Sentencia 1997-03467/19893 de junio 14 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación: 05001-23-31-000-1997-03467-01 (19893)

Demandante: María Isabel Restrepo Correa

Demandado: Departamento de Antioquia

Tema: Contribución por valorización. Cuantificación del beneficio. Dictamen pericial. Soportes de los medios probatorios

Consejero Ponente:

Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez

Bogotá D.C., catorce de junio dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «Recurso de apelación

La entidad demandada apeló la sentencia de primera instancia.

1. Señaló que el dictamen pericial fue objetado en su momento, pero como en primera instancia el tribunal consideró que no eran procedentes los argumentos expuestos, en el escrito de apelación realizó un recuento de las respuestas suministradas para demostrar las incongruencias de dicho medio probatorio, en los siguientes términos:

1.1. No es cierto que el único vehículo que accede al predio sea un jeep campero, como lo sostienen los auxiliares de la justicia, por cuando el ganado no se saca en ese tipo de automotores. Adicionalmente, es una actividad común que en las fincas ganaderas los semovientes se desplacen hasta un punto donde son recogidos por camiones para transportarlos y llevarlos hasta el embarcadero.

1.2. El dictamen señala que la propiedad cuenta con buenas instalaciones, por lo cual cuestiona que si la vía es de difícil acceso, cómo se lograron hacer tales dotaciones.

1.3. Hay incongruencia en el dictamen cuando señala que hay proporcionalidad entre el gravamen que se impuso pero este lo consideramos alto con respecto a la valorización que recibe el predio Santa Teresa. Así las cosas comparten el gravamen impuesto para luego cuestionarlo.

1.4. Los peritos concluyen que en el predio en cuestión sólo es posible la ganadería como objeto de explotación económica, actividad que si se ha sostenido a lo largo de los años es debido a gran esfuerzo por los problemas de acceso al predio. Sin embargo dicha conclusión no es avalada con cifras y se contradice con las buenas instalaciones con las que cuenta el bien.

2. Reiteró que al resolver el recurso de reposición se hizo un nuevo estudio de las condiciones del inmueble de propiedad de la demandante, el cual originó que se disminuyera el valor de la contribución a pagar.

En este estudio se determinó que el predio cuenta con acceso de tercera y quinta categoría, es decir, que se trata de una vía destapada con afirmado y camino o sendero.

Así las cosas, no comprende cómo este aspecto no fue considerado en el dictamen pericial. Por el contrario, los peritos señalaron que por el difícil acceso debía reducirse la contribución en un mayor valor al reconocido por la administración.

3. Indicó que la tasa de actualización se encuentra consagrada en la ordenanza 53, la cual está vigente en el ordenamiento jurídico.

4. Expuso que el tribunal no consideró el documento que contiene los criterios utilizados por la administración para asignar el valor de la contribución.

Alegatos de conclusión en segunda instancia

La parte demandante reiteró los argumentos expuestos durante la primera instancia y enfatizó en que si bien la finca Santa Teresa recibió un beneficio por la ampliación, pavimentación y rectificación de la vía Fredonia - Puente iglesias, el valor cobrado por contribución de valorización no fue acorde, toda vez que no se consideró el precario estado de las vías de acceso al predio.

La entidad demandada no presentó alegatos de conclusión.

El Ministerio Público, guardó silencio.

Consideraciones

1. Problema jurídico.

En los términos del recurso de apelación le corresponde a la Sala determinar si el monto de la contribución de valorización impuesto por la Gobernación de Antioquia al predio de la señora María Isabel Restrepo es acorde al beneficio recibido por la ampliación, rectificación y pavimentación de la carretera Fredonia - Puente Iglesias, dado que existe un dictamen pericial que recomienda la reducción de dicha valoración.

2. Contribución por valorización carretera Fredonia - Puente Iglesias.

2.1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 338 de la Constitución Política, las asambleas departamentales y los concejos municipales pueden imponer tributos a partir del establecimiento legal del impuesto. Para el efecto, los acuerdos impositivos pueden fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, así como las tarifas de los impuestos.

