Sentencia 1997-09293 de septiembre 20 de 2007 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: expediente 25000-23-24-000-1997-09293-01

Consejero Ponente:

Dr. Camilo Arciniegas Andrade

Autoridades nacionales

Actor: Municipio de Puerto Escondido

Bogotá, D.C., veinte de septiembre de dos mil siete.

EXTRACTOS: «Se resuelve el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del actor contra la sentencia de 20 de marzo de 2003, por la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se inhibió de fallar las pretensiones 1ª, 6ª y primera subsidiaria, y denegó las demás súplicas de la demanda de nulidad con restablecimiento del derecho contra los actos administrativos del Ministerio de Minas y Energía concernientes a la liquidación trimestral de las participaciones del municipio de Puerto Escondido (Córdoba) en las regalías por transporte de petróleo crudo y sus derivados en el lapso del tercer trimestre de 1991 al segundo trimestre de 1996.

I. Antecedentes

1.1. La demanda.

El municipio de Puerto Escondido, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó el 4 de diciembre de 1996 ante el Consejo de Estado la siguiente demanda, enviada al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y admitida por su Sección Primera en auto de 23 de febrero de 1998, luego de definirse conflicto de competencia con la sección tercera:

1.1.1. Pretensiones.

Que se declare la nulidad de los actos administrativos del Ministerio de Minas, explícitos o implícitos en las operaciones de liquidación de las participaciones del municipio de Puerto Escondido en las regalías por transporte de petróleo durante los ocho trimestres que van de julio de 1994 a junio de 1996, o sea, del tercer trimestre de 1994 al segundo trimestre de 1996 (primera pretensión).

Que se declare la nulidad del Oficio 009169 del 19 de abril de 1996, por el cual el ministerio niega al municipio las participaciones en tales regalías hasta julio de 1994 e implícitamente informa no haberlas liquidado entre julio de 1991 y septiembre de 1993, como tampoco de enero a junio de 1994 (segunda pretensión). Asimismo, en cuanto las niega por el cuarto trimestre de 1993 (tercera pretensión).

Que, como consecuencia de las pretensiones segunda y tercera, y a título de restablecimiento del derecho, se liquiden las participaciones a que tiene derecho el municipio en tales regalías por los trimestres que van de julio de 1991 a junio de 1994, conforme a lo dispuesto en los artículos 360 de la Constitución Política y 85 del Código de Minas.

En subsidio, se declare que la Nación es responsable de enriquecimiento injusto por no haber liquidado regalías a los beneficiarios desde el 4 de julio de 1991 hasta junio de 1994.

Que se condene a la Nación a pagar las regalías por su valor actualizado (pretensión cuarta) y que se reliquiden las causadas en los trimestres que van de julio de 1994 a junio de 1996 reajustando su importe a los precios reales del crudo (pretensión quinta).

(...).

VI. Consideraciones de la Sala

El derecho del municipio de Puerto Escondido a participar en las regalías del transporte de petróleo crudo y sus derivados, por estar ubicado en el área de influencia geográfica del Puerto Marítimo de Coveñas - municipio de Santiago de Tolú (Golfo de Morrosquillo).

El artículo 360 Constitución Política es del siguiente tenor:

“ART. 360.—La ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables así como los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos.

La explotación de un recurso natural no renovable causará a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte.

Los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones” (negrillas y subrayado fuera del texto).

Esta norma establece los derechos del Estado por la explotación de recursos naturales no renovables:

1ª Las regalías se causan a favor del Estado por la explotación de estos recursos, aparte de los otros derechos o compensaciones que se pacten.

2ª Los departamentos y municipios en cuyo territorio se exploten estos recursos, así como también los puertos marítimos y fluviales por donde sean transportados, participarán directamente en las regalías y compensaciones.

El artículo 361 ibídem dispuso que con la parte de las regalías que no se asigne a los departamentos y municipios se creará el Fondo Nacional de Regalías, cuyos recursos se destinarán a las entidades territoriales en los términos que señale la ley, para promover proyectos de minería, proteger el medio ambiente y financiar proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los respectivos planes de desarrollo.

Por la Ley 141 de 1994 (promulgada el 30 de julio) se crean el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías y reguló el derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de los recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidación y distribución, y se dictan otras disposiciones.

El valor de la participación de un municipio portuario en las regalías y compensaciones causadas en un determinado período, resulta de dos actos administrativos concatenados, según lo dispuesto en la Ley 141: el de liquidación de la regalía por la entidad recaudadora, pública o privada (art. 24); y el de distribución de las participaciones entre las entidades territoriales beneficiarias, que debía ser expedido por la Comisión Nacional de Regalías (hoy el Departamento Nacional de Planeación) (14) . La segregación de estas funciones queda de manifiesto en el artículo 8º de la Ley 141:

LEY 141 DE 1994

CAPÍTULO II

Comisión Nacional de Regalías 

ART. 8º—Funciones de la Comisión Nacional de Regalías. Serán funciones de la Comisión las siguientes:

[...].

7. Distribuir las participaciones en las regalías y compensaciones que correspondan a los municipios portuarios, marítimos y fluviales, utilizados de manera ordinaria, en el cargue y descargue de recursos naturales no renovables o productos derivados de los recursos naturales no renovables; y a los que se encuentren bajo su radio de influencia, según las reglas establecidas en el parágrafo del artículo 26 y en los artículos 29 y 55 de la presente ley.

[...].

11. Revisar, por sí misma o comisionar a otras entidades públicas o privadas, cuando así lo determine, las liquidaciones de participaciones efectuadas por las entidades recaudadoras de las regalías y otras compensaciones, y tomar las medidas pertinentes”.

La distribución de las participaciones lo mismo que las demás decisiones de la Comisión Nacional de Regalías, debía adoptarse por medio de un acto administrativo, como lo manda el artículo 11 ibidem:

LEY 141 DE 1994

ART. 11.—Decisiones adoptadas por la Comisión. Las decisiones se adoptarán por la Comisión, mediante resoluciones expedidas por su presidente y refrendadas por el secretario, contra las cuales solo procederá el recurso de reposición en los términos previstos en el Código Contencioso Administrativo. El secretario ejecutivo autorizará y suscribirá los actos que deban ejecutarse en desarrollo de las operaciones del fondo”.

Mientras no hubiera entrado a funcionar la Comisión Nacional de Regalías, sus atribuciones serían ejercidas por el Ministerio de Minas y Energía (L. 141, art. 67 transitorio).

De estas normas resulta que la inconformidad de las entidades territoriales con el monto de su participación en las regalías y compensaciones debe encauzarse contra el acto de liquidación o el de distribución, o contra ambos, individualizándolos con toda precisión, como lo ordena el artículo 138 Código Contencioso Administrativo, y a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (15) .

El único acto acusado que se individualiza en la demanda es el Oficio 09169 de 19 de abril de 1996, por el cual el director general de hidrocarburos respondió a la petición de una ciudadana para que se le expidiesen copias de “todas las constancias de los giros por concepto del pago de participaciones originadas en la transferencia de regalías y compensaciones por explotación de hidrocarburos, diferentes a gas, que hayan sido expedidas por la Comisión Nacional de Regalías, en cumplimiento de lo prescrito en el artículo 60 de la Ley 141 de 1994, a los departamentos, municipios y puertos beneficiarios de las mismas”.

Sin embargo, el oficio acusado no contiene decisión alguna, pues se limita a suministrar la información a la peticionaria, precisándole que se registra “desde el mes de julio de 1994, fecha (sic) en la cual entró en vigencia la Ley 141 del mismo año”.

Considera la Sala que a la demanda debieron preceder: (i) una petición concreta del municipio para que se le distribuyesen participaciones en determinado período; (ii) un acto administrativo que negara las participaciones o su reliquidación, y (iii) el agotamiento de la vía gubernativa.

En ausencia de tales presupuestos, no existe objeto sobre el cual debiera pronunciarse la jurisdicción.

Se reformará la sentencia en lo pertinente.

FALLA:

1. CONFÍRMASE el punto 1º de la sentencia de 20 de marzo de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - (Sección Primera - Subsección A), en cuanto se inhibió de fallar las pretensiones 1ª, 6ª y primera subsidiaria.

2. REVÓCASE el numeral 2º, y en su lugar, se declara inhibido de fallar las demás súplicas de la demanda.

Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

Se deja constancia que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de 20 de septiembre de 2007».

(14) La Comisión Nacional de Regalías fue suprimida por el Decreto 149 de 2004, y sus funciones fueron asignadas al Departamento Nacional de Planeación según el Decreto 195 del mismo año.

(15) Sentencia de 2 de marzo de 2005 de esta sección. Expediente 2001-00330 (7516). Actor: Sixto Manuel García Mejía.

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