Sentencia 1997-15374 de agsoto 28 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Expediente: 250002326000199715374 01 (31095)

Consejero Ponente:

Dr. Hernán Andrade Rincón

Actor: Caja Agraria en Liquidación

Demandado: Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal

Acción: Controversias contractuales

Bogotá, D.C., veintiocho de agosto de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

La Sala, al no encontrar causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, procede a resolver el presente asunto sometido a su conocimiento.

Para efectos de lo anterior, en primer término verificará la competencia de la corporación para conocer del asunto sub examine (1) y estudiará algunos asuntos procesales previos (2), para luego analizar el convenio interadministrativo 5, su incumplimiento y las condenas consecuentes (3)

1. Competencia.

Calificada la acción ejercida por la demandante como de controversias contractuales, la Sala es competente para conocer del asunto en segunda instancia, en razón de los recursos de apelación interpuestos por las partes en contra de la sentencia proferida el 16 de febrero de 2005 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, comoquiera que la demanda se presentó el 14 de noviembre de 1997 y la pretensión mayor se estimó en la suma de $ 2.293.839.465,68, la cual supera el monto exigido para que el proceso tenga vocación de doble instancia ante esta corporación para aquella época, esto es $ 13.460.000(24).

2. Asuntos procesales previos.

2.1. Valor probatorio de la documentación aportada.

La Sala encuentra que parte del material probatorio que reposa en el expediente procesal se encuentra en copia simple, en particular, algunos de los soportes y antecedentes de la relación contractual, así como ciertas comunicaciones cruzadas entre las partes e internas de la gestión administrativa de Cajanal.

No obstante lo anterior, a pesar de no haberse dado cumplimiento a la ritualidad de autenticación de las copias aportadas, tal como lo previene el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil —aplicable en virtud de la disposición integrativa contenida en el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo—, esta Sala encuentra oportuno y necesario acoger, nuevamente, el criterio de la Sala Plena de la Sección Tercera que, en sentencia de unificación jurisprudencial, otorgó pleno valor probatorio a los documentos así aportados bajo precisas circunstancias, las cuales se pasarán a constatar en el caso en concreto(25).

En primer lugar, conviene prevenir que el trámite procesal, íntegro, ha gozado de un decurso pacífico en cuanto a los medios de convicción que reposan en el expediente respectivo.

En efecto, desde el escrito introductorio, hasta las alegaciones de conclusión de la segunda instancia, todos los intervinientes han debatido en torno de los documentos aportados, otorgándoles plena validez, cual si fueran los documentos auténticos; teniendo la oportunidad de tachar o controvertir su contenido —rectius: ejercer su derecho de contradicción—, en cambio, se han afirmado en lo que en ellos se expresa —al margen de las interpretaciones que convienen a sus particulares intereses de ataque o defensa—. Esta circunstancia particular ofrece al juzgador plena confianza en torno de la veracidad de los medios de convicción que integran el proceso y le impedirían hacer de lado el interés manifiesto, expresa o implícitamente, de las partes en la valoración de los documentos por ellas aportados o apreciados como ciertos.

Por otra parte, en consonancia con la sentencia de unificación, advierte la Sala que, en esta oportunidad, aquello que pretende ser probado por las partes mediante las copias simples aportadas no encuentra, legislativamente, cualificación específica en materia probatoria. En efecto, ni los actos contractuales, ni sus soportes, ni mucho menos la correspondencia cruzada, requieren, de acuerdo con la ley, una prueba solemne especial, como sería el caso de la acreditación del estado civil, la prueba del título ejecutivo o el acto de protocolización de un negocio jurídico de transferencia de domino de un bien inmueble, motivo por el cual no se quebranta el orden público al otorgar validez probatoria al material de convicción que conforma el presente trámite.

De acuerdo con lo anterior, la Sala, en aras de respetar el principio constitucional de la buena fe, así como el deber de lealtad procesal, reconocerá valor a la totalidad de la prueba documental que ha obrado a lo largo del proceso y que, surtidas las etapas de contradicción, no fue cuestionada, en su veracidad, por ninguno de los intervinientes.

2.2. Adecuación de la acción impetrada.

En relación con la vía procesal escogida por la actora, esto es, la acción de controversias contractuales, resulta menester tener en consideración que si bien la causa petendi se soporta en la falta de pago de la remuneración derivada de la prestación de unos servicios por parte de la demandante a favor de Cajanal, lo cierto es que, tales servicios, como la misma demandante lo reconoce en su escrito introductorio, fueron prestados, unos bajo un “acuerdo verbal”, y otros en desarrollo del convenio 5 del 16 de mayo de 1995, por manera que tales supuestos fácticos, no obstante encontrarse bajo el sino de un mismo sustrato material —la prestación de un servicio—, son recepcionados por el ordenamiento jurídico de forma diferente, tanto desde el punto de vista sustantivo cuanto del procesal, y, por lo tanto, el efecto iuris varía en cada una de las hipótesis.

De conformidad con lo anterior y teniendo en cuenta que dentro del recurso de alzada se ataca la adecuación de la acción efectuada por el a quo, en lo que sigue se hará una revisión particular del asunto, la cual permitirá hacer una distinción en punto de los hechos que podrán ser estudiados en los términos de la adecuación efectuada y aquellos que deberán estudiarse en los términos propuestos por la accionante.

2.2.1. Solemnidad adsubstantiamactus y acción de controversias contractuales.

Advirtió la demandante la prestación de servicios financieros a favor de Cajanal entre el mes de enero de 1995 y el 15 de mayo del mismo año, soportada en un aparente acuerdo verbal, respecto del cual pretende su declaratoria de existencia, tal como se dejó indicado ut supra.

Sobre el particular, en posición que comparte la Sala, el a quo consideró que la acción de controversias contractuales no era el medio idóneo para dar curso a la causa petendi que soportaba al escrito demandatorio, lo cual se funda, esencialmente, en que la solemnidad constitutiva a la que se sujetan los contratos estatales impide a la justicia contencioso administrativa, por regla general y salvo precisas excepciones, conocer de las acciones que pretendan la declaratoria de existencia de contratos que, precisamente, no se sujetaron a tal formalidad.

En reciente pronunciamiento de esta Subsección se indicó:

“Si bien el artículo 87 del CCA, modificado por el artículo 17 del Decreto 2304 de 1989 y por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, contempla que ‘Cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad...’, lo cierto es que tal declaración no es procedente en todos los casos.

“Por regla general, los contratos estatales deben constar por escrito, según lo disponen los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993, al señalar que tal es la forma que deben adoptar dichos actos para existir jurídicamente y quedar perfeccionados, es decir, para que sean válidos desde la perspectiva estrictamente formal (requisito ad solemnitatem o ad substanciam actus); siendo así, no tendría sentido, en principio, solicitar la declaración de existencia de un contrato que debe constar por escrito —a través de la acción contractual—.

“Por tal razón, el artículo 87 del CCA debe ser interpretado en forma acorde con la estructura que informa la existencia y eficacia de los contratos del Estado; por ello, la jurisprudencia de esta corporación ha interpretado la norma señalando que, ‘... en algunos eventos —especialmente cuando el daño causado proviene de la prestación de un servicio o el suministro de unos bienes, entre otros casos, sin que exista un contrato perfeccionado y legalizado de conformidad con las normas legales vigentes—, puede solicitarse la declaración de existencia del respectivo negocio jurídico, en ejercicio de la acción contractual (...) adicionalmente, que para efectos de establecer si procede dicha acción o la de reparación directa, debe establecerse si las partes, en la práctica, han recorrido o no la definición del tipo negocial, esto es, si la conducta realizada por ellas da lugar al surgimiento del contrato que aspiraron a celebrar. Si la respuesta es afirmativa, deberá concluirse que se cumplieron los requisitos previstos en la norma para declarar la existencia y eficacia del negocio, por lo cual la acción procedente será la acción contractual; si es negativa, dicha acción no podrá prosperar. En efecto, la ausencia de la totalidad de los trámites necesarios para la formalización escrita del contrato y su posterior perfeccionamiento permite concluir que el negocio jurídico es inexistente...’(26).