No obstante, tratándose de contribuciones, en los acuerdos se puede facultar a las autoridades administrativas para que fijen la tarifa que se cobre a los contribuyentes como participación en los beneficios que les proporcionen las obras a realizar, siempre que sea establecido, previamente, el sistema y el método para definir tales beneficios y la forma de hacer el reparto de dicho beneficio.

2.2. Mediante Ordenanza 26 de 1995 la Asamblea Departamental de Antioquia decretó la contribución de valorización por las obras de ampliación, rectificación y pavimentación de la carretera Fredonia - Puente Iglesias.

Esta obra estaba incluida en el Plan de Desarrollo de Antioquia para los períodos 1995-1997 de conformidad con la Ordenanza 2E de junio de 1995.

Adicional a lo anterior, la misma Asamblea profirió la Ordenanza 53 del 20 de diciembre de 1995 por medio de la cual se dictó el estatuto de la contribución de valorización para el departamento. En su artículo 24 se establecieron como métodos para asignar la contribución los siguientes:

“ART. 24.—Métodos para asignar contribuciones: De acuerdo con las características propias de cada obra y la manera de incidir sus efectos valorizadores sobre las propiedades beneficiadas, se podrán utilizar entre otros los siguientes métodos:

a. Método de los frentes: Cuando los frentes de los inmuebles a una vía determinen el gravamen de absorción de beneficio de una obra, se distribuirán las contribuciones en proporción a ellos, es decir, que a mayor frente, mayor gravamen, sin descartar las características físicas del inmueble.

b. Método simple de áreas: Cuando el beneficio que produce la obra sea uniforme en toda la zona, la distribución de las contribuciones se efectuará en proporción a las áreas de los predios beneficiados.

c. Método de las zonas: Utilizando este método, la distribución se efectúa en zonas paralelas al eje de la obra, determinadas por líneas isobenéficas; las zonas absorben un porcentaje decreciente del gravamen a medida que se alejan del eje de la obra.

d. Método de los avalúos: Empleando este método de la distribución de las contribuciones se efectúa en forma proporcional a las diferencias de los avalúos de los predios, antes y después de la ejecución de la obra.

e. Método de los factores de beneficio: Según el cual los beneficios se mensuran mediante el empleo de un coeficiente sin unidades de medidas, logrado con base en todos los factores que puedan influir en el mayor valor de los inmuebles: Topografía del terreno, calidad del suelo, frente, área, forma, distancia, precio de la tierra, utilización de la misma, cambios de usos del suelo, densidad y vocación de ocupación según normas de planeación departamental, condiciones de accesibilidad vehicular, de servicio y otros aspectos que consideren importantes.

f. Cuando las circunstancias lo exijan, los anteriores métodos podrán combinarse para obtener mayor exactitud en la medida del beneficio”(5).

De igual forma, en los artículos 26 y 27 se estableció la liquidación de la contribución y el monto distribuible en los siguientes términos:

“ART. 26.—Liquidación de la contribución: Es el proceso mediante el cual se calcula la contribución que le corresponde a cada uno de los inmuebles beneficiados por la obra, teniendo en cuenta el presupuesto de la misma, el beneficio que va a recibir, el criterio de distribución, la capacidad de pago de los contribuyentes, los plazos de amortización y las formas de pago.

La contribución de valorización podrá liquidarse y exigirse antes de la ejecución de la obra, durante su ejecución, o una vez terminada.

“ART. 27.—Monto distribuible: Es la suma que se liquidará y distribuirá a los predios ubicados en la zona de influencia, teniendo en cuenta el costo total del proyecto y/o mayor valor y/o capacidad del pago del área beneficiada. Dicho monto podrá ser inferior o igual al costo total del proyecto o al beneficio que recibirán los inmuebles.

“PAR.—Cuando el monto distribuible por una obra a adelantarse por el sistema de la contribución de valorización, fuere inferior al costo de la misma, deberá el Departamento de Antioquia aprobar y hacer efectivos los recursos necesarios para cubrir el costo total de la obra”(6).

2.3. Así las cosas, mediante Resolución 1495 de 1996 la Gobernación de Antioquia aprobó como presupuesto de distribución por la obra de la vía Fredonia - Puente Iglesias la suma de $ 7.700.000.008 y ordenó la liquidación y distribución de la contribución entre los propietarios y/o poseedores materiales de los inmuebles que se beneficiaran económicamente de esta obra.

