Sentencia 1997-08575 de abril 11 de 2002

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero Ponente:

Dr. Ricardo Hoyos Duque

Rad.: 52001-23-31-000-1997-8575-01(15802)

Actor: Municipio de Sibundoy

Demandado: Municipio de San Francisco

Referencia: Apelación sentencia ejecutiva

Bogotá, D.C., once de abril de dos mil dos.

Decide la Sala el recurso de apelación presentado por la parte ejecutada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño el 12 de agosto de 1998, mediante la cual se decidió:

"Primero. Declarar no probadas las excepciones propuestas por la parte ejecutada.

Segundo: Siga adelante la ejecución contra el ente demandado.

Tercero. Por secretaría practíquese la liquidación del crédito en el caso de que no lo hiciera el ejecutante o el ejecutado dentro de las oportunidades señaladas por el artículo 521 del C. de P. C.”

I. Antecedentes Procesales

1. Mediante demanda ejecutiva presentada a través de apoderado el 19 de mayo de 1997, el municipio de Sibundoy (Putumayo) solicitó librar mandamiento de pago contra el municipio de San Francisco por la suma de $10’000.000, más los intereses moratorios “liquidados al doble de los intereses corrientes que autoriza la Superintendencia Bancaria, según tabla vigente a la fecha de la liquidación del crédito”.

Fundó su pedimento en que la ejecutada incumplió las obligaciones a su cargo derivadas del contrato suscrito el 11 de mayo de 1994 entre los municipios de Sibundoy, San Francisco, Colón y Santiago (Putumayo), por medio del cual se acordó el diseño, construcción e instalación de la antena parabólica de televisión del Valle de Sibundoy, para cuya financiación cada municipio debía aportar $10’000.000.

2. El Tribunal libró mandamiento de pago mediante providencia del 7 de julio de 1997 por el capital solicitado ($10’000.000) y por los “intereses legales desde el día 30 de noviembre de 1994 hasta cuando se verifique el pago.”

3. Tal providencia fue notificada al municipio demandado quien contestó la demanda en oportunidad mediante escrito en el que se opuso a las pretensiones y propuso las siguientes excepciones:

— “Falta de título o título incompleto”, porque el título ejecutivo es complejo y el demandante debió aportar, además del convenio y pagaré, el certificado de disponibilidad presupuestal y la autorización del Concejo Municipal para la realización de la obra y la adquisición de la obligación.

—“Causa y objeto ilícitos”, porque el objeto del convenio firmado por los mandatarios de los municipios del Valle de Sibundoy, consistente en la recepción de señales de televisión por el sistema de parabólica para su difusión pública está prohibido por la ley y sólo es permitido previa autorización de la autoridad competente. (fls. 18 y19).

4. La sentencia apelada

El Tribunal de instancia consideró que los documentos aportados por el ejecutante reunían los requisitos exigidos por la ley para librar mandamiento de pago, toda vez que de los mismos se desprende una obligación clara, expresa y exigible a favor del ejecutante y contra el Municipio de San Francisco.

Negó las excepciones propuestas por el municipio así:

— El documento titulado “Debo y Pagaré” traído en original por el ejecutante reúne las condiciones del artículo 621 y 709 del Código de Comercio; es un título valor que contiene el derecho del acreedor, que goza de autonomía respecto de la relación subyacente que le da origen y constituye “per se, título ejecutivo”. El contrato aportado permite deducir la competencia pero no hace parte del título ejecutivo que, para el caso concreto, no es complejo.

— El contrato suscrito entre los municipios del Valle de Sibundoy no está viciado de nulidad porque la prestación del servicio de telecomunicaciones estaba regulada por el decreto ley 1900 de 1990, el cual permitía la recepción de señales de televisión por el sistema de antena parabólica y facultaba a los municipios para la prestación del servicio sin necesidad de autorización previa.

