Sentencia 1997-02557 de abril 17 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente:

Dr. Carlos Alberto Zambrano Barrera

Rad.: 22.171 (R-2557)

Actor: Interminas S.A.

Demandado: Nación - Ministerio de Minas y Energía

Acción: controversias contractuales

Bogotá, diecisiete de abril de dos mil trece.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

2.1. Competencia de la Sala.

La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 15 de agosto de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda, en un proceso con vocación de doble instancia, toda vez que el actor solicitó $243’620.740, por concepto de perjuicios materiales, en la modalidad de lucro cesante, y la cuantía mínima exigida por la ley, en el año 1996, para que un proceso fuera de doble instancia, en ejercicio de la acción de controversias contractuales, era de $13’460.000(2).

2.2. Ejercicio oportuno de la acción.

Al tenor del artículo 23 del Decreto 2304 de 1989, norma que modificó el artículo 136 del Decreto 1 de 1984, “Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo”,aplicable para la época de los hechos, la acción contractual debía interponerse dentro de los dos (2) años siguientes a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que le sirvieran de fundamento(3).

En el sub júdice, el actor solicita que se declare la nulidad de la Resolución 80365 del 11 de marzo de 1996, proferida por el Ministerio de Minas y Energía, por medio de la cual se declaró la caducidad del contrato de concesión 3545 de 1972, resolución que quedó ejecutoriada el 3 de abril de 1996 (fl. 159, cdno. 1).

Cabe anotar que, si bien la resolución anterior fue recurrida en reposición por el concesionario demandante, dicho recurso fue rechazado por extemporáneo, mediante Resolución 81525 del 15 de julio de 1996 (fls. 159 y 160, cdno. 1).

Así, el término de dos (2) años que prevé la norma, para el ejercicio de la acción, debe contabilizarse a partir del 3 de abril de 1996 y dado que, en el sub lite, la demanda fue interpuesta el 29 de julio de ese mismo año, no hay duda que ello ocurrió dentro del término de ley.

2.3. Cuestiones previas.

2.3.1 Si bien el Ministerio Público solicitó que se profiriera un fallo inhibitorio, en atención a que la actora no demandó la Resolución 81525 del 15 de julio de 1996, por medio de la cual el Ministerio de Minas y Energía rechazó, por extemporáneo, el recurso de reposición interpuesto contra la resolución que decretó la caducidad del contrato de concesión 3545 de 1972, lo cierto es que la resolución que echa de menos el Agente Delegado no tenía que ser demandada, pues, como se observa, ésta se limitó a rechazar, por extemporáneo, el recurso de reposición interpuesto por el demandante contra la resolución que decretó la caducidad del contrato de concesión; en consecuencia, la solicitud del Ministerio Público no resulta procedente.

2.4. Caso concreto y análisis probatorio.

De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, particularmente con los documentos remitidos a este proceso por el Ministerio de Minas de Energía el 15 de mayo de 1998 (fls. 146 a 181, cdno. 1), se tiene que, el 16 de octubre de 1972, el referido Ministerio y el señor Tulio Carrero Becerra suscribieron el contrato de concesión 3545, “para la exploración y explotación de Carbón y demás minerales concesibles que se encuentren en un globo de terreno con extensión de cuatro mil ochocientos hectáreas (4.800 hcts), ubicado en jurisdicción de los municipios de San Cayetano y Cúcuta, en el Departamento de Norte de Santander” (fls. 12, 177, cdno. 1).

Está acreditado también que, mediante escritura pública 0701 del 20 de febrero de 1975, de la Notaría Cuarta de Bogotá (fl. 12, cdno. 1), el señor Carrero Becerra cedió a la sociedad Nuñez e Hijos Ltda. el 50% de sus derechos en la concesión. Por su parte, el 12 de diciembre de 1989 el señor y la sociedad acabados de citar cedieron a Minas Maturín Ltda. la totalidad de su participación en la concesión 3545 de 1972 (fl. 177, cdno. 1).

El 12 de mayo de 1994, el apoderado de Minas Maturín solicitó autorización al Ministerio de Minas y Energía para ceder a Interminas S.A. su participación en el referido contrato de concesión (fl. 29, cdno. 1) y, mediante Resolución 100458 del 8 de mayo de 1995, la Dirección General de Minas declaró que había operado el silencio administrativo positivo frente a la solicitud anterior, conforme a lo establecido en el artículo 22 del Decreto 2655 de 1988, de modo que Interminas S.A. quedó como beneficiaria del mencionado contrato de concesión y, por tanto, “responsable ante el Ministerio de Minas y Energía y la Empresa Colombiana de Carbón Ltda. Ecocarbón de todas las obligaciones que se deriven de dicho título minero” (fls. 29 a 32, cdno. 1).

