julio de 1995, Exp. 9266; 30 de marzo de 1995, Exp. 9459; 14 de marzo de 1996, Exp. 11.038 y 29 de marzo de 1996, Exp. 10.920); el homicidio cometido contra integrantes de una comisión de la Rama Judicial por paramilitares, con la complicidad de miembros activos del ejército (este caso es conocido como “la masacre de la Rochela”. Sentencias del 15 de agosto de 1995, Exp. 10.286; 6 de octubre de 1995, Exp. 9587 y 29 de agosto de 1996, Exp. 10.949); la muerte de un guardián de un centro penitenciario como consecuencia de un ataque guerrillero (este caso ocurrió en el municipio de Cañas Gordas, Antioquia. Sentencia del 11 de julio de 1996, Exp. 10.822), y por la destrucción de vehículos de servicio público (entre otras, sentencias del 11 de diciembre de 1990, Exp. 5417 y del 21 de marzo de 1991, Exp. 5595).

Por considerar que no se configuró la falla del servicio, pues no intervino ningún funcionario en su comisión; el hecho no era previsible por no haberse pedido la protección o porque ninguna circunstancia especial permitía prever su realización o bien porque a pesar de ser previsible, el hecho era irresistible para el Estado, teniendo en cuenta los medios reales de los que disponía, la Sección ha negado las pretensiones presentadas contra el Estado en eventos como la destrucción de vehículos de servicio público (entre otras, sentencias del 13 de mayo de 1996, Exp. 10.627 y 5 de septiembre de 1996, Exp. 10.461); actos terroristas cometidos en la ciudad de Cali a comienzos de la década de los noventa (ver sentencias del 3 de noviembre de 1994, Exp. 7310 y del 15 de marzo de 1996, Exp. 9034); actos cometidos contra medios de comunicación (los actos contra el periódico Vanguardia Liberal, sentencia del 28 de abril de 1994, Exp. 7733 y contra el Grupo Radial Colombiano, sentencia del 17 de junio de 1973, Exp. 7533), entre otros” (entre paréntesis y cursivas las citas originales del texto).

Igualmente, la Sala ha admitido que en los casos de atentados terroristas, es posible imputar los daños al Estado a título de daño especial. En efecto, se ha afirmado:

“Por consiguiente, en cuanto el acto terrorista se dirige contra la sociedad en su conjunto, pero se localiza materialmente en el perjuicio excepcional y anormal respecto de un ciudadano o grupo de ciudadanos muy reducido, será toda la sociedad la que soporte, de forma equitativa, esa carga. En efecto, la solidaridad fundamentaría la atribución de esos daños al Estado:

La solidaridad impone el deber de reparar, el fin reside en no dejar a la víctima desprotegida ante un daño injusto, que no tenga el deber de soportar; de allí que se produzca la ampliación de los factores de atribución de responsabilidad, hasta avanzar más allá de la noción de culpa, antes la frontera en la que se detenía el resarcimiento(2).

Se ha producido una socialización de los riesgos y de la incidencia de los daños, hasta alcanzar a dañadores que con la concepción tradicional no hubieran respondido.

También la solidaridad justifica distribuir entre los diversos miembros de una sociedad, el peso resarcitorio del daño, cuando ha sido causado en ocasión de un perjuicio público, brindado en interés común(3), como sería el daño sufrido por un vecino o transeúnte, a consecuencia de una bala pérdida disparada por la policía persiguiendo a unos ladrones(4)(5).

(…) Por lo que queda expuesto, instrumentalizar el daño especial como criterio de imputación en el presente caso, implica la realización de un análisis que acorde con el artículo 90 Const., tome como punto de partida el daño antijurídico que sufrieron los demandantes; que se asuma que el daño causado, desde un punto de vista jurídico y no simplemente de las leyes causales de la naturaleza, se debe entender como fruto de la actividad lícita del Estado; y, que, por consiguiente, concluya que es tarea de este, con fundamento en el principio de solidaridad interpretado dentro del contexto del Estado social de derecho, equilibrar nuevamente las cargas que como fruto de su actividad, soporta en forma excesiva uno de sus asociados, alcanzando así una concreción real el principio de igualdad.

La teoría del daño especial es conveniente, no solo porque brinda una explicación mucho más clara y objetiva sobre el fundamento de la responsabilidad estatal, sino por su gran basamento iusprincipialista que nutre de contenido constitucional la solución que en estos casos profiere la justicia contencioso administrativa. Sin descartar desde luego, que en algunos eventos de actos terroristas, podrán aplicarse los otros regímenes de responsabilidad —falla del servicio y riesgo excepcional—, si las facticidades que se juzgan así lo reclaman, pues se itera, la teoría del daño especial es subsidiaria, en el entendimiento de que solo se aplica, si los hechos materia de juzgamiento no encuentran tipicidad, en alguno de aquellos otros sistemas de responsabilidad administrativa a los que ya se aludió”(6).

