Sentencia 1997-01754/31581 de enero 28 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN C

Rad.: 05001-23-31-000-1997-01754-01 (31.581)

Consejera Ponente:

Dra. Olga Mélida Valle de De La Hoz (E)

Demandante: Fábrica de Calzado 70 Ltda.

Demandado: Municipio de Medellín

Asunto: Acción de reparación directa

Bogotá, D.C. veintiocho de enero de dos mil quince.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Cumplidos los trámites propios de la segunda instancia, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado(4), procede la Subsección a resolver el asunto sometido a su consideración de acuerdo con el siguiente esquema: 1) Cuestiones previas; 2) El régimen de responsabilidad aplicable; 3) El caso concreto; y 3) La condena en costas.

1. Cuestiones previas.

1.1. En primer lugar es conveniente precisar que solo la parte demandante apeló y como según el artículo 357 del C. de P.C., la apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, la competencia del superior está limitada al estudio de los motivos de inconformidad.

“De conformidad con el principio de congruencia, al superior, cuando resuelve el recurso de apelación, solo le es permitido emitir un pronunciamiento en relación con los aspectos recurridos de la providencia del inferior, razón por la cual la potestad del juez en este caso se encuentra limitada a confrontar lo decidido con lo impugnado en el respectivo recurso.

Téngase presente que la exigencia que consagra la ley para que el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia deba sustentarse no es, en consecuencia, una simple formalidad irrelevante para el proceso, a tal punto que su inobservancia acarrea la declaratoria de desierta del recurso y, por contera, la ejecutoria de la providencia que se pretende impugnar (artículo 212 C.C.A.)”(5).

De esta manera se limitará la Sala al análisis de los motivos de inconformidad expuestos por la parte demandante.

1.2. De la legitimación en la causa por activa.

La legitimación en la causa es la calidad que le permite a una persona que hace parte de una relación jurídica, formular demandas u oponerse a las pretensiones que en su contra se formulen. Cuando las mismas se refieren a reclamos sobre bienes inmuebles, quien tiene la legitimación en la causa es el propietario, poseedor o tenedor del predio según la condición con la cual se presente al proceso.

Al respecto, esta Corporación ha sido enfática al sostener que la propiedad sobre bienes inmuebles se asegura demostrando el título y el modo(6) en consonancia con lo dispuesto en la legislación nacional. En efecto, “la propiedad de un bien de esa naturaleza se acredita, entre otros, con la escritura pública de compraventa y con la inscripción de esta en la oficina de instrumentos públicos del lugar del inmueble. Faltando cualquiera de estos dos elementos, se entenderá que la propiedad no se encuentra acreditada”(7).

En el caso sub lite, la parte demandante se presentó como propietaria de un inmueble afectado por una medida de la Administración municipal, motivo por el cual corresponde a esta Subsección pronunciarse sobre la calidad mencionada. En efecto, reposan en el expediente las siguientes pruebas documentales:

— Folios 2 al 5 del cuaderno principal: copia autenticada del certificado de existencia y representación de la Fábrica de Calzado 70 Limitada, establecimiento de comercio identificado con la matrícula Nº 21-02585-3 que fue constituido mediante escritura pública Nº 2.477 —otorgada en la Notaría Cuarta de Medellín el 26 de julio de 1966—, con el nombre de Abelardo López y Compañía E.C.S., posteriormente modificado a sociedad de responsabilidad limitada mediante escritura 1.274 del 8 de abril de 1976.

— Folios 6 y 7 del cuaderno principal: escritura pública Nº 1.757 de la Notaria Cuarta del Círculo de Medellín, Antioquia, en la que el 7 de mayo de 1976 la sociedad Comercial Transportadora Limitada transfiere a título de venta a favor de la sociedad Fábrica de Calzado 70 Limitada un lote de terreno sin mejoras de ninguna clase, ubicado en el barrio Cristo Rey o Guayabal de la ciudad de Medellín, que se encuentra conformado por doce lotes contiguos. La escritura especifica que el área aproximada es de 9.138 metros cuadrados, pero que aun así la venta se realiza sobre el cuerpo cierto y no con relación a sus linderos; así mismo, quedó escrito que el inmueble se encontraba libre de todo gravamen y limitación al dominio.

— Folios 10 al 12 del cuaderno principal: certificado de tradición y libertad del inmueble identificado con matrícula inmobiliaria Nº 001-14402, en el que consta la anotación de la compraventa realizada de Comercial Transportadora Limitada a Fábrica de Calzado 70 Limitada, cuya inscripción se elaboró el 20 de septiembre de 1976.

De acuerdo con lo anterior, se encuentra acreditado el título(8) y el modo(9) por medio del cual la actora adquirió el dominio del lote de terreno, motivo por el cual esta Subsección considera probada la existencia de la legitimación en la causa por activa.

2. El régimen de responsabilidad aplicable.

A partir de la expedición de la Constitución de 1991, la responsabilidad del Estado se define de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 90 en virtud del cual, este será patrimonialmente responsable por los daños antijurídicos causados por la acción u omisión imputable a sus agentes. En efecto, dos son los postulados que fundamentan dicha responsabilidad: i) El daño antijurídico, y ii) la imputación del mismo a la administración, “sin que sea posible predicar la existencia y necesidad y/o valoración y análisis de otro tipo de componentes a efectos de configurar la responsabilidad”(10). Al respecto, la Corte Constitucional ha dicho que “la fuente de la responsabilidad patrimonial del Estado es un daño que debe ser antijurídico, no porque la conducta del autor sea contraria al derecho, sino porque el sujeto que lo sufre no tiene el deber jurídico de soportar el perjuicio, razón por la cual se reputa indemnizable”(11).

Sobre la noción de daño antijurídico, esta Sección ha definido que “consistirá siempre en la lesión patrimonial o extra-patrimonial que la víctima no está en el deber jurídico de soportar”(12). En este sentido, el daño ocasionado a un bien jurídicamente tutelado, impone el deber de indemnizar el consecuente detrimento con el objetivo de garantizar el principio de igualdad ante las cargas públicas.

Verificada la ocurrencia de un daño antijurídico, surge el deber de indemnizarlo plenamente, con el fin de hacer efectivo el principio de igualdad ante las cargas públicas, resarcimiento que debe ser proporcional al daño sufrido.

Los elementos que sirven de fundamento a la responsabilidad son esencialmente el daño antijurídico y su imputación a la administración entendiendo por tal, el componente que “permite atribuir jurídicamente un daño a un sujeto determinado. En la responsabilidad del Estado, la imputación no se identifica con la causalidad material, pues la atribución de la responsabilidad puede darse también en razón de criterios normativos o jurídicos. Una vez se define que se está frente a una obligación que incumbe al Estado, se determina el título en razón del cual se atribuye el daño causado por el agente a la entidad a la cual pertenece, esto es, se define el factor de atribución (la falla del servicio, el riesgo creado, la igualdad de las personas frente a las cargas públicas). Atribuir el daño causado por un agente al servicio del Estado significa que este se hace responsable de su reparación, pero esta atribución solo es posible cuando el daño ha tenido vínculo con el servicio. Es decir, que las actuaciones de los funcionarios solo comprometen el patrimonio de las entidades públicas cuando las mismas tienen algún nexo o vínculo con el servicio público”(13).

Así mismo, en providencia de Sala Plena radicación 24.392 de agosto 23 de 2012, se dijo:

“Esta Sala, en sentencia de 19 de abril pasado(14), unificó su posición en el sentido de indicar que, en lo que se refiere al derecho de daños, el modelo de responsabilidad estatal que adoptó la Constitución de 1991 no privilegió ningún régimen en particular, sino que dejó en manos del juez definir, frente a cada caso concreto, la construcción de una motivación que consulte las razones tanto fácticas como jurídicas que den sustento a la decisión que habrá de adoptar. Por ello, la jurisdicción de lo contencioso administrativo ha dado cabida a la utilización de diversos ‘títulos de imputación’ para la solución de los casos propuestos a su consideración, sin que esa circunstancia pueda entenderse como la existencia de un mandato que imponga la obligación al juez de utilizar frente a determinadas situaciones fácticas —a manera de recetario— un específico título de imputación. Por ello se concluyó en la mencionada sentencia de la siguiente forma:

“En consecuencia, el uso de tales títulos por parte del juez debe hallarse en consonancia con la realidad probatoria que se le ponga de presente en cada evento, de manera que la solución obtenida consulte realmente los principios constitucionales que rigen la materia de la responsabilidad extracontractual del Estado, tal y como se explicó previamente en esta providencia”(15).

3. Caso concreto.

3.1. Régimen de responsabilidad aplicable.

En el presente caso se pretende el reconocimiento del daño y la indemnización de los perjuicios que provocó el municipio de Medellín a la Fábrica de Calzado 70 Limitada, a partir del momento en que profirió la resolución mediante la cual cambió la destinación del bien inmueble de su propiedad, en consecuencia de lo cual sus dueños no pudieron explotar económicamente ni enajenarlo en el lapso comprendido entre el 4 de agosto de 1977 hasta el 25 de julio de 1996, fecha en que el Municipio compró el lote de terreno. Acusándose la responsabilidad del Estado en consideración a la falla en el servicio, representada en el período de tiempo transcurrido a partir del momento en que el Municipio tenía la obligación de resolver la situación del inmueble de propiedad de la demandante y cuando efectivamente lo hizo —a través de la compra del mismo—, resulta claro que se debe estudiar el caso bajo los postulados del régimen de responsabilidad subjetivo.

3.2. Los hechos probados.

El acervo probatorio está integrado por las pruebas aportadas directamente por las partes y por las ordenadas por el A quo, de manera que realizada la anterior precisión, pasa la Subsección a hacer la relación de las pruebas aún sin enunciar que considera útiles y pertinentes para fallar.

Sobre las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se produjeron los daños reposan las siguientes pruebas:

— Folios 14 a 19 del cuaderno principal: copia auténtica de la Resolución 11 del 4 de agosto de 1977 y el Acta de aprobación 13 de la misma anualidad —expedidas por la Junta Municipal de Planeación y Servicios Técnicos del Departamento Administrativo de Planeación de Medellín—, en la cual se resolvió destinar como zona deportiva el terreno comprendido en la calle 9 con carrera 52B esquina, considerando que dicho lote se encontraba incluido en el plan de zonas verdes y deportivas del departamento y que la comunidad requería de ese espacio para la práctica de deportes y recreación. En la Resolución quedó anotado:

“IV. Resolución pormediodelacualsedestinacomozonadeportiva la comprendida entre la calle 9 sur y la carrera 52 B esquina (SW).