En dicho acto se mencionó que la distribución de la contribución debía realizarse en proporción al beneficio recibido.

3. Caso concreto.

3.1. En el presente asunto se tiene que la Gobernación de Antioquia impuso por medio de la Resolución 1495 de 1996 una contribución de valorización para el inmueble Santa Teresa, que es de propiedad de la señora María Isabel Restrepo Correa, por un monto de $ 57.242.130.

Al considerar que el valor impuesto no correspondía a los beneficios obtenidos por la obra de ampliación, rectificación y pavimentación de la carretera Fredonia - Puente Iglesias, la demandante presentó recurso de reposición.

Luego de visitar el inmueble, la administración consideró que era pertinente modificar la Resolución 1495 en el sentido de asignar una nueva contribución de conformidad con unas variaciones en las condiciones del predio, específicamente el área, uso y topografía.

Por dichas especificaciones, se redujo la contribución a un monto de $ 55.152.589.

3.2. Ahora bien, la demandante considera que la contribución reconocida sigue sin corresponder a los beneficios recibidos por el inmueble con ocasión a la obra realizada, como quiera que no tuvo efectos directos en el predio y se desconocieron condiciones del mismo, específicamente la distancia entre el inmueble y la carretera de Fredonia - Puente Iglesias, y el difícil acceso al bien.

El juez de primera instancia consideró que era procedente acceder a las pretensiones con base en el dictamen pericial, en el cual se determinó que si bien el predio Santa Teresa se benefició con la obra realizada, debía reducirse en un 20% la contribución impuesta dada las difíciles condiciones de acceso al predio.

3.3. Como quiera que el recurso de apelación presentado contra la sentencia del tribunal radica principalmente en inconformidades frente al dictamen, al considerar que sus conclusiones son incongruentes y no tiene respaldo, la Sala considera pertinente realizar las siguientes aclaraciones.

Difiere la Sección de la conclusión a la que llega la administración, esto es una contradicción en el dictamen pericial por considerar que no puede hablarse de la existencia de un beneficio por la obra realizada y luego considerar que la contribución impuesta por tal beneficio es muy alta.

Se tiene que los peritos afirmaron que la propiedad Santa Teresa —cuya propietaria es la demandante— se vio beneficiada por el mejoramiento y acondicionamiento de la carretera Fredonia - Puerto Iglesias, pero al no estar de acuerdo con el valor asignado a la cuantificación de dicho beneficio, por considerarlo alto, no puede inferirse que posteriormente desconocen la existencia del mismo.

Es decir no hay contradicción en el hecho de aceptar la existencia del beneficio pero no acordar la cuantificación del mismo.

Por el contrario, se trata simplemente de la diferencia de criterios por parte de la administración y de los peritos para la cuantificación del beneficio, aspecto que se analizará a continuación.

3.4. Se observa que en el dictamen pericial, en el cual se determinó que era procedente la reducción de la contribución impuesta en un 20%, se enunció que para el estudio del caso se realizarían investigaciones en las oficinas de valorización departamental de Antioquia relacionadas con la obra Fredonia - Puente Iglesias. Con dichas investigaciones los peritos elaboraron una base de datos que fue aportada como anexo uno.

