Sentencia 1997-17648 de febrero 8 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Radicación: 15001-23-31-000-1997-17648-01(20689)

Consejera Ponente:

Dra. Ruth Stella Correa Palacio

Actor: Industrial Mezclas Asfálticas Ltda. —Indumezclas— Ltda.

Demandado: Instituto Nacional de Vías —Invías—

Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho

Bogotá, D.C., ocho de febrero de dos mil doce.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se discute en este proceso la legalidad de la Resolución 8102 de 19 de diciembre de 1996, y de la Resolución 630 de 12 de febrero de 1997, que la confirmó, proferidas por el Instituto Nacional de Vías, Invías. Mediante tales actos se ordenó “el pago de una obligación de origen judicial”, derivada de una conciliación judicial a la que llegaron las partes dentro un proceso promovido en acción de controversias contractuales, aprobado por el Tribunal Administrativo de Boyacá.

En opinión del actor, a través de las resoluciones demandadas se modificó la conciliación respecto del reconocimiento y pago del interés moratorio, cuando en ellas se ordenó que no podían exceder el interés de usura (C.P., art. 235), mientras que el acuerdo conciliatorio señalaba expresamente que se aplicaría lo previsto en el inciso 5º del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, esto es, a la tasa equivalente al doble del interés bancario corriente prevista en el artículo 884 del Código de Comercio.

El tribunal a quo negó las súplicas de la demanda al considerar que los actos administrativos se dictaron de acuerdo con el inciso 5º del artículo 177 Código Contencioso Administrativo, en armonía con los artículos 884 Código Comercio y 235 del Código Penal.

Para la Sala la decisión de primera instancia debe ser modificada, porque los actos demandados no son pasibles de acción de nulidad, según se desprende de las siguientes reflexiones:

1. Está acreditado que el 19 de diciembre de 1996, el Invías expidió la Resolución 8102, por la cual se reliquida y paga una obligación de origen judicial, resultado de la aprobación, mediante providencia de 31 de agosto de 1994 del Tribunal Administrativo de Boyacá, de una conciliación judicial lograda entre Industrial de Mezclas Asfálticas Ltda. “Indumezclas Ltda.” y el Instituto Nacional de Vías, dando fin así a una controversia emanada del contrato 175 de 1987 suscrito entre las partes (copia auténtica fls. 132 a 135, cdno. ppal. y 13 a 16, cdno. 2).

En dicho acto se ordenó el pago a Industrial de Mezclas Asfálticas Ltda. “Indumezclas Ltda.” de $ 132.452.980,99 por concepto de capital e intereses moratorios; además, se dispuso en la resolución que la tasa de intereses moratorios del artículo 884 del Código de Comercio, a la cual remite el inciso 5 del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, se liquidaría teniendo en cuenta el límite del interés de usura señalado en el artículo 235 del Código Penal.

Así mismo, se probó que el 12 de febrero de 1997, el Invías profirió la Resolución 630, en la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el acto anterior, en el sentido de confirmarlo en todas sus partes (copia auténtica a fls. 136 a 142 cdno. ppal. y 1 a 12, cdno. 2); a lo cual el contratista en oficio del día 13 de febrero de ese año manifestó no compartir la decisión e informó sobre el ejercicio de acciones legales y la imputación del pago primero a intereses (documento original con constancia de recibido a fl. 1, cdno. 2).

Sin embargo, cabe observar que la prueba de la obligación de origen judicial, esto es, la conciliación judicial que dio lugar a los actos administrativos demandados se hubiese traído al proceso, pues, por un lado, el demandante no aportó la copia hábil de la conciliación celebrada entre ellas y la providencia judicial aprobatoria de la misma y, por otro lado, la entidad demandada tampoco lo hizo, pues ambas manifestaron no contar con dichos documentos.

En efecto, el tribunal a quo a instancia del demandado decretó, en auto de 1º de julio de 1998, la prueba de los antecedentes administrativos relacionados con la demanda, y en particular el acuerdo firmado por las partes, la conciliación celebrada entre ellas y la providencia aprobatoria de la misma, ordenando mediante oficio 740 de 5 de abril de 1999 al Invías allegarlos (fl. 94, cdno. ppal.), pero según informó el jefe de la oficina jurídica de esa entidad en oficio OJ-015293 de 9 de julio de 1999, la documentación relacionada con la conciliación debía obtenerse en el mismo tribunal, “toda vez que de la citada diligencia sólo se adquirió copia informal” (fl. 143, cdno. ppal.).