“Además, ha precisado la Sala que una de las hipótesis que se ubica en el supuesto previsto por el artículo 87 del CCA (declaratoria de existencia del contrato) es la relacionada con aquellos contratos que celebran las entidades estatales que no están sometidas al régimen de la Ley 80 de 1993 y cuyos negocios jurídicos se rigen —en cuanto a su formación y relación sustancial— por las normas del derecho privado, pudiendo, entonces, celebrar contratos verbales, es decir, no solemnes, cuya declaración de existencia puede deprecarse a través de la acción contractual(27).

“Otro de los supuestos previstos por la norma en cita, es el relacionado con los contratos sin formalidades plenas que contemplaba el parágrafo del artículo 39 de la Ley 80 de 1993 (derogado por el art. 32 de la L. 1150/2007) y los contratos de mínima cuantía de que tratan los artículos 2º de la Ley 1150 de 2007 y 94 de la Ley 1474 de 2011, cuya existencia y eficacia no está determinada por la solemnidad prevista por los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993(28), de modo que la declaración de existencia de este tipo de negocios es posible obtenerla a través de la acción contractual”.

Atendiendo lo transcrito, si bien dentro del tráfico jurídico, por regla general, los negocios jurídicos y, en particular los contratos, gozan de libertad de forma, de suerte que su materialización puede concretarse en cualquier medio que resulte cognoscible y que, por lo mismo, permita reconocer la disposición de intereses en el caso concreto, en materia de contratación estatal, dada la preponderancia de los principios en los que se funda la actividad administrativa, particularmente, aquellos relativos a la moralidad y la publicidad en sus actuaciones, y por la superlativa importancia que goza dentro de la sociedad la gestión contractual pública, tal libertad de forma fue restringida por norma imperativa que imponen la solemnidad, ad substantiam actus, de las relaciones contractuales del Estado. La falta de tal solemnidad, en consecuencia, comporta, por regla general, la inexistencia del negocio jurídico y, evidentemente, la ineficacia absoluta de una tal disposición de intereses, la cual no resulta recepcionada por el ordenamiento jurídico.

Los contratos estatales, en consecuencia, se califican como solemnes en los términos del artículo 1500 del Código Civil(29), de tal suerte que la producción de sus efectos en el mundo jurídico, en términos de existencia, pende del agotamiento de la forma escrita, ad substantiam actus, tal como lo previenen los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993, normas de carácter imperativo —rectius: ius cogens— que no permiten disposición particular en contrario(30), por lo cual no puede acudirse, en principio, a lo previsto en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo para pretender la declaratoria de existencia del contrato estatal cuandoquiera que, exigiéndose la forma escrita en el caso particular, las partes hayan pretermitido el evento condicionante de eficacia.

Ahora bien, no obstante lo anterior y que, en principio, una acción formulada bajo los supuestos antes señalados estaría llamada al fracaso y a un pronunciamiento inhibitorio por parte del juez de conocimiento, la jurisprudencia de la Sala ha reconocido que en casos excepcionales es posible superar aspectos puramente adjetivos, dando prevalencia al derecho sustancial, tal como lo ordena el artículo 228 de la Constitución Política, y materializando el principio iura novit curia para, en consecuencia, adecuar la acción, de suerte que resulte posible conocer de fondo el asunto sometido a su consideración. Específicamente, la corporación ha adecuado la acción contractual a la de reparación directa en casos similares al que ocupa la atención de la Sala en esta oportunidad(31).

Así las cosas, resulta evidente que en el caso sub examine no concurren los presupuestos necesarios que permitan estudiar parte de la litis bajo la égida de la acción de controversias contractuales, no obstante lo cual, en garantía del derecho de acceso a la administración de justicia y teniendo en cuenta que con tal determinación no se modifica la causa petendi alegada por el actor, ni se varía el trámite procesal dispuesto, ni el término de caducidad de la acción, se analizará si el asunto puede ser estudiado desde la perspectiva de la acción de reparación directa y, por lo tanto, en aplicación del principio iura novit curia, se mantendrá, parcialmente, la adecuación realizada en la sentencia de instancia a la mentada acción.

En efecto, en lo que sigue, la Sala analizará si la controversia suscitada por la prestación de los servicios financieros con antelación al 16 de mayo de 1995, puede encauzarse a través de la acción de reparación directa.

2.2.2. Requisitos de perfeccionamiento y de ejecución del contrato estatal.

Tal como se indicó previamente (cfr. supra numeral I.6.1.) el a quo determinó la inexistencia el convenio interadministrativo 5 del 16 de mayo de 1995 celebrado entre Cajanal y la Caja Agraria, al advertir la ausencia del registro presupuestal correspondiente. Con fundamento en tal determinación, adecuó la acción contractual a la de reparación directa en aplicación del principio de la prevalencia del derecho sustancial.

En relación con lo anterior, la Sala corregirá la tesis adoptada por el tribunal de instancia, pues la misma ha variado en el interior de esta Sección con respecto a la acogida, en su momento, en la sentencia impugnada.

Para efectos de lo anterior, ha de ponerse de presente la existencia de dos posiciones en la jurisprudencia de la corporación en relación con el perfeccionamiento del contrato.

Por una parte, se señaló que para el perfeccionamiento del contrato estatal, es decir, para que el mismo exista, basta recorrer los supuestos indicados en el inciso 1º del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, por manera que acordado el objeto, definido el precio y elevado todo ello a escrito el contrato celebrado nacerá a la vida jurídica(32).

A esta tesis contrasta aquella otra que asume que el perfeccionamiento del contrato estatal exige, además de las condiciones previstas en el citado inciso 1º del artículo 41, el registro presupuestal, bajo el entendido que la citada norma fue modificada por el artículo 49 de la Ley 179 de 1994 (compilado en el art. 71 del estatuto orgánico del presupuesto, D. 111/96), conforme con el cual para que los actos administrativos que comprometan apropiaciones presupuestales se perfeccionen, deben contar con el mencionado registro presupuestal(33).

De las tesis expuestas, la primera de ellas es la imperante desde el 2006, año en el que es proferida la providencia bajo el expediente 15307, en la cual se indicó:

“Analizadas las pruebas obrantes en el expediente la Sala advierte que el contratista cumplió con el trámite de legalización que estaban a su cargo, cual era la constitución de las garantías.

“No obra documento demostrativo del proceso de apropiación presupuestal, pero ello no permite afirmar que este no se produjo y menos aún, que la entidad quedó exenta de cumplir las obligaciones derivadas de un contrato que celebró con el aquí demandante.

“En efecto, suscrito el contrato la entidad quedaba con el deber de expedir el registro de apropiación presupuestal, conforme lo exige el inciso 2º del artículo 41 de la Ley 80 de 1993. Y si no cumplió con esta obligación, mal podría invocar su propia culpa en beneficio propio.

“En este punto la Sala precisa que la omisión respecto del trámite del presupuesto del contrato, traduce en el incumplimiento de una obligación de la entidad pública, que le fue impuesta por la ley (art. 41, L. 80/93) y, en este caso, también por el contrato.

“Cabeigualmenteadvertirquelaausenciaderegistropresupuestalnoproducelainexistenciadelcontratoestatal,determinasuinejecución,laqueaunadaalosperjuiciosquecausealcontratista,configuralaresponsabilidadcontractualdelentepúblicoinfractor. 

“En efecto, a diferencia de lo dispuesto en el Decreto-Ley 222 de 1983, la Ley80de1993regulóelperfeccionamientodelcontratodeunaformacoherenteconlasignificacióngramaticalyjurídicadeesteconcepto,aldisponerensuprimerincisoque:‘LoscontratosdelEstadoseperfeccionancuandoselograacuerdosobreelobjetoylacontraprestaciónyesteseeleveaescrito’.Entantoqueenelincisosegundoreguló,enformaindependiente,lascondicionesparasuejecución,así:‘Paralaejecuciónserequerirádelaaprobacióndelagarantíaydelaexistenciadelasdisponibilidadespresupuestalescorrespondientes,salvoquesetratedelacontrataciónconrecursosdevigenciasfiscalesfuturasdeconformidadconloprevistoenlaleyorgánicadelpresupuesto’.

