Sentencia 1997-2746 de agosto 25 de 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A

Rad.: 68001231500019972746 01

Interno: 22.596

Consejero Ponente:

Dr. Mauricio Fajardo Gómez

Actor: Transportadora Comercial Colombiana Ltda.

Demandado: Instituto Nacional de Vías —Invías—

Referencia: Apelación sentencia. Reparación directa

Bogotá, D.C., veinticinco de agosto de dos mil once.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones:

Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia que dictó el Tribunal Administrativo de Descongestión de Cali, el 29 de junio de 2001, mediante la cual se denegaron las pretensiones instauradas en la demanda.

2.1. Régimen de responsabilidad aplicable.

Para definir el régimen de responsabilidad aplicable al caso concreto, es necesario remitirse al texto mismo de la demanda y a la manera en la cual se estructuraron en aquella las imputaciones relacionadas con la responsabilidad extracontractual de la administración pública.

Debe la Sala resaltar que en el caso en estudio la parte actora estimó que el accidente en el cual el automotor tipo tractomula de su propiedad sufrió daños, básicamente, porque “ese tramo de la vía se encontraba para la fecha en reparación, cuando ocurrió el accidente estaba lloviendo, quedando completamente oscura la carretera sin permitir ver ningún obstáculo, salvo que hubiese tenido señalización correspondiente, lo cual no ocurrió en aquella oportunidad porque ninguna señal alusiva a los trabajos de reparación que se estaban adelantando existía en la carretera. Ni aviso alusivo al respecto”.

A partir de esa causa petendi, como resulta evidente, la parte demandante estructuró su argumentación hacia la configuración de una falla del servicio, régimen que supone para la prosperidad de las pretensiones de la demanda la acreditación del daño, así como de los elementos constitutivos de la responsabilidad de la administración pública.

La Sala, de tiempo atrás ha dicho que la falla del servicio ha sido en el derecho colombiano y continúa siendo, el título jurídico de imputación por excelencia para desencadenar la obligación indemnizatoria del Estado; en efecto, si al juez administrativo le compete una labor de control de la acción administrativa del Estado y si la falla del servicio tiene el contenido final del incumplimiento de una obligación a su cargo, no hay duda que es ella el mecanismo más idóneo para asentar la responsabilidad patrimonial de naturaleza extracontractual(2).

También ha sostenido la jurisprudencia de esta corporación que el mandato que impone la Carta Política en el artículo 2º inciso 2º, consistente en que las autoridades de la República tienen el deber de proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, “debe entenderse dentro de lo que normalmente se le puede exigir a la administración en el cumplimiento de sus obligaciones o dentro de lo que razonablemente se espera que hubiese sido su actuación o intervención acorde con las circunstancias tales como disposición del personal, medios a su alcance, capacidad de maniobra, etc., para atender eficazmente la prestación del servicio que en un momento dado se requiera”(3); así, las obligaciones que están a cargo del Estado —y por lo tanto la falla del servicio que constituye su transgresión—, han de mirarse en concreto frente al caso particular que se juzga, teniendo en consideración las circunstancias que rodearon la producción del daño que se reclama, su mayor o menor previsibilidad y los medios de que disponían las autoridades para contrarrestarlo(4).

Se le exige al Estado la utilización adecuada de todos los medios de que está provisto, en orden a cumplir el cometido constitucional en el caso concreto; si el daño se produce por su incuria en el empleo de tales medios, surgirá su obligación resarcitoria; por el contrario, si el daño ocurre pese a su diligencia no podrá quedar comprometida su responsabilidad.

Ahora bien, la falla del servicio o la falta en la prestación del mismo se configura por retardo, por irregularidad, por ineficiencia, por omisión o por ausencia del mismo. El retardo se da cuando la administración actúa tardíamente ante la ciudadanía en prestar el servicio; la irregularidad, por su parte, se configura cuando se presta el servicio en forma diferente a como es lo esperado o lo normal, contrariando las normas, reglamentos u órdenes que lo regulan; y la ineficiencia se configura cuando la administración presta el servicio pero no con diligencia y eficacia, como es su deber legal. Y obviamente se da la omisión o ausencia del mismo cuando la administración, teniendo el deber legal de prestar ese servicio, no actúa, no lo presta y queda desamparada la ciudadanía(5).

Así pues, la Sala procederá a estudiar, de acuerdo con las pruebas obrantes en el proceso, si la entidad demandada es responsable por los daños materiales producidos en el vehículo automotor tipo tractomula de placas TQB 992, de propiedad de la sociedad actora, ocurrido el día 29 de junio de 1995, en la vía que de Puerto Boyacá conduce a Puerto Araújo, en el sitio conocido como “El 40”.

