Sentencia 1997-04920 de mayo 9 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero Ponente:

Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Radicación: 25000232600019970492001 (22395)

Actor: Mariana González Latiff

Demandado: Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional

Proceso: Acción contractual

Asunto: Recurso de apelación

Bogotá D.C., nueve de mayo de dos mil doce.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la señora Mariana González Latiff contra la sentencia del 23 de octubre de 2001, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se acogieron parcialmente las pretensiones de la demanda.

I. Antecedentes

1. Lo pretendido

El 25 de agosto de 1997(1) la señora Mariana González Latiff presentó demanda contra el Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional solicitando se declarara la nulidad de la Resolución 291 del 2 de abril de 1997, por medio de la cual se declaró la caducidad del contrato 240 del 2 de abril de 1996, así como de la Resolución 768 del 2 de julio de 1997, por medio de la cual se liquidó el contrato antes mencionado, y que consecuencialmente se condenara al demandado a pagar una suma de dinero equivalente a 4.000 gramos oro por concepto de los perjuicios morales y materiales causados con la declaratoria de caducidad del contrato o, en subsidio, la suma de $430.100 mensuales desde el 2 de abril de 1997 y hasta el 2 de abril del año 2002, o hasta que quede ejecutoriada la sentencia que le ponga fin a este asunto.

Pide además que estas sumas se cancelen debidamente indexadas y con sus respectivos intereses.

2. Los hechos en que se fundamentan las pretensiones.

Entre demandante y demandado se celebró un contrato en virtud del cual aquella se obligaba a prestar a éste sus servicios profesionales como instrumentadora quirúrgica.

El 2 de abril de 1997 Mariana González Latiff se presentó a prestar sus servicios pero no pudo hacerlo porque los empleados iniciaron ese día una asamblea permanente.

En esa misma fecha el demandado, sin dar la oportunidad para ejercer el derecho de defensa, declaró la caducidad del contrato mediante la Resolución 291 de 1997 y ulteriormente lo liquidó a través de la Resolución 768 del 2 de julio de ese mismo año.

Hasta la fecha de la presentación de la demanda no se le ha cancelado a la demandante el valor del último mes.

3. El trámite procesal.

Admitida que fue la demanda y noticiado el demandado del auto admisorio, el asunto se fijó en lista y dentro del término el accionado le dio respuesta oponiéndose a las pretensiones formuladas.

Después de decretar pruebas y de resultar fracasada una audiencia de conciliación, se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión, oportunidad que ellas aprovecharon.

II. La sentencia del tribunal

En sentencia del 23 de octubre de 2001, la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió declarar la nulidad de las resoluciones impugnadas, condenar al demandado a pagar la suma de $574.818 por concepto de perjuicios materiales y negar las restantes súplicas de la demanda.

Para tomar esta decisión el Tribunal expuso las siguientes razones:

El artículo 18 de la Ley 80 de 1993 prevé que el contratante puede declarar la caducidad del contrato cuando el contratista incumpla las obligaciones a su cargo de tal manera que se afecte de manera grave y directa la ejecución del contrato y se evidencie que ello puede conducir a su paralización.

En el contrato celebrado con la señora Mariana González Latiff se pactó esa cláusula excepcional.

El artículo 77 de la Ley 80 de 1993 dispone que en las actividades contractuales son aplicables las normas que rigen los procedimientos y actuaciones en la función administrativa y el artículo 35 del Código Contencioso Administrativo prescribe que la administración debe dar oportunidad a los interesados para expresar su opinión para luego, con fundamento en las pruebas e informes disponibles, tomar la decisión correspondiente con su debida motivación.

El vicio generador de la nulidad que alega la demandante se encuentra en la formación del acto sancionatorio pues no es suficiente que la administración fundamente, comunique y permita la contradicción de sus decisiones sino que además debe cumplir con anterioridad una serie de requisitos para garantizar el debido proceso.