“De conformidad con lo dispuesto en la precitada norma, laexistenciayelperfeccionamientodelcontratoestatalseproducencuandoconcurrenloselementosesencialesdelcorrespondientenegociojurídico,definidosporellegisladorcomoel:“acuerdosobreelobjetoylacontraprestación”(elementossustanciales)ytambiénque“esteseeleveaescrito”(elementoformaldelaesenciadelcontrato).

“Al efecto cabe tener en lo afirmado por Marienhoff, para quien, como regla ‘puede afirmarse que el contrato queda ‘perfeccionado’ cuando se produce el acuerdo o fusión de voluntades entre las partes’.

“De conformidad con lo expuesto se tiene que, según lo previsto en la Ley 80 de 1993, el contrato es perfecto cuando se han cumplido las condiciones para su existencia, esto es, al recorrer su definición, porque concurren sus elementos esenciales, sin perjuicio de que puedan existir condiciones o plazos que suspendan su ejecución”(34) (la Sala resalta).

Por lo expuesto, la Sala reitera la posición previamente transcrita, al considerar, además, que al momento de la celebración del convenio interadministrativo 5 del 16 de mayo de 1995 se encontraba vigente el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, sin que en el mismo se previniera la necesidad del registro presupuestal para la existencia del contrato estatal.

Apareja lo indicado en precedencia que, para la Sala, a diferencia de lo concluido por el a quo, sí existió el convenio interadministrativo 5 de 1995, produjo a plenitud sus efectos vinculantes y los conflictos que de él se derivaron podían ser resueltos jurisdiccionalmente acudiendo a la acción de controversias contractuales, como en efecto lo hizo la accionante.

Como colofón de lo indicado en los numerales 2.2.1 y 2.2.2 que anteceden inmediatamente, la Sala considera que no podían, entonces, ni accionante ni el a quo, resumir en un solo tipo de acción la controversia planteada, pues lo cierto es que se trata de asuntos que por su propia mesmedad deben ser tratados en el cauce de acciones diferentes y resulta llana tanto la adecuación parcial de la acción —como se dejó visto—, cuanto la posibilidad de la acumulación de las pretensiones correspondientes, tal como lo precisará la Sala enseguida.

En efecto, ya la Sala ha admitido la posibilidad de la acumulación de pretensiones de estirpe contractual y extracontractual(35), en tanto las normas procesales dejan abierta esta posibilidad, previa la verificación, en cada caso concreto, de la concurrencia de ciertos requisitos. Así, para la fecha de la presentación de la demanda —nov. 14/97—, si bien no se encontraba vigente la modificación introducida al artículo 145 del Código Contencioso Administrativo por el artículo 7º de la Ley 446 de 1998(36), el artículo 267 del estatuto administrativo, como disposición de carácter integrativo, permite hacer uso del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil, conforme al cual el demandante podrá acumular en una misma demanda varias pretensiones contra el demandado, aunque no sean conexas, siempre que concurran los siguientes requisitos: que el juez sea competente para conocer de todas las pretensiones, que estas no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias, y que todas puedan tramitarse por el mismo procedimiento.

En el caso concreto, la Sala advierte la concurrencia de los eventos señalados, en tanto las pretensiones apuntan a circunstancias de hecho claramente escindibles y a consideraciones normativas que no se oponen entre sí, sin dejar de lado, por supuesto, que el juez natural en ambos casos es el mismo, así como el trámite procesal respectivo, esto es, el normado en el artículo 206 y siguientes del Código Contencioso Administrativo.

Debe dejarse dicho, en adición, que si bien el actor consideró que la causa petendi se cifraba en una relación de carácter contractual y no en un hecho, lo anterior no supone una variación del sustento de la demanda, de su fundamento fáctico, pues lo que varía es el mecanismo judicial a través del cual puede tramitarse el proceso. El hecho de que los eventos sustrato de la demanda estén o no cobijados por una relación de carácter contractual no varía la razón de ser de la demanda, por lo que el demandado, contrario a lo afirmado por Cajanal en el recurso de alzada, pudo y debió pronunciarse sobre los servicios prestados antes de la suscripción del convenio 5 de 1995 y respecto de aquellos otros que tuvieron lugar luego del perfeccionamiento de tal negocio.

2.3. Caducidad.

Cajanal en su recurso de alzada insistió en la caducidad de la acción presentada, cuyo término consideró que debió contabilizarse a partir del 15 de mayo de 1995 y no a partir del 19 de octubre de 1995 como lo estableció el a quo. La vista fiscal, en este aspecto, coincidió con lo definido por el tribunal de instancia.

Sobre el particular, teniendo en cuenta lo analizado por la Sala en el numeral II.2.2, ut supra, resulta necesario estudiar la caducidad respecto de las pretensiones que tienen como cauce la acción de controversias contractuales y aquellas que la encuentran en la reparación directa, pues de verificarse el fenómeno procesal, en cualquiera de los dos casos, tal hecho se constituiría en una circunstancia impeditiva para estudiar de fondo los ataques presentados contra la sentencia de primera instancia frente a los hechos específicos bien contractuales, ora extracontractuales.

2.3.1. En relación con los eventos que podría adelantarse a través de la acción de reparación directa, esto es, las prestaciones realizadas por la Caja Agraria entre enero de 1995 y el 15 de mayo de 1995 advierte la Sala la caducidad de la acción que podría impetrarse para reclamar lo que de ellos podría derivarse.

En efecto, teniendo en cuenta que el último día de los servicios presentados por la Caja Agraria a Cajanal sin que mediara una relación contractual fue el 15 de mayo de 1995 y que, de acuerdo con lo previsto en el número 8º del artículo 136, la caducidad de la acción de reparación directa se verifica en el término de 2 años “(...) contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho (...)”, la demanda podía ser interpuesta, en principio, hasta el día 16 de mayo de 1997.

No obstante lo anterior, debe considerarse en este análisis que la parte actora presentó el día 16 de mayo de 1997 —último día del plazo de caducidad de la acción para los asuntos que se analizan en este apartado— una solicitud de conciliación prejudical y que, por su virtud, el término de caducidad se suspendió en los términos del artículo 61 de la Ley 23 de 1991 —vigente para la época de los hechos—, hasta el 31 de julio de 1997. Así las cosas, la demanda debió presentarse el 1º de agosto siguiente.

Por lo anterior, encuentra la Sala que la acción con la que contaba la parte demandante para que la jurisdicción contencioso administrativa conociera de sus pretensiones declarativas y de condena en relación con los servicios financieros prestados por ella a Cajanal entre mes de enero de 1995 y el 15 de mayo del mismo año, caducó el 1º de agosto de 1997 y, teniendo en cuenta que la demanda fue presentada el 14 de noviembre de 1997, corresponde dar por probada la excepción que en ese sentido formuló la demandada, tal como se hará en la parte resolutiva de la presente providencia.

2.3.2. Respecto de los servicios financieros prestados por la Caja Agraria a Cajanal, en virtud del convenio interadministrativo 5 del 16 de mayo de 1997, encuentra la Sala que la demanda fue presentada con antelación a que se configurara la caducidad de la acción.

De los medios de convicción que reposan en el plenario, se evidencia que el convenio celebrado entre las partes finalizó en el mes de octubre de 1995, lo cual se constata con el contenido de la comunicación del 1º de septiembre de 1995, por la cual Cajanal informó a la Caja Agraria que el convenio se daría por terminado el 16 de octubre del mismo año, “(...) teniendo en cuenta que el Gobierno Nacional autorizó la creación y funcionamiento del fondo de pensiones públicas, el cual remplazará a la Caja Nacional en el pago de las pensiones a partir del mes de septiembre del año en curso (...)”(37).