Según la cláusula 5 del citado contrato, dentro de los dos (2) años siguientes a la entrega del área de concesión, prorrogables por un año más en la forma prevista por el artículo 74 del Decreto 1275 de 1970, el concesionario tenía la obligación de realizar la exploración técnica de toda el área concedida, con el fin de establecer la existencia de carbón en ese lugar; además, el concesionario estaba obligado a entregar al Ministerio de Minas y Energía un plano topográfico de la zona, firmado por el respectivo ingeniero o topógrafo y una memoria explicativa de los trabajos de explotación realizados, la cual debía incluir la descripción geológica de la zona, la evaluación de las reservas y un proyecto de explotación, beneficio y transformación de los minerales, con los documentos explicativos del caso.

Una vez que el Ministerio de Minas y Energía aprobara los documentos relacionados con la exploración técnica de la zona, el concesionario debía iniciar los trabajos de montaje, a más tardar, dentro de los 30 días siguientes. Estos trabajos debían realizarse en el transcurso de un año, prorrogable por un término igual al dispuesto en el artículo 97 del Decreto 1275 de 1970 (cláusula séptima).

Finalizado dicho montaje, el concesionario debía rendir un informe detallado al Ministerio de Minas y Energía sobre las obras ejecutadas, costo de instalación, esquema de equipos y procesos, acompañado de un plano del sector, que incluyera los campamentos ocupados, edificios, plantas y demás obras de carácter permanente, destinados a la explotación (cláusula octava).

Se acordó, asimismo, que el período de explotación de la concesión sería de 30 años, contados a partir del vencimiento definitivo del período de montaje, durante el cual el concesionario debía explotar anualmente una cantidad mínima de 10.000 toneladas (cláusula novena).

El Ministerio de Minas y Energía, mediante Resolución 80365 del 11 de marzo de 1996, declaró la caducidad del contrato de concesión 3545-72, en atención a que las beneficiarias del mismo no realizaron los trabajos de explotación correspondientes y tampoco pagaron los impuestos a los que estaban obligadas, por concepto de la producción del carbón (fls. 21 a 25, cdno. 1).

Según el acto acusado, mediante Resolución 50153 del 18 de febrero de 1991 se acordó que la fecha de iniciación del período de explotación sería el 16 de agosto de 1987; sin embargo, Minas Maturín Ltda., a través de un contrato de operación suscrito con Interminas S.A., inició la ejecución del montaje apenas a mediados de 1994, a lo cual se suma que los trabajos que realizó el concesionario en la zona de explotación ocuparon apenas el 0,0004% del área objeto del contrato.

Si bien la sociedad demandante aceptó que no pudo ejecutar en el área de concesión las labores mineras correspondientes y que, por lo mismo, no presentó los informes respectivos ni el paz y salvo relativo al pago de impuestos por la producción de carbón, atribuyó dicho comportamiento a un caso de fuerza mayor, pues, según dijo, explotadores ilegales invadieron la zona con el beneplácito de la administración e impidieron el cumplimiento de sus obligaciones contractuales (fls. 33 a 39, cdno. 1).

Se encuentra acreditado en el plenario que, el 7 y el 9 de octubre de 1992, el Ministerio de Minas y Energía, Seccional Bucaramanga, visitó el área de concesión y constató la presencia de explotadores ilegales en ese lugar (fls. 40 a 53, cdno. 1). Dicha visita se repitió el 24 de febrero de 1995 (fls. 26 a 28, cdno. 1) y, en esta ocasión, se comprobó que eran cuatro los invasores ilegales, quienes ocupaban apenas 10.97 hectáreas, de un total de 4.800, lo cual equivale al 0,23% del área total entregada en concesión.

Es menester anotar que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander decretó para el 8 de mayo de 1998 la práctica de una diligencia de inspección judicial al lugar de los hechos, la cual tenía como objeto establecer si la presencia de invasores en el área de la concesión 3545 impedía el desarrollo de las actividades a cargo de la sociedad actora; sin embargo, la referida diligencia no pudo practicarse, por razones imputables al demandante (ver fl. 185 del cdno. 1).

Pues bien, visto con detenimiento el material probatorio arrimado al proceso, puede concluirse que personas ajenas a la concesión 3545-72 invadieron ilegalmente el área de explotación; sin embargo, no se demostró en el proceso que su presencia en ese lugar impidiera a la sociedad demandante cumplir con sus obligaciones contractuales, pues lo cierto es que, tal como se verificó en la visita practicada al lugar de los hechos, esos invasores ocuparon apenas 10,97 hectáreas, de un total de 4800 que comprendía el área total entregada en concesión.