Igualmente, en algunas ocasiones se ha acudido al riesgo excepcional para la atribución de responsabilidad estatal, por actos terroristas, así:

“3. También puede señalarse que la jurisprudencia ha utilizado el régimen de riesgo excepcional para resolver este tipo de eventos, aunque en la motivación de las sentencias no aparece claramente deslindado este criterio de imputación del de daño especial. En estos supuestos ha considerado la Sala que procede la reparación a cargo del Estado, cuando este a pesar de haber actuado en forma legítima creó un riesgo excepcional. Así por ejemplo, en sentencia del 18 de octubre de 2000 (Exp. 11.834), se sostuvo:

En efecto, no tiene discusión que los denominados comandos de atención inmediata, CAI, fueron creados y puestos en funcionamiento por las entidades demandadas en beneficio de la comunidad, especialmente en una época en la cual se habían agudizado los índices de delincuencia e inseguridad ciudadanas, lo cual había generado numerosas reclamaciones en orden a que se tomaran medidas efectivas. Sin embargo, estos mecanismos de servicio policial que fueron distribuidos en diferentes sectores urbanos de Medellín, comenzaron a ser objeto de atentados terroristas, que, en 1992 cobraron la vida de más de 80 miembros de la Policía Nacional y la destrucción de 13 CAI, incluido el del barrio Campo Valdez, de que trata este proceso.

En consecuencia, los moradores de los sectores aledaños a los CAI, como sucedió con los actores, quedaron expuestos a una situación de peligro de particular gravedad, que excedió notoriamente las cargas que normalmente han de soportar los administrados como contrapartida de los beneficios que se derivan de la prestación de un servicio público.

Ese desequilibrio de las cargas públicas traducido en el riesgo excepcional a que se sometió a los actores y cuya concreción, es decir, el daño, no están en el deber jurídico de soportar, obliga a su restablecimiento a través de la indemnización”(7).

Finalmente, la Sala Plena de la Sección Tercera, en sentencia de unificación, recogió la temática en la materia, señalando la pertinencia en la aplicación de los anteriores regímenes de responsabilidad en los eventos de actos terroristas. En efecto, se dijo:

“En el presente caso se encuentra probada la ocurrencia de un ataque perpetrado por subversivos a la estación de policía de Silvia (Cauca), confrontación en la cual, los atacantes causaron averías y destrozos a las viviendas circundantes, entre ellas, la de la señora María Hermenza Tunubala.

No se encuentra probado que la demandada hubiese omitido tomar las medidas preventivas adecuadas en este evento, así como tampoco que hubiere sido informada previamente de la inminencia del ataque, ni existe prueba en el proceso indicativa de alguna circunstancia reprochable de su actuar en este caso; es decir, bajo esa perspectiva no existe la posibilidad de imputar la responsabilidad del Estado a título de falla en el servicio.

No obstante lo anterior, la ausencia de falla en el servicio en estos casos no puede llevar automáticamente a la exoneración de responsabilidad estatal, por cuanto el nuevo orden constitucional impone que se analice el daño antijurídico desde la óptica de las víctimas, quienes se han visto obligadas a soportar un daño que en ningún momento tenían por qué asumirlo.

Como sea que los hechos que dieron lugar al daño por el cual hoy se reclama ocurrieron en el marco del conflicto armado interno(8) y resulta evidente que es al Estado a quien corresponde la búsqueda de soluciones que conlleven a la terminación de la guerra, de ahí que debe convenirse en que se aparta de los más elementales criterios de justicia y equidad que al producirse estos ataques subversivos, el Estado no acuda a socorrer a sus víctimas.

(…).

Ahora, en cuanto al título de imputación como herramienta de motivación que debe ser aplicado para dar respuesta al caso concreto, la Sala considera que, en aras de materializar el valor justicia(9), la responsabilidad del Estado en este caso se ha comprometido a título de daño especial, por entenderse que no hay conducta alguna que pueda reprochársele a entidad demandada, quien actuó dentro del marco de sus posibilidades, así como tampoco se puede reprochar la conducta de la actora, quien se presenta como habitante del pequeño poblado de Silvia, víctima indirecta de un ataque dirigido contra el Estado, cuyo radio de acción no se limitó a objetivos estrictamente militares, sino que comprendió también a la población civil y que, en tales circunstancias le causó un perjuicio en un bien inmueble de su propiedad, trayendo para ella un rompimiento de las cargas públicas que debe ser indemnizado.

Y es que si bien ha sido claro para la Sección Tercera que la teoría del daño especial exige un factor de atribución de responsabilidad al Estado, es decir, que el hecho causante del daño por el que se reclame pueda imputársele jurídicamente dentro del marco de una “actuación legítima”, esta “actuación” no debe reducirse a la simple verificación de una actividad en estricto sentido físico, sino que comprende también aquellos eventos en los que la imputación es principalmente de índole jurídica y tiene como fuente la obligación del Estado de brindar protección y cuidado a quienes resultan injustamente afectados.

