Sentencia 1997-07790/2243-2014 de diciembre 12 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

Radicado: 25000 23 25 000 1997 07790 01 (2243-2014)

Consejero Ponente:

Dr. Gabriel Valbuena Hernández

Demandante: Luis Briceño Guarín

Demandado: Nación - Senado de la República

Asunto: Derechos salariales y prestacionales

Bogotá, D.C., doce de diciembre de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes consideraciones.

2.1. Problema jurídico.

De acuerdo con los argumentos expuestos en la sentencia apelada y los que fundamentaron el recurso de apelación presentado por la parte demandante, la Sala de Subsección deberá determinar si el señor Luis Briceño Guarín tiene derecho al reconocimiento de todos los salarios y prestaciones sociales por haber trabajado desde el 26 de mayo de 1994 como asistente II en una unidad de trabajo legislativo en el Senado de la República, sin que a la fecha se haya efectuado su presunta desvinculación.

Resuelto lo anterior, se resolverá si la sentencia de primera instancia debe ser confirmada.

2.2. Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso

2.2.1. Del exceso ritual manifiesto

En lo atinente al defecto procedimental por exceso ritual manifiesto(14), la Corte Constitucional indicó en la Sentencia T-264 de 2009, que este tiene ocurrencia “cuando un funcionario utiliza o concibe los procedimientos como un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial y por esta vía, sus actuaciones devienen en una denegación de justicia”(15). Igualmente, señaló que al defecto procedimental por exceso ritual manifiesto le subyace una tensión entre las garantías constitucionales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia en su faceta de prevalencia del derecho sustancial sobre el derecho adjetivo, en tanto el acatamiento riguroso de las formas puede implicar el sacrificio del derecho material o, viceversa, el respeto irrestricto del derecho sustantivo podría suprimir importantes principios formales, atentando contra la seguridad jurídica del ordenamiento jurídico y la salvaguarda del debido proceso de las partes. No obstante lo expuesto, precisó la Corte que dicha tensión es tan solo aparente, pues su solución “se encuentra en la concepción de las formas procedimentales como un medio para lograr la efectividad de los derechos subjetivos, y no como fines en sí mismos”(16).

Por tanto, ha reiterado la Corte Constitucional(17), que por disposición del artículo 228 superior, las formas no deben convertirse en un obstáculo para la efectividad del derecho sustancial, sino que deben propender por su realización. Es decir, que las normas procesales son un medio para lograr la efectividad de los derechos subjetivos y no fines en sí mismas. Así lo sostuvo en la Sentencia C-029 de 1995, precisamente cuando declaró exequible el artículo 4º del Código de Procedimiento Civil.

En la misma línea, en la Sentencia C-131 de 2002, la Corte se refirió al tema de la constitucionalización del derecho procesal de la siguiente manera:

“2. Uno de los espacios en los que mayor incidencia ha tenido el constitucionalismo es el derecho procesal. En la tradición del positivismo formalista el derecho procesal estaba desprovisto de una vinculación sustancial con lo que era materia de litigio; se agotaba en una ritualidad cuya configuración se realizaba fundamentalmente en la instancia legislativa; era ajeno a propósitos que lo conectaran con los fines estatales y la protección de las garantías que lo integraban solo se brindaba en esas actuaciones y bajo los estrechos parámetros de protección establecidos por el legislador. Así, no llamaba a interés el hecho de que, en materia de derechos, la sustancia que se tenía entre manos se desvaneciera ante las ritualidades y formalidades de unos procedimientos que las más de las veces se explicaban por sí mismos y que perdían puntos de contacto con lo que era objeto de controversia.

Pero esa dimensión del derecho procesal ha sido superada pues el constitucionalismo ha rescatado las garantías centenariamente elaboradas como contenidos del derecho procesal para vincularlas inescindiblemente a la realización de las normas sustanciales. Las ha dotado de una teleología que no se explica a partir del solo rito o procedimiento sino en relación directa con las normas jurídicas que consagran los efectos jurídicos que las partes pretenden. Las ha redimensionado para darles ahora el carácter de facultades irrenunciables, históricamente consolidadas y positivizadas; esto es, para advertir en ellas derechos fundamentales.