La mencionada comunicación fue emitida en desarrollo de lo pactado en el parágrafo de la cláusula quinta del convenio 5, conforme con el cual Cajanal contaba con la facultad negocial de dar por terminado el convenio en el momento en el que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través del Fondo de Pensiones Públicas del nivel nacional, asumiera la obligación del pago de las mesadas pensionales a cargo de aquella entidad(38).

Ahora bien, con el fin de establecer la fecha a partir de la cual inició el cómputo del término de caducidad de la acción de controversias contractuales, es necesario indicar que al resultar aplicables al convenio 5 de 1995 los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993, la liquidación debía efectuarse dentro de los 6 meses siguientes a la finalización del negocio respectivo, salvo acuerdo previo en otro sentido.

Lo anterior se colige, en primera instancia, en tanto que es claro que a la luz del artículo 60 de la Ley 80 de 1993, al ser el convenio interadministrativo de tracto sucesivo, su liquidación era menester. En segunda instancia, al no existir pacto expreso sobre el particular, el plazo para la liquidación bilateral y unilateral debía sujetarse a los dictados normativos y jurisprudenciales sobre el particular, imperantes para la fecha de presentación de la demanda. Así, tal como tuvo oportunidad de reiterarlo la Subsección en reciente pronunciamiento, “[e]n términos generales, entonces, desde la expedición del Decreto 222 de 1993 y hasta la Ley 446 de 1998, salvo acuerdo sobre el particular, las partes contaban con un plazo de cuatro meses para liquidar bilateralmente el contrato, al cabo del cual, si no llegaron a ningún acuerdo, la administración podía proceder a liquidar unilateralmente dentro de los dos meses siguientes”(39).

Atendiendo lo dicho en precedencia y considerando que dentro del convenio interadministrativo 5 nada se dijo en relación con su liquidación, la misma debió efectuarse, a más tardar, el 16 de abril de 1996, y, a partir de tal fecha, iniciaría el cómputo del término de caducidad de 2 años de la acción contractual (CCA, art. 136), al cual debía adicionarse el plazo durante el cual el mismo se suspendió por efecto de la conciliación prejudicial convocada, esto es, por un período igual al comprendido entre el 16 de mayo y el 31 de julio de 1997 (L. 23/91, art. 61).

Así las cosas, teniendo en cuenta que la demanda fue presentada en 14 de noviembre de 1997, salta de bulto que para tal fecha aún no había acaecido la caducidad de la acción y, por lo tanto, en relación con las pretensiones de naturaleza contractual, precisadas anteriormente (cfr. supra num. II.2.2.2), debe considerarse impetrada en término, por lo que, por este aspecto, la Sala no encuentra posible declarar la excepción propuesta por la demandada.

No comparte la Sala, en consecuencia, la posición asumida por el tribunal de instancia, la cual fue compartida por la vista fiscal, en el sentido que el cómputo de la caducidad se inició el 19 de octubre de 1997 producto de la comunicación que en tal fecha envío la Caja Agraria a Cajanal(40), en la que se informó el resultado del cruce de cuentas de la relación con Cajanal, pues ello supondría dejar al arbitrio de las partes la contabilización de un término que, por sus consecuencias y naturaleza, debe sustraerse de la libre disposición de los sujetos de derecho a los que se aplican sus efectos, con el objeto de garantizar seguridad jurídica en las relaciones contractuales de la administración pública.

3. Convenio interadministrativo 5.

Dadas las definiciones del litigio que preceden y que tuvieron evidentes consecuencias en su contenido y alcance, así como de los asuntos que desde el punto de vista sustancial pueden ser objeto de conocimiento en esta instancia, considerando, evidentemente, los ataques formulados en los recursos de alzada interpuestos contra la sentencia impugnada, la Sala, en lo que sigue, restringirá sus análisis al incumplimiento del convenio 5 del 16 de mayo de 1995 (3.1), la liquidación de la condena (3.2) y a la relación sustancial existente entre Cajanal y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (3.3)(41).

3.1. Incumplimiento del convenio 5 del 16 de mayo de 1995.

Se encuentra demostrado en el plenario que entre la Caja Agraria y la Caja Nacional de Previsión Social fue celebrado, el 16 de mayo de 1995, el convenio interadministrativo 5(42), cuyo objeto consistió en “... prestar por parte de la Caja Agraria los servicios bancarios para el pago de pensiones a los beneficiarios de la entidad Cajanal, en las oficinas de la Caja Agraria a nivel nacional” y la remuneración pactada, tal como se previno en el anexo 1 al convenio(43), fue de “(...) $ 3.000 por cada uno de los pensionados incluidos en la nómina a pagar a través de las agencias de la Caja Agraria”. Para el pago del monto pactado se estipuló, además, una fórmula de compensación convencional, en los siguientes términos:

“Para cubrir el costo del servicio, la Caja Agraria reconocerá como reciprocidad el valor de los promedios en cuenta corriente que haya mantenido la Caja Nacional de Previsión en las cuentas corrientes mencionadas en el anexo 2, de ese convenio, durante el mes respectivo, de acuerdo con la siguiente fórmula:

“PC*(1-E)*K

“En donde: PC = Promedio diario de la cuenta corriente durante el mes evaluado.

“E = Encaje bancario para depósitos oficiales.

“K = Constante (0.0160118)”.

En relación con la forma de pago, en el referido anexo se pactó:

“PAR. 1º—La Caja Agraria efectuará la liquidación del costo del servicio y de la reciprocidad mensualmente y en el evento que dichos promedios no compensen los costos del servicio, presentará la respectiva cuenta de cobro a Cajanal, por la diferencia más el IVA correspondiente.

“Dicha cuenta será cancelada por Cajanal, dentro de los cinco días hábiles siguientes a la fecha de su presentación. Así mismo, se liquidarán intereses a la tasa del 3% mensual, en el evento que Cajanal no cancele la cuenta de cobro, en el plazo previsto”(44).

Igualmente, está demostrado por las manifestaciones efectuadas por las partes durante el decurso procesal y la prueba documental aportada, que los servicios fueron prestados entre mayo y agosto de 1995, y que por cifras coincidentes de las partes, en el mes de mayo se realizaron 97.543, en el mes de junio 99.469, en julio 99.898 y en agosto 98.559(45).

En comunicación SAF-1750 del 1º de septiembre de 1995(46), Cajanal requiere a la Caja Agraria para que presente los insumos necesarios para adelantar el “cruce de cuentas” que conducirán a la liquidación del contrato. Producto de la mencionada comunicación, la Caja Agraria, por oficio del 19 de octubre de 1995(47) le informó a Cajanal que el monto adeudado, por los servicios prestados entre enero y agosto de 1995, ascendía a la suma de $ 1.796.834.960,65 a favor de la Caja Agraria, cuyo pago exigió en los términos pactados en el convenio.

La última de las comunicaciones indicada fue reiterada el 10 de noviembre de 1995(48). Posteriormente, mediante oficio del 28 de noviembre de 1995, Cajanal, refiriéndose a esta misiva, objetó el cobro efectuado, en tanto que este solo debería comprender el período de vigencia del convenio.

El 9 de enero de 1996(49) la Caja Agraria dio alcance a sus comunicaciones de octubre y noviembre de 1995, en el sentido de incluir el cobro del IVA sobre la comisión pactada, por un monto total de $ 251.556.894,49. Finalmente, dentro de la prueba documental se encuentra una comunicación del 2 de julio de 1997(50) en la que la Caja Agraria, con el objeto de “(...) conseguir un acuerdo extrajudicial (...)” presenta una nueva liquidación por los servicios prestados a Cajanal en el año 1995, “(...) en la cual se modifican los valores de rentabilidad de los depósitos de Cajanal, durante los meses de julio y agosto de 1995, de acuerdo con el encaje establecido en la Resolución Externa 17 de 1995 de la Junta Directiva del Banco de la República”.