En conclusión, la Sección considera que en este caso resulta aplicable la teoría del daño especial, habida cuenta que el daño, pese que se causó por un tercero, lo cierto es que ocurrió dentro de la ya larga confrontación que el Estado ha venido sosteniendo con grupos subversivos, óptica bajo la cual, no resulta constitucionalmente aceptable que el Estado deje abandonadas a las víctimas y, que explica que la imputación de responsabilidad no obedezca a la existencia de conducta alguna que configure falla en el servicio, sino que se concreta como una forma de materializar los postulados que precisamente justifican esa lucha contra la subversión y representan y hacen visible y palpable, la legitimidad del Estado”(10).

Ahora bien, en el caso concreto, la parte actora alega que el daño es imputable a las entidades demandadas a título de falla del servicio, por la omisión en el cumplimiento del deber de vigilancia y protección que el Estado está obligado a prestar para asegurar la vida y seguridad de sus ciudadanos. Además, indicó que la seguridad en el evento no fue la adecuada, en tanto que fue posible para los delincuentes, sin ser vistos, colocar y activar un petardo en la mitad de un parque público.

La Sala considera desacertadas estas afirmaciones, comoquiera que de acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, está demostrado que el festival “Yo soy Cartagena” contó con la vigilancia de la Policía Nacional, servicio que se prestó por solicitud del particular organizador del evento. En efecto, se destinaron 20 policías bachilleres que estaban bajo el mando de un Sargento, quienes efectuaron las medidas preventivas pertinentes, esto es, requisas, registros y control de las personas que ingresaban al lugar, es más, estas acciones permitieron capturar a un individuo que portaba explosivos, momentos antes de que se presentaran los trágicos hechos.

Así las cosas, la Sala considera que la cantidad de personal destinado a la vigilancia del evento fue razonable, teniendo en cuenta la naturaleza cultural de este, y que según el informe del DAS, a pesar de que el orden público estaba alterado por el enfrentamiento de los carteles del narcotráfico y los grupos subversivos, no era previsible la ocurrencia de atentados como el de la noche del 10 de junio de 1995, en el parque San Antonio.

De otro lado, el recurrente sostuvo que la bomba ubicada en la escultura “El Pájaro”, tenía una connotación simbólica, pues el Ministro de Defensa de la época era el hijo de Fernando Botero, autor de la obra, y el atentado fue una reacción, a manera de mensaje disuasivo, de parte de las bandas narcoterroristas, a quienes el ministro les había declarado “públicamente la guerra”.

Sin embargo, la Sala no puede abordar el análisis de este hecho, bajo la perspectiva del daño especial, para determinar que la escultura del artista Fernando Botero, dada su relación de parentesco con el Ministro de Defensa de la época, podía constituir o pudiera ser entendida como un objetivo estatal concreto, toda vez que no existe certeza de que los móviles del atentado hubieran sido esos.

Ahora bien, respecto a la finalidad del atentado, se observa que este se perpetró en un parque público y no fueron atacadas instalaciones públicas, como la estación de policía o la alcaldía del municipio, de allí que, se trató de un acto terrorista indiscriminado, cuyo fin fue crear pánico en la población y alterar el orden público.

En consecuencia, la imputación con fundamento en el título de daño especial o riesgo excepcional, no son aplicables al caso, en atención a que, se insiste, no se estableció el objetivo de la explosión, de allí que no puede considerarse responsable a las entidades demandadas, pues para que el hecho violento del tercero pueda ser imputable al Estado, en principio, se requiere que haya sido dirigido contra una institución militar o policiva, o un funcionario representativo del Estado, ya que bajo estas especiales circunstancias es que se genera la carga que el particular no tenía la obligación o el deber de soportar.

En anteriores oportunidades esta corporación se ha pronunciado sobre el particular, en los siguientes términos:

“El artículo 90 de la Constitución prevé que el Estado es responsable de los daños antijurídicos causados por la acción u omisión de las autoridades públicas cuando dichos daños le sean imputables. Conforme a esta norma, la responsabilidad patrimonial del Estado no puede derivarse frente a todos los daños antijurídicos que sufran las personas, ni siquiera frente a todos los daños antijurídicos causados por la acción u omisión de sus servidores, porque en todo caso se requiere que tales daños le sean atribuibles. Los criterios de atribución han sido elaborados por la jurisprudencia de la corporación, bajo dos títulos básicos: de responsabilidad subjetiva por falla del servicio y de responsabilidad objetiva por daño especial o riesgo excepcional. En todos estos regímenes o criterios de imputación se requiere que la actividad desplegada por el Estado sea finalmente la causa del daño bien de manera exclusiva, o concurrente con la de la víctima o de un tercero. Tales criterios están vinculados, obviamente, con el desarrollo mismo del Estado y, por lo tanto, podrían ser diferentes. Sin embargo, en todo caso para poder atribuir al Estado un daño se requiere, conforme al artículo 90 de la Constitución, demostrar que el mismo fue obra del Estado, por haber sido este su autor, bien por haberlo causado directamente, o por haberlo propiciado. Los daños antijurídicos causados por terceros ajenos al Estado, en tanto constitutivos de causa extraña, no le son imputables a este, salvo cuando el hecho del tercero ha sido facilitado por el mismo Estado, por ejemplo, por haber omitido su deber de protección de los asociados; o cuando tales daños constituyen la concreción del riesgo creado de manera consciente y lícita por el Estado, por ejemplo, los daños producidos con ocasión de una actuación policiva dirigida a detener a un delincuente que huye armado, o los daños causados a los vecinos de las bases militares o policiales, cuando estas son atacadas por grupos al margen de la ley, porque si bien dichas bases tienen como finalidad la de defender a sus pobladores, representan un riesgo grave y excepcional para quienes habitan en sus inmediaciones. Por lo tanto, los daños sufridos por las víctimas de actos terroristas cometidos por terceros son imputables al Estado cuando en la producción del hecho intervino la administración, a través de una acción u omisión constitutivas de falla del servicio, como en los eventos en los cuales el hecho se produce con la complicidad de miembros activos del Estado, o la persona contra quien iba dirigido el acto había solicitado protección a las autoridades y estas no se la brindaron, o porque en razón de las especiales circunstancias que se vivían en el momento, el hecho era previsible y no se realizó ninguna actuación dirigida a evitar o enfrentar eficientemente el ataque”(11).