5. Recurso de apelación.

Fue interpuesto por el ejecutado con el objeto de que se revoque la sentencia anterior. Argumentó que el contrato y el pagaré que tuvo en cuenta el Tribunal para disponer la ejecución carece de validez porque el municipio “carecía de disponibilidad presupuestal para cumplir con el convenio”, ya que no estaba previsto en el plan de desarrollo económico y social. Agregó que el alcalde que suscribió ambos documentos carecía de la autorización del Concejo Municipal para adquirir la obligación.

Finalmente precisó:

“En realidad el pagaré es un título autónomo, pero en el fondo conlleva una manifestación de voluntad, que cuando es personal, por sí solo, produce todas las obligaciones y derechos anotados en el documento. Pero cuando se actúa a nombre de terceros, en representación de una sociedad o una entidad estatal, esa manifestación de voluntad está supeditada al poder, los estatutos o a las leyes.”

Consideraciones de la Sala

A efecto de resolver el recurso de apelación interpuesto por el ejecutado, la Sala habrá de pronunciarse sobre los siguiente puntos: I. La obligación cuyo cumplimiento se exige. II. La nulidad del contrato celebrado entre las partes.

I. La obligación cuyo cumplimiento se exige

El ejecutado manifestó que el contrato fuente de la obligación que se ejecuta lo era el convenio que celebraron los municipios del Valle de Sibundoy con el objeto de diseñar, construir e instalar una antena parabólica en beneficio de los habitantes de esa región.

La Sala, a diferencia de lo manifestado por el ejecutante, considera que las prestaciones por cuya ejecución se adelanta este proceso derivan del contrato de mutuo celebrado el día 18 de julio de 1994 entre los municipios de San Francisco y Sibundoy, que son las partes en este proceso y cuyas cláusulas son las siguientes:

“PRIMERO. Que el municipio de San Francisco Ptyo (sic) debe y se obliga a pagar con cargo a su presupuesto de rentas e ingresos y gastos de la actual vigencia fiscal 1994 la suma de diez millones de pesos moneda corriente ($10.000,00) (sic) Mda. Cte, al Municipio de Sibundoy. SEGUNDA. La suma adeudada es por concepto de préstamo hecho por el Municipio de Sibundoy para hacer el aporte acordado en el convenio legal suscrito en el despacho de la Alcaldía Municipal de Sibundoy, el 11 de mayo de 1994 para financiar el proyecto de diseño, construcción e instalación de la parabólica de televisión del Valle de Sibundoy. TERCERA. Que dicho préstamo fue solicitado por cuanto a la fecha de suscribirse este DEBO Y PAGARE el municipio de San Francisco Putumayo carecía de disponibilidad presupuestal para cumplir con el convenio. CUARTA. Se establece un plazo hasta el treinta (30) de noviembre de 1994 para la devolución del préstamo. QUINTA. Este documento presta mérito ejecutivo.”

Si se tiene en cuenta que el contrato de préstamo de una suma de dinero es una especie del contrato de mutuo en razón del cual una parte entrega a la otra una suma de dinero y ésta a su vez se obliga a restituirlo en un plazo determinado y de acuerdo con las condiciones pactadas, cabe concluir que los municipios que son parte en este proceso celebraron este tipo negocial.

La circunstancia de que el municipio de San Francisco hubiese celebrado el contrato de préstamo de dinero con el objeto de “hacer el aporte” acordado en otro convenio, no permite inferir que la fuente de la obligación de pagar el dinero prestado sea este último, toda vez que la destinación que haya de darse al dinero obtenido mediante el contrato de préstamo no es uno de sus elementos esenciales.

Por este motivo y en consideración a que los otros dos municipios que suscribieron el mentado convenio no intervienen en este proceso, la Sala se abstendrá de pronunciarse sobre la pretendida invalidez del convenio relativo a la instalación de la antena parabólica.