De lo que antecede, advierte la Sala, en primer lugar, que efectivamente, tal como lo concluyó el a quo, Cajanal incurrió en incumplimiento del pago a su cargo de conformidad con lo pactado en el convenio 5 de 1995, pues al tiempo que no existe acreditación alguna en contrario, se encuentran múltiples manifestaciones expresas de la accionada en el sentido de la existencia de un monto impagado de recursos.

Por otra parte, teniendo en cuenta que el a quo no reconoció el pago de intereses de mora al considerar que se trataba de un asunto de enriquecimiento sin causa, corresponde a la Sala, verificado el incumplimiento contractual respectivo, definir la tasa aplicable y el período durante el cual los mismos se causaron.

En cuanto a lo primero, esto es la tasa que será aplicada para calcular los intereses moratorios, encuentra la Sala que la misma fue pactada al 3% mensual, por lo cual las disposiciones supletivas de la Ley 80 de 1993 o de la legislación civil o mercantil, no resultan aplicables. Por contera, con las precisiones que se realizarán al momento de la liquidación, la Sala atenderá el pacto expreso de las partes sobre este particular.

Respecto al período de la mora, debe señalarse que de la evidencia documental que acompaña el trámite procesal y de la cual se dio cuenta en inmediata precedencia, no se advierte que la demandante haya presentado, en los términos del convenio celebrado, una cuenta de cobro que haya determinado la exigibilidad y consecuente mora de la obligación. En efecto, la aludida comunicación del 19 de octubre de 1995, en la que la Caja Agraria presenta el presunto monto insoluto de la obligación, responde a los trámites previos a la liquidación del convenio 5 de 1995, tal como le fue solicitado por Cajanal mediante oficio del 1º de septiembre de 1995 y, dicho sea de paso, carece de los soportes que permitan verificar los cálculos realizados conforme a las fórmulas pactadas en el anexo 1 al convenio 5 e incluye períodos ajenos a la relación contractual, al punto que, no solo fue objetada por Cajanal, sino que, en comunicaciones posteriores —de enero de 1996 y de julio de 1997—, la Caja Agraria presentó montos adicionales, ajustados y soportados de la obligación. Por lo demás, de acuerdo con lo estipulado en el convenio (parágrafo del anexo 1), las cuentas de cobro debían ser presentadas mensualmente, previa estimación de la reciprocidad pactada.

Deviene de lo anterior, que el comportamiento de las partes se alejó sustancialmente de las previsiones contractuales, de suerte que la mora en la que incurrió la accionada, ante la ausencia de una cuenta de cobro formal, solo podía configurarse con la notificación del auto admisorio de la demanda (C.C., arts. 1608 y CPC, arts. 90 y 326), pues con ella se concretó, formalmente, la intimación o requerimiento para el pago (rectius, interprelattio), que para el presente caso, habida consideración del desapego a los pactos negociales, correspondía realizar al juez de conocimiento. En consecuencia, la mora de la obligación a cargo de Cajanal principió el 24 de noviembre de 1999 (cfr. supra numeral I.2) y se calculará hasta la ejecutoria de la presente providencia.

3.2. Liquidación de la condena.

La condena impuesta en la sentencia impugnada deberá ser revocada y, en consecuencia, nuevamente liquidada, teniendo en cuenta que, como se precisó en precedencia, en el presente proceso solo es posible conocer de la pretensión contractual formulada por la Caja Agraria, la cual cobija, exclusivamente, los servicios por ella prestados entre los meses de mayo y agosto de 1995 y que, adicionalmente, es procedente reconocer los intereses de mora pactados en el convenio interadministrativo 5 de 1995, pues la negativa del a quo (cfr. supra numeral I.6.5) se cifró en la adecuación de la acción efectuada en la sentencia impugnada.

3.2.1. Para el cálculo del monto de capital adeudado por Cajanal a la Caja Agraria, la Sala tendrá en cuenta los siguientes factores:

— El valor de $ 3.000 pesos pactado por cada pago efectivamente realizado por la Caja Agraria.

— El número de pagos efectivamente realizados por la Caja Agraria, los cuales, como se dejó dicho, se encuentran demostrados mes a mes durante la relación contractual.

— Del valor total de los pagos mensuales efectuados se descontará la reciprocidad pactada en el anexo 1, aplicando la fórmula indicada y considerando las variaciones introducidas al encaje bancario de cuentas oficiales para los meses de julio y agosto de 1995 mediante la Resolución Externa 17 de 1995 de la Junta Directiva del Banco de la República.

De acuerdo con los anteriores criterios el monto adeudado por concepto de capital es el siguiente:

MesValor unitario del pagoNúmero de pagos efectivosValor a pagarMonto de la compensación (reciprocidad)Saldo insoluto de capital
Mayo$ 3.00097.543 $ 292.629.000 $ 57.258.104,38$ 235.370.895,62
Junio$ 3.00099.469 $ 298.407.000 $ 65.592.476,93$ 232.814.523,07
Julio$ 3.00099.898 $ 299.694.000 $ 121.546.196,59$ 178.147.803,41
Agosto$ 3.00098.559 $ 295.677.000 $ 87.572.113,09$ 208.104.886,91
Total$ 854.438.109,00

3.2.2. Tal como se indicó, la Sala calculará los intereses moratorios pactados en el anexo 1 al convenio 5 de 1995, esto es del 3% mensual, a partir del 24 de noviembre de 1999, respecto de lo cual ha de puntualizarse que en los períodos en que dicho interés supere aquel otro permitido por las normas legales correspondientes, se reducirá al máximo permitido y certificado por la entidad competente.

En relación con lo anterior, la Sala debe precisar en esta oportunidad que si bien el artículo 72 de la Ley 45 de 1990, aplicable al presente caso por la norma integrativa contenida en el artículo 13 de la Ley 80 de 1993 y por la naturaleza jurídica de la Caja Agraria, dada su condición en entidad financiera, establece que cuando se cobren intereses que sobrepasen los límites fijados en la ley o por la autoridad monetaria, el acreedor perderá todos los intereses cobrados en exceso, remuneratorios, moratorios o ambos, según se trate, aumentados en un monto igual, lo cierto es que, tal sanción solo resulta proceden cuando, efectivamente, se han cancelado los respectivos intereses, pues tal evento es el único que podría explicar el otro aparte de la disposición mencionada en el sentido que “(...) [e]n tales casos, el deudor podrá solicitar la inmediata devolución de las sumas que haya cancelado por concepto de los respectivos intereses, más una suma igual al exceso, a título de sanción”. Esta posición es coincidente con la que, en estos eventos, ha asumido la Corte Suprema de Justicia.

En efecto, ha sostenido la referida corporación que no basta el simple pacto excesivo(51) contra legem, por manera que la pérdida de los intereses cobrados en infracción de la ley, aumentados en monto igual, no puede obedecer, llanamente, a una situación aritmética hipotética; se requiere de una transferencia, pago o entrega efectiva de las sumas excesivas(52) y declaración judicial a propósito.