En el presente caso, se reitera, de las pruebas que obran en el expediente no se puede determinar que existían amenazas previas relacionadas con un posible ataque terrorista en el lugar, y aún cuando se allegaron documentos que demuestran que en el municipio de Medellín la situación de orden público estaba alterada, ello no es prueba suficiente para considerar que las entidades demandadas tenían una obligación adicional de protección y seguridad con la ciudadanía, y menos aún, para derivar de allí responsabilidad de las mismas.

Adicionalmente a lo expuesto, esta Sala de Subsección se pronunció en un caso por los mismos hechos, en los siguientes términos:

“… la Sala no puede abordar el análisis de este hecho, a la luz del daño especial, para determinar que la escultura del artista Fernando Botero, dada su relación de parentesco con el Ministro de Defensa de la época, podía constituir o pudiera ser entendida como un objetivo estatal concreto, toda vez que no existe certeza de que los móviles del atentado hubieran sido esos.

En efecto, la investigación penal adelantada por la Fiscalía Regional no dio cuenta de los autores materiales del hecho, tampoco de los intelectuales. Por tanto, si la investigación penal, que por antonomasia es bien acuciosa, como debe ser, no logró determinar los móviles del atentado, mal podría decirse en este proceso que existe certeza sobre el carácter simbólico de haber colocado el artefacto explosivo en la escultura en “El Pájaro”. Si bien, esa posibilidad fue tenida en cuenta por el investigador criminal, habida consideración de la llamada anónima recibida por un periodista de RCN, la versión no pudo ser corroborada, lo que impide tener por cierto lo manifestado en la misma.

En este sentido, la afirmación del demandante, en relación con la posibilidad de que la bomba hubiera sido un mensaje dirigido al Ministro de Defensa de la época, no pasa de ser eso: una afirmación que no encuentra sustento probatorio suficiente para llevar al juez a la certeza de la existencia del hecho. Por estas razones, no es posible aplicar el título de imputación de daño especial; aunada la inexistencia de una falla del servicio o de un riesgo excepcional, la decisión que se impone es la de confirmar la sentencia de primera instancia que fue denegatoria de las pretensiones de la demanda, ya que el atentado terrorista del 10 de junio de 1995, en el que murió Lina Marcela Taborda, no es imputable al Estado, constituyéndose en el hecho exclusivo de un tercero que indiscriminadamente atentó contra la población civil”(12).

De otro lado, la Sala de Subsección B con ponencia de la consejera Ruth Stella Correa Palacio, profirió sentencia el 15 de febrero de 2012, notificada por edicto el 7 de febrero de 2013(13), en la que condenó a una de las entidades demandadas, Policía Nacional, con fundamento en las siguientes consideraciones:

… si bien se prestó el servicio de vigilancia en el lugar de los hechos, lo cierto es que este fue deficiente. De acuerdo con el boletín de novedades diarias, para la fecha de los hechos, que fue remitida al a quo, por el subcomandante operativo de la policía metropolitana del Valle de Aburrá (fls. 126-129, Exp. 22.160), el artefacto que explotó en el parque San Antonio de Medellín, el 10 de junio de 1995, que fue situado en la escultura de Fernando Botero, ubicada en el mismo parque estaba compuesto por 10 kilos de dinamita, aproximadamente, con metralla y sistema eléctrico.

Por su tamaño, el artefacto explosivo no podía ser fácilmente encubierto por quienes lo instalaron antes o durante el evento. El mismo estaba compuesto, según el mismo informe oficial, por 10 kilos de dinamita, con metralla, los cuales, además, fueron ubicados justo al lado de la escultura que adornaba la plaza. Por lo tanto, detectar el explosivo solo hubiera requerido un sencillo control sobre el área del parque, sin que esa actividad implicara adelantar operativo excepcional alguno, ni usar elementos diferentes a la propia observación.