La junta de Acción Comunal solicitó a la Oficina de Planeación ladestinaciónparazonadeportiva del lote de terreno ubicado en la calle 9 sur con la carrera 52B.

El Comité de Proyectos Específicos en reunión celebrada el 27 de junio del presente año —Acta-Informe 19—, solicitó a la Oficina que la Resolución respectiva fuera presentada a consideración de la Honorable Junta de Planeación.

En efecto se presentó el siguiente proyecto, el cual fue aprobado, quedando en consecuencia radicado como Resolución 11.

RESOLUCIÓN 11 DE 1977

(Agosto 4)

Por medio de la cual el área comprendida en la calle 9 sur con la carrera 52B (esquina SW), sedestinacomozonadeportiva.

La Junta Municipal de Planeación y Servicios Técnicos, en uso de sus facultades legales y en especial de las que le confiere el Acuerdo 10 de 1970.

CONSIDERANDO:

1. Que el Comité de Proyectos Específicos, en su reunión del 1º de septiembre de 1976 —Acta-Informe 13—, recomendó la necesidad de destinar la zona para uso recreativo.

2. Que el referido lote está incluido en el plan de zonas verdes y deportivas del Departamento de Planeación Social.

3. Que la construcción de una zona deportiva en el barrio San Rafael es necesaria para las personas allí residentes que la requieren para la práctica de sus deportes ya que es el único sitio que poseen para recreación disponible en el sector.

4. Que dicho lote se precisa para campos deportivos anexos a un colegio de bachillerato que en el lugar se proyecta.

RESUELVE

ART. 1º—Sedestinarácomozonadeportiva,lacomprendidaenlacalle9surconcarrera52B (esquina S.W.).

ART. 2º—La presente Resolución rige a partir de la fecha de su aprobación.

Dada en Medellín, a los cuatro (4) días del mes de agosto de mil novecientos setenta y siete (1977)” (negrillas y subrayas fuera del texto original).

A su vez, en el Acta se dejó escrito:

“Los departamentos de Planeación Física y Social de esta dependencia, luego de visitar la zona, conceptuaron que la faja de terreno al occidente de la Cra. 52B y colindante con el templo existente, debecongelarseparausorecreativoyotrosserviciosalacomunidad. Aclararon los funcionarios de Planeación que el referido lote está incluido en el Plan de Zonas Verdes y Deportivas del Departamento de Planeación Social. El lote podrá ser adquirido por el Municipio y la ejecución de las obras se hará por Acción Comunal.

El Comité dio su concepto positivo para que se presente a la H. Junta la Resolución respectiva, pormediodelacualsecongeledichoterrenoysedestineausosrecreativos. Igualmente, solicitó estudiar la factibilidad de incluir dicha faja en el Plan de Parques y su financiación con los dineros provenientes del impuesto a los teléfonos” (negrillas y subrayas agregadas).

— Folio 21 del cuaderno principal: copia auténtica del Acuerdo 43 del 18 de septiembre de 1989, proferido por el Concejo de Medellín, en el cual se autorizó al alcalde para realizar las gestiones presupuestales tendientes a la adquisición del bien inmueble de propiedad de Fábrica de Calzado 70 Limitada, mediante la modalidad de compra o permuta.

— Folio 53 a 85 del cuaderno principal: copia auténtica de los recibos de impuesto predial, correspondientes a los años 1978 a 1990, cifras pagadas que ascendieron a un valor de $ 247.276,43 y que se encuentran certificadas en documento expreso suscrito por contador público.

— Folio 142 del cuaderno principal: copia auténtica del Acuerdo 44 de 1989 —que dicta disposiciones sobre Catastro e impuesto predial, aportada con la contestación de la demanda—, en la que se resalta lo consagrado en el artículo 4º, que establece quién es el sujeto pasivo del impuesto predial, así: “[e]s la persona natural o jurídica propietaria o poseedora de bienes inmuebles ubicados dentro del territorio del municipio de Medellín”.

— Folios 151 a 217 del cuaderno principal: oficio emitido el 28 de abril de 1998 por el alcalde de Medellín, mediante el cual informa las actuaciones adelantadas por el Municipio una vez el Acuerdo 43 de 1989 autorizó a la Administración para gestionar el presupuesto necesario para la adquisición del bien inmueble de propiedad de Fábrica de Calzado 70 Limitada, entre los que se cuentan varias solicitudes de avalúo y de actualizaciones a los repetidamente realizados, tanto al lote sobre el que pesó la destinación diferente como sobre otro de propiedad del municipio por el que se pretendía realizar una permuta.