Los actos acusados se encuentran viciados de nulidad porque el demandado no requirió previamente a la demandante para que explicara la razón por la cual no asistió el 2 de abril de 1997 a su lugar de trabajo y ésta omisión implica una clara violación al debido proceso.

Los perjuicios morales no se reconocen porque la jurisprudencia no los acepta en estos casos y en cuanto a los materiales sólo se condenará al pago de la remuneración que aún estaba pendiente por devengar hasta la culminación del contrato, esto es entre el 1º y el 26 de abril de 1997.

Por esta razón se condena al demandado a pagar la remuneración de 26 días que asciende a $372.753 para un guarismo final de $574.818, una vez efectuada la correspondiente indexación.

III. El recurso de apelación

Contra esta decisión se alzó la demandante.

Dice la recurrente que es evidente que ella padeció un perjuicio grave con los actos demandados y que el resarcimiento reconocido no guarda proporción con la lesión irrogada.

La sentencia ha debido resarcir en forma plena porque la demandante se ha visto privada de un sin número de posibilidades laborales ya que quedó inhabilitada para contratar por un término de 5 años y su buen nombre, su prestigio profesional y su familia se han visto afectados.

Por estas razones el daño moral debe ser reparado y el material debe cuantificarse durante todo el término de inhabilidad pues durante éste lapso se le privó de contratar nuevamente.

IV. Concepto del Ministerio Público

El Ministerio Público guardó silencio.

V. Consideraciones

1. En relación con el derecho de defensa esta corporación ha expresado:

“En las actuaciones contractuales también rige el derecho a que “Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa”, así como la garantía “a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra”, del mismo modo que “Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso”, pero se requiere hacer dos precisiones.

De un lado, y en armonía con la garantía inmediatamente analizada, la necesidad de la prueba de los hechos que se imputan es conditio sine qua non de la validez de la decisión administrativa, porque sólo así se legitima la misma, y se contrarresta la arbitrariedad y el abuso del poder, que fácilmente se esconde tras una medida sin soporte en hechos demostrados. En esta perspectiva, la Corte Constitucional ha manifestado: “En conclusión, en toda actuación administrativa la apreciación de las pruebas por parte del funcionario deberá ceñirse a las disposiciones contenidas en el Código de Procedimiento Civil, en desarrollo del principio constitucional del debido proceso en actuaciones administrativas.” (Sent. T-011/93).

De otro lado, el derecho de defensa también garantiza que se vincule al afectado con el procedimiento sancionatorio, para que exponga las razones que explican su percepción de los hechos investigados. Es tan arraigada esta garantía, que el Código Contencioso Administrativo ya aseguraba su defensa desde 1984. Sobre el particular, el artículo 28 del Código Contencioso Administrativo protege, incluso, a las personas que pudieran afectarse con la decisión(2), de manera que ordena hacerlas parte del procedimiento administrativo. Y si esto acontece con los terceros, con mayor razón aplica para quien es parte(3).

Así mismo, el derecho de defensa no tiene más limitaciones en materia contractual, y por eso se admite cualquier manifestación suya. Es decir, que se ejerce mediante la presentación de pruebas, la controversia de las existentes(4), ser oído y que se practiquen pruebas y se controviertan, es decir, en síntesis, que se respete su derecho de audiencia y defensa, que permita fijar la posición de la parte, y en general, toda forma de participación en el procedimiento, que contribuya a defender una posición o postura jurídica”.(5)

En cuanto a la imposición de sanciones administrativas de plano y el derecho al debido proceso esta misma corporación ha dicho que:

“El constituyente colombiano hizo extensivo el derecho al debido proceso a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas (C.P. art. 29). Las garantías mínimas del debido proceso penal son aplicables, con algunas atenuaciones, a las actuaciones administrativas sancionatorias. En materia sancionatoria de la administración, la estimación de los hechos y la interpretación de las normas son expresión directa de la potestad punitiva del Estado, cuyo ejercicio legítimo debe sujetarse a los principios mínimos establecidos en garantía del interés público y de los ciudadanos, entre ellos, los principios de legalidad, imparcialidad y publicidad, la proscripción de la responsabilidad objetiva —nulla poena sine culpa—, la presunción de inocencia, las reglas de la carga de la prueba, el derecho de defensa, la libertad probatoria, el derecho a no declarar contra sí mismo, el derecho de contradicción, la prohibición del non bis in idem y de la analogía in malan partem, entre otras.

(…).

El principio de legalidad que inspira el derecho penal y administrativo comprende una doble garantía: la seguridad jurídica y la preexistencia de preceptos jurídicos (lex previa) que establezcan de manera clara (lex certa) las conductas infractoras y las sanciones correspondientes. Así sean admisibles en el ámbito administrativo algunas restricciones en el ejercicio de los derechos, dada la especial relación de sujeción del particular frente al Estado —v.gr. existencia de facultades exorbitantes o poder disciplinario—, los principios constitucionales del debido proceso (C.P. art. 29) deben ser respetados en su contenido mínimo esencial, particularmente en lo relativo a los requisitos de legalidad formal y tipicidad.

De otra parte, la legislación preconstitucional contencioso—administrativa recoge en sus principios orientadores la imparcialidad, publicidad y contradicción de todas las actuaciones administrativas (D. 1/84, art. 3º). La potestad sancionatoria de la administración debe ceñirse a los principios generales que rigen las actuaciones administrativas, máxime si la decisión afecta negativamente al administrado privándolo de un bien o de un derecho: revocación de un acto favorable, imposición de una multa, pérdida de un derecho o de una legítima expectativa, modificación de una situación jurídica de carácter particular y concreto, etc. En tales casos, la pérdida de la situación jurídica —administrativa de ventaja debe ser consecuencia de una conducta ilegal y culposa cuya sanción sea impuesta al término de un procedimiento en el que esté garantizada la participación del sujeto y el ejercicio efectivo de su derecho de defensa.

(...).

Toda persona tiene derecho a que antes de ser sancionada se lleve a cabo un procedimiento mínimo que incluya la garantía de su defensa. La sola exigencia de una certificación secretarial o de una declaración de dos o más testigos presenciales para sancionar al acusado, prescindiendo de que éste pueda contradecir la veracidad de las pruebas, constituye una acción unilateral de la administración contraria al estado de derecho democrático y participativo y a la vigencia de un orden jurídico justo.

Con fundamento en lo anterior, no es de recibo el argumento según el cual comprobada la inexactitud de la documentación fundamento de una decisión administrativa procede automáticamente la imposición de la sanción —en este caso la cancelación de la inscripción en el registro de constructores—, quedándole al afectado la posibilidad de ejercer su defensa mediante el ejercicio oportuno de los recursos de reposición y apelación. Si bien la presunción de legalidad de los actos administrativos y los principios de celeridad y eficacia (D. 1/84 art. 3º) podrían respaldar la imposición de sanciones de plano en defensa del interés general (C.P. art. 1º), la prevalencia de los derechos fundamentales (C.P. arts. 85 y 86) y la especificidad del principio de presunción de inocencia aplicable al ámbito de las actuaciones administrativas (C.P. art. 29), hacen indispensable que la sanción sólo pueda imponerse luego de conceder al interesado la oportunidad de ejercer su derecho de defensa.

En el caso que se revisa por la vía de la apelación la autoridad pública adelantó una investigación mínima para demostrar la ocurrencia del presupuesto fáctico de una infracción administrativa —presentación de una información falsa e inexacta— con lo cual habría cumplido con los principios de legalidad y tipicidad. No obstante, la no vinculación del interesado al procedimiento que llevaría a modificar su situación jurídica de favor y permitirle ejercer los derechos a ser oído y a controvertir las pruebas que obraban en su contra, desconoce el principio de presunción de inocencia e invierte la carga de la prueba y termina por colocarlo en situación de indefensión.