De conformidad con los criterios trazados, la liquidación de los intereses moratorios es la siguiente:

PeríodoLímite usura anualLímite usura períodoInterés a aplicarMonto interés de mora
24/11/199930/11/199936,19%0,70%0,68%$ 5.788.129,13
1/12/199931/12/199934,20%2,85%2,85%$ 24.351.486,11
1/01/200031/01/200031,89%2,66%2,66%$ 22.706.692,75
1/02/200029/02/200026,09%2,17%2,17%$ 18.576.908,55
1/03/200031/03/200026,51%2,21%2,21%$ 18.875.961,89
1/04/200030/04/200026,42%2,20%2,20%$ 18.811.879,03
1/05/200031/05/200026,42%2,20%2,20%$ 18.811.879,03
1/06/200030/06/200028,65%2,39%2,39%$ 20.399.709,85
1/07/200031/07/200029,76%2,48%2,48%$ 21.190.065,10
1/08/200031/08/200030,96%2,58%2,58%$ 22.044.503,21
1/09/200030/09/200033,93%2,83%2,83%$ 24.159.237,53
1/10/200031/10/200035,64%2,97%2,97%$ 25.376.811,84
1/11/200030/11/200036,75%3,06%3,00%$ 25.633.143,27
1/12/200031/12/200036,87%3,07%3,00%$ 25.633.143,27
1/01/200131/01/200137,59%3,13%3,00%$ 25.633.143,27
1/02/200128/02/200138,28%3,19%3,00%$ 25.633.143,27
1/03/200131/03/200138,25%3,19%3,00%$ 25.633.143,27
1/04/200130/04/200138,36%3,20%3,00%$ 25.633.143,27
1/05/200131/05/200138,24%3,19%3,00%$ 25.633.143,27
1/06/200130/06/200138,07%3,17%3,00%$ 25.633.143,27
1/07/200123/07/200137,91%3,16%3,00%$ 25.633.143,27
24/07/200131/07/200139,12%3,26%3,00%$ 25.633.143,27
1/08/200131/08/200136,38%3,03%3,00%$ 25.633.143,27
1/09/200130/09/200134,59%2,88%2,88%$ 24.629.178,49
1/10/200131/10/200134,83%2,90%2,90%$ 24.800.066,11
1/11/200130/11/200134,47%2,87%2,87%$ 24.543.734,68
1/12/200131/12/200133,72%2,81%2,81%$ 24.009.710,86
1/01/200231/01/200234,22%2,85%2,85%$ 24.365.726,74
1/02/200228/02/200233,53%2,79%2,79%$ 23.874.424,83
1/03/200231/03/200231,46%2,62%2,62%$ 22.400.519,09
1/04/200230/04/200231,55%2,63%2,63%$ 22.464.601,95
1/05/200231/05/200230,00%2,50%2,50%$ 21.360.952,73
1/06/200230/06/200229,94%2,50%2,50%$ 21.318.230,82
1/07/200231/07/200229,66%2,47%2,47%$ 21.118.861,93
1/08/200231/08/200230,02%2,50%2,50%$ 21.375.193,36
1/09/200230/09/200230,27%2,52%2,52%$ 21.553.201,30
1/10/200231/10/200230,45%2,54%2,54%$ 21.681.367,02
1/11/200230/11/200229,64%2,47%2,47%$ 21.104.621,29
1/12/200231/12/200229,54%2,46%2,46%$ 21.033.418,12
1/01/200331/01/200329,46%2,46%2,46%$ 20.976.455,58
1/02/200328/02/200329,67%2,47%2,47%$ 21.125.982,25
1/03/200331/03/200329,19%2,43%2,43%$ 20.784.207,00
1/04/200330/04/200329,72%2,48%2,48%$ 21.161.583,83
1/05/200331/05/200329,84%2,49%2,49%$ 21.247.027,64
1/06/200330/06/200328,80%2,40%2,40%$ 20.506.514,62
1/07/200331/07/200329,16%2,43%2,43%$ 20.762.846,05
1/08/200331/08/200329,82%2,49%2,49%$ 21.232.787,01
1/09/200330/09/200330,18%2,52%2,52%$ 21.489.118,44
1/10/200331/10/200330,06%2,51%2,51%$ 21.403.674,63
1/11/200330/11/200329,81%2,48%2,48%$ 21.225.666,69
1/12/200331/12/200329,72%2,48%2,48%$ 21.161.583,83
1/01/200431/01/200429,51%2,46%2,46%$ 21.012.057,16
1/02/200429/02/200429,61%2,47%2,47%$ 21.083.260,34
1/03/200431/03/200429,70%2,48%2,48%$ 21.147.343,20
1/04/200430/04/200429,67%2,47%2,47%$ 21.125.982,25
1/05/200431/05/200429,57%2,46%2,46%$ 21.054.779,07
1/06/200430/06/200429,51%2,46%2,46%$ 21.012.057,16
1/07/200431/07/200429,16%2,43%2,43%$ 20.762.846,05
1/08/200431/08/200428,92%2,41%2,41%$ 20.591.958,43
1/09/200430/09/200429,25%2,44%2,44%$ 20.826.928,91
1/10/200431/10/200428,64%2,39%2,39%$ 20.392.589,53
1/11/200430/11/200429,39%2,45%2,45%$ 20.926.613,35
1/12/200431/12/200429,24%2,44%2,44%$ 20.819.808,59
1/01/200531/01/200529,18%2,43%2,43%$ 20.777.086,68
1/02/200528/02/200529,10%2,43%2,43%$ 20.720.124,14
1/03/200531/03/200528,73%2,39%2,39%$ 20.456.672,39
1/04/200530/04/200528,79%2,40%2,40%$ 20.499.394,30
1/05/200531/05/200528,53%2,38%2,38%$ 20.314.266,04
1/06/200530/06/200528,28%2,36%2,36%$ 20.136.258,10
1/07/200531/07/200527,75%2,31%2,31%$ 19.758.881,27
1/08/200531/08/200527,36%2,28%2,28%$ 19.481.188,89
1/09/200530/09/200527,33%2,28%2,28%$ 19.459.827,93
1/10/200531/10/200526,90%2,24%2,24%$ 19.153.654,28
1/11/200530/11/200526,72%2,23%2,23%$ 19.025.488,56
1/12/200531/12/200526,24%2,19%2,19%$ 18.683.713,32
1/01/200631/01/200626,03%2,17%2,17%$ 18.534.186,65
1/02/200628/02/200626,27%2,19%2,19%$ 18.705.074,27
1/03/200631/03/200625,88%2,16%2,16%$ 18.427.381,88
1/04/200630/04/200625,13%2,09%2,09%$ 17.893.358,07
1/05/200631/05/200624,11%2,01%2,01%$ 17.167.085,67
1/06/200630/06/200623,42%1,95%1,95%$ 16.675.783,76
1/07/200631/07/200622,62%1,89%1,89%$ 16.106.158,35
1/08/200631/08/200622,53%1,88%1,88%$ 16.042.075,50
1/09/200630/09/200622,58%1,88%1,88%$ 16.077.677,08
1/10/200631/10/200622,61%1,88%1,88%$ 16.099.038,04
1/11/200630/11/200622,61%1,88%1,88%$ 16.099.038,04
1/12/200631/12/200622,61%1,88%1,88%$ 16.099.038,04
1/01/200731/03/200720,75%1,73%1,73%$ 14.774.658,97
1/04/200730/06/200725,13%2,09%2,09%$ 17.893.358,07
1/07/200730/09/200728,52%2,38%2,38%$ 20.307.145,72
1/10/200731/12/200731,89%2,66%2,66%$ 22.706.692,75
1/01/200831/03/200832,75%2,73%2,73%$ 23.319.040,06
1/04/200830/06/200832,88%2,74%2,74%$ 23.411.604,19
1/07/200830/09/200832,27%2,69%2,69%$ 22.977.264,81
1/10/200831/12/200831,53%2,63%2,63%$ 22.450.361,31
1/01/200931/03/200930,71%2,56%2,56%$ 21.866.495,27
1/04/200930/06/200930,42%2,54%2,54%$ 21.660.006,06
1/07/200930/09/200927,98%2,33%2,33%$ 19.922.648,57
1/10/200931/12/200925,92%2,16%2,16%$ 18.455.863,15
1/01/201031/03/201024,21%2,02%2,02%$ 17.238.288,85
1/04/201030/06/201022,97%1,91%1,91%$ 16.355.369,47
1/07/201030/09/201022,41%1,87%1,87%$ 15.956.631,69
1/10/201031/12/201021,32%1,78%1,78%$ 15.180.517,07
1/01/201131/03/201123,42%1,95%1,95%$ 16.675.783,76
1/04/201130/06/201126,54%2,21%2,21%$ 18.897.322,84
1/07/201130/09/201127,95%2,33%2,33%$ 19.901.287,62
1/10/201131/12/201129,09%2,42%2,42%$ 20.713.003,83
1/01/201231/03/201229,88%2,49%2,49%$ 21.275.508,91
1/04/201230/06/201230,78%2,57%2,57%$ 21.916.337,50
1/07/201230/09/201231,29%2,61%2,61%$ 22.279.473,69
1/10/201231/12/201231,34%2,61%2,61%$ 22.315.075,28
1/01/201331/03/201331,13%2,59%2,59%$ 22.165.548,61
1/04/201330/06/201331,25%2,60%2,60%$ 22.250.992,42
1/07/201330/09/201330,51%2,54%2,54%$ 21.724.088,92
1/10/201331/12/201329,78%2,48%2,48%$ 21.204.305,74
1/01/201431/03/201429,48%2,46%2,46%$ 20.990.696,21
1/04/201430/06/201429,45%2,45%2,45%$ 20.969.335,26
1/07/201430/09/201429,00%2,42%2,42%$ 20.648.920,97
Total intereses moratorios causados$ 2.459.321.399,75