De esos documentos se permite establecer que para el 18 de enero de 1996 la abogada de la sección de bienes inmuebles de la Secretaría de Hacienda aún gestionaba con el Director de la División de Catastro una actualización del último avalúo practicado al inmueble de propiedad de Fábrica de Calzado 70 Limitada, siendo finalmente autorizada por el alcalde la compra del mismo, por valor de $ 350’331.000, solo hasta el 20 de junio de esa anualidad. La compraventa fue inscrita por el Municipio de Medellín el 23 de agosto de 1996.

— Folio 223 del cuaderno principal: certificado expedido el 30 de abril de 1998 por el Departamento Administrativo de Planeación Metropolitana en el que informa que la empresa Fábrica de Calzado 70 Limitada solicitó aprobación de un proyecto comercial, habiéndosele entregado por ello la licencia de construcción 46 de 1989 en una dirección cercana pero ajena al lote que sufrió el cambio de destinación.

— Folios 231 a 234 del cuaderno principal: testimonio de la señora Alba Lucía Gómez Arismendi, jefe de la Sección de Bienes y Muebles de la Secretaría de Hacienda del Municipio de Medellín desde el 6 de mayo de 1998, quien manifestó:

“Pregunta: Qué efectos produce al propietario de un inmueble la destinación específica por parte del Municipio. Contestó: Si se ha registrado esta destinación o esta afectación en el folio de matrícula inmobiliaria es requisito básico que se cumpla ese uso, elpropietariolopuedeseguirusandosiempreycuandonocambieesadestinación. Pregunta: Existen diferencias en cuanto a la destinación específica y la afectación de un inmueble, en caso afirmativo indicarlas. Contestó: El Municipio para planear sus obras define una destinación para ciertos sectores con miras a realizar proyectos futuros, soloenelmomentodeirarealizarelproyectodecideregistrarestadestinaciónyaesoesaloquellamamosafectación.Puedesucederquealdecidirnorealizarelproyectolevantanesadestinaciónocompromiso,entoncesnooperalaafectación. Pregunta: Sabe usted qué actividades desplegó la administración una vez expedido el Acuerdo 43 de 1989 con el fin de adquirir el inmueble de propiedad de Fábrica de Calzado 70 Limitada? Contestó: A partir de la expedición de ese Acuerdo el Municipio solicitó el avalúo del inmueble en cuestión y se estuvo en contacto con los propietarios con miras a llegar a un acuerdo para la negociación se realizaron avalúos desde el año 1988 hasta 1996, se fueron actualizando cada vez buscando llegar a un acuerdo pero solo hasta ese año se pudo llegar al Acuerdo (...). Preguntado: Sabe usted si el bien solo tenía una destinación específica o realmente estaba afectado? Contestó: El inmueble tenía solamente una destinación específica, no había sido afectado y eso se puede comprobar verificando los folios de matrícula inmobiliaria de los inmuebles (...)” (negrillas y subrayas de la Sala).

— Folios 244 y 245 del cuaderno principal: Oficio 2403 dirigido por el Jefe de Sección de Bienes Inmuebles de la Personería Municipal al gerente de la Fábrica de Calzado 70 Limitada, en la que le informa que:

“La congelación o afectación es la destinación de un predio o parte de él para uso específico de obras públicas o de interés social. Con el empleo de este mecanismo el dominio del particular sobre su propiedad inmueble se limita, pero con ello se colabora al progreso y remodelación de las ciudades.

No existe limitación en el tiempo durante el cual la propiedad particular pueda estar congelada, es decir mientras la administración insista en que la obra es necesaria y los predios actualmente congelados son los indicados para su ejecución, dicha propiedad estará afectada al desarrollo de ese programa.

Es indiscutible que el dominio particular debe ceder ante obras de interés público o utilidad social, cuya ejecución puede ser a corto o largo plazo, sin que con ello exista obligación de que la administración adquiera un inmueble, ya sea por compra o por expropiación, en un tiempo determinado.

El artículo 2º del Acuerdo 87 de 1967 dispone que el impuesto predial y de parques y arborización de los inmuebles afectados, se pagará mientras dure esa situación, con base en los respectivos avalúos catastrales vigentes al momento de la afectación.

La afectación de la propiedad trae consigo la imposibilidad de que el particular construya, remodele, adicione o mejore el inmueble, pero por medio del Decreto 160 de 1984, se autorizaron dichas obras, siempre y cuando se cumpla con estos requisitos:

1. Concepto favorable del Departamento Administrativo de Planeación Metropolitana.

2. Que la ejecución del proyecto por el cual quedó afectado el inmueble no sea de próximo desarrollo.

3. Que la afectación haya sido decretada por autoridades municipales.

4. Se renuncie a las mejoras que se realizaron sobre el inmueble”.

— Folios 301 a 305 del cuaderno principal: Dictamen rendido por peritos calificados en el que se concluyó que con los pagos por concepto de impuesto predial, la Fábrica de Calzado 70 Limitada realizó un pago de lo no debido, lo que redunda en un daño material en las categorías de daño emergente y lucro cesante —teniendo en cuenta el rendimiento que debió obtener con el dinero que tuvo que pagar y por la imposibilidad de explotación económica del bien—, razón por la cual tazó la indemnización de los perjuicios en $ 1.287’.696.762. El dictamen fue objetado posteriormente por la parte demandada, aduciendo que para el informe se partió de datos falsos, puesto que el bien no se encontraba afectado y por ello durante el tiempo que se prolongó la destinación diferente, el propietario podía ejercer actos de señor y dueño, como usar, gozar y disponer del inmueble, habitarlo, arrendarlo o venderlo.