La notoriedad de la infracción y la posible prueba objetiva de la misma no justifica una sanción que prive de cualquier elemental garantía de defensa al inculpado, quedando ésta reducida al mero ejercicio posterior de los recursos administrativos. Estos están instituidos en favor de la administración para darle la ocasión de enmendar errores con virtualidad de desencadenar la responsabilidad patrimonial del Estado y no son propiamente una oportunidad procesal imparcial y previa para el ejercicio del derecho de defensa. Pese a que la prevalencia del interés general y la eficacia de su protección permiten la omisión de ciertas formalidades típicas del proceso penal —nombramiento de apoderado, formulación de pliego de cargos—, deben en todo caso constar como mínimo en el trámite administrativo las pruebas directas e incontrovertibles de los hechos imputados y garantizarse el ejercicio de los medios normales de defensa.

(…).

En consecuencia, carece de respaldo constitucional la imposición de sanciones administrativas de plano con fundamento en la comprobación objetiva de una conducta ilegal, en razón del desconocimiento que ello implica de los principios de contradicción y de presunción de inocencia, los cuales hacen parte del núcleo esencial del derecho al debido proceso”.(6)

Se desprende de lo que se ha citado que con anterioridad a la imposición de la sanción debe concedérsele al interesado la oportunidad para que exprese sus puntos de vista y ejerza su derecho de defensa y es por esta razón que no es suficiente que esas decisiones estén debidamente motivadas y que sean notificadas, pues hay un procedimiento de imperativo cumplimiento que debe surtirse en todas las actuaciones administrativas para garantizar el debido proceso.

2. En lo que atañe a la posibilidad de reclamar perjuicios en los contratos estatales cuando estos han sido mutuamente incumplidos por las partes, ésta Subsección ha dicho lo siguiente:

“Pues bien, siendo todo lo anterior así resulta que tanto demandante como demandado incumplieron el contrato, el primero al no haber satisfecho las prestaciones que estaban a su cargo y el segundo al decretar la caducidad con violación del debido proceso.

Se presenta entonces esa especialísima situación en que ambos contratantes han de tenerse como incumplidos y por esa razón se siguen las consecuencias que señala el artículo 1609 del Código Civil, esto es que ninguno está en mora y por consiguiente ninguno puede pedir los perjuicios ni pedir la cláusula penal pues, como se sabe, para poder exigir alguna de estas cosas se requiere que el deudor esté en mora tal como se deduce de los artículos 1594 y 1615 del Código Civil”(7)

Y es que si se tiene en cuenta que la responsabilidad civil o del estado persigue la indemnización de los perjuicios causados y que en la responsabilidad contractual el deudor debe estar en mora pues de lo contrario no puede reclamar la indemnización de perjuicios ni la cláusula penal en su caso, tal como lo pregonan los artículos 1594 y 1615 del Código Civil, es conclusión obligada que si ambos contratantes han incumplido ninguno de ellos está en mora, pues así lo dispone el artículo 1609 del Código Civil, y por consiguiente ninguno puede reclamar perjuicios o la pena.

No otra cosa puede deducirse de tales normas que a la letra expresan:

“ART. 1594.—Antes de constituirse el deudor en mora, no puede el acreedor demandar a su arbitrio la obligación principal o la pena, sino solo la obligación principal…”

“ART. 1615.—Se debe la indemnización de perjuicios desde que el deudor se ha constituido en mora, o, si la obligación es de no hacer, desde el momento de la contravención.”

“ART. 1609.—En los contratos bilaterales ninguno de los contratantes está en mora dejando de cumplir lo pactado, mientras el otro no lo cumpla por su parte, o no se allana a cumplirlo en la forma y tiempo debidos.”

3. El principio de la reformatio in pejus impide que, por regla general, se haga más gravosa la situación del apelante único, principio éste que admite como excepción, además del evento en “que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquella”, aquel en que debe surtirse el grado jurisdiccional de consulta en favor de la parte que no apeló o decretarse de oficio la nulidad absoluta del contrato.