2.2. Los elementos de convicción recaudados.

— Copia auténtica del acta de la tarjeta de propiedad del vehículo tipo tractomula, marca Chevrolet, línea Brigadier, modelo 82, de placas TQB 992, en la cual figura como propietaria de dicho vehículo automotor la sociedad Transportadora Comercial de Colombia Ltda. (fl. 33 C. 1).

— A folio 12 del cuaderno 1 obra el Oficio Nº 0541 de 15 de mayo de 1995, a través del cual el director del Invías, regional de Santander, certificó que “el kilometro 40 de la carretera Puerto Boyacá —Puerto Olaya, sector Puerto Boyacá— Cruce San Juan es una vía de orden nacional, la cual está actualmente en construcción mediante contrato de obra Nº 603-84, suscrito con el Consorcio Paving - Conalpa”.

— Sobre la forma en que había sucedido el accidente, se encuentran al interior del proceso varios testimonios, entre ellos el del conductor de la tractomula, señor Jesús Antonio Orozco Alarcón, quien respecto de las circunstancias y causas del accidente manifestó:

“Yo iba con ruta Medellín - Bucaramanga cuando me volteé en ese tramo por falta de señalización, habían echado una tierra a la orilla o lado derecho de la carretera y había quedado casi parejo con el pavimento. No se alcanzaba a observar que estaba muy alta la tierra sino que cuando menos pensé me monté en esa tierra que habían regado ahí en la vía, eso es como una tierra que revuelven con asfalto. Eso ocurrió a eso de las dos de la mañana. Yo iba con otro compañero pero en la mula iba solo, en la cabina porque en la empresa no permiten cargar a nadie en la cabina. Me refiero a que el otro compañero iba manejando la otra mula porque salimos siempre de a dos, una para Bucaramanga y otra para Cúcuta, nos vamos encaramados hasta Bucaramanga. Es que esa carretera es peligrosa. La causa del hecho ese día fue por haber echado tierra y no haber señalizado. A la mula, la cabina se le acabó, el van o tráiler también se dañó mucho, pues al volcarse contra el pavimento se dañó mucho, yo sufrí aporreones pero no graves” (fl. 329 C. 1).

— Testimonio rendido al interior del proceso por el señor Pedro Leonel Díaz Torres, en cuyo contenido se manifestó lo siguiente:

“Yo estuve presente en el sitio del accidente y pude apreciar unos montículos de asfalto en la calzada derecha de la vía de Medellín hacia Bucaramanga y unas marcas de llantas de la mula accidentada sobre los montículos y la mula volcada. Eso fue lo que aprecié. En el momento preciso (…). PREGUNTADO: Sírvase manifestar por qué razón llegó al sitio del accidente. CONTESTÓ: Porque estaba vinculado a la organización, a la empresa y servía de apoyo a la gerencia regional cuando sucedían esas eventualidades en territorio cercano a nuestra sede principal en Bucaramanga. PREGUNTADO: Sírvase decirle a este despacho a qué hora arribaron a los sitios de los hechos una vez informados del accidente ocurrido. CONTESTÓ: Voy a dar un rango porque la hora exacta no la podría precisar, pero sí fue entre las nueve y media y las diez y media de la mañana. PREGUNTADO: Existían a lo largo de la vía que estaba en reparación señal alguna de peligro, señales preventivas o cualquier otra señal que permitiere avisar sobre montículos de la vía a los conductores. CONTESTÓ: No, no había ningún tipo de estas señales” (fls. 261 a 264 C. 1).

— A folio 220 se encuentra declaración del señor Álvaro Gómez Archila, quien informó:

“A mí me contactaron para informarme del accidente y para que coordinara los recursos para ir a hacer el transbordo de la mercancía. Fui hasta el sitio y pude apreciar que la tractomula estaba volcada aparatosamente porque se había subido a unos morros, sobre unos montículos de gravilla que habían al lado derecho de la vía, o sea, en el sentido en que venía la tractomula, al lado derecho, no había ningún tipo de señalización que indicara que se estaban realizando trabajos, no había señales en la vía. La tractomula estaba volteada al lado izquierdo. La fecha exacta del accidente no la recuerdo, ni recuerdo las placas de la tractomula. Había estado lloviendo. El pavimento estaba todavía húmedo. El conductor acababa de salir de una recta pequeña y ahí estaban los montículos. El nombre del conductor es Jesús Orozco” (fls. 266 a 269 C. 1).