El hecho de que el explosivo hubiera sido instalado justo al lado de la escultura, sin ser advertido por el suboficial al mando o por los auxiliares que lo acompañaban demuestra que el registro de la plaza y el control sobre las personas que ingresaron a la misma fue deficiente. En razón de esas inexcusables fallas en la prestación del servicio, la entidad demandada está llamada a responder por los perjuicios sufridos por los demandantes, como consecuencia de la muerte de los señores Alejandro de Jesús Isaza Restrepo y Mario Carlos Suárez Marulanda, que fue causada como consecuencia de la explosión de dicho artefacto.

Aunque el parque de San Antonio era un espacio abierto, una plaza pública, el sitio estaba delimitado para la realización del evento y por tal razón se había pedido la prestación del servicio de vigilancia a la Policía Nacional. Su función, por lo tanto, debió concentrarse en garantizar la seguridad del lugar, con la ejecución de acciones ordinarias, como las de vigilar que no existieran en ese espacio objetos que pudieran representar peligro para los asistentes y de ejercer un especial control sobre las personas que acudieran al lugar, a fin de evitar que estas ingresaran elementos con los cuales se pudiera causar daño a los demás.

Es cierto que la entidad demostró haber retenido en el parque al señor Jhonny Alexander Ospina Blandón, por haberse hallado en su poder “4 frascos con pólvora negra y metralla”, según el informe rendido por el subcomandante operativo de la policía metropolitana del Valle de Aburrá (fls. 126-129, Exp. 22.160). Pero, de ese hallazgo no se concluye que el servicio de vigilancia se hubiera prestado de manera adecuada, porque, se insiste, del tamaño mismo del explosivo y del lugar donde fue ubicado se infiere que el control sobre los objetos ubicados en la plaza o llevados allí por los asistentes fue deficiente.

… No deja de advertir la Sala que, de acuerdo con su jurisprudencia, de la obligación del Estado de brindar protección a todas las personas residentes en el país, no se sigue que deba responder patrimonialmente por todos los daños a la vida o a los bienes de las personas causados por terceros, porque las obligaciones del Estado son relativas(14). Esto significa que están limitadas por las capacidades que en cada caso concreto se establezcan, porque en relación con el Estado también cabe la máxima de que “nadie está obligado a lo imposible”(15), sin que ello sea óbice para predicar que la relatividad de las obligaciones del Estado no excusa su incumplimiento, sino que debe indagarse en relación con el caso concreto si, en efecto, le fue imposible cumplir las obligaciones que le correspondían, cuando dichas obligaciones estaban dirigidas a evitar la ocurrencia de un daño(16).

(…).

Se reitera, para detectar el artefacto de considerable volumen, ubicado en lugar visible del parque no era necesario el uso de ningún instrumento sofisticado. Hubiera bastado la mera observación del sitio y el control sobre las personas que ingresaran al mismo para evitar el hecho en el que perdieron la vida los señores Isaza Restrepo y Suárez Marulanda.

En conclusión, la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional es patrimonialmente responsable de los perjuicios causados a los demandantes, por no haber adoptado medidas ordinarias pero eficaces, para garantizar la seguridad de las personas que concurrieron al evento público, como era su deber, en los términos de la Constitución Política y del Decreto 1355 de 1979, que como antes se señaló, consagran el deber de las autoridades de policía, como de las demás autoridades públicas, de proteger a todas las personas residentes en el país en su vida, honra, bienes y demás derecho y libertades, y en particular, de mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de esos derechos y libertades, debiendo adoptar en relación con los espectáculos públicos, las medidas necesarias para evitar la causación de daños a sus asistentes.

(…).

De acuerdo con estas pruebas, considera la Sala que en efecto no se demostró que, por las circunstancias de orden público que se vivían en la ciudad de Medellín para la época de los hechos, fuera previsible la comisión de un acto terrorista, durante la realización de un evento cultural y recreativo. Sin embargo, esa verificación no impide imputar el daño al Estado, porque, como ya se señaló, esa atribución no se fundamenta en el reproche a las autoridades de policía por no haber adoptado medidas extraordinarias, idóneas para enfrentar un hecho terrorista, sino por la omisión de las medidas ordinarias, necesarias para garantizar la seguridad de las personas que acudieran al evento.

Aunque no fuera previsible la comisión de un hecho terrorista en el lugar, no podían las autoridades de policía perder de vista que ese espacio podía ser aprovechado por los delincuentes para cometer ilícitos. Por lo tanto, sus obligaciones primordiales eran las de realizar un adecuado registro del sitio y de las personas que acudieran al evento, para evitar que se introdujeran allí elementos con los cuales se pudiera causar daño a los demás. Sin embargo, ese control fue inadecuado e insuficiente, lo cual quedó en evidencia al verificar que el artefacto que explotó tenía aproximadamente 10 kilos de dinamita y que fue ubicado junto a la escultura del maestro Fernando Botero, que ocupaba un lugar destacado en el parque y por lo tanto, pudo ser advertido sin mayor esfuerzo.