En relación con este último punto, vale la pena recordar que la demandante manifestó en el recurso de apelación (fls. 221 a 239, cdno. 1) que, si bien el área ocupada por los invasores era mínima, la misma resultaba de vital importancia para el cumplimiento de sus obligaciones, no sólo porque se trataba del único lugar de acceso a la zona de explotación minera, sino porque, además, allí se encontraban los servicios públicos necesarios para la desarrollo de dicha actividad; sin embargo, no obra prueba alguna en el plenario que demuestre lo afirmado por la recurrente.

Al respecto, baste con decir que es evidente que, si la sociedad actora pretendía realizar trabajos de explotación únicamente en el mismo lugar donde se instalaron los invasores ilegales, estaba en la obligación de restituir a la Nación las 4.789,03 hectáreas restantes, ya que, de lo contrario, como lo sostuvo la resolución que decretó la caducidad del contrato de concesión 3545 de 1972, se produciría un detrimento injustificado para el Estado, al tener inactivas y sin explotación alguna tales extensiones de tierra.

La actora también alegó en el recurso de apelación que razones de orden público le impidieron desarrollar sus actividades, en el área de concesión; sin embargo, dicho aspecto no fue alegado en la demanda, es decir, se trata de un hecho nuevo, que implica una variación a la causa petendi e impide que el juez emita un pronunciamiento al respecto.

Es indispensable recordar que, en el recurso de apelación, no es posible que se modifiquen los fundamentos fácticos de la demanda(4); es decir, al juez de segunda instancia no le es permitido emitir juicios sobre hechos que no constituyeron el fundamento de aquélla, pues dicho recurso no fue concebido como un medio para reformar o modificar la causa petendi; no obstante, cabe señalar, en gracia de discusión, que no obra prueba alguna en el expediente que indique que, para la época de los hechos, el área entregada en concesión estaba afectada por razones de orden público y que dicha circunstancia impidiera el desarrollo normal de las actividades relacionadas con la explotación minera.

El recurrente también cuestionó que la resolución demandada declaró la caducidad del contrato con fundamento en hechos que ocurrieron antes de que a Interminas S.A. le fuera cedido aquél, pero resulta que tal hecho tampoco fue alegado en la demanda.

Al respecto, es necesario señalar que la cesión del contrato de concesión que Minas Maturín Ltda. hizo a Interminas S.A. comprendía todos los derechos y las obligaciones que se derivaran de aquél. En efecto, conforme al artículo 1º de la Resolución 100458 del 8 de mayo de 1995, por medio de la cual la Dirección General de Minas declaró que operó el silencio administrativo positivo respecto de la solicitud de cesión del referido contrato, la sociedad Interminas S.A. “queda como beneficiaria del contrato de concesión 3545 y por tanto responsable ante el Ministerio de Minas y Energía y la Empresa Colombiana de Carbón Ltda. Ecocarbón de todas las obligaciones que se deriven de dicho título minero” (fls. 31 y 32, cdno. 1).

La cesión del contrato implica la sustitución en la persona del contratista, de forma tal que frente al contratista originario se extinguen en principio las obligaciones y derechos derivados del contrato cedido, para ser trasferidas al cesionario, quien en adelante ostentará la calidad de contratista y frente a quien la administración debe exigir las calidades técnicas, financieras y administrativas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento del objeto contractual(5).

Para la Sala es evidente que las razones esgrimidas por la demandante, en cuanto pretende justificar el incumplimiento de sus obligaciones contractuales con fundamento en un hecho de fuerza mayor, no tienen cabida, toda vez que, como quedó demostrado en el plenario, el área que el Ministerio de Minas y Energía entregó en concesión al demandante fue de 4800 hectáreas, al paso que la zona ocupada por los invasores fue de apenas 10,90 hectáreas, de lo cual se infiere claramente que la actora contaba con no menos de 4.789,03 hectáreas para desarrollar su actividad minera, pero, inexplicablemente, no lo hizo y tampoco demostró que la referida ocupación le imposibilitara adelantar las tareas a las cuales se obligó.

Cabe resaltar, asimismo, que, según la demanda, los titulares de la concesión formularon innumerables solicitudes al Ministerio de Minas y Energía (abr. 27/87, jun. 3 y jul. 21/88, mar. 8/90, entre otras), a fin de que tomara cartas en el asunto e impidiera la invasión y explotación ilegal del área entregada en concesión, pero que nunca obtuvieron respuesta alguna. No obstante lo dicho por la parte actora, lo cierto es que no obra prueba alguna en el plenario que demuestre lo aseverado, pues ni si quiera se allegaron al proceso las referidas solicitudes.

En ese orden de ideas, para la Sala es evidente que los beneficiarios del contrato de concesión 3545 de 1972 incumplieron sus obligaciones contractuales, al punto que no realizaron los trabajos de explotación minera a los que se habían comprometido y, por consiguiente, tampoco rindieron los respectivos informes de su gestión y mucho menos aportaron los correspondientes paz y salvos, por concepto del pago de impuestos provenientes de la explotación de carbón, como se deduce de la Resolución 80365 del 11 de marzo de 1996, por medio de la cual se declaró la caducidad del contrato de concesión 3545.