— Testimonio rendido al interior del proceso por la señora Alba Lucía González, quien relató lo siguiente:

“A mí se me informó del accidente y me dirigí al sitio del accidente para verificar los daños y las condiciones en que había quedado el conductor y la tractomula. Me dirigí con un grupo de empleados de la compañía demandante TCC. A nosotros se nos informó en la madrugada sobre el accidente; nos dirigimos al sitio y una vez allí pudimos observar las circunstancias del mencionado accidente; el estado de las vías y todo. Ese accidente fue en la madrugada y nosotros llegamos temprano en la mañana de ese mismo día. El accidente es de la tractomula de las placas TQB 992 conducida por el señor Jesús Orozco. El accidente se produjo entre Puerto Araújo y Puerto Boyacá el 29 de junio de 1995 en horas de la madrugada. En el sitio del accidente había unos montículos de gravilla o asfalto; lo que utilizan para pavimentar la vía, sin ningún tipo de señalización, es más, me causó mucha curiosidad durante todo el trayecto que a pesar de ser una vía que estaba en construcción, en ningún momento vimos ningún tipo de señalización, de precaución, de desvíos ni cintas que pudieran informar sobre algún aspecto en la vía, nada en absoluto, ni demarcación de la vía. La mula en el trayecto venía hacia Bucaramanga y en el sitio del accidente específicamente y como lo mencioné anteriormente, habían unos montículos de asfalto o gravilla sobre la vía, específicamente en el carril por el cual se desplazaba nuestra tractomula y debido a la falta de señalización realmente no se podía ver o apreciar algo sobre la vía, nuestra mula se montó sobre los montículos provocando de esta forma el volcamiento de este. Por consiguiente los daños que le ocurrieron al vehículo. (…). Dentro de mi trabajo y mis funciones yo procedí a tomar unas fotografías, las cuales si ustedes consideran dejo a su disposición. En este estado de la diligencia la declarante entrega un álbum que contiene seis fotografías a color, las cuales se adjuntan a esta acta (…), esas fotografías se tomaron el día del accidente, muy temprano en la mañana apenas nosotros llegamos al sitio de este, y efectivamente las fotos que aporté en el día de hoy corresponden a dicho accidente” (fls. 254 a 260 C. 1).

Ahora bien, según se dejó indicado, en la audiencia de recepción del testimonio de la señora Alba Lucía González, dicha declarante aportó un álbum fotográfico contentivo de seis registros fotográficos (fl. 254 C. 1). Respecto de la valoración de fotografías, la Sala estima necesario precisar que estos constituyen documentos privados representativos, por no haberse acreditado que fueron realizados por funcionario público, en ejercicio de su cargo o con su intervención (CPC, art. 251); de igual forma en cuanto al valor probatorio de este tipo de documento representativo, la doctrina ha señalado que las fotografías de personas, cosas, predios, etc., sirven para probar el estado de hecho que existía en el momento de ser tomadas, de acuerdo con la libre crítica que de ellas haga el juez y que son un valioso auxiliar de la prueba de inspección judicial y testimonial, cuando el testigo reconoce en ella o en ellas el lugar o la cosa que dice haber conocido(6).

Para el caso sub examine, tales documentos son susceptibles de valoración comoquiera que a partir de estos se pueden establecer las condiciones del lugar donde sucedió el accidente; además, se tiene certeza de la persona que elaboró dicho registro, esto es la señora Alba Lucía González y de la fecha exacta de cuando realizó el mismo (29 de junio de 1995), amén de que la referida persona ratificó en su testimonio las condiciones de la carretera y de las circunstancias en las cuales se produjo el accidente; la información contenida en tales registros fotográficos puede ser cotejada, igualmente, con los demás testimonios relacionados anteriormente, los cuales, al unísono, manifiestan que en el sitio del accidente se encontraba un montículo de tierra que contaba con señalización de peligro y/o de precaución alguna. Además, coinciden al señalar sobre la presencia de huellas de llantas de la referida tractomula sobre dicho montículo y la forma en la cual ese vehículo se encontraba volcado sobre el otro costado de la vía, metros más adelante.

Ciertamente, en tales registros fotográficos se puede observar con meridiana claridad el sitio exacto donde ocurrió el accidente y las condiciones de la vía para ese momento; en efecto, se observa que es una vía recta, de doble sentido, de dos carriles, sin demarcación alguna, en pavimentación y/o reparación completa, sin presencia de señales de prevención, precaución o de desvío, con presencia de agua empozada en ambos costados de la vía; en el lado derecho de la carretera se encuentra un montículo de tierra o asfalto de considerable proporción que abarca hasta la mitad de la vía, el cual no cuenta con señalización alguna; en el costado izquierdo de la vía se observa un vehículo automotor, tipo tractomula, de placas TQB 992, el cual se encuentra volcado sobre ese costado de la carretera; asimismo se observan marcas del paso de llantas sobre el montículo de tierra, las cuales terminan en el sitio exacto donde se encuentra volcada la tractomula.

