Sentencia 1997-11939/20539 de abril 23 de 2015

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Radicación: 080012331000199711939 01 (20539)

Demandante: Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A. antes Seguros Caribe S.A.

Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN

Asunto: Cobro Coactivo

Bogotá D.C., veintitrés de abril de dos mil quince.

Extractos: «Consideraciones de la Sala.

Se decide si son nulos los actos administrativos mediante los cuales la Administración de Impuestos y Aduanas de Barranquilla declaró no probadas las excepciones de falta de título ejecutivo, de ejecutoria del título ejecutivo, de prescripción de la acción de cobro y de calidad de deudor solidario, interpuestas por la demandante contra el Mandamiento de Pago 0508 del 21 de agosto de 1996.

El problema jurídico se contrae a determinar si hay lugar a declarar probada la excepción de falta de ejecutoria del título ejecutivo por no haberse notificado a la aseguradora la Resolución Sanción por Devolución Improcedente 0088 del 18 de mayo de 1992, proferida a la sociedad Exportadora Texanal del Caribe Ltda.

En el asunto sub júdice se encuentran probados los siguientes hechos:

— La sociedad Exportadora Texanal del Caribe Ltda. solicitó a la Administración de Impuestos y Aduanas de Barranquilla la devolución del saldo a favor generado en la declaración del impuesto sobre las ventas correspondiente al primer (1º) bimestre de 1991, por la suma de $20.070.000.

— Para los trámites de la devolución, la referida sociedad suscribió con Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A. antes Seguros Caribe S.A. la póliza de cumplimiento 108382 del 12 de marzo de 1991, por la suma de $20.070.000.

— Posteriormente, la División de Fiscalización profirió el Pliego de Cargos 0248 del 13 de septiembre de 1991; el 18 de mayo de 1992, la División de Liquidación expidió la Resolución Sanción por Devolución Improcedente 0088.

— El 21 de agosto de 1996, la División de Cobranzas de la Administración antes mencionada libró el Mandamiento de Pago 0508, contra la sociedad Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A. antes Seguros Caribe S.A., por la resolución sanción por devolución improcedente 088 del 18 de mayo de 1992, más los intereses moratorios a que hubiere lugar, aumentados en un 50%, actualización, gastos y costas del proceso y ordenó hacer efectiva la Póliza de Cumplimiento 108382 del 12 de marzo de 1991.

— El mencionado mandamiento de pago fue notificado por correo el 9 de septiembre de la misma anualidad.

— El 5 de septiembre de 1996, la actora propuso las excepciones de falta de título ejecutivo y de ejecutoria, prescripción de la acción de cobro y calidad de deudor solidario.

— El 30 de septiembre de 1996, la división antes aludida profirió la Resolución 0052 mediante la cual declaró no probadas las excepciones y ordenó seguir adelante con la ejecución(12).

— El 29 de octubre del mismo año, la actora interpuso recurso de reposición contra la resolución citada, resuelto mediante la Resolución 0022 del 25 de noviembre de 1996, que confirmó el acto administrativo impugnado(13).

Según lo argumentó la actora, la falta de ejecutoria y la falta del título ejecutivo tienen por causa el hecho de que la Administración Tributaria omitió la notificación de la resolución sanción por devolución improcedente, expedida a su afianzada.

En criterio de la entidad demandada, la actuación administrativa se ajustó a derecho, toda vez que a Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A., antes Seguros Caribe S.A., no era menester notificarle el pliego de cargos ni la resolución sanción por devolución improcedente, porque no hace parte del proceso, de conformidad con el parágrafo único del artículo 6º del Decreto 2314 de 1989. Que su responsabilidad inició con la notificación del mandamiento de pago, tal como lo establece el artículo 828-1 del Estatuto Tributario.

Para resolver, la Sala advierte que adoptará el criterio expuesto en anteriores oportunidades al resolver asuntos similares al aquí planteado(14).

Según el artículo 860 del Estatuto Tributario, vigente para la época de los hechos, cuando el contribuyente o responsable presentaba con la solicitud de devolución una garantía a favor de la Nación, otorgada por entidades bancarias o de compañías de seguros, por un valor equivalente al monto objeto de devolución, la administración de impuestos, dentro de los cinco (5) días siguientes debía hacer entrega del cheque, título o giro.

La garantía debía tener una vigencia de seis (6) meses. Y si dentro de ese lapso la Administración Tributaria practicaba requerimiento especial o pliego de cargos por improcedencia, el garante sería solidariamente responsable por las obligaciones garantizadas, las cuales se harían efectivas, junto con los intereses correspondientes, una vez quedara en firme, en la vía gubernativa, el acto administrativo de liquidación oficial o de improcedencia de la devolución, aún si éste se produce con posterioridad a los seis (6) meses.

Por su parte, el artículo 828 del mencionado Estatuto señala cuales títulos ejecutivos prestan mérito ejecutivo, así:

“ART. 828.—Títulos Ejecutivos. Prestan mérito ejecutivo:

1. Las liquidaciones privadas y sus correcciones, contenidas en las declaraciones tributarias presentadas, desde el vencimiento de la fecha para su cancelación.

2. Las liquidaciones oficiales ejecutoriadas.

3. Los demás actos de la Administración de Impuestos debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco nacional.

4. Las garantías y cauciones prestadas a favor de la Nación para afianzar el pago de las obligaciones tributarias, a partir de la ejecutoria del acto de la Administración que declare el incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garantizadas.

5. Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas, que decidan sobre las demandas presentadas en relación con los impuestos, anticipos, retenciones, sanciones e intereses que administra la Dirección General de Impuestos Nacionales (…)”.