Con ello, ha dotado al proceso de una nueva racionalidad pues ya no se trata de agotar ritualismos vacíos de contenido o de realizar las normas de derecho sustancial de cualquier manera sino de realizarlas reconociendo esas garantías irrenunciables pues su respeto ineludible también constituye una finalidad del proceso (...)” (negrillas fuera de texto).

En conclusión, el defecto procedimental por “exceso ritual manifiesto” se presenta cuando el funcionario judicial, por un apego extremo y aplicación mecánica de las formas, renuncia conscientemente a la verdad jurídica objetiva patente en los hechos, derivándose de su actuar una inaplicación de la justicia material y del principio de la prevalencia del derecho sustancial.

2.3. Caso concreto.

Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala de Subsección advierte las siguientes pruebas en el expediente:

1.1. Resolución 741 de 26 de mayo de 1994, suscrita por el director general administrativo (e) y el Secretario General del Senado de la República, por medio de la cual se nombró al señor Luis Briceño Guarín para el cargo de asistente II, en la unidad de trabajo legislativo del senador Mario Laserna Pinzón.

1.2. Resolución 852 de 14 de julio de 1994, suscrita por el director general administrativo (e) y el Secretario General del Senado de la República, por la cual se declaran insubsistentes unos nombramientos en la planta de personal de la unidad de trabajo legislativo del Senado de la República.

1.3. Derecho de petición de 22 de septiembre de 1994, suscrito por el señor Luis Briceño Guarín, en el cual se solicitó:

“(...) se sirva ordenar a quien corresponda el pago de los salarios correspondientes al período comprendido entre el 19 de julio de 1994 hasta la fecha.

(...) no existe ninguna comunicación oficial que defina mi situación laboral a pesar de las presentaciones diarias a la oficina de recursos humanos, registro y control, entre otras”.

1.4. Oficio de 28 de octubre de 1994, suscrito por el director general administrativo y el jefe de la división jurídica del Senado de la República, en el cual se le responde la petición precitada y se le indica:

“Considerando que el exsenador Mario Laserna Pinzón no fue elegido para el actual período Legislativo 1994-1998, consecuentemente su vinculación laboral, como asistente II de esa unidad de trabajo legislativo, terminó el pasado 19 de julio de 1994.

Por las razones expuestas, este despacho considera que no le asiste derecho al reconocimiento solicitado y su situación laboral de desvinculación, está plenamente definida al haberse vencido en la mencionada fecha del 20 de julio de 1994, el período legislativo en el cual ostentó la investidura de Senador de la República el doctor Mario Laserna Pinzón”.

En el caso en cuestión, de conformidad con las pruebas que obran en el expediente, esta Sala de Subsección considera:

1. Previo a analizar los supuestos del caso, esta Sala de Subsección debe reiterar lo dicho en la providencia de 21 de abril de 2016(18), en la cual se trató el tema de la procedencia de la figura de la ineptitud sustantiva de la demanda y su procedencia como una excepción previa y/o causal de rechazo de la demanda, y se concluyó que constituía una imprecisión que debía ser superada.

Al respecto, se señaló que esta procede en casos excepcionales, a saber:

“(...)

a) Por falta de los requisitos formales. En este caso prospera la excepción cuando no se reúnen los requisitos relacionados con el contenido y anexos de la demanda regulados en los artículos 162, 163, 166 y 167 del CPACA, en cuanto indican qué debe contener el texto de la misma, cómo se individualizan las pretensiones y los anexos que se deben allegar con ella (salvo los previstos en los ordinales 3º y 4º del artículo 166 ib.(19) que tienen una excepción propia prevista en el ordinal 6º del artículo 100 del CGP(20)).

Pese a ello, hay que advertir que estos requisitos pueden ser subsanados al momento de la reforma de la demanda (art. 173 del CPACA en concordancia con el ordinal 3º del artículo 101 del CGP(21)), o dentro del término de traslado de la excepción respectiva, al tenor de lo previsto en el parágrafo segundo del artículo 175 del CPACA(22) y 101 ordinal 1º del CGP(23).

b) Por indebida acumulación de pretensiones. Esta modalidad surge por la inobservancia de los presupuestos normativos contenidos en los artículos 138(24) y 165(25) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Así mismo, otros vicios de la demanda o del medio de control e incluso del proceso, configuran diversas excepciones previas previstas en el artículo 100 del CGP, a saber:

1. Posibilidad de que el funcionario falle el asunto (falta de jurisdicción o competencia y compromiso o cláusula compromisoria).