2.3. Conclusiones probatorias y caso concreto.

De conformidad con los medios de convicción allegados al proceso se encuentra plenamente acreditado que en la madrugada del 29 de junio de 1995, el vehículo automotor, tipo tractomula, de placas TQB 992, de propiedad de la sociedad demandante, sufrió un accidente cuando colisionó con un montículo de tierra que se encontraba sobre la carretera que de Puerto Boyacá conduce a Puerto Araújo, en el departamento de Santander.

Establecida la existencia del hecho dañoso, aborda la Sala el análisis de imputación con el fin de determinar si en el caso concreto ese daño le puede ser atribuido a la administración pública y, por lo tanto, si constituye deber jurídico de esta resarcir los perjuicios que del mismo se derivan.

En relación con el deber de mantenimiento de la infraestructura vial, ha dicho la Sala que la conservación de carreteras comprende el mantenimiento rutinario y periódico de las mismas. Al respecto la Sala ha precisado lo siguiente:

“El mantenimiento consiste en las actividades necesarias para conservar el patrimonio invertido en una carretera en condiciones aceptables de funcionabilidad, dentro de ciertos límites de deterioro, lo más cercano al estado en que tenían en el momento de su construcción o de su última rehabilitación o mejoramiento. El mantenimiento periódico es el que requiere una carretera ocasionalmente o con una periodicidad superior a un año, para conservar el patrimonio vial dentro de ciertos límites de aceptación para la operación vehicular. El mantenimiento rutinario es el que se realiza en las zonas aledañas a la calzada de la carretera, comprende, entre otras actividades, la poda, corte y retiro de árboles”(7).

De la misma manera, la Sala ha determinado la responsabilidad por omisión del deber de mantenimiento de carreteras en dos eventos: i) cuando se ha dado aviso a la entidad sobre un daño en la vía, que impide su uso normal y no es atendida la solicitud de arreglarlo, ni se ha encargado de instalar las correspondientes señales preventivas y ii) cuando unos escombros u obstáculos permanecen abandonados en una carretera durante un periodo razonable, sin que hubieren sido objeto de señalización, remoción o demolición para el restablecimiento de la circulación normal de la vía(8).

En el mismo sentido, la Sala ha establecido cuándo está llamada la administración pública a resarcir los daños en caso de omitir sus funciones de mantenimiento y se ha pronunciado de la siguiente manera:

“La responsabilidad del Estado por omisiones en el deber de mantenimiento de las carreteras ha sido deducida por la Sala, para cuando se demuestra, por ejemplo, que las condiciones naturales del terreno, conocidas con anterioridad por las entidades demandadas, hacían previsible el desprendimiento de materiales de la montañas aledañas a las carreteras y estas no tomaron las medidas necesarias para evitar una tragedia, o se demuestra que habiéndose dado aviso a la entidad sobre un daño en la vía, que impide su uso normal, no es atendida la solicitud de arreglarlo, ni se ha encargado de instalar las correspondientes señales preventivas o cuando se demuestra que unos escombros permanecieron abandonados en una carretera durante varios meses, sin que fueran objeto de demolición por Invías para el restablecimiento de la circulación normal de la vía. En síntesis, la sola demostración de la ocurrencia de un derrumbe o caída de piedras en una vía, por sí sola no es suficiente para declarar la responsabilidad patrimonial del Estado, por los daños que con tal situación se causan, a esa prueba debe unirse la de la imputabilidad del daño al Estado, que no es otra que la demostración de que el hecho que causó el daño se produjo como consecuencia de la omisión en que incurrió la entidad, en su deber de mantenimiento de las vías, o de alguna actuación con la cual se haya causado el daño(9) (negrillas adicionales).

Arribando al caso concreto, encuentra la Sala que el registro fotográfico respecto de las condiciones de la carretera y de las circunstancias de modo, tiempo y lugar existentes en la vía al momento de los hechos, sumado a los testimonios recaudados en el proceso, permiten concluir que el aludido accidente se produjo por causa de un montículo de tierra que se encontraba obstaculizando un carril completo de la vía, el cual no contaba con señalización de precaución, prevención o de desvío alguno, lo cual hizo que el vehículo automotor tipo tractomula pasara sobre este y se volcara.

Por otro lado, resulta necesario precisar que si bien los referidos testimonios corresponden a empleados de la sociedad ahora demandante, advierte la Sala que no es posible deducir la existencia de interés o animosidad suficientes para alterar sus respectivas versiones de los hechos solo por dicha circunstancia, pues precisamente esa situación les hizo concurrir al lugar de los hechos y verificar tales condiciones y circunstancias, amén de que tales versiones resultan coherentes con la información registrada en las fotografías aportadas, las cuales fueron descritas anteriormente.