Como antes se señaló, los daños antijurídicos causados por terceros, en tanto constitutivos de causa extraña, no le son imputables al Estado, salvo cuando este ha facilitado la causación del daño, al omitir su deber de protección de los asociados y en el caso concreto, si bien es cierto que la causa inmediata de los daños fue un evento terrorista, indiscriminado, cometido por terceros, estos se atribuyen a la entidad demandada, porque fue como consecuencia de las fallas en la prestación del servicio de vigilancia, que los mismos se produjeron”(17).

De lo transcrito, se advierte que para la Sala de Subsección B, la falla del servicio se configuró en la omisión de la Policía Nacional de prestar una vigilancia adecuada y eficiente que garantizara la seguridad de las personas que asistieron al evento.

Lo anterior, teniendo en cuenta que el explosivo era de fácil identificación debido a su tamaño, pues estaba compuesto por 10 kilos de dinamita con metralla y sistema eléctrico, lo que permitía a los policiales que vigilaban el lugar y requisaban a las personas, localizarlo.

Adicionalmente, la Subsección B consideró que al ser ubicado el explosivo en la escultura ‘El Pájaro’, detectarlo requería de un control sobre el área, pues el lugar de la detonación estaba en el centro del parque San Antonio, de allí que, no se requerían medidas de prevención y seguridad adicionales para identificar el artefacto con dinamita.

Así las cosas, aún cuando la Subsección B condenó por estos hechos con fundamento en que se acreditó una falla del servicio, para la Sala Plena de la Sección Tercera, las pruebas que se allegaron y las circunstancias que rodearon el presente caso, no permiten compartir esta posición, como ya se explicó.

En efecto, la imputación con fundamento en el título de daño especial o riesgo excepcional no es aplicable al asunto sub examine, toda vez que el atentado no estaba dirigido contra una institución o persona representativa del Estado, lo que generaría una carga que los demandantes no estaban obligados a soportar, por el contrario, fue un acto terrorista indiscriminado que alteró la tranquilidad y el orden público.

Considera la Sala Plena de la Sección Tercera, que con el material probatorio que obra en el presente caso, no es posible deducir que la Policía Nacional prestó inadecuadamente el servicio de protección y vigilancia en el lugar donde sucedieron los hechos.

Es preciso tener en cuenta que ese día se estaba realizando un festival al que tenía acceso ilimitado la ciudadanía, toda vez que la finalidad del mismo era la recreación, esparcimiento y la difusión de la cultura cartagenera en la capital antioqueña.

Además, no se puede desconocer, que el festival contaba con la vigilancia de la Policía Nacional, a través de 20 auxiliares bachilleres y un Sargento al mando, cantidad que la Sala considera razonable y proporcionada para efectuar las requisas y vigilar un evento público de carácter cultural y recreativo, que se realizaba en un espacio abierto.

Igualmente, es necesario resaltar que el lugar donde se realizó el festival era un parque público al que tiene acceso libremente la población, y adicionalmente, no existen pruebas que acrediten que en el parque San Antonio se hubiera limitado el ingreso de los asistentes como si se estuviera en un escenario o recinto cerrado con entradas debidamente delimitadas.

En este punto, cobra especial relevancia el concepto de la relatividad de la falla(18), que se relaciona con la imposibilidad de exigir de manera absoluta a la organización estatal, prevenir cualquier tipo de daño o resultado antijurídico, comoquiera que el Estado no se encuentra en capacidad de brindar una protección personalizada a cada individuo que integra el conglomerado social.

En esa perspectiva, para la Sala Plena de la Sección Tercera, en el caso concreto la Policía Nacional cumplió de manera razonable la obligación de protección y seguridad que tenía respecto de la ciudadanía que asistió al evento cultural, toda vez que el análisis serio y detenido de los medios de convicción, permite plenamente dar por acreditado que la entidad demandada desplegó las medidas adecuadas y necesarias para prestar el servicio de vigilancia.

En efecto, se probó que los policiales a cargo efectuaron operaciones de requisa y registro a las personas que acudieron al lugar, lo que permitió detener y capturar a un sospechoso que portaba dinamita. Esta circunstancia demuestra que la actuación de la demandada fue acorde con sus deberes, es decir, desde el punto de vista lógico o formal y material, cumplió a cabalidad e íntegramente con las medidas de prevención y protección a las que estaba obligado, de lo contrario, se le estaría endilgando una obligación de imposible cumplimiento al Estado, en los términos de la relatividad de la falla del servicio.

En este orden de ideas, se presenta una clara ausencia o imposibilidad de imputación(19), porque el daño no es atribuible a una conducta de la administración pública, por tal razón se confirmará la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Confirmase la sentencia del 22 de mayo de 2003, proferida por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia.

2. En firme esta providencia vuelva el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase

Magistrados: Hernán Andrade Rincón—Stella Conto Díaz del Castillo—Mauricio Fajardo Gómez—Enrique Gil Botero—Danilo Rojas Betancourth—Jaime Orlando Santofimio—Olga Valle de De la Hoz—Carlos Alberto Zambrano Barrera.