— Folios 10 al 12 del cuaderno principal: certificado de tradición y libertad del inmueble identificado con matrícula inmobiliaria Nº 001-14402, en el que consta la siguiente anotación, posteriores a la Resolución 11 de 1977:

“Anotación Nº 10 Fecha: 27dejuniode1978

Documento que se registra: Escritura Nº 483 del 15defebrerode1978

Especificación: Compraventa parcial Lote de 1073 M2

Personas que intervienen:

De: Fábrica de Calzado 70 Limitada

A: Almacenes el Mar y Compañía Limitada” (negrillas y subrayas agregadas).

3.3. La valoración probatoria y conclusiones.

El acervo probatorio así constituido, permite tener por demostrado que la Fábrica de Calzado 70 —sociedad de responsabilidad limitada legalmente constituida—, habiendo adquirido a título de compraventa de parte de Comercial Transportadora Limitada el lote de terreno ubicado en la calle 9 con carrera 52B del barrio Guayabal de Medellín, mediante escritura pública Nº 1.757 del 7 de mayo de 1976, soportó el cambio de destinación a zona deportiva que la Junta de Planeación y Servicios Técnicos del Departamento Administrativo de Planeación de Medellín le impuso al inmueble mediante la Resolución Nº 11 del 4 de agosto de 1977 que se prolongó hasta el 20 de junio de 1996, fecha en la que finalmente el Municipio adquirió el inmueble.

3.3.1. El daño antijurídico.

De acuerdo con lo que ha establecido esta Sección, al estudiar los procesos de reparación directa es indispensable abordar en primer lugar lo relativo a la existencia o no del daño y si el mismo puede o no considerarse antijurídico; solo bajo la premisa de la existencia del daño antijurídico se ha de “realizar la valoración del otro elemento de la responsabilidad estatal, esto es, la imputación del daño al Estado, bajo cualquiera de los distintos títulos que para el efecto se ha elaborado”(16).

En el caso sub lite, el detrimento patrimonial sufrido por Fábrica de Calzado 70 Limitada, originado en el cambio de destinación de su inmueble con ocasión de la necesidad de la comunidad de disfrutar una zona para la recreación y el deporte, no se encuentra acreditado; en efecto, el cambio de destinación se originó mediante un acto administrativo que no vio atacada su presunción de legalidad, proferido en consideración a que dicho lote se encontraba incluido en el plan de zonas verdes y deportivas del departamento y que la comunidad requería de ese espacio para la práctica de deportes y recreación.

Así las cosas, aunque se encuentra plenamente demostrado el cambio de destinación, este no configura en sí mismo una afectación del inmueble que impida a su propietario el ejercicio de actos de señor y dueño, siempre y cuando prevalezca el interés común sobre el particular. Dicho de otra manera, el propietario del inmueble tuvo la posibilidad de explotar económicamente el mismo en el marco de la destinación que el municipio le impuso, e incluso enajenarlo, comoquiera que la afectación no se inscribió en ningún momento y por tanto el terreno nunca salió del comercio, razón por la cual no se configura el daño alegado.

En ese sentido, si bien el certificado de tradición y libertad da cuenta de una venta parcial de terreno una vez la propiedad del mismo era de la fábrica demandante, resulta evidente que la misma se presentó con posterioridad al cambio de destinación que decidiera la Administración, es decir, la compraventa parcial que realizó la Fábrica de Calzado 70 limitada a Almacenes el Mar y Compañía Limitada, cuya escritura es del 15 de febrero de 1978 y figura en el Folio de Matrícula Inmobiliaria con anotación Nº 10 de fecha 27 de junio de 1978, —más de diez meses después de proferida la Resolución que cambió la destinación del inmueble—, permite colegir que el cambio de destinación no representó para la demandante un detrimento patrimonial puesto que, aún pese a la medida, la facultad para disponer del bien —sujeto a la destinación de zona deportiva y recreacional impuesta por el Municipio—, no se vio trastornada.

Se demuestra con ello que, a pesar de la restricción que pesaba sobre el bien, al propietario le resultaban viables dichas gestiones durante el interregno que se prolongó la medida, toda vez que en ningún momento se inscribió en el folio de matrícula inmobiliaria afectación alguna por parte de autoridad pública que así lo impidiera. El propietario podía entonces disponer del bien, siempre y cuando se tratara de proyectos acordes con la destinación que la administración le concedió.

Se sabe que la Ley 9ª de 1989 es reconocida como el punto de quiebre que permitió empezar a hablar de derecho urbanístico en Colombia, y su expedición respondió, precisamente, a las falencias en los mecanismos hasta entonces existentes y la necesidad de superarlas, implementando una intervención más eficiente de parte de las entidades territoriales en los procesos de transformación del suelo, lo que la constituyó en una herramienta de planificación para el desarrollo urbano y gestión del espacio público. Sin embargo, antes de su promulgación una buena cantidad de municipios del país contaban ya con normas de desarrollo del suelo cuya aplicación se restringía al orden local, y Medellín no era la excepción. Sin embargo, ante la imposibilidad de conocer el conjunto de resoluciones, acuerdos y ordenanzas que le dieron la competencia al Municipio para cambiar la destinación del bien inmueble de la Fábrica de Calzado 70 Limitada, se debe remitir a lo inicialmente establecido por la Ley 9ª de 1989, que en su artículo 5º consagró:

“ART. 5º—Entiéndase por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que transcienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes”.