Así pues, tales medios de prueba constituyen elementos de convicción claros y suficientes respecto de las circunstancias de modo, tiempo y lugar que rodearon el accidente, pues los mismos, aún cuando emanan de personas vinculadas laboralmente con la entidad demandada, están dotados de espontaneidad, seriedad, precisión y coincidencia, además de que resultan coherentes entre sí y con el registro fotográfico antes descrito, razón por la cual es obvio concluir que todo ello es suficiente para tener pleno conocimiento acerca de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que ocurrió el hecho dañoso por el cual se demandó dentro del presente proceso.

Igualmente, se tiene que según el Oficio Nº 0541 de 15 de mayo de 1995, suscrito por el director regional del Invías de Santander, “el kilómetro 40 de la carretera Puerto Boyacá —Puerto Olaya, sector Puerto Boyacá— Cruce San Juan es una vía de orden nacional la cual está actualmente en construcción mediante contrato de obra Nº 603-84, suscrito con el Consorcio Paving - Conalpa”, razón por la cual puede inferirse que era responsabilidad de dicho ente velar por la señalización de la vía en construcción y, concretamente, de señalizar los montículos de tierra que se hubieren producido con ocasión de las obras públicas para que no constituyeran un peligro para todo aquel que transitara por esa vía.

Así pues, correspondía al Invías efectuar la correspondiente señalización de la vía en construcción a su cargo. Al respecto, el artículo 1º de la Resolución 001937 de marzo 30 de 1994(10), proferida por el Ministerio de Obras Públicas y Transporte, establece que,

“La cantidad mínima de señales temporales de aproximación a los frentes de trabajo en las etapas de construcción y conservación de calles o carreteras, serán de seis (6) y se ubicarán en el orden indicado en la figura Nº 1 de la presente resolución.

“PAR. 1º—El tipo de señal indicado en la figura Nº 1 puede variar de acuerdo con las circunstancias del trabajo, pero deberá sujetarse siempre a la reglamentación contenida en el capítulo III del manual sobre dispositivos para el control de tránsito en calles y carreteras.

“PAR. 2º—Las distancias entre señales indicadas en la figura Nº 1 son aproximadas y pueden variarse de acuerdo con las condiciones particulares de la vía”.

Ahora bien, teniendo en cuenta que son seis (6) las señales mínimas a utilizar en un frente de trabajo para la construcción o conservación de calles y carreteras y que, de acuerdo con las señales indicadas en la figura Nº 1 regulada en la resolución antes transcrita, las cuales pueden variar según las condiciones de la obra, pero siempre con sujeción al capítulo III del manual antes referido, encuentra la Sala que en la obra ejecutada por el Invías, para la construcción de la aludida carretera, debieron utilizarse, entre otras, las siguientes: i) vía en construcción —SP-101—; ii) reducción de velocidad a 50 kilómetros por hora —SR-30—; iii) hombres trabajando —SP-38—; iv) reducción de velocidad a 30 kilómetros por hora —SR-30—; v) desvío —SR-102— y vi) vía cerrada —SP-102—.

Asimismo, de conformidad con el artículo 3º de la Resolución 001937 de 1994(11) y con el manual sobre dispositivos analizado, en el frente de trabajo se utilizarán: i) barricadas(12); ii) canecas; iii) conos y iv) delineadores luminosos(13).

Bajo dicha perspectiva, es necesario precisar que de acuerdo con el mismo ordenamiento, la señalización requerida en las etapas de construcción y conservación de carreteras tiene la función de guiar el tránsito en las vías que se encuentren en construcción o mantenimiento, donde necesariamente se ha de interrumpir el flujo continuo, que será orientado para prevención de riesgos. Al respecto, el citado manual preceptúa:

“Este tipo de señalización es temporal, su instalación será anterior a la iniciación de las operaciones en las etapas de construcción y conservación, permanecerá el tiempo que duren los trabajos y se eliminará cuando las calle o carretera esté en condiciones de recibir el tránsito”.

Así pues, para el caso sub examine, se tiene que de conformidad con las probanzas antes relacionadas para el momento del accidente de la tractomula, la referida carretera no contaba con señalización alguna de peligro, precaución y/o de desvío. Por tanto, de conformidad con las exigencias establecidas en la Resolución 001937 de 1994 y en el “Manual sobre dispositivos para el control del tránsito en calles y carreteras”, constata la Sala que en el caso concreto no se cumplió con el deber de efectuar la señalización mínima de la zona, lo cual no es otra cosa que una evidente falla del servicio.

Cabe resaltar en este punto, que la obligación impuesta por el principio de señalización ni siquiera admite cumplimiento parcial, comoquiera que su finalidad, consistente en garantizar la circulación por las vías públicas en condiciones de seguridad, libertad y confianza, solo se previene con eficiencia si la existencia de trabajos, peligros y obstáculos sobre la vía, se encuentra debidamente señalizada, de conformidad con los requerimientos técnicos establecidos al respecto.