II. La nulidad del contrato celebrado entre las partes.

El municipio ejecutado solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia con fundamento en que no existe título ejecutivo “completo” porque la obligación cuya ejecución se pretende emana de un “convenio” que está viciado de nulidad, toda vez que el Alcalde que lo suscribió no contaba con la autorización del concejo para suscribirlo, para hacer o aceptar préstamos, como tampoco para aceptar pagarés. Adujo también que el municipio suscribió el convenio y el pagaré sin la correspondiente disponibilidad presupuestal y sin la constitución de las correspondiente garantías.

Al respecto la Sala precisa que el contrato que suscribieron las partes es un contrato interadministrativo porque se realizó entre dos entidades territoriales y está sometido a la Ley 80 de 1993 porque se celebró durante su vigencia, que prevé lo siguiente respecto de su existencia:

“ART. 41.—Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logra acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito.

(...)” (se subraya).

En el caso concreto, el contrato fuente de la obligación ejecutada se perfeccionó porque las partes consintieron en él y lo elevaron a escrito; es válido porque el ejecutado no demostró que estuviera afectado de vicios determinantes de su nulidad y es ejecutable porque no está sometido a condiciones que impidan el cumplimiento de las obligaciones de él derivadas.

En efecto, por ser un contrato interadministrativo no requiere de la constitución y aprobación de garantías de conformidad con lo prescrito en el artículo 25 de la ley 80 de 1993 que prevé en su numeral 19 que “las garantías no serán obligatorias en los contratos de empréstito, interadministrativos y en los de seguros” (se resalta). 

Dicho en otras palabras, la aprobación de garantías no es un requisito legal para la existencia y validez de los contratos interadministrativos y en este caso particular tampoco es un requisito convencional, toda vez que las partes no lo acordaron en el contrato.

Respecto de la existencia o no de requisitos relativos a la autorización del concejo municipal para suscribirlo y al registro presupuestal, cabe tener en cuenta que el primer inciso del artículo 7º del Decreto Reglamentario 855 de 1994 establece lo siguiente:

“Los contratos interadministrativos, es decir, aquellos que celebren entre sí las entidades a que se refiere el artículo 2º de la Ley 80 de 1993, con excepción del contrato de seguro, encargo fiduciario y fiducia pública, se celebrarán directamente. Cuando fuere del caso y de conformidad con lo dispuesto por las normas orgánicas de presupuesto serán objeto del correspondiente registro presupuestal” (se resalta). 

El municipio ejecutado no demostró que en este evento particular fuese necesario el registro presupuestal para la ejecución del contrato de préstamo de dinero, como tampoco que tal requisito se hubiera incumplido. 

Y si bien es cierto que en el inciso segundo del artículo 41 de la ley 80 de 1993 se dispone que: “Para la ejecución se requerirá de la aprobación de la garantía y de la existencia de las disponibilidades presupuestales correspondientes, salvo que se trate de la contratación con recursos de vigencias fiscales futuras de conformidad con lo previsto en la ley orgánica del presupuesto” (se resalta), tales condiciones, como expresamente lo establece la norma, son requisitos para la ejecución de la obligaciones derivadas del contrato pero no son condiciones de validez del mismo. 

Con fundamento en lo anterior, la Sala infiere que el contrato suscrito entre los municipios de Sibundoy y San Francisco existe y es válido, ya que está revestido de la presunción de validez que rodea los actos jurídicos con fundamento en el principio de la “fe debida al título”, la cual no fue desvirtuada por el ejecutado apelante.

Se tiene, por tanto, que como el ejecutado no probó que la fuente de la obligación ejecutada estuviese afectada de nulidad y las condiciones previstas por la ley para que proceda el cobro de obligaciones por la vía del proceso ejecutivo (la existencia de obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo del ejecutado) se dan en el presente caso, se impone la confirmación de la sentencia recurrida.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño el 12 de agosto de 1998.

Cópiese, comuníquese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Ricardo Hoyos DuqueJesús María Carrillo BallesterosMaría Elena Giraldo GómezAlier Eduardo Hernández Enríquez—Germán Rodríguez Villamizar.