Además, encontrándose pendiente dicha prueba, la parte actora solicitó al juez a quo en oficio de 2 de julio de esa misma anualidad cerrar el debate probatorio por considerar que el asunto se trataba de puro derecho (fl. 119 ídem.), procediéndose en esas condiciones en auto de 29 de abril de 2000 a correr traslado para alegatos, sin que ninguna de la partes recurriera dicho acto por falta de la práctica o recaudo de alguna prueba decretada (fl. 130, ídem.).

2. Conocido lo anterior, advierte la Sala que, según se señala en los actos demandados, mediante una conciliación judicial el Invías se comprometió con la sociedad Industrial de Mezclas Asfálticas Ltda. “Indumezclas Ltda.” a pagarle una suma de dinero ($ 132.452.980,99), con observancia del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.

Igualmente, que con el fin de dar cumplimiento y ejecutar las obligaciones de pago asumidas por el Invías en el acuerdo suscrito con el contratista y contenido en la conciliación judicial mencionada, fueron proferidos dichos actos demandados (Res. 8102, dic. 19/96 y de la Res. 630, feb. 12/97), en los cuales se ordenó liquidar los intereses moratorios a una tasa igual al doble del interés bancario corriente de que trata el artículo 884 del Código de Comercio y según el inciso 5º del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, sin exceder del interés para el delito de usura consagrado en el artículo 235 del Código Penal, en conformidad con lo indicado en la Circular OJ-078 de 3 de octubre de 1994 expedida por la Superintendencia Bancaria.

En tal virtud, la Sala considera que los actos demandados no son administrativos definitivos, pues no finalizan o concluyen un procedimiento, ni tampoco son aquellos de trámite que imposibilitan que se siga adelantando una actuación; es decir, su naturaleza corresponde a la de actos de cumplimiento o ejecución en tanto no definen una situación jurídica diferente a la que ya fuera resuelta con efectos de cosa juzgada en la conciliación judicial suscrita entre las partes para finiquitar una controversia contractual.

Cabe anotar que, pese a que el Invías se fundamentó en el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo(2), para expedir la Resolución 630 de 12 de febrero de 1997 al resolver el recurso de reposición presentado por el contratista, esta circunstancia no modifica la naturaleza jurídica de acto de ejecución de la Resolución 8102 de 19 de diciembre de 1996, dado que es la ley la que asigna la categoría a los actos administrativos y no la autoridad que los profiere.

Así, definidos con tal carácter, cabe advertir que, por regla general, según reiterada jurisprudencia de esta corporación(3), los actos de ejecución que se dicten para el cumplimiento de una sentencia judicial o de una conciliación judicial debidamente aprobada, como sucede en este caso, no son actos administrativos definitivos, lo que excluye cualquier análisis o pronunciamiento de fondo en torno a éstos, salvo que la administración, al dar cumplimiento al fallo o al acuerdo conciliatorio, adopte decisiones que constituyan realmente actos administrativos en cuanto a su contenido, en desconocimiento de los mismos.

Es decir, respecto del acto de liquidación de una sentencia o de una conciliación judicial no proceden las acciones contenciosas ante esta Jurisdicción, dado que no se trata de actos administrativos definitivos, o sea, mediante los cuales se finalice una actuación administrativa o se impida su continuación, sino que son meros actos de cumplimiento o ejecución(4), excepto que en ellos se establezcan puntos nuevos que creen o modifiquen situaciones jurídicas. Dicho de otro modo, “[t]odo acto que se limite a generar el cumplimiento de la sentencia es un acto de ejecución. No obstante, si la administración al proferir el acto de ejecución se aparta del alcance del fallo, agregándole o suprimiéndole algo, resulta incuestionable que en el nuevo temperamento no puede predicarse que el acto sea de simple ejecución, pues nace un nuevo acto administrativo, y por lo mismo, controvertible judicialmente”(5).

De otro lado, repara la Sala que los actos de liquidación no son obstáculo para impetrar la acción ejecutiva con el fin de obtener el recaudo forzado de la obligación al tenor de la sentencia o de la conciliación, las cuales constituyen títulos que prestan mérito ejecutivo, de manera que será en ese proceso en donde se podrán ventilar por los medios de impugnación (recursos) y de defensa (excepciones) aspectos relacionados con la liquidación del crédito de acuerdo con su contenido y lo previsto en la ley.