Como se observa, el artículo inicialmente determina la existencia de diferencias entre el cambio de destinación por la naturaleza del bien inmueble, por su uso y, finalmente, por la afectación, lo que corrobora lo declarado por la jefe de la Sección de Bienes y Muebles de la Secretaría de Hacienda del Municipio de Medellín, cuando afirmó que el propietario de un bien inmueble al que para entonces el Municipio hubiere cambiado su destinación, no perdía la posibilidad de enajenar, disfrutar o usufructuar el mismo, siempre y cuando estuviera acorde a los propósitos salvaguardados por la administración con la medida, en este caso, la cobertura de la necesidad de práctica de deporte y recreación de los habitantes del sector.

En cuanto a la afectación, el inciso final del artículo 13 de la Ley 9ª de 1989 –al referirse a la enajenación voluntaria de bienes y a la expropiación, consagró:

“(...) Los inmuebles así afectados quedarán fuera del comercio a partir de la fecha de la inscripción, y mientras subsista, ninguna autoridad podrá conceder licencia de construcción, de urbanización, o permiso de funcionamiento por primera vez para cualquier establecimiento industrial o comercial sobre el inmueble objeto de la oferta de compra. Los que se expidan no obstante esta prohibición serán nulos de pleno derecho (...)”.

Se colige, con ello, que evidentemente la afectación de un bien inmueble por parte de la Administración Pública, implica para el propietario una restricción de su derecho real de dominio que le impide enajenar, construir u operar establecimientos comerciales o industriales en el terreno afectado.

En sentencia de esta Subsección proferida el 22 de enero de 2014, al respecto se dijo:

“La propiedad y el derecho agrario como función social(17)

Sin lugar a dudas, una de las principales herencias de las revoluciones liberales fue el reconocimiento del derecho de propiedad privada. Esta garantía respondía a un modelo de Estado en el que lo más importante era el valor libertad como límite imponderable a la actividad de los diferentes poderes públicos. De este modo, el derecho de propiedad se concibe desde la individualidad y soporta no solo el modelo económico sino también el político de una clase social determinada(18). En efecto, sobre derechos de connotación individual gravita la nueva sociedad y estos no solo son conquistas del hombre frente a las arbitrariedades del poder sino que, como en el caso de la propiedad, son piezas fundamentales en el objetivo de conseguir riqueza, de forma tal que la única función social posible era la obtenida de la sumatoria de diversas iniciativas individuales(19).

Con la entrada en vigencia del Estado Social de Derecho, el cual entró a irradiar el constitucionalismo colombiano —al caracterizarse los modelos de estado de ser artífices de los cambios de todo ordenamiento jurídico—, se trajo consigo una recomprensión al derecho de dominio en mención, el cual no seguiría con su absolutismo individual, propio de las constituciones del siglo XIX, y se pasaría a un plano de función social, cediendo ante esta última y novedosa noción, y encontrando este derecho una serie de limitaciones ante el interés general, pues se entra en un periodo de restricción al individualismo puro; teniendo ahora el estado, como eje de su actuar, los deberes e intereses sociales, en aras de realizar los cometidos fijados en su artículo segundo(20).

Ahora bien, esta función social de la propiedad, que se pregona en la Constitución Nacional(21), no tuvo su primer anuncio en este cuerpo normativo, pues desde mediados del siglo XX, más exactamente, desde la reforma del año de 1936, se introdujo esta nueva concepción del derecho de propiedad, al modificarse el artículo 36 en los siguientes términos:

“Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con justo título, con arreglo a las leyes civiles, por personas naturales o jurídicas, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad reconocida por la misma ley, el interés privado deberá ceder ante el interés público o social. Lapropiedadesunafunciónsocialqueimplicaobligaciones. Por motivos de utilidad pública o interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Con todo, el legislador podrá determinar los casos en que no haya lugar a indemnización, mediante el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de una u otra cámara” (subraya la Sala).

La reforma constitucional antes citada reflejó los cambios que la propiedad como institución jurídica tuvo que experimentar, para adaptarse a los diferentes requerimientos económicos; el derecho de dominio dejó de ser simplemente un derecho subjetivo, y en palabras de Leon Duguit, se transformó en una función social, por lo cual los casos en los que el derecho puede afectar la riqueza para beneficiar a la colectividad se vuelven más numerosos. De esta circunstancia se derivan dos consecuencias: 1. El propietario tiene el poder de utilizar la cosa para satisfacer necesidades individuales; 2. El propietario tiene el deber de emplear la cosa en la satisfacción de necesidades comunes, puesto que el disfrute y goce de un derecho solo es posible si este sirve a la interdependencia social(22).