3.3. Relación sustancial existente entre Cajanal y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

Tal como se dejó indicado anteriormente (cfr. supra numeral I.3) en virtud del convenio interadministrativo celebrado entre Cajanal y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, aquella entidad denunció a esta el pleito sub examine, pues en su criterio era el ministerio quien debía responder por el pago de la deuda con la Caja Agraria. La denuncia, por falta de impulso procesal de la demandada, nunca fue notificada.

No obstante lo anterior, como también fue precisado en aparte previo de esta providencia (cfr. supra numeral I.5.1), el a quo consideró necesario vincular al trámite al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social —para ese entonces Ministerio de la Protección Social—, en calidad de litisconsorte necesario de la parte demandada, pues consideró que las resultas del proceso afectarían de manera directa al mencionado ministerio.

En el fallo impugnado se encontró responsable solidario al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (cfr. supra numeral I.6.3), pues la solicitud de los servicios financieros prestados por la Caja Agraria obedeció al convenio celebrado entre Cajanal y el referido ministerio. Adicionalmente, consideró el a quo que, dada la obligación de consecución de recursos ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público asumida por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, correspondía a este último responder por el pago de las cuentas de cobro presentadas por la Caja Agraria y que, en su momento, le fueron trasladadas por parte de Cajanal.

En el recurso de apelación presentado por la demandada (cfr. supra numeral 7.1.4), Cajanal solicitó desatar la solidaridad declarada por el a quo y, en su lugar, condenar exclusivamente al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social al pago de la condena impuesta.

De acuerdo con lo anterior, corresponde a la Sala verificar los elementos probatorios que reposan en el expediente procesal para determinar la relación sustancial entre Cajanal y el entonces Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y, en consecuencia, definir el alcance de la responsabilidad de esta entidad en la litis objeto de estudio.

Lo primero que debe afirmarse sobre el particular, es que, tal como lo encontró demostrado el a quo, entre Cajanal y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social fue celebrado un convenio interadministrativo el 17 de enero de 1995, prorrogado por documento sin fecha que reposa a folios 12 a 18 del cuaderno 3, del cual se destacan los siguientes aspectos:

— Por su virtud Cajanal se obligó a realizar el pago de las mesadas pensionales correspondientes a los meses de enero a septiembre de 1995 o antes si dentro del término fijado Cajanal es sustituida por el Fondo de Pensiones Púbicas del Nivel Nacional, Fopep.

— Tanto el convenio inicial, como su prórroga, se encontraban amparados con certificados de disponibilidad presupuestal por un monto total de $ 274.153.846.153. Se dejó expresamente pactado (cláusula 3ª, número 1, letra b) que el monto de las mesadas pensionales a pagar y el valor de los contratos que suscribiera Cajanal con entidades financiera para efectos de cancelar la nómina no podría superar el valor presupuestal disponible.

— De conformidad con la cláusula 3ª, número 1, letra b el ministerio se comprometió a adelantar los trámites necesarios ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para obtener y transferir a Cajanal los recursos para pagar las mesadas pensionales objeto del convenio, así como los gastos en que incurriera Cajanal en servicios financieros para el pago de la nóminas respectivas.

— La cláusula precitada, en su numeral 2º, letra d, previó la obligación de Cajanal de celebrar con entidades financieras y bancarias los contratos requeridos para atender el pago de las pensiones, previo visto bueno del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

Por otra parte, de las pruebas que reposan en el plenario, contrario a lo indicado por el a quo, no se advierte en el expediente procesal ningún medio de convicción que permita dar por acreditado el incumplimiento de las obligaciones contraídas por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Por el contrario, en punto de la consecución de los recursos para honrar sus compromisos contractuales, se evidencia que Cajanal contó con los montos de dinero requeridos para el pago de las mesadas pensionales a su cargo durante los meses de vigencia del convenio y que tal negocio jurídico contó con las disponibilidades presupuestales respectivas.

Por otra parte, debe indicarse que todo negocio jurídico —entre ellos el contrato estatal— requiere para su eficacia, en los términos del artículo 1502 del Código Civil, que la persona que se obliga en virtud de él preste efectivamente su consentimiento; a falta de este, el contrato verá limitados, absoluta o parcialmente, sus efectos, poniéndose de presente el principio res inter alios acta, conforme al cual, las consecuencias derivadas de la celebración del negocio jurídico solo se radicarán en cabeza de las personas que hayan participado en su génesis, con lo cual se garantiza la permanencia de presupuestos sustanciales de las sociedades modernas como lo son la autonomía privada y la libertad individual.

Mal podría, entonces, la entidad estatal demandada excusar su responsabilidad en un tercero —esto es, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social—, cuando fue aquella quien suscribió el contrato objeto de este proceso. Otra cosa es que el ministerio hubiese tenido una relación contractual con la demandada, lo cual no lo hace parte del convenio interadministrativo 5 de 1995 y menos se le pueden extender eficacia, por aplicación del principio res inter alios acta, según el cual los negocios jurídicos solo producen efectos frente a quienes los suscriben, y no es posible, a través suyo, comprometer a terceros, a menos que estos consientan con posterioridad, cuyo caso no se presenta aquí(53).

Evidencia la Sala que Cajanal incumplió con su obligación de poner a consideración del ministerio los contratos de servicios financieros que celebraría para atender las obligaciones a su cargo y que, de haber tenido lugar podrían comprometer la responsabilidad de este último. Está demostrado que en comunicación del 16 de abril de 1996(54) el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social requiere a Cajanal la presentación del documento en el que constara el concepto favorable para celebrar el convenio 5 de 1995, a lo cual esta última, en comunicación del 23 de abril de 1996(55), indica que la falta del mencionado aval, que en su concepto constituye una “cláusula accesoria”, no puede ser motivo para dejar de cumplir las obligaciones asumidas.

De lo anterior, concluye la Sala, sin dubitación, que Cajanal omitió un requisito básico para la oponibilidad al ministerio del contrato de servicios financieros celebrado entre Cajanal y la Caja Agraria, por lo cual no podría la entidad ministerial, en contravía del efecto relativo de los contratos, resultar involucrada en el cumplimiento de un convenio del cual no fue parte y, además, no fue oportunamente informado.

Por otra parte, encuentra la Sala que Cajanal incurrió en grave incumplimiento de sus obligaciones legales pues, a contrariedad de los dispuesto en los artículos 25 numeral 6º y 41 inciso 2º de la Ley 80 de 1993, comprometió su responsabilidad e inició la ejecución de un contrato sin contar con las disponibilidades presupuestales necesarias, lo cual, a la postre, la llevó a su incumplimiento.

Por lo anterior, la Sala no encuentra ninguna circunstancia que permita sugerir la responsabilidad del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en el sub lite, por lo cual se revocará la sentencia en este aspecto.

Finalmente, la Sala atenderá el pedimento formulado por la parte actora, en el sentido de aclarar la entidad encargada del pago de las condenas que por medio de esta providencia de ordenen.

4. Condena en costas.

Comoquiera que para el momento en que se profiere este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que solo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente y, debido a que ninguna procedió de esa forma, no habrá lugar a su imposición.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVOCAR la sentencia proferida el 16 de febrero de 2005 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia y, en su lugar, se dispone:

1. DECLÁRASE probada, parcialmente, la excepción de caducidad de la acción propuesta por la demandada, de conformidad como lo indicado en la parte motiva del presente fallo.