En ese sentido, esta Sección del Consejo de Estado, respecto del “principio de señalización”, se ha manifestado en los siguientes términos:

“La seguridad de la circulación en las vías públicas, no puede estar comprometida u obstaculizada por situaciones anormales, que en eventos como el de autos, constituyen una trampa mortal para los usuarios de las mismas, quienes al fin y al cabo solo ejercen una pluralidad de derechos y principios consagrados en todo el plexo normativo en esta materia, tales como los que se recogen en las siguientes disposiciones: artículos 678 y 1005 del Código Civil, artículo 8º del Decreto 21 de 1909, que hacen referencia al derecho de uso y goce de las vías públicas; el artículo 1º inciso segundo del Código Nacional de Tránsito, el capítulo octavo de la Ley 336 de 1996, que desarrollan el principio de la seguridad entre otros; el artículo 24 de la Constitución Política que se refiere a la libertad de locomoción con un derecho fundamental; y todos ellos se acompasan con el denominado principio de la señalización en materia de tránsito de vehículos, en efecto se ha dicho:

‘Sobre la importancia de la señalización la doctrina ha llegado inclusive a acuñar la expresión “Principio de señalización”, del cual se deriva que cuando las entidades que tienen a su cargo el deber de señalizar las vías públicas, omiten su cumplimiento o lo hacen de manera defectuosa comprometen las responsabilidad de las personas jurídicas en cuyo nombre actúan, por evidente falta o falla en el servicio público, a ellas encomendado. Se ve en este principio, que fuera de construir carreteras seguras y adecuadas a los requerimientos del tráfico y mantenerlas en buen estado, la administración tiene el deber primario de ejercer el control, en cuanto al cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias que ordenan su señalización y advierten los peligros. Si por falta o falla de la administración no se advierte a tiempo de los peligros; o advertida de ellos no los remedia; o deja pasar la oportunidad para hacerlo; en todos estos casos y otros similares, el Estado deberá la reparación de la totalidad de los daños y perjuicios que su falla en la prestación del servicio ocasione por la ausencia de señalización en las carreteras, lo que hace que no sean adecuadas y seguras.

‘La seguridad de los habitantes, o mejor de los usuarios de las vías públicas, es uno de los deberes propios de las entidades y personas vinculadas al control del tránsito en todo el territorio nacional, así lo estableció el Decreto 1344 de 1970(1). Resulta evidente que cuando esa seguridad no es propiciada, antes bien, es cuestionada o puesta en peligro, por la inercia o negligencia de las autoridades llamadas a ejercer el control, las consecuencias gravosas para los particulares, que pueden seguirse de dichas omisiones o cumplimiento defectuosos de tales competencias, han de ser asumidas por las respectivas entidades públicas.

‘El artículo 112 del Código Nacional de Tránsito Terrestre, considera las señales de tránsito así: Señales de reglamentación, o reglamentarias; señales de prevención o preventivas; y señales de información o informativas. Siendo las de prevención o preventivas aquellas que “tienen por objeto advertir al usuario de la existencia de un peligro y la naturaleza de este”. Reviste tanta importancia la disposición sobre estos dos tipos de señales (las reglamentarias y las preventivas), que el propio Código Nacional de Tránsito Terrestre, se ocupó de establecer las dimensiones y características que deben tener las mismas.

‘La Resolución 5246 de 1985 proferida por el Ministerio de Obras Públicas y Transporte —hoy Ministerio de Transporte— “por la cual se adopta como reglamento oficial el manual sobre dispositivo para control de tránsito en calles y carreteras”, estableció en su primer considerando: “que la señalización de las calles y carreteras es un aspecto de gran importancia para la seguridad vial del país…”. Lo cual significa o comporta que la adecuada y debida señalización tiene una importancia mayúscula para el desempeño de las actividades de control de tránsito automotor. No se trata simplemente de una competencia facultativa o discrecional en cuanto a su ejercicio, por parte de las autoridades de tránsito, son potestades de imperativo desarrollo, en la medida en que la disposición de dichas señales es un elemento insustituible de la seguridad vial del país. La Resolución 8408 de 1985, establece la cantidad mínima de señales temporales a utilizar en las calles y carreteras(1). La pluralidad misma de señales temporales, ordenada por esta resolución, en los sitios de peligro en las vías públicas, revela el interés del legislador, y de la propia entidad administrativa, por la seguridad de los usuarios de los medios de transporte terrestre”(14).