Todo este proceso obedeció a la tendencia de reorientación de las funciones del Estado, en el que el interés social marcó su desplegar, entrándose con ello a controlar esferas en las que antes no tenía intervención por razones de libertad individual. Por lo tanto, el ordenamiento constitucional y legal incursionaron en ese proceso, el cual fue fortalecido en el transcurso del tiempo, con los distintos cambios normativos, y la tracción al mundo de lo jurídico de legislaciones complementarias o reguladoras, tal y como sucedió con la Ley 9ª de 1989, por medio de la cual se dictaron normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes, entre otras disposiciones.

La Ley en mención, tuvo como finalidad principal, el otorgar un marco jurídico útil a los municipios para organizar su territorio, a través de la delimitación de los usos del suelo, y otorgarles instrumentos para hacer cumplir las normas urbanísticas en el mismo, entre los cuales los más destacados fueron la enajenación voluntaria, la expropiación y la extinción del dominio. Así pues, el derecho de propiedad sobre los inmuebles urbanos fue condicionado al cumplimiento de la planificación realizada por los concejos municipales y a los instrumentos de gestión urbanística.

A su vez, para que los proyectos de ordenamiento territorial o de mejoramiento urbanístico fueran operativos, y que ello no significara un desconocimiento de los derechos de propiedad sobre los predios de particulares vinculados a tales proyectos urbanos —los que se entrarían a limitar por la función social antes expuesta—, la misma normativa previó un procedimiento que correspondería a la entidad encargada de una determinada obra, para armonizar los derechos individuales con el interés general, procedimiento que se encuentra contenido en el artículo 37, el que dispone lo siguiente:

“ART. 37.—Toda afectación por causa de una obra pública tendrá una duración de tres (3) años renovables, hasta un máximo de seis (6) y deberá notificarse personalmente al propietario e inscribirse en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria, so pena de inexistencia. La afectación quedará sin efecto, de pleno derecho, si el inmueble no fuere adquirido por la entidad pública que haya impuesto la afectación o en cuyo favor fue impuesta, durante su vigencia. El Registrador deberá cancelar las inscripciones correspondientes, a solicitud de cualquier persona, previa constatación del hecho.

En el caso de las vías públicas, las afectaciones podrán tener una duración máxima de nueve (9) años.

La entidad que imponga la afectación o en cuyo favor fue impuesta celebrará un contrato con el propietario afectado en el cual se pactará el valor y la forma de pago de la compensación debida al mismo por los perjuicios sufridos durante el tiempo de la afectación. La estimación de los perjuicios será efectuada por el Instituto Geográfico ‘Agustín Codazzi’ o la entidad que cumpla sus funciones, en los términos previstos en la presente ley.

Para los efectos de la presente ley, entiéndase por afectación toda restricción impuesta por una entidad pública que limite o impida la obtención de licencias de urbanización, de parcelación, de construcción, o de funcionamiento, por causa de una obra pública, o por protección ambiental”.

El artículo antes transcrito establece el procedimiento a seguir cuando determinado predio de propiedad de un particular, debe ser vinculado a un proyecto de obra pública, vinculación de forzosa aceptación por parte de su titular, en la que su derecho de dominio se ve limitado bajo la figura de la afectación. Esta última, consistente en una restricción, que se traduce en una limitación, para la obtención de licencias de urbanización, de construcción, o de funcionamiento por causa de una obra pública o por protección ambiental, que nace a la vida jurídica con la expedición de un acto administrativo que la impone, el cual deberá ser notificado al interesado —titular de la propiedad afectada—, y acto seguido, proceder a su inscripción en el folio de matrícula correspondiente, generándose con ello unas prerrogativas recíprocas; por un lado, para la entidad dueña u ejecutora de la obra, la que posteriormente incluirá en su activo público el respectivo bien; y por otro lado, para el dueño del predio soportado por la afectación, el que tendrá a su favor, una compensación por los daños que devienen a la imposición, la cual tiene un tiempo límite de duración, dependiendo el objeto de la obra pública”.

Resulta claro, entonces, que no se trató de una medida de afectación que le impidiera a la demandante el ejercicio de sus derechos como propietaria del bien, sino del cambio de destinación que el municipio de Medellín implementó sobre el predio, comoquiera que la destinación es una medida parcial que conmina a la Administración a resolver la situación del mismo en un plazo determinado, superado el cual debe proceder a la afectación y compra del bien o al levantamiento de la medida. No obstante, a pesar de que la medida se prolongó durante un tiempo exagerado, después de numerosos avalúos y reavalúos correspondientes a la etapa de negociación del predio y a pesar de que la sociedad demandante no hizo uso oportuno de los recursos legales para precipitar la compraventa del terreno, finalmente las partes acordaron el precio del lote y se adelantó exitosamente la compraventa del mismo por un valor de $ 350’331.000. Es decir, el propietario del bien, en virtud del negocio jurídico con el Municipio de Medellín, recibió el pago del mismo.

Por otro lado, durante el tiempo de vigencia de la medida, la Fábrica de Calzado 70 Limitada —en su calidad de propietaria del terreno cuya destinación cambió Planeación Municipal—, pagó las sumas correspondientes al impuesto predial del mismo. No obstante, contrario a su pretensión, el pago de dichas sumas de dinero no se puede reputar como un perjuicio ni mucho menos como el pago de lo no debido, puesto que está claro que para el momento de los hechos no existía norma que confiriera la potestad a un funcionario o que por sí misma exonerara del pago del impuesto a ciertas personas en determinados casos, de manera que se constituía en obligación de quien ostentaba la titularidad del derecho real so pena de las medidas legales y sancionatorias en su contra.