Esta garantía, constitucional por cierto, ampara un derecho individual como lo es el de la parte que resultó parcialmente vencida en el proceso, consistente en que, si apela, no puede ser modificado lo que le fue favorable porque la contraparte, al no recurrir, consintió en lo que se decidió en su contra.

Luego, quien consiente en lo desfavorable de un fallo, dispone de su interés al someterse inmediatamente a él, no obstante tener la posibilidad legal de alzarse contra la decisión mediante la interposición del recurso de apelación.

Así que entonces, el principio de la reformatio in pejus muestra en el trasfondo la protección de un interés individual que se ampara precisamente porque la otra parte dispuso del suyo al no recurrir lo que le fue desfavorable.

En conclusión, en la reformatio in pejus, las facultades del juez se restringen para proteger el derecho individual del apelante único.

4. En el asunto que aquí se revisa por la vía de la apelación se encuentra que se trata del recurso de alzada de la demandante quien es una apelante única que obtuvo una victoria parcial en el proceso pues unas pretensiones le fueron acogidas y otras le fueron negadas.

Se le concedió la nulidad de los actos administrativos que impugnó, estos son la resolución que declaró la caducidad del contrato 240 del 2 de abril de 1996 y la Resolución 768 del 2 de julio de 1997 que lo liquidó, como también se le concedió la suma de $574.818 a título de indemnización de perjuicios materiales.

Se le negaron en cambio los perjuicios morales así como los perjuicios materiales posteriores a la terminación del contrato.

Por consiguiente aquello que le fue favorable en la primera instancia, con razón o sin razón, resulta ahora inmodificable pues lo impide la garantía de no poder reformarse la sentencia en perjuicio del apelante único.

Con otras palabras la nulidad de los actos administrativos demandados y la condena en contra del demandado al pago de la suma de $574.818 se volvió inmutable y definitiva desde que el accionado no la impugnó y por consiguiente esta superioridad no puede revisarla.

La materia de la apelación se reduce entonces a lo que es motivo de la inconformidad del apelante esto es, la negativa a los perjuicios morales y a los perjuicios materiales posteriores a la terminación del contrato. 

4.1. Estando definido con razón que los actos administrativos demandados (el que declara la caducidad del contrato 240 del 2 de abril de 1996 y el que lo liquida) son nulos por haberse violado en su producción la garantía al debido proceso, lo que implica de parte del Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional un incumplimiento del contrato de prestación de servicios que celebró con Mariana González Latiff, resulta del caso analizar en primer lugar si a la contratista le asiste derecho alguno para intentar las pretensiones indemnizatorias.

Con las pruebas arrimadas al expediente se demuestra que Mariana González Latiff también incumplió con las obligaciones a su cargo.

En efecto, el testimonio de Claudia Magaly Prieto Lancheros(8) enseña que la demandante participó en el cese de actividades llevado a cabo el 2 de abril de 1997 y que esto determinó un traumatismo en la prestación del servicio pues en ese día, y tampoco en los siguientes, se pudo cumplir con la programación de las cirugías.

El documento visible al folio 60 del cdno. 2 entera que el día 2 de abril de 1997 fueron canceladas tres cirugías en la que Mariana González Latiff debía intervenir como instrumentadora.

Por su parte el documento obrante a los folios 58 y 59 del cuaderno 2 da cuenta de que al efectuar el 3 de abril de 1997 una revista de inspección en las salas de cirugía se constató que Mariana González Latiff estuvo ausente del área quirúrgica.

En estas circunstancias resulta evidente que la demandante Mariana González Latiff también incumplió las obligaciones que eran de su cuenta. 

Esto determina que habiendo ella también incumplido, su co-contratante (la entidad estatal) no se constituyó en mora y por ésta razón Mariana González Latiff, a las voces de los artículos 1609 y 1615 del Código Civil, no puede reclamar perjuicios y por ende estos no le podían ni pueden ser concedidos. 