Con fundamento en lo anterior, concluye la Sala que el daño antijurídico en este proceso alegado y acreditado es imputable al Instituto Nacional de Vías —Invías—, comoquiera que esta entidad tenía la obligación de mantener y señalizar la vía; no obstante omitió dicho deber, falencia que se erige como la causa determinante en la producción del daño antijurídico examinado en el caso concreto, lo cual impone a dicha entidad la consiguiente obligación de repararlo.

Finalmente, estima la Sala necesario precisar que no obstante que era particular quien estaba ejecutando el aludido contrato de obra, lo cierto es que este no fue vinculado al proceso, cuestión que impide efectuar un análisis de responsabilidad en su contra, a lo cual debe agregarse que esta Sección del Consejo de Estado ha entendido que en esas situaciones es la administración pública quien actúa a través de un particular y “[p]or tal motivo la conducta o actuación de dicha persona es la conducta o actuación del Estado mismo”(15).

Por lo expuesto, la Sala revocará la sentencia apelada, esto es la proferida por el Tribunal Administrativo de Descongestión de Cali, el 29 de junio de 2001 y, en consecuencia, analizará la indemnización de los perjuicios solicitados en la demanda.

2.4. Indemnización de perjuicios.

En relación con la solicitud de indemnización de perjuicios, observa la Sala que en la demanda la parte actora solicitó la suma global de “$ 50’950.370 por concepto de capital y la suma de $ 8’441.454 por los intereses; y aquellas sumas que se causen por indexación de capital e intereses hasta el momento en que se efectúe el pago”.

Ahora bien, con el fin de establecer la ocurrencia del daño que en la demanda se imputa a la administración, se encuentran dos certificaciones suscritas el 17 y 21 de mayo de 1996, por el gerente de taller y mantenimiento de vehículos de la propia sociedad Transportadora Comercial de Colombia —TCC— y por el director de programación y logística de esa misma sociedad demandante, respectivamente, en los cuales se relacionan los gastos en que habría incurrido esa misma demandante para sufragar las reparaciones mecánicas del vehículo tipo tractomula de placas TQB 992, como consecuencia del accidente ocurrido el 29 de junio de 1995, en la vía que de Puerto Boyacá conduce a Puerto Araújo, así como se señala el presunto lucro cesante padecido como consecuencia de ese hecho dañoso.

Sobre el particular, advierte la Sala que dichos documentos carecen de eficacia probatoria, pues se trata de certificaciones expedidas por la propia parte demandante y no pasan de ser afirmaciones suyas que no encuentran respaldo en algún otro medio de prueba dentro del expediente, puesto que si bien se allegaron con la demanda varias facturas expedidas por diferentes talleres de mecánica automotriz y almacenes de repuestos (fls. 28 a 193 C. 1), lo cierto es que ninguna de ellas guarda relación específica con la venta de repuestos o servicio automotriz alguno para el señalado vehículo automotor tipo tractomula, de placas TBQ 992.

Así pues, advierte la Sala que no obstante se acreditó que la tractomula de placas TQB 992, de propiedad de la sociedad actora, sufrió varios daños como consecuencia del accidente ocurrido el 29 de junio de 1995, en la vía que de Puerto Boyacá conduce a Puerto Araújo, no se arrimó al plenario prueba idónea alguna respecto de los gastos en los cuales habría incurrido la demandante, ni mucho menos obra elemento de convicción eficaz que demuestre el lucro cesante en relación con dicho vehículo automotor.

Por tal motivo, al no existir en el proceso elementos de juicio necesarios para determinar los perjuicios materiales, deberá acudirse a la condena en abstracto(16) para que, en incidente posterior de liquidación de perjuicios, se proceda a establecer el monto de dicho perjuicio, de acuerdo con el procedimiento definido en el Código de Procedimiento Civil, y de conformidad con las fórmulas establecidas para ello en la jurisprudencia del Consejo de Estado; en dicho incidente deberán ser allegadas las pruebas idóneas que den cuenta de los gastos en los cuales incurrió la sociedad demandante para la reparación del vehículo automotor tipo tractomula antes referido, así como los respectivos elementos de convicción para acreditar el lucro cesante derivado del daño de dicho vehículo.

Finalmente, debe advertirse que, atendiendo al principio de congruencia de la sentencia(17), la condena que llegare a imponerse, en ningún caso podrá ser superior al monto máximo solicitado como indemnización en el libelo demandatorio, no obstante dicho guarismo deberá ser actualizado de conformidad con las fórmulas matemáticas utilizadas reiteradamente por esta corporación.

2.5. Costas.

Habida consideración de que para el momento en que se dicta este fallo el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que solo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y, en el sub lite, ninguna actuó de esa forma, en el presente asunto no habrá lugar a imponerlas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Descongestión de Cali, el 29 de junio de 2001.