En consecuencia, si el demandante no estuvo de acuerdo con la liquidación realizada por la entidad demandada en los actos cuestionados, debió interponer la acción ejecutiva, con base en el título de recaudo (conciliación judicial), pero no venir en demanda en ejercicio de acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los mismos, la cual no resulta idónea para estudiar sus discrepancias e inconformidades respecto de la tasa de los intereses moratorios.

La anterior carga que pesa sobre el actor no se excusa por el hecho, incluso no demostrado en el sub lite, de que la entidad le hubiese solicitado la primera copia con mérito ejecutivo de la providencia judicial en la que se aprobó la conciliación, puesto que es claro que las entidades públicas están en la obligación de devolverla al interesado insatisfecho con el pago de una condena o conciliación que lo solicite, previo el desglose correspondiente y con la constancia en el respectivo título del monto o cuantía de lo pagado, de manera que pueda acudir a la vía judicial ejecutiva si lo estima pertinente.

Aún más, esta solución jurisprudencial no ha sido extraña a la doctrina(6), la cual también ha considerado que el acto de ejecución de las sentencias —predicable también al de la conciliación— no puede dar apertura nuevamente a la vía jurisdiccional sobre un asunto ya definido, sino que debe exigirse el cumplimiento del fallo a través de la acción ejecutiva:

“Proferida la sentencia y una vez en firme, los jueces administrativos deben comunicarla a la entidad vencida en el proceso, con copia íntegra de su texto, para su ejecución y cumplimiento (…).

“(…).

“Consideramos que la resolución de cumplimiento debe notificarse a la parte interesada, quien podrá constatar en esta forma si la resolución acata o no todos los extremos del fallo, fuera de que le da certeza sobre la fecha a partir de la cual se puede entender cumplida la sentencia (…).

“(…).

Dicha resolución no es más que un acto de cumplimiento de un fallo judicial y no la culminación de una actuación administrativa que, como es sabido, es antecedente del proceso y no consecuencia del mismo.

“Tanto es así que la reapertura del debate gubernativo y el posible paso jurisdiccional equivaldría al desconocimiento de la cosa juzgada. Bastaría que la resolución de cumplimiento no acatara todos los términos del fallo o los desconociera en algún sentido para que el administrado tuviera que embarcarse en un nuevo proceso; proceso que a su turno daría lugar a otro, y éste a otro, indefinidamente. Así las cosas, ante la negativa de la administración, su silencio, o la orden de indebido cumplimiento, el administrado no tendrá que ejercer nuevamente los controles de legalidad. La fuerza de la cosa juzgada le permitirá acudir a la jurisdicción para la ejecución compulsiva del fallo, tal como lo da a entender el Consejo de Estado en sentencia del 29 de septiembre de 1961. Allí se lee:

‘Si la administración no se aviene a cumplir voluntariamente la sentencia, o no la cumple debidamente y en ella se imponen obligaciones distintas al pago de una suma líquida de dinero, quien ganó el pleito no debe promover un nuevo recurso contencioso administrativo contra el acto de la administración que contraviene la sentencia o le da un indebido incumplimiento, pues la ley indica el camino a seguir en tal evento, cual es el procedimiento señalado en el capítulo I del título X del c.j. De no ser ello así, resultaría prácticamente indefinida la resolución de las cuestiones sometidas al conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa, ya que por otros nuevos y sucesivos recursos quedaría enervado el carácter de firmeza y obligatoriedad de las sentencias proferidas en esta jurisdicción”.

Incluso, es preciso anotar que en esta dirección la Sala Plena de la corporación en providencia de 31 de marzo de 1998 (exp. C-381), al resolver el conflicto de competencias suscitado a propósito de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en un caso similar al que ahora se demanda y con ocasión a otros actos proferidos por el Invías para dar cumplimiento a lo acordado en una diligencia de conciliación judicial, señaló:

“El incumplimiento por parte del Invías de las obligaciones derivadas del contrato celebrado con los actores dio lugar a la demanda presentada por éstos ante el Tribunal Administrativo de Caquetá, para el reconocimiento y pago de los intereses causados por la mora.

“En el trámite del proceso las partes llegaron a un acuerdo conciliatorio, aprobado mediante providencia del 1º de junio de 1994, según el cual el Invías debía pagar los intereses mencionados en la cuantía que determina el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.

“(…).

“Luego la administración dictó las resoluciones acusadas, que a juicio de la parte actora incumplen el acuerdo, porque señalan que los intereses estarán limitados al interés de usura a que se refiere el artículo 235 del Código Penal, norma que no es aplicable a este asunto, para el cual rige lo contemplado en el artículo 884 del Código de Comercio.