Tampoco se demostró en el plenario el evento de fuerza mayor alegado por la sociedad demandante, a través del cual pretendía justificar el incumplimiento de sus obligaciones contractuales.

Ahora bien, conforme a la cláusula 18 del contrato de concesión 3545 de 1972, son causales de caducidad:

“3. El no haber realizado los trabajos de montaje en las condiciones y dentro del período respectivo, o la suspensión de estas actividades por el término de un año continuo o discontinuo sin causa justificada.

“4. El no establecimiento oportuno de los trabajos de explotación o la suspensión de éstos por el término de un año continuo o discontinuo sin causa justificada.

“5. El no haber realizado oportunamente los trabajos ni hecho las instalaciones requeridas (...).

Por su parte, el Decreto 2655 de 1988, “por el cual se expide el Código de Minas”, aplicable para ese entonces, estableció como causales de caducidad, entre otras:

“3. El no realizar los trabajos y obras de exploración, montaje y explotación en las condiciones y dentro de los términos legales o contractuales, o suspender tales actividades y obras por más de (6) meses sin causa justificada.

“4. El no pago oportuno de los impuestos específicos, participaciones y regalías (...).

“10. La no presentación de los informes a que está obligado, después de haber sido sancionado con multa.

Siendo ello así, no hay duda que no se desvirtuó la presunción de legalidad de la Resolución 80365 del 11 de marzo de 1996, proferida por el Ministerio de Minas y Energía, que declaró la caducidad del contrato de concesión 3545 del 16 de octubre de 1972; además, es menester señalar que, previo a que se declarara la caducidad del referido contrato de concesión, el Ministerio de Minas y Energía, mediante Resolución 100458 del 8 de mayo de 1995 (fls. 29 a 32, cdno. 1), le manifestó a la sociedad Interminas S.A. que ésta se encontraba incursa en las causales de caducidad previstas en los numerales 3, 4 y 5 de la cláusula 18 del contrato de concesión 3545, en concordancia con los numerales 3, 4 y 10 del artículo 76 del Decreto 2655 de 1998, motivo por el cual le concedió un mes, contado a partir de la notificación de la citada resolución, a fin de “rectificar o subsanar las faltas de que se le acusa o para formular su defensa”.

Al efecto, la sociedad demandante, mediante escrito del 30 de junio de 1995, visible a folios 33 a 39 del cuaderno 1, se defendió de las acusaciones formuladas por el citado ministerio y solicitó que se le permitiera seguir ejerciendo la explotación de las minas entregadas en concesión, a lo cual se suma que la resolución que decretó la caducidad del mencionado contrato de concesión fue notificada por edicto el 22 de marzo de 1996, y la sociedad demandante interpuso recurso de reposición en su contra (fl. 20, cdno. 1), pero el mismo fue rechazado por extemporáneo, mediante Resolución 81325 del 15 de julio de 1996 (fls. 159 y 160, cdno. 1), todo lo cual permite evidenciar que a la demandante se le garantizó su derecho de defensa.

Conforme a lo antes expuesto, la Sala confirmará la sentencia del 15 de agosto de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que negó las pretensiones de la demanda, pues no se acreditó en el plenario que la Resolución 80365 del 11 de marzo de 1996, proferida por el Ministerio de Minas y Energía, que declaró la caducidad del contrato de concesión 3545 del 16 de octubre de 1972, no estuviera ajustada a derecho; además, no se demostró en el plenario que el incumplimiento de las obligaciones a cargo de la sociedad demandante obedeciera a un caso de fuerza mayor, como lo alegó esta a lo largo del proceso.

2.4. Condena en costas.

El artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que solo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente y, en el sub lite, ninguna procedió de esa forma, por la cual no habrá lugar a imponerlas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia del 15 de agosto de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

2. Sin condena en costas.

3. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(2) Decreto 597 de 1988.

(3) Con la entrada en vigencia de la Ley 446 de 1998 -7 de julio de 1998- el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo quedó así:

“ART. 136.—Caducidad de las acciones.

(…).

“10. En las relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.

En los siguientes contratos, el término de caducidad se contará así:

“a) En los de ejecución instantánea, a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato;

“b) En los que no requieran de liquidación, a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes, contados desde la terminación del contrato por cualquier causa;

“c) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada de común acuerdo por las partes, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la firma del acta;

“d) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe. Si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar.

(4) Consejo de Estado, sentencia de noviembre 30 de 2006, expediente 16.583.

(5) Consejo de Estado, Sección Tercera, Providencia del 7 de febrero de 2002, expediente 21.845