2. Como consecuencia de lo anterior, DECLÁRASE patrimonial y extracontractualmente responsable al Instituto Nacional de Vías —Invías—, por los perjuicios causados a la sociedad Transportadora Comercial de Colombia Ltda., de conformidad con las razones expuestas en la parte considerativa de esta sentencia.

3. En consecuencia, CONDÉNASE al Instituto Nacional de Vías —Invías—, en abstracto, al pago de los perjuicios irrogados a la sociedad Transportadora Comercial de Colombia Ltda., los cuales se liquidarán mediante incidente.

4. DENIÉGANSE las demás pretensiones de las demandas.

5. CÚMPLASE lo dispuesto en esta providencia, en los términos establecidos en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.

6. ABSTÍENESE de condenar en costas.

7. En firme este fallo DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen para su cumplimiento y expídanse a la parte actora las copias auténticas con las constancias de las que trata el artículo 115 del Código de Procedimiento Civil.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(2) Sentencias del 13 de julio de 1993, Expediente 8163 y del 10 de marzo del 2011, Expediente 17.738, entre muchas otras.

(3) Sentencia del 8 de abril de 1998, Expediente 11837.

(4) Sentencia del 3 de febrero de 2000, Expediente 14.787.

(5) Sentencia del 30 de noviembre de 2006, Expediente 14.880.

(6) Derecho Procesal Civil, Devis Echandía, Hernando. Editorial ABC, tomo II, pág. 425.

(7) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Sentencia del 11 de abril de 2002, M.P. Alier Eduardo Hernández, Expediente 12500.

(8) Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Sentencia de 9 de junio de 2010, M.P. Gladys Agudelo Ordóñez.

(9) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Sentencia del 11 de mayo de 2006, M.P. Ramiro Saavedra Becerra, Expediente 15042.

(10) “Por la cual se establece la cantidad mínima de señales temporales a utilizarse en calles y carreteras”.

(11) El inciso primero de esta norma prescribe: “La señalización temporal en el sitio mismo del frente de trabajo, obstáculo y/o peligro se hará utilizando conos o canecas y barricadas fabricados con las siguientes especificaciones (…)”.

(12) Según el precitado manual: “Las barricadas se colocarán normalmente en el eje de la vía, obstruyendo la calzada totalmente, o los canales en los cuales no debe haber circulación de tránsito.

“Cuando la calzada esté obstruida totalmente por la barricada se debe colocar en la parte superior la señal de desvío como se indica en la figura 18”.

(13) Los delineadores luminosos se utilizarán “[p]ara guiar el tránsito nocturno por una trayectoria segura en tramos de calles o carreteras sometidas al proceso de construcción, reconstrucción o conservación o cuando se presente riesgos temporales.

“Se podrán utilizar señales luminosas intermitentes, que demarquen la calzada de tránsito, por medio de focos luminosos distanciados no más de 10 m, con una intensidad suficiente para que su visibilidad sea efectiva (figura 19c).

“Cuando la fuente de energía luminosa no sea posible tenerla en el sitio, se pueden utilizar mecheros o antorchas alimentados con kerosene distanciados no más de 5 m”.

(14) Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia de octubre 4 de 2007. Expediente 16.058 y 21.112 acumulados. C.P. Enrique Gil Botero.

(15) Ver por ejemplo, Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de 9 de octubre de 1985, Expediente radicado al Nº 4556. Consejero Ponente Carlos Betancur Jaramillo. En el mismo sentido véanse las sentencias de 8 de marzo de 1996 Expediente radicado Nº 9937, Consejero Ponente Carlos Betancur Jaramillo, posición ratificada mediante la sentencia de 25 de junio de 1997, Expediente radicado al Nº 10504 con Ponencia del Consejero Jesús María Carrillo Ballesteros y la providencia de 28 de noviembre de 2002 Expediente radicado al Nº 14397 Consejero Ponente Ricardo Hoyos Duque, entre muchas otras.

(16) El artículo 172 del Código Contencioso Administrativo dispone que: “La condena al pago de frutos, intereses, mejoras, perjuicios y otros semejantes, cuando su cuantía no hubiere sido establecida en el proceso, se hará en forma genérica, señalando las bases con arreglo a las cuales se hará la liquidación incidental, en los términos previstos en el artículo 178 de este código y 308 del de Procedimiento Civil”.

(17) Mediante la congruencia de las providencias judiciales se busca que a través de un proceso comparativo entre la relación jurídico procesal (hechos y pretensiones contenidas en el libelo demandatorio) y lo resuelto por el fallador exista la debida armonía o equilibrio. Al respecto, el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil, estatuye al efecto:

“La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.

No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda, ni por causa diferente a la invocada en esta.

Si lo pedido por el demandante excede de lo probado, se le reconocerá solamente lo último”.