2. Haberse dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde.

3. Falta de vinculación y/o de citación de personas que obligatoriamente deben comparecer al proceso (litisconsortes necesarios o citación de personas que la ley dispone citar).

4. Haberse notificado la demanda a persona distinta de la que fue demandada.

5. Inexistencia de la persona que cita como demandado o de quien demanda o la incapacidad legal e indebida representación de los mismos.

6. No haberse aportado alguna prueba de las que la ley exige (núm. 6º ib., que a su vez constituye un requisito de la demanda al tenor del artículo 166 núm. 3º del CPACA).

7. Existencia de un proceso diferente sobre el mismo asunto y entre las mismas partes.

Las primeras cuatro de ellas darán lugar a que se remita el proceso al competente (salvo la cláusula compromisoria que obliga a la terminación del proceso(26)), o se vincule o notifique a quien debe hacerse adicionalmente o se adecúe el procedimiento; las tres últimas, darán lugar a la terminación del proceso por haber uno ya en trámite sobre la misma situación o por acreditarse la inexistencia o falta de representación de la parte que demanda o contra quien se promueve el proceso”.

En las anteriores condiciones, se realizará el estudio del caso concreto.

2. El señor Luis Briceño Guarín encaminó su demanda en sede de nulidad y restablecimiento del derecho atacando la Resolución 852 de 1994, mediante la cual se declararon insubsistentes unos cargos de la unidad de trabajo legislativo del Senado de la República, sin embargo, dicho acto administrativo no se configura como un acto particular del cual se derive un daño o perjuicio alguno contra el demandante.

3. De lo expuesto por el accionante en el escrito de apelación se extrae que lo perseguido por este es el pago de todos los salarios y prestaciones a las que, según él, tiene derecho por nunca haber sido desvinculado del cargo de asistente II en una unidad de trabajo legislativo del Senado de la República, sin embargo, en el oficio de 28 de octubre de 1994, citado previamente, la administración le indicó que “su vinculación laboral (...) terminó el pasado 19 de julio de 1994”.

Así las cosas, de las pruebas obrantes en el expediente, se tiene que el demandante sí tuvo conocimiento de su desvinculación, que tuvo efectos desde el inicio del siguiente periodo legislativo en el cual se declararon insubsistentes las unidades de trabajo legislativo del senador con quien trabajaba, por no ser este reelegido, tal como se supone al ser un cargo de libre nombramiento y remoción.

En conclusión, se revocará la sentencia de 28 de enero de 2014, que declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y en su lugar se negarán las pretensiones del accionante, por encontrarse este desvinculado del Senado de la República desde el 19 de julio de 1994.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia (CGP, art. 280) y por autoridad de la ley,

IV. FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia proferida de 28 de enero de 2014, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección E-Sala de Descongestión, que declaró probaba la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y en consecuencia se declaró inhibida para realizar un estudio de fondo sobre las pretensiones formuladas por el señor Luis Briceño Guarín. En su lugar,

2. NIÉGANSE las pretensiones de la demanda formulada por el señor Luis Briceño Guarín, mediante apoderado, por los motivos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.

3. En firme esta decisión, envíese al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(14) Sentencia T-591-11.

(15) En una dirección similar puede ser consultada la sentencia T-599 de 2009.

(16) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-264 de 2009.

(17) T-268-10.

(18) Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda - Subsección A. Auto de 21 de abril de 2016. C.P. William Hernández Gómez. Radicado: 47001233300020130017101.

(19) “(...) 3. El documento idóneo que acredite el carácter con que el actor se presenta al proceso, cuando tenga la representación de otra persona, o cuando el derecho que reclama proviene de haberlo otro transmitido a cualquier título.

4. La prueba de la existencia y representación en el caso de las personas jurídicas de derecho privado. Cuando se trate de personas de derecho público que intervengan en el proceso, la prueba de su existencia y representación, salvo en relación con la Nación, los departamentos y los municipios y las demás entidades creadas por la Constitución y la ley (...)”.