Está claro entonces que, a pesar de los requisitos legales establecidos para ello, la Fábrica de Calzado 70 Limitada contó con la posibilidad de explotar económicamente el bien, usarlo, usufructuarlo y disfrutarlo a pesar de la destinación que hizo pesar sobre el mismo la Resolución 11 de 1997, razón por la cual no resultan procedentes los perjuicios reclamados por ese concepto, al igual que tampoco por el pago del impuesto predial durante todo ese tiempo, del cual se encuentra claro que era el sujeto pasivo al que hace referencia la ley. En cuanto al lote de terreno, se tiene establecida su entrega y el pago del precio, recibido a satisfacción por el vendedor, requisito sin el cual no habría sido posible la inscripción del título traslaticio del dominio.

En este orden, se concluye que el daño alegado por la Fábrica de Calzado 70 Limitada es inexistente, por lo cual no se hace necesario el análisis del siguiente elemento de la responsabilidad, pues se encuentra claro que sin tratarse de una afectación, el derecho real de dominio permaneció indemne. No puede la demandante entonces, después de todo el tiempo transcurrido para la instauración de las acciones legales pertinentes y sin haber aprovechado el vencimiento de términos perentorios con que contaba la Administración para solucionar la adquisición del lote o levantamiento de la restricción, demandar la diligencia del Establecimiento para reclamar perjuicios que en todo caso ni se expresaron con claridad ni se encuentran acreditados.

4. La condena en costas.

Teniendo en cuenta la actitud asumida por las partes, de acuerdo con lo establecido en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 que modifica el artículo 171 del C.C.A., y dado que no se evidencia temeridad ni mala fe de las partes, la Subsección se abstendrá de condenar en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. CONFÍRMASE, con arreglo a los motivos expresados, la sentencia del 3 de diciembre de 2004, proferida por la Sala de Descongestión integrada por los Tribunales Administrativos de Antioquia, Risaralda, Caldas y Chocó.

2. Dar cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo, para lo cual se expedirá copia de la sentencia de segunda instancia, conforme al artículo 115 del C.P.C.

3. En firme esta providencia envíese el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo, previas las anotaciones de rigor.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

4 Al momento de la presentación de la demanda, el 11 de julio de 1997, no habían transcurrido los dos años de los que habla la norma para que la acción de reparación directa se encuentre caducada, por cuanto la compra del bien inmueble que dio fin al daño continuado que se alega ocurrió el 25 de julio de 1996.

5 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de febrero 9 de 2012, rad. 21060, C.P. Mauricio Fajardo.

6 Artículo 756 Código Civil: Se efectuará la tradición del dominio de los bienes raíces por la inscripción del título en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. Artículo 2º del Decreto 1250 de 1970: están sujetos a registro todo acto, contrato, providencia judicial, administrativa o arbitral que implique constitución, declaración, aclaración, adjudicación, modificación, limitación, gravamen, medida cautelar, traslación o extinción del dominio u otro derecho real principal o accesorio sobre bienes raíces, salvo la cesión del crédito hipotecario o prendario.

7 Consejo de Estado; Sección Tercera; Sentencia del 9 de junio de 2010; Exp. 18155.

8 Escritura Pública de compraventa.

9 Inscripción en la oficina de instrumentos públicos

10 Consejo de Estado; Sección Tercera; Sentencia del 30 de agosto de 2007; Exp. 15932.

11 Corte Constitucional, Sentencia C-333 de 1996.

12 Consejo de Estado; Sección Tercera; Sentencia del 13 de agosto de 2008; Exp. 17042.

13 Consejo de Estado; Sección Tercera; sentencia del 16 de septiembre de 1999; Exp.10922 C.P. Ricardo Hoyos Duque.

14 Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de 19 de abril de 2012. C.P. Hernán Andrade Rincón. Exp 21515.

15 Ídem.

16 Consejo de Estado; Sección Tercera; Sentencia de 18 de febrero de 2010; Exp. 17885.

17 El presente tema fue abordado por la Sala en decisiones recientes, del 5 de julio de 2012, expedientes acumulados Nº 1993-8442-8338. Expediente Nº 37046 del 7 de noviembre de 2012 y Nº 13031 del 11 de julio del 2013.

18 Giannini describe este fenómeno calificado a la sociedad posrevolucionaria de “sociedad Monoclase”. Cfr. GIANNINI, Massimo Severo. Diritto Amministrativo. Volume Primo. 1970. Pág. 35.

19 Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-006 de enero 18 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

20 Constitución de 1991. “ART. 2º—Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.

21 “ART. 58.—Modificado Acto Legislativo 1 de 1999, artículo 1º. Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultare en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social.
La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica.
El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad.
Por motivos de utilidad pública o interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Este se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa-administrativa, incluso respecto del precio.

22 Duguit, León. Las Transformaciones del Derecho Público y Privado. Granada, Comares. 2007.