“Así las cosas, la parte actora inició un nuevo proceso en acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra dichas resoluciones, para que ésta jurisdicción las anule parcialmente y disponga el pago de los intereses de conformidad con las previsiones de la legislación comercial.

“No obstante, para la Sala es claro que esos actos fueron expedidos en cumplimiento del acuerdo conciliatorio, esto es, que tienen el carácter de actos de ejecución o cumplimiento y no de actos administrativos definitivos, que contengan disposiciones nuevas que puedan ser controvertidas a través del contencioso subjetivo, sujeto al término previsto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. En efecto, la controversia sobre el monto de los intereses es propia de la ejecución misma y no constituye una nueva manifestación de voluntad de la administración que amerite un proceso de conocimiento como el planteado por los actores.

“Cuestión distinta, como ya se anotó, sería la que la administración hubiese dispuesto sobre asuntos sustanciales diferentes, que afectaran la naturaleza misma de la obligación, evento en el cual sí sería viable ese nuevo proceso.

“En ese orden de ideas, no puede dársele a los actos cuestionados un tratamiento independiente y separado de la causa real que las motivó, pues es incuestionable que versan sobre el mismo objeto cuantía de los intereses moratorios, se fundan en la misma causa —incumplimiento de la administración— y la identidad de las partes es la misma. Por consiguiente, si se trata de actos de ejecución del acuerdo conciliatorio, es evidente que su conocimiento corresponde al juez que lo aprobó…”(7) (resaltado ajeno al texto original).

Ahora bien, siguiendo la jurisprudencia de la corporación el único motivo por el cual podría ser demandado el acto de ejecución que liquida la conciliación, o sea, la Resolución 8102 de 19 de diciembre de 1996, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consiste en que hubiese desconocido el acuerdo conciliatorio que dio origen al mismo, bien porque le adicionó o eliminó algún aspecto, caso en el cual se podría predicar que se trata de un acto administrativo.

Sin embargo, la Sala estima que el acto administrativo allegado con la demanda no modifica o desconoce lo acordado en la conciliación, como para que fuese por ese aspecto pasible de acción judicial, dado que en palabras del demandante en la misma se convino que los intereses moratorios se liquidarían según lo dispuesto en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo y eso fue precisamente lo que se hizo en el mismo.

En efecto, sobre la liquidación de los intereses en aplicación del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo y las limitaciones legales a las que están sometidos los intereses moratorios, es pertinente reiterar la siguiente directriz jurisprudencial adoptada en un proceso promovido en un asunto similar:

“En el sub judice se tiene, que el acto administrativo censurado con la demanda no modificó en nada lo acordado en la diligencia de conciliación, toda vez que, en ella se convino que los intereses moratorios se liquidarán de conformidad con lo preceptuado en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, el cual, en parte y en modo alguno autoriza el cobro de intereses moratorios que superen el interés de usura señalado en el artículo 235 del Código Penal; por manera que, la liquidación contenida en la Resolución 8107 del 19 de diciembre de 1996 expedida por el director del Instituto Nacional de Vías, simplemente se ajusta a la norma contenida en la primera de las disposiciones mencionadas, que, como ya lo ha precisado esta Sala: ‘dentro de un sistema jurídico no pueden razonablemente coexistir disposiciones que, como sucede con las tasas de interés, de una parte se consideren, por ser excesivamente onerosas, como constitutivas del delito de usura; y de otra, se acepte como legales o lícitas para efectos diferentes, como serían el doble de los comerciales.’ 3. Por tal razón, estima la Sala que cuando los intereses establecidos en el parágrafo (sic) quinto del artículo 177 del c.c.a. (sic), sobrepasen el límite de la usura previsto en el artículo 235 del Código Penal, la suma que arroje la liquidación debe ser reducida a dicho límite. No tendría sentido que lo que es punible en el campo del derecho penal, pudiera aplicarse sin restricciones en el campo civil, comercial o administrativo’.

En tal virtud, dado el carácter de ejecución que comporta el acto cuya nulidad se depreca con la demanda, resulta claro que éste no es pasible de control por vía jurisdiccional, tal como lo determinó el a quo en la providencia recurrida”(8) (resaltado ajeno al texto original).