Este anexo contiene(7) (i) un cálculo promediado sobre la valorización que debió cobrarse y que por aspectos metodológicos se transcribirá posteriormente, (ii) capítulo de los beneficios indirectos o generales de la obra, (iii) cuadros que detallan ahorro en costos de mantenimiento de la vía, ahorro en tiempo de viaje para auto pequeño y bus grande, ahorro costos de operación vehicular para camión de dos ejes, bus grande y auto pequeño, y beneficios de turismo, (iv) cuadro 1 que contiene la distribución del área excedente por calificación socioeconómica, por actividad económica y por vereda, (v) cuadro 2 que detalla la distribución del área de la zona de citación por vereda y por municipio, (vi) cuadro 3 relacionado con la distribución del área por explotación económica por vereda, por municipio en hectáreas, (vii) cuadro 4 que relaciona la distribución del área por topografía (viii) cuadro 5 que contiene la distribución del área por calificación socioeconómica, (ix) cuadro 6 en el que se explica la distribución del área efectivamente económica por vereda y por municipio en hectáreas, (x) cuadro 7 en el que se señala el valor actual de la tierra de acuerdo a la localización - en millones de pesos, (xi) cuadro 8 en el que se indica el predio promedio ponderado de una hectárea de tierra por vereda y por municipio - en millones de pesos, (xii) cuadro 9 que tiene el precio promedio de la hectárea de tierra con base en la topografía total zona de citación, (xiii) cuadro 10 en el que se relaciona la capacidad de pago anual con base en el valor del área excedente al tamaño de subsistencia —sin incidencia de la obra— por vereda y por municipio en millones de pesos, (xiv) cuadro 11 de distribución de los predios superiores al tamaño de subsistencia y hasta el tamaño de subsistencia con y sin capacidad de pago, por vereda y total, (xv) cuadro 12 que indica en millones la proyección de la capacidad de pago con un índice de inflación del 20% y un plazo de 5 años, (xvi) cuadro 13 que detalla el mayor valor de una hectárea por tierra y porcentaje del mayor valor aplicable a cada faja por vereda y por municipio - en millones de pesos, (xvii) cuadro 14 que indica el valor del área excedente y efectivamente económica al precio promedio ponderado - por vereda, (xviii) cuadro 15 que relaciona el mayor valor proyectado en el tiempo por vereda y en millones de pesos, (xix) cuadro 16 que contiene los valores mínimos esperados de la tierra con la ejecución del proyecto y de acuerdo a la localización - valores monetarios al iniciar la obra, y (xx) cuadro 17 que relata la distribución del número de predios encuestados e informados por explotación económica y por vereda.

Con base en dichos soportes y la visita realizada al predio, los peritos concluyeron que era recomendable la reducción del valor impuesto como contribución en los siguientes términos(8):

El predio Santa Teresa posee la siguiente topografía según respuesta al recurso de reposición del 13 de febrero/97. Si aplicamos el precio según cuadro 9 adjunto, su valor queda así:

Topografía % Área HectáreaVr. Millones x HaVr. Total en millones
Plana 40% 44.80 10.400 483.340
Ondulada 23% 25.76 7.900 203.504
Montañosa 25% 28.00 5.500 154.000
Escarpada 12% 13.44 0.098. 1.317
Avalúo de casa 370 mts20 .350 129.500
Totales 100% 112  972.161

La suma que debió cancelar la parte actora según los peritos es de $ 44.122.078 que equivalen al 4.54% del valor del predio.

105Ha superiores al tamaño de subsistencia, de los cuales 752 Ha son de inversión en ganadería y 753Ha en agricultura.

3.5. Ahora bien, para la administración sólo había lugar a modificar la contribución inicial de acuerdo a las siguientes variables(9):

1
 

De estas dos liquidaciones puede decirse que contrario a lo expuesto por el apelante, en el dictamen pericial si se consideraron las modificaciones hechas por la administración en el recurso de reposición. Son precisamente estas nuevas condiciones con las que se efectúo el cálculo por parte de los peritos de la contribución que debió pagar la demandante.

3.6. Como se expuso anteriormente, el dictamen cuenta con un amplio respaldo documental, y con base en uno de ellos —cuadro 9— es que se llegó a la cuantificación de la valorización.

Con lo anterior se desvirtúa otra de las argumentaciones expuestas en el recurso de alzada, comoquiera que la conclusión de los expertos en el tema obedece al cálculo de los factores reconocidos por la Gobernación de Antioquia en el recurso de reposición contrastada con una base de datos sólida —frente a la cual no se hizo reproche alguno— razón por la cual no puede tenerse como caprichoso el valor sugerido por ellos como contribución de valorización.

A esta misma conclusión no puede llegarse respecto a las decisiones tomadas por la administración. Del estudio de dichos actos se tiene que la administración señala que con ocasión a la visita realizada al inmueble Santa Teresa es necesaria la modificación de las condiciones de topografía, uso y área, para luego indicar cuál era la contribución a pagar —como se ve en la parte que fue citada por la Sección en el numeral 3.5— pero sin dar luces al interesado y a la administración de justicia, de las razones o los cálculos por los cuales se cuantifica el beneficio recibido en ese monto.