Ahora, como la garantía de la reformatio in pejus impide que a esta apelante única se le modifique o reforme lo que en materia de perjuicios le fue favorable en la primera instancia, es conclusión obligada la confirmación de la sentencia aunque por las razones que aquí se han expresado.

En mérito de lo expuesto la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre la de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

1. CONFIRMAR la sentencia apelada aunque por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

2. DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Olga Valle de De La Hoz, presidente—Enrique Gil Botero—Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

1 Folio 25 del cdno. 1.

2 Dispone el artículo 28 Código Contencioso Administrativo. “Deber de comunicar. Cuando de la actuación administrativa iniciada de oficio se desprenda que hay particulares que pueden resultar afectados en forma directa, a éstos se les comunicará la existencia de la actuación y el objeto de la misma.

3 Entre otras cosas, la aplicación del Código Contencioso Administrativo al procedimiento contractual, y los demás que se deriven de él, se fundamenta en el artículo 77 de la Ley 80: “Delanormatividadaplicableenlasactuacionesadministrativas.Encuantoseancompatiblesconlafinalidadylosprincipiosdeestaley,lasnormasquerigenlosprocedimientosyactuacionesenlafunciónadministrativaseránaplicablesenlasactuacionescontractuales. A falta de estas, regirán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil.
“Los actos administrativos que se produzcan con motivo u ocasión de la actividad contractual sólo serán susceptibles de recurso de reposición C-638 y del ejercicio de la acción contractual, de acuerdo con las reglas del Código Contencioso Administrativo.” (negrillas fuera de texto)

4 Discurre la Corte al respecto, en la sentencia T-796 de 2006, del siguiente modo: “6.1. En esta oportunidad las sociedades… consideran que el Invías incurrió en una vulneración a sus derechos fundamentales, al resolver los recursos de reposición interpuestos contra los actos administrativos que liquidaron unilateralmente el contrato de concesión 388/97, pues no se les permitió objetar el dictamen pericial decretado por la administración, y en el cual se basó la liquidación del contrato. Si bien solicitaron su aclaración o complementación, los peritos se negaron a ello, y además, tampoco se les corrió traslado de dicha respuesta dada por los peritos.
(…).
“A juicio de la Sala, como lo consideraron los jueces de instancia, la anterior situación trasgrede el derecho fundamental al debido proceso en cabeza de las sociedades…, por cuanto no pudieron contradecir el dictamen pericial. En primer lugar, los peritos se negaron a aclarar o complementar el dictamen pericial rendido sin que la administración hiciera nada al respecto, pues ni exigió que los peritos cumplieron con su deber ni corrió traslado a las partes para que pudieran pronunciarse objetándolo por error grave, en los términos del numeral 4° del artículo 238 del C.P.C., norma que se aplicaba al caso concreto dadas las razones desarrolladas en la parte dogmática de esta providencia.
(…).
“Así las cosas, no existe razón válida para que el Invías no haya corrido traslado a la respuesta de solicitud de aclaración o complementación al dictamen pericial que elevaron las sociedades accionantes en escrito radicado ante la entidad el 9 de agosto de 2005 (folio 143 a 146 del cuaderno de primera instancia), sin importar en que sentido lo hayan hecho los peritos, y que en el caso concreto se traduce en la negativa de proferir la aclaración. Por lo que el Invías al resolver los recursos de reposición, pretermitiendo el mencionado trámite, desconoció el derecho al debido proceso de las sociedades actoras, máxime cuando se trataba de un caso en que los peritos se negaron a la aclaración o complementación solicitada sin que al respecto la administración tampoco tomara alguna decisión.”

5 Sentencia del 23 de julio de 2010 (exp. 16337).

6 Sentencia T-145 de 1993.

7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 8 de junio de 2011, expediente 17858. En este mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 21 de febrero de 2011, expediente 16105; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 25 de julio de 2011, expediente 19150.

8 Folios 99 a 102 del cdno. 1.