3. En conclusión, es evidente para la Sala que los actos atacados son de ejecución, toda vez que fueron expedidos en cumplimiento del acuerdo conciliatorio celebrado entre las partes, de manera que la demanda incurre en ineptitud sustantiva, por cuanto los actos de ejecución no constituyen actos administrativos definitivos y, por lo mismo, no son pasibles de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho (CCA, arts. 84 y 85), a menos que contengan una decisión nueva, que no corresponda a lo ordenado en aquél que se ejecuta y que por ello se trata de situaciones jurídicas no discutidas y definidas, que se opongan a ella y que no fueron objeto ya de cosa juzgada, lo cual, siguiendo la jurisprudencia citada de esta corporación, no consta que ocurra en este asunto, pues, como se observa, ninguna decisión adopta la administración distinta a la de ordenar el pago de la suma acordada en una conciliación judicial celebrada entre las partes. Por lo tanto, es menester colegir, de una parte, que el recurso de apelación no puede prosperar; y de otra parte, que el tribunal a quo debió inhibirse para conocer de fondo el asunto, razón por la cual la sentencia habrá de ser modificada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

MODIFÍCASE la sentencia apelada, esto es, la proferida el 25 de enero de 2001, por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sección Tercera, Sala de Descongestión, la cual quedará así:

1. DECLÁRASE INHIBIDA la Sala para hacer un pronunciamiento de fondo respecto de las pretensiones formuladas, por ineptitud sustantiva de la demanda.

2. DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen, una vez ejecutoriada esta providencia.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»

(2) “ART. 50.—Recursos en la vía gubernativa. Por regla general, contra los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas procederán los siguientes recursos: 1. El de reposición, ante el mismo funcionario que tomó la decisión para que la aclare, modifique o revoque...”.

(3) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 22 de julio de 2009, expediente 17.367, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, en la que se reitera: Sección Primera: sentencias de 7 de febrero de 2008, expediente 11001-03-15-000-2007-01142-01(AC); 27 de julio de 2006, expediente 20001-23-31-000-2003-02048-01; 20 de septiembre de 2002, expediente 25000-23-24-000-2000-0321-01(7764), 21 de febrero de 2002, expediente 66001-23-31-000-1998-0378-01(7193), 26 de octubre de 2000, expediente 5967; 14 de septiembre de 2000, expediente 6314, 4 de septiembre de 1997, expediente 4598, 6 de marzo de 1999, expediente 3.939, y auto de 19 de diciembre de 2005, expediente 25000-23-24-000-2004-00944-01; Sección Tercera, sentencia de 9 de agosto de 1991, expediente 5934, auto de 7 de marzo de 2002, expediente 25000-23-26-000-1999-2525-01(18051), auto de 5 de abril de 2001, expediente 17.872, y Sala Plena de la corporación providencias de 31 de marzo de 1998, expedientes C-381 y C-387 de 1998.

(4) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 5 de abril de 2001, expediente 17.872, C.P. Ricardo Hoyos Duque.

(5) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 9 de agosto de 1991, expediente 5934, C.P. Julio César Uribe Acosta.

(6) Betancur Jaramillo, Carlos, Derecho Procesal Administrativo, Medellín, Señal Editora, 2009, 7ª Ed. págs. 549 a 551.

(7) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 31 de marzo de 1998, expediente C-381, C.P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. En el mismo sentido: Auto de C-392 de 1998, C.P. Ernesto Rafael Ariza Muñoz.

(8) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 27 de enero de 2000, expediente 16.377, C.P. Germán Rodríguez Villamizar. Esta providencia reiteró el criterio expuesto en auto de 18 de abril de 1997, expediente 12893, C.P. Carlos Betancur Jaramillo, en el que se indicó: “No es cierto que el auto de julio 18 no resolvió lo relacionado con los intereses moratorios. Si lo hizo y la referencia al inciso 5º del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, no deja margen a dudas, pues este precisa que durante los seis meses siguientes a la ejecutoria los intereses eran comerciales y moratorios de allí en adelante (…). En otros términos, por remisión del mencionado artículo se aplicará a los intereses comerciales lo que dispone el artículo 884 del Código de Comercio, según certificación expedida por la Superintendencia Bancaria. Aquí la Sala precisa que cuando se habla de intereses moratorios al doble del interés comercial corriente, aquella tasa no podrá surgir en todos los casos de la simple duplicación, ya que los intereses así determinados no podrán constituir usura en los términos de la ley penal. Es esta razón por la cual los jueces, al liquidar los créditos dentro de los procesos de ejecución, deberán exigir no solo la certificación de la Superintendencia para los comerciales corrientes sino también para los de mora…” (se resalta).