(20) “(...) 6. No haberse presentado prueba de la calidad de heredero, cónyuge o compañero permanente, curador de bienes, administrador de comunidad, albacea y en general de la calidad en que actúe el demandante o se cite al demandado, cuando a ello hubiere lugar (...)”.

(21) Señala el ordinal, lo siguiente refiriéndose al trámite de las excepciones previas:

“(...) 3. Si se hubiere corregido, aclarado o reformado la demanda, solo se tramitarán una vez vencido el traslado. Si con aquella se subsanan los defectos alegados en las excepciones, así se declarará.

Dentro del traslado de la reforma el demandado podrá proponer nuevas excepciones previas siempre que se originen en dicha reforma. Estas y las anteriores que no hubieren quedado subsanadas se tramitarán conjuntamente una vez vencido dicho traslado (...)” negrillas fuera de texto

Regulado en similar forma en el artículo 99 ordinal 2º del CPC, que indicaba:

“(...) 2. Si se hubiere reformado la demanda, solo se tramitarán una vez vencido el traslado de la reforma. Si con esta se subsanan los defectos alegados en las excepciones, así se declarará. A las aclaraciones y correcciones de que trata el ordinal 2º del artículo 89, se aplicará también lo dispuesto en la parte final del inciso anterior.

Dentro del traslado de la reforma, el demandado podrá proponer nuevas excepciones previas que versen sobre el contenido de aquella. Estas y las anteriores que no hubiere quedado subsanadas, se tramitarán conjuntamente una vez vencido dicho traslado (...)” negrillas fuera de texto

(22) “(...) PAR. 2º—Cuando se formulen excepciones se correrá traslado de las mismas por secretaría, sin necesidad de auto que lo ordene, por el término de tres (3) días (...)”.

(23) Señala la norma:

(...) 1. Del escrito que las contenga se correrá traslado al demandante por el término de tres (3) días conforme al artículo 110, para que se pronuncie sobre ellas y, si fuere el caso, subsane los defectos anotados (...)” negrillas fuera de texto.

Regulado en similar forma en el artículo 99 ordinal 4º ib.

“(...) 4. Cuando se trate de las excepciones contempladas en los ordinales 4º, 5º, 6º y 7º del artículo 97, en el auto que dé traslado de ellas el juez ordenará al demandante, dentro del término de dicho traslado, subsanar los defectos o presentar los documentos omitidos (...)” negrillas fuera de texto.

Es de resaltar que pese a que este último ordinal del CGP no señale expresamente los ordinales 3º, 4º, 5º y 6º, que corresponden en su orden a los ordinales 4º, 5º, 7º y 6º del artículo 97 del CPC, ha de entenderse que cuando la norma indica que el demandante podrá en el término de traslado subsanar los defectos anotados, significa que esta parte podrá sanear estos defectos para que continúe el curso normal del proceso, una de las finalidades principales de las excepciones previas o denominadas también como dilatorias o de forma. Para este último efecto puede consultarse: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, Bogotá, D.C., doce (12) de marzo de dos mil catorce (2014), Radicación: 15001-23-33-000-2013-00558-01(0191-14), actor: Naida Yazmín Acuña Vega, demandado: Municipio de Santana - Boyacá.

(24) ART. 138.—Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.

Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.

(25) ART. 165.—Acumulación de pretensiones. En la demanda se podrán acumular pretensiones de nulidad, de nulidad y de restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de reparación directa, siempre que sean conexas y concurran los siguientes requisitos:

1. Que el juez sea competente para conocer de todas. No obstante, cuando se acumulen pretensiones de nulidad con cualesquiera otras, será competente para conocer de ellas el juez de la nulidad. Cuando en la demanda se afirme que el daño ha sido causado por la acción u omisión de un agente estatal y de un particular, podrán acumularse tales pretensiones y la jurisdicción contencioso administrativa será competente para su conocimiento y resolución.

2. Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias.

3. Que no haya operado la caducidad respecto de alguna de ellas.

4. Que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento.

(26) Artículo 101 ordinal 2º inciso 5º del CGP.