(1) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 21 de febrero de 2002, C.P. Ricardo Hoyos Duque.

(2) López Mesa, algunos excesos en materia de responsabilidad del Estado. “¿Es posible aplicar al Estado la doctrina del riesgo creado?”. En Revista de Derecho Administrativo, cit., año 10, Nº 27/29, pp. 437 y ss.; ídem, Curso, cit., T III, p. 67; Zavala de González, Resarcimiento de daños, cit., t. 4, p. 85.

(3) Zavala de González, Resarcimiento de daños, cit., t. 4, p. 86; CSJN, 27/2/97, “Compañía Swift de La Plata c. Estado nacional”, Ley 1998-D-128; ídem, 21/3/95, “Rebesco, Luis M. c. Estado nacional-Policía Federal-“, ED, 166-377; Cám. Nac. Fed. CC, Sala II, 16/9/97, “Carranza, Julia A. y otros c. municipalidad de Buenos Aires”, La Ley, 1999-C-794, J. Agrup., caso 13.935.

(4) La CSJN ha decidido que cuando la actividad lícita estatal, aunque inspirada en propósitos de interés colectivo, se constituye en causa eficiente del perjuicio para los particulares —cuyo derecho se sacrifica por aquel interés general —los daños— en el caso, muerte a raíz de los disparos efectuados por un policía durante la persecución de delincuentes— deben ser atendidos en el campo de la responsabilidad Portu(sic) obrar lícito (CSJN, 10/4/01, “C. de G., F. c. Provincia de Buenos Aires”, DJ, 2001 -3- 866).

(5) Trigo Represas Félix A., López Mesa, Marcelo J., Tratado de la responsabilidad civil, el derecho de daños en la actualidad: teoría y práctica, Buenos Aires, La Ley, Tomo I, pág. 32.

(6) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 7 de julio de 2011, C.P. Enrique Gil Botero.

(7) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 21 de febrero de 2002, C.P. Ricardo Hoyos Duque.

(8) En lo que concierne a la definición de conflicto armado interno, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, caso “La Tablada” —Informe 55/97, Caso 11.137— Juan Carlos Abella vs. Argentina, 18 de noviembre de 1997, lo definió de la siguiente manera.

“En contraste con esas situaciones de violencia interna, el concepto de conflicto armado requiere, en principio, que existan grupos armados organizados que sean capaces de librar combate, y que de hecho lo hagan, y de participar en otras acciones militares recíprocas, y que lo hagan. …. Los conflictos armados a los que se refiere el artículo 3º, típicamente consisten en hostilidades entre Fuerzas Armadas del gobierno y grupos de insurgentes organizados y armados”.

(9) De lo anterior se desprende, entonces, que el título jurídico más correcto para determinar la responsabilidad de reparar un daño será aquel que pase el análisis como el más justo. Pero ¿Qué es lo justo? Es bien sabido que el tema es particularmente álgido en nuestros días y admite muchos enfoques de escuelas del pensamiento jurídico. No obstante si partimos de la aceptación de que la justicia es dar a cada uno lo suyo según la celebérrima sentencia de Ulpiano podemos explorar una respuesta. En efecto, esta definición, permite comprender lo que es la injusticia, que contrario a reconocer el derecho, implica desconocerlo, lesionarlo, negarlo.

(10) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 19 de abril de 2012, Expediente 21.515, C.P. Hernán Andrade Rincón.

(11) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 9 de junio de 2010, Expediente 18.536, C.P. Ruth Stella Correa.

(12) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 30 de enero de 2013, Expediente 24.802, C.P. Enrique Gil Botero.

(13) Según la información constelada en el software de gestión Siglo XXI.

(14) Precisión realizada por la Sala en providencia de 10 de agosto de 2000, Exp. 11.585.