Adicionalmente se observa que en el peritaje se hace un cálculo en valor de millones en consideración a las condiciones topográficas propias del inmueble según el porcentaje de área y la cantidad de hectáreas, para así concluir cuál es el valor de la contribución que le correspondía a la demandante.

Sin embargo, revisados los actos administrativos demandados, se desprende que no hay cálculo alguno que permita inferir las razones objetivas que dieron lugar al valor cobrado por valorización. De igual forma no se señala el porcentaje del área y su cuantificación en hectáreas y mucho menos en cifras monetarias, bien sea en miles o en millones, como efectivamente lo hicieron los peritos.

Se tiene entonces, que la administración no estableció un cálculo para determinar el monto de la valorización que le corresponde al predio de la demandante, aspecto que sí fue expuesto en el dictamen pericial y sobre el cual la administración guardó silencio. Esto por cuanto ni en la objeción al dictamen, ni en el recurso de apelación, ni en los alegatos de conclusión en segunda instancia —oportunidad en la que guardó silencio— cuestiona directamente el valor en millones asignado, por parte de los peritos, a las hectáreas que conforman el inmueble de la accionante.

3.7. De igual forma, no se desconoce que en el recurso de apelación la administración indica que a folios 229 y siguientes reposan los documentos que sustentan las decisiones tomadas. Del análisis de los mismos se concluye que se trata de un estudio que hace referencia a los criterios que pueden implementarse para la distribución de la contribución, toda vez que hablan de manera general del concepto de la obra, los aspectos económicos y físicos de la misma, así como de las definiciones de los métodos de distribución que pueden emplearse para determinar de los condiciones o características propias de cada uno de los inmuebles que se vieron beneficiados por la obra.

Sin embargo dichos documentos no sirven de sustento concreto para la cuantificación de la contribución de un predio en particular, como lo que se pretende en el caso de la referencia.

Así las cosas, se llega a la conclusión que el dictamen pericial cuenta con soportes técnicos específicos que permiten concluir que se trata de una prueba debidamente fundamentada y soportada, características que no se encuentran probadas respecto a las decisiones de la administración.

3.8. Ahora bien, no desconoce esta Sección que los documentos que soportan el dictamen pericial pueden ser de elaboración de la misma administración, pues como se expuso anteriormente, su base de datos se creó con fundamento en investigaciones realizadas en el departamento de valorización de la gobernación. Sin embargo, ello no implica que también sean fundamento de la decisión tomada por la parte demandada, debido a que no fueron mencionados en los actos demandados y la administración no aportó los mismos como prueba.

3.9. Por otro parte, es necesario realizar dos precisiones. La primera es que si bien en el recurso de apelación la administración hace referencia a asuntos muy puntuales descritos en el dictamen pericial, como la clase de vehículo que llega hasta el predio Santa Teresa, sus instalaciones y la actividad económica que se desarrolla en el inmueble, tales particularidades no tienen la vocación de cambiar la veracidad de dicho medio de prueba toda vez que son ejemplificativos de las condiciones propias del predio.

Adicionalmente, se reitera que fueron las modificaciones hechas por la administración departamental, en el recurso de reposición que ahora se cuestiona, con las cuales se determinó la reducción de un 20% en la contribución impuesta a la demandante.

La segunda consiste en que el aspecto de la tasa de actualización, expuesto en el recurso de apelación, no fue un tema estudiado en la sentencia de primera instancia, razón por la cual la Sala se abstiene de hacer un pronunciamiento al respecto, máxime si dicho aspecto no tiene vocación de cambiar el sentido de la decisión.

3.10. Se tiene entonces, que la administración no desvirtuó la veracidad y tecnicidad del dictamen pericial, razón por la cual no encuentra esta Sección motivos por los cuales deba revocar la decisión de primera instancia.

En consecuencia de lo anterior, se confirmará la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFIRMAR la sentencia del 31 de mayo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Descongestión, Subsección de asuntos contractuales, tributarios y aduaneros.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Devuélvase el expediente al tribunal de origen».

5 Folios 53 y 54.

6 Folio 55.

7 Ver folios 109 a 177.

8 Folio 109.

9 Folio 11.