2. DECLÁRASE probada la excepción de inexistencia de la obligación propuesta por el Ministerio de Protección Social —hoy Ministerio de Trabajo—, de conformidad como lo indicado en la parte motiva del presente fallo.

3. DECLÁRASE probado que la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero prestó los servicios pactados en el convenio interadministrativo 5 del 16 de mayo de 1995.

4. DECLÁRASE probado el incumplimiento del convenio interadministrativo 5 del 16 de mayo de 1995 por parte de la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal y, en consecuencia, CONDÉNASE a dicha entidad (hoy representada por la administradora del Patrimonio Autónomo Cajanal EICE en Liquidación procesos y contingencias no misionales), a pagar a la demandante, o a quien haga sus veces, la suma de ochocientos cincuenta y cuatro millones cuatrocientos treinta y ocho mil ciento nueve pesos ($ 854.438.109) por concepto de la remuneración de los servicios derivados del convenio previamente indicado, y a la suma de dos mil cuatrocientos cincuenta y nueve millones trescientos veintiún mil trescientos noventa y nueve pesos con setenta y cinco centavos de peso ($ 2.459.321.399,75) por concepto de intereses moratorios causados hasta la fecha de ejecutoria de la presente providencia.

5. NIÉGANSE las demás súplicas de la demanda.

6. Sin condena en costas.

7. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

24 Decreto 597 de 1988.

25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia del 28 de agosto de 2013, expediente 25022, C.P. Enrique Gil Botero.

26 Cita textual del texto transcrito: “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 30 de noviembre de 2000, expediente 11.895. En el mismo sentido ver sentencias del 29 de enero de 1998, expediente 11.099; sentencia del 4 de marzo de 1991, expediente 5825 y sentencia del 10 de marzo de 1997, expediente 10.038”.

27 Cita textual del texto transcrito: “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 26 de mayo de 2010, exp. 29.402”.

28 Cita textual del texto transcrito: “Ver a este respecto la reciente sentencia proferida por esta Subsección el 3 de octubre de 2012, exp. 26.140”.

29 Código Civil, artículo 1500: “El contrato es real cuando, para que sea perfecto, es necesaria la tradición de la cosa a que se refiere; es solemne cuando está sujeto a la observancia de ciertas formalidades especiales, de manera que sin ellas no produce ningún efecto civil; y es consensual cuando se perfecciona por el solo consentimiento”.

30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 26 de febrero de 1993, expediente 7026, C.P. Daniel Suárez Hernández: “La normatividad relacionada con las formalidades previas y concomitantes a la contratación administrativa, son de derecho estricto, esto es, de aquellas disposiciones normativas que no pueden ser alteradas, cambiadas ni sustituidas por el querer de las partes”.

31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 3 de abril de 2013, expediente 20401, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

32 Ver, entre otros pronunciamientos: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencias del 3 de febrero de 2000, expediente 10399 y del 6 de abril de 2000, expediente 12775, C.P. Ricardo Hoyos Duque.

33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 27 de enero de 2000, expediente 14935, C.P. Germán Rodríguez Villamizar.

34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 28 de septiembre de 2006, expediente 15307, C.P. Ramiro Saavedra Becerra, reiterada entre otras, en las sentencias del 7 de junio de 2007, expediente 14669, C.P. Ramiro Saavedra Becerra y del 22 de abril de 2009, expediente 29699, C.P. Enrique Gil Botero.

35 Ver, entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencias del 3 de mayo de 2007, expediente 16209, C.P. Ramiro Saavedra Becerra; del 8 de agosto de 2012, expediente 20346, C.P. Enrique Gil Botero.

36 Código Contencioso Administrativo, artículo 145 (modificado por el art. 7º de la L. 446/98). “Acumulación de pretensiones y de procesos en materia contencioso administrativa. En todos los procesos contencioso administrativos procederá la acumulación de pretensiones en la forma establecida en el Código de Procedimiento Civil, así como la acumulación de procesos a instancia de cualquiera de las partes o de oficio, en los casos establecidos en el mismo código”. Aun cuando no resulta aplicable al caso concreto, resulta ilustrativo, también, señalar lo dispuesto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en su artículo 165: “Acumulación de pretensiones. En la demanda se podrán acumular pretensiones de nulidad, de nulidad y de restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de reparación directa, siempre que sean conexas y concurran los siguientes requisitos: 1. Que el juez sea competente para conocer de todas. No obstante, cuando se acumulen pretensiones de nulidad con cualesquiera otras, será competente para conocer de ellas el juez de la nulidad. Cuando en la demanda se afirme que el daño ha sido causado por la acción u omisión de un agente estatal y de un particular, podrán acumularse tales pretensiones y la jurisdicción contencioso administrativa será competente para su conocimiento y resolución. 2. Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias. 3. Que no haya operado la caducidad respecto de alguna de ellas. 4. Que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento”.

37 Folio 65 del cuaderno de pruebas 4.

38 Folio 63 del cuaderno de pruebas 4.

39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 30 de abril de 2014, expediente 29649, C.P. Hernán Andrade Rincón. Vid. en el mismo sentido: sentencias del 13 de julio de 2000, expediente 12513, C.P. María Elena Giraldo Gómez y del 10 de noviembre de 2005, expediente 13748, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.

40 Folio 19 del cuaderno de pruebas 2.

41 De acuerdo con lo previsto en el artículo 5º de la Ley 790 de 2002, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, entidad existente al momento de la presentación de la demanda, fue fusionado con el Ministerio de Salud, conformando el Ministerio de la Protección Social. Posteriormente, en virtud de lo dispuesto en el artículo 7º de la Ley 1444 de 2011, el Ministerio de la Protección Social fue reorganizado y denominado Ministerio de Trabajo, al cual le fueron escindidas las funciones correspondientes al actual Ministerio de Salud y Protección Social.

42 Folios 45 a 46 del cuaderno de pruebas 2.

43 Folios 47 y 48 del cuaderno de pruebas 2.

44 Folio 61 del cuaderno de pruebas 4.

45 Confrontar, entre otros, folios 171 (correspondiente a Cajanal) y 192 (correspondiente a la Caja Agraria) del cuaderno de pruebas 4.

46 Folio 65 del cuaderno de pruebas 4.

47 Folio 19 del cuaderno de pruebas 2.

48 Folio 73 del cuaderno de pruebas 4.

49 Folio 71 del cuaderno de pruebas 4.

50 Folio 195 del cuaderno de pruebas 4.

51 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 27 de noviembre de 2002, expediente 7400, M.P. Silvio Fernando Trejos Bueno: “si finalmente se paga excediendo los topes legales establecidos al efecto, hay lugar a la sanción legal dispuesta cuando se da tal infracción; (...) únicamente corresponde establecer si los que fueron efectivamente pagados exceden el máximo de la tasa legal permitida”.

52 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 30 de julio de 2009, expediente 7614731030022000-00085-01, M.P. Arturo Solarte Rodríguez: “En conclusión, la pérdida y devolución de los réditos pagados en exceso solo puede darse si previamente se entregaron. Y solo con tal fundamento habrá de operar la sanción que establece el artículo 72 de la Ley 45 de 1990. Otros serán los instrumentos para obtener la reducción de los intereses pactados en exceso de las autorizaciones legales (cfr. art. 427, num. 8º del CPC) o, incluso, las sanciones, de naturaleza administrativa, a las que podrían hacerse acreedoras las instituciones financieras que incumplan la normatividad a la cual deben sujetarse (...) las sanciones establecidas en el artículo 72 de la Ley 45 de 1990 proceden en razón del pago que se realice en exceso de los intereses legalmente permitidos”.

53 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 1º de octubre de 2008, expediente 17070, C.P. Enrique Gil Botero

54 Folios 87 y 88 del cuaderno de pruebas 4.

55 Folios 94 del cuaderno de pruebas 4.