(15) Así, por ejemplo, en sentencia de 11 de octubre de 1990, Exp. 5737, dijo la Sala “Es cierto que en los términos del artículo 16 de la Constitución Política las autoridades están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra y bienes y que a partir de este texto se fundamente la responsabilidad del Estado, pero también lo es que esa responsabilidad no resulta automáticamente declarada cada vez que una persona es afectada en tales bienes pues la determinación de la falla que se presente en el cumplimiento de tal obligación depende en cada caso de la apreciación a que llegue el juzgador acerca de las circunstancias de tiempo, modo y lugar, como se hubieren sucedido los hechos así como de los recursos con que contaba la administración para prestar el servicio, para que pueda deducir que la falla se presentó y que ella no tiene justificación alguna, todo dentro de la idea de que “nadie es obligado a lo imposible”. Así lo ha reconocido en varias oportunidades esta Sala y al efecto puede citarse la sentencia del 7 de diciembre de 1977 en donde dijo: “Hay responsabilidad en los casos en que la falta o falla administrativa es el resultado de omisiones actuaciones, extralimitaciones en los servicios que el Estado está en capacidad de prestar a los asociados, mas no en los casos en que la falta tiene su causa en la imposibilidad absoluta por parte de los entes estatales de prestar un determinado servicio” (Exp. 1564, actor: Flota La Macarena, Anales, Segundo Semestre 1977, pág. 605). Si bien es cierto que en esta materia el juez de la administración debe tener en cuenta que “la pobreza (del Estado) no lo excusa de sus obligaciones”, ello no quiere decir que en cada caso concreto no deba tener en cuenta por ejemplo, las disponibilidades con que pueda disponer el ente demandado para cumplir con las funciones que le correspondan, como sería en eventos como de sub lite, la consideración de la imposibilidad de tener fuerza policial disponible en forma más o menos permanente en cada una de las cuadras en que están divididas las avenidas, calles y carreras de una ciudad como Bogotá y con mayor razón cuando una parte importante de aquella tiene que ser destacada en un lugar donde se estén desarrollando desórdenes o tumultos. Con esto, naturalmente no se quiere significar que la apreciación del juez sobre las anotadas circunstancias de tiempo, modo y lugar deba ser benigna (por el contrario, debe ser rigurosa), pero sin olvidar la máxima expuesta acerca de la no obligatoriedad a lo imposible y teniendo siempre presente que dicha máxima jamás debería utilizarse para justificar una indefensión de la administración al deber de protección a la vida de los ciudadanos, valor fundamental de un Estado de derecho”.

(16) En sentencia de 14 de mayo de 1998, Exp. 12.175, dijo la Sala: “... si bien es cierto esta corporación ha sostenido que dentro de la filosofía del Estado social de derecho no es posible responsabilizar al Estado colombiano por todo tipo de falencias que las circunstancias de pobreza del país evidencian en multitud de casos “pues el juez tiene que ser consciente de la realidad social en que vive, y no dejarse deslumbrar por el universo que tienen las palabras o conceptos políticos o jurídicos”, de allí no puede seguirse, como corolario obligado, que los daños que padecen los ciudadanos por vivir expuestos a situaciones de peligro permanente hayan de quedar siempre librados a la suerte de cada cual. En efecto, las implicaciones y el grado de compromiso que el Estado constitucional contemporáneo exige para todas las autoridades públicas supone un análisis de cada caso concreto en procura de indagar si la denominada falla del servicio relativa, libera a estas de su eventual responsabilidad. Dicho en otros términos, no es aceptable que frente a situaciones concretas de peligro para los ciudadanos, estudiadas y diagnosticadas de vieja data, pueda invocarse una suerte de exoneración general por la tan socorrida, como real, deficiencia presupuestal”.

(17) Expediente 22.218.

(18) El concepto fue esbozado y desarrollado por el profesor Jean Rivero en los siguientes términos: “El juez, para apreciarla (se alude a la falla del servicio), no se refiere a una norma abstracta; para decidir, en cada especie, si hay falta o no, él se pregunta, lo que en ese caso debía esperarse del servicio, teniendo en cuenta de la dificultad más o menos grande de su misión, de las circunstancias de tiempo (períodos de paz, o momentos de crisis), de lugar, de los recursos de que disponía el servicio en personal y en material, etc.

De ello resulta que la noción de falla del servicio tiene un carácter relativo, pudiendo el mismo hecho, según las circunstancias, ser reputado como culposo o como no culposo”. Rivero, Jean, Derecho administrativo, 1984, traducción de la 9ª edición, Caracas, págs. 304 y 305.

Sobre el particular, la Sección ha precisado de manera reciente: “Ahora, la obligación de seguridad que corresponda prestar al Estado en un evento determinado, conforme a la jurisprudencia que la Sala ha desarrollado desde vieja data, debe determinarse en consideración a su capacidad real de prestar ese servicio, atendidas las circunstancias concretas, bajo el criterio de que “nadie está obligado a lo imposible” (...). Con el fin de precisar aún más el concepto, la Sala, en providencia dictada antes de la expedición de la actual Constitución, señaló que el cumplimiento de las obligaciones del Estado debía examinarse a la luz del nivel medio que se espera del servicio, según su misión, las circunstancias y los recursos de que disponía, de tal manera que se presentaría la falla cuando el servicio se prestaba por debajo de ese nivel medio…” sentencia del 6 de marzo de 2008, Exp. 14443, M.P. Ruth Stella Correa Palacio.

(19) En la lógica tradicional, correspondería a la mal llamada ruptura del nexo causal, por la configuración de una causa extraña, que en sentir de la más calificada doctrina es un absurdo, pues la causalidad o existe o no existe, pero no se rompe. Al respecto, Oriol Mir Puigpelat señala: “… un nexo causal existe o no existe, pero no se puede interrumpir. La expresión “interrupción del nexo causal”, tan entendida en la ciencia y la jurisprudencia administrativa de nuestro país, es, pues, incorrecta, y está haciendo referencia, en realidad, a la interrupción (a la exclusión, mejor) de la imputación…” (La Responsabilidad patrimonial de la administración sanitaria, organización, imputación y causalidad. Primera edición, Ed. Civitas Madrid, 2000, pág. 239).