(negrillas fuera de texto).

De lo anterior se establece que prestan mérito ejecutivo, entre otros, las garantías y cauciones otorgadas a favor de la Nación para afianzar el pago de las obligaciones tributarias, a partir de la ejecutoria del acto administrativo que declare el incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garantizadas.

En el caso de devoluciones con garantía, al interpretarse en forma armónica las disposiciones contenidas en los artículos 828 numeral 4 y 860 del Estatuto Tributario, se advierte que el acto que determina la responsabilidad del garante y la exigibilidad de la obligación a su cargo es la resolución que declara la improcedencia de la devolución y ordena el reintegro. Para que dicho acto administrativo pueda servir de fundamento para el cobro coactivo debe estar ejecutoriado, esto es, que se cumpla respecto de él alguno de los presupuestos de que da cuenta el artículo 829 ibídem.(15)

El artículo 829 del Estatuto Tributario, establece:

“Art. 829. Ejecutoria de los actos.

Se entienden ejecutoriados los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo:

1. Cuando contra ellos no proceda recurso alguno.

2. Cuando vencido el término para interponer los recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma.

3. Cuando se renuncie expresamente a los recursos o se desista de ellos, y

4. Cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso”.

En ese sentido, para que la resolución que declara la improcedencia de la devolución, sirva de título ejecutivo para el cobro coactivo, es necesario que esté ejecutoriada y junto con la póliza o garantía, integran el título ejecutivo que sirve de fundamento para el mandamiento de pago.

La Sala evidencia que en el expediente no hay prueba de la notificación a Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A. antes Seguros Caribe S.A. de la Resolución 0088 del 18 de mayo de 1992, por medio de la cual la División de Liquidación de la Administración de Impuestos y Aduanas de Barranquilla impuso sanción por devolución improcedente a la sociedad Exportadora Texanal del Caribe Ltda., a pesar del interés que le asistía como garante, pues, es evidente que los efectos del acto sancionatorio se extendían a ésta, pues con dicho acto se procuraba la efectividad de la póliza que garantizaba la devolución.

Así las cosas, se ajusta a derecho la posición del a quo, en la providencia apelada, al concluir que al no haberse notificado a la actora la resolución que impuso la sanción a Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A., antes Seguros Caribe S.A., no le era exigible y, por lo mismo, carecía de uno de los requisitos indispensables para conformar el título ejecutivo, fundamento del mandamiento de pago proferido por la Administración Tributaria.

Respecto del argumento de la DIAN en el sentido de que el aviso previsto en el parágrafo único del artículo 6º del Decreto 2314 de 1989 reemplazaba la notificación, esta Sala reitera que tal aviso se refería a la eventualidad de la responsabilidad, mientras que para recuperar lo indebidamente devuelto a través del procedimiento administrativo de cobro, la ley exige la ejecutoria del acto administrativo que, como se indicó, en el presente caso es la resolución que impuso la sanción por devolución improcedente.

En cuanto al argumento relacionado con la inaplicabilidad de los artículos 44 y 48 del Código Contencioso Administrativo en materia tributaria, la Sala precisa que si bien es cierto que el Estatuto Tributario consagra un régimen especial en materia de notificaciones, el artículo 1º del Código Contencioso Administrativo establece que los aspectos no previstos en las leyes especiales se regirán por las disposiciones que este Código contiene.

En este punto cabe anotar que el tema de la inoponibilidad o ineficacia, como consecuencia de la irregularidad de la notificación, no se encuentra regulado en el Estatuto Tributario; entonces, en este aspecto se aplica el artículo 48 del Código Contencioso Administrativo, situación que no ocurre frente al artículo 44 del mismo, dado que esta norma prevé la notificación personal de los actos administrativos, la cual se encuentra regulada por el artículo 569 del Estatuto Tributario.

Así pues, la DIAN no integró en debida forma el título ejecutivo que sirvió de base para la expedición del mandamiento de pago librado en contra de la compañía Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A. antes Seguros Caribe S.A.

En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la Sentencia del 23 de julio de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A. contra la DIAN.

2. RECONÓCESE personería para actuar como apoderada de la parte demandada a la doctora Maritza Alexandra Díaz Granados, de conformidad con el poder otorgado, visible en el folio 394.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase».

1. Folios 346 a 560A

2. Folios 187 a 188

3. Folios 7 a 22

4. Folios 25 a 31

5. Folios 12 a 34

6. Folios 105 a 130

7. Folios 346 a 560ª.

8. Exp 9987 de 2000, C.P. Dra Ligia López Díaz.

9. Folios 563 a 566.

10. Folios 399 a 412.

11. Folios 390 a 393.

12. Folios 7 a 22.

13. Folios 25 a 31.

14. Sentencias de 14 de febrero de 1997, Exp. 7991, C.P. Dra. Consuelo Sarria Olcos; 12 de septiembre de 2002, Exp. 12644 y 10 de marzo de 2005, Exp. 14325, C.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa; 12 de mayo de 2005, Exp. 13824, C.P. Dr. Héctor J. Romero Díaz; 8 de octubre de 2009, Exp. 16483 y 13 de junio de 2011, Exp. 17374, C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; 20 de junio de 2013, Exp. 19354, C.P. Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez (E).

15. El artículo 829 del Estatuto Tributario prevé que los actos que sirven de fundamento al cobro coactivo se entienden ejecutoriados cuando contra ellos no procede recurso alguno, cuando se vence el término para interponer los mismos y no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma, cuando se renuncia expresamente o se desista de los mismos y cuando los interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva.