Sentencia 1998-00028 de agosto 12 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Rad.: 11001-03-26-000-1998-00028-01 (15.478)

Consejero Ponente:

Dr. Enrique Gil Botero

Demandante: Luz Myriam Romero Velásquez y otros

Demandado: Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora

Asunto: acción de revisión

Bogotá, D.C., doce de agosto de dos mil trece.

EXTRACTOS: «III. Consideraciones

Corresponde a la Sala decidir la acción de revisión interpuesta por los demandantes contra las resoluciones 4194 y 160 del 12 de agosto de 1971, mediante las cuales se declaró la extinción del dominio del predio denominado “Las Siervas o El Diamante”, proferidas por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, entidad en liquidación, en adelante Incora.

Para adoptar una decisión de fondo, se revisará, en primer lugar, la naturaleza de los actos demandados, para efectos de constatar la procedencia de la acción de revisión; luego se resolverá, lo relativo a la competencia de esta subsección; para pasar en tercer lugar a hacer algunas anotaciones sobre la acción impetrada, la caducidad de la misma y la oportunidad de pronunciarse sobre esta en la sentencia; en caso de que no se estime caducada la acción, se pasará a hacer un análisis de los cargos de ilegalidad propuestos por la parte demandante.

1. La naturaleza de los actos demandados y la procedencia de la acción de revisión.

La revisión es una acción procesal autónoma que en la actualidad se encuentra establecida en el artículo 50 de la Ley 160 de 1994, que procede para controvertir la legalidad de unos determinados actos administrativos, todos ellos expedidos por el gerente general del Incora —hoy Incoder—, dentro de un término establecido. La misma ley clasifica el contenido de los actos administrativos contra los que procede esta acción, de la siguiente manera:

“1. Clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, con el fin de determinar si han salido o no del dominio del Estado.

“2. Delimitar las tierras de propiedad de la Nación de las de los particulares.

“3. Determinar cuándo hay indebida ocupación de terrenos baldíos”(5).

El numeral 9º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo —modificado por el art. 36, L. 446/98—, contiene una hipótesis adicional de acto administrativo susceptible de cuestionamiento a través de la acción que se estudia, el de extinción del dominio. En efecto, allí se establece, a propósito de las competencias del Consejo de Estado, lo siguiente:

“De las acciones de revisión contra los actos de extinción del dominio agrario, o contra las resoluciones que decidan de fondo los procedimientos sobre clarificación, deslinde y recuperación de baldíos” (resaltado fuera de texto).

De lo anterior se deriva que para que resulte procedente la acción de revisión se necesita: (1) que esta se interponga para atacar la ilegalidad de actos administrativos; (2) que los actos administrativos contra los que se interponga sean de extinción del dominio agrario, clarificación de la propiedad, deslinde o recuperación de baldíos; (3) que estos actos sean proferidos por el gerente del Incora —hoy del Incoder— y la junta directiva de la entidad; y (4) que se interponga dentro del término de 15 días contados a partir de la ejecutoria del acto o los actos cuestionados(6).

Si bien, los actos cuya ilegalidad se alega en este proceso, fueron expedidos antes de la entrada en vigencia de la Ley 160 de 1994 —instrumento normativo aún vigente—, la respectiva acción se impetró el 21 de septiembre de 1998, motivo por el cual, el trámite que debía adelantarse, era el de la acción indicada y en los términos señalados.

No existen dudas en que las resoluciones cuya legalidad se cuestiona en este proceso, y cuyo texto de la parte resolutiva fue transcrito, son efectivos actos administrativos, ya que constituyen una manifestación de la voluntad, en este caso, de una entidad administrativa —Incora—, que producen efectos frente a otros sujetos de derecho, de manera independiente a la anuencia de estos.

En lo referente al contenido material de los actos administrativos cuya legalidad debe estudiarse en este proceso, vale la pena indicar, que las dos resoluciones guardan relación con la extinción de dominio de un predio, comoquiera que la 4194 declaró la extinción como tal sobre el predio “Las Siervas o El Diamante”, y la 160, aprobó aquella con el voto del Ministro de Agricultura.

De conformidad con la esquematización hecha de los presupuestos para la procedencia de la acción de revisión, se debe anotar, que tal y como se evidencia de la transcripción hecha de las resoluciones demandadas, fueron expedidas por el gerente general del Incora y la junta directiva de dicha entidad, respectivamente.

Finalmente, en lo que concierne al último de los presupuestos indicados para la procedencia de la acción de revisión, vale la pena recordar, que justamente uno de los aspectos cuestionados en el proceso, es el de la ejecutoria de los actos administrativos demandados, toda vez que en el entendimiento de la parte demandante, esta no se dio por la indebida forma en que fueron notificados. En atención a la controversia suscitada al respecto, este punto se analizará en el numeral 3º de la parte considerativa de esta sentencia.

2. La competencia de la Subsección para conocer del presente caso.

El Consejo de Estado es competente para conocer en única instancia de las acciones de revisión que se formulen “contra los actos de extinción del dominio agrario” de conformidad con lo establecido en el numeral 9º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo.

Esta Subsección de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por su parte, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 de esta misma corporación, es competente para conocer de “los procesos relacionados con la declaración administrativa de extinción del dominio de predios urbanos y rurales”.

3. Sobre la excepción de caducidad.

La caducidad de la acción de revisión, fue un aspecto que se ventiló desde la presentación de la demanda, toda vez que en ese escrito se destinó un acápite para sustentar las razones por las cuales se encontraba en término la acción, y posteriormente, la entidad demandada repuso el auto que admitió la demanda, con fundamento en que se presentaba el fenómeno de la caducidad.

Si bien, es cierto que el consejero ponente de la época se pronunció en auto del 30 de abril de 1999(7) sobre esta figura, y resolvió confirmar su decisión de admitir la demanda, no por ello, se convierte en un aspecto no susceptible de ser revisado al momento de proferirse esta sentencia.

En efecto, uno es el estudio que se hace con ocasión de la admisión de la demanda, y otro muy distinto, el que se debe hacer al momento de proferir sentencia, la cual como es lógico, requiere ser detallada y minuciosa, a más de contar con elementos de juicio distintos aportados a lo largo del proceso.

La caducidad de la acción es entonces susceptible de ser revisada al momento de producirse la sentencia, inclusive si esta no ha sido propuesta por las partes —así lo ha entendido la jurisprudencia de esta corporación en distintas ocasiones(8)—; además, el análisis de este asunto es un aspecto que debe ser decidido de fondo, comoquiera que constituye uno de los cargos de ilegalidad propuestos por la parte actora. Si de ello resulta, como lo sostiene el Incora, que las resoluciones demandadas se encuentran ejecutoriadas, y por tanto la acción que se impetró estaba caducada, la Sala deberá pronunciarse sobre este punto. Se procede entonces a revisar este cargo y lo relativo a la posible caducidad de la acción.

Con esta finalidad, un aspecto fundamental que debe ser examinado, es el relativo a las normas y reglas aplicables al momento en que se expidieron los actos administrativos demandados y el trámite de notificación de los mismos.

Así las cosas, se observa de la lectura de las resoluciones demandadas, que la notificación se realizaría en la forma prevista en el artículo 22 del Decreto 1902 de 1962. Dicha norma establecía:

“Las resoluciones del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y del gobierno a que se refieren los dos artículos que anteceden(9), constituyen un solo acto administrativo que se notificará a los interesados en la forma prevista en el capítulo II del Decreto 2733 de 1959”

En ese sentido, el Decreto 2733 de 1959, prescribía, en el capítulo II que regulaba el procedimiento gubernativo, lo siguiente:

“ART. 10.—Las providencias que ponen fin a un negocio o actuación administrativa de carácter nacional, se notificarán personalmente al interesado, o a su representante o apoderado dentro de los cinco (5) días siguientes a su expedición”.

“ART. 11.—Si no se pudiere hacer la notificación personal, se fijará un edicto en papel común en lugar público del respectivo despacho, por el término de cinco días, con inserción de la parte resolutiva de la providencia.

PAR. 1º—Las providencias que afecten a terceros, que no hayan intervenido en la actuación, se notificarán personalmente a estos. Si ello no fuere posible, se publicará su parte resolutiva, por una vez, en el Diario Oficial.

PAR. 2º—En el texto de la notificación se indicarán los recursos que legalmente proceden contra la providencia de que se trata”.

“ART. 12.—Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación, ni producirá efectos legales la respectiva providencia, a menos que la parte interesada, dándose por suficientemente enterada, convenga en ella o utilice en tiempo los recursos legales”.

De conformidad con lo transcrito, se advierte que el acto administrativo que decidía sobre la extinción o no del derecho de dominio de un predio, debía ser notificado en los términos que se establecían en el Decreto 2733 de 1959, por expresa remisión del Decreto 1902 de 1962.

En este entendimiento, la notificación al interesado debía ser personal dentro de los 5 días siguientes a su expedición, y en el evento en que esto no fuera posible, se realizaría mediante un edicto fijado por el término de 5 días.

Además de lo anterior, si la decisión afectaba a terceros que no intervinieron en la actuación, la notificación era de manera personal, o en su defecto, se debía publicar la parte resolutiva del acto administrativo en el Diario Oficial.

Ahora bien, de acuerdo a lo acreditado en el proceso, las resoluciones 4194 y 160 del 12 de agosto de 1971, fueron notificadas al procurador agrario (fl. 61, cdno. 2), sin embargo, al momento de intentar notificar personalmente al propietario del predio o en su defecto, al curador que lo representó durante el procedimiento administrativo, se estableció que aquel había fallecido (fl. 63, cdno. 2), por lo tanto, se procedió a realizar la notificación mediante edicto, el cual fue fijado por el término de 5 días, contados a partir del 13 de octubre de 1971 (fl. 67, cdno. 2).

Posteriormente, el 10 de febrero de 1972, luego de recibir la comunicación del secretario de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la cual se indicaba que no se había instaurado ninguna demanda de revisión a las resoluciones 4194 y 160 del 12 de agosto de 1971, el Incora remitió un certificado a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cáqueza para que se inscribieran los actos administrativos que finalizaron el trámite de extinción de dominio del predio “Las Siervas o El Diamante” (fl. 69, cdno. 2).

Adicionalmente, es importante poner de presente que al propietario del bien se le intentó notificar personalmente la resolución que dio inicio al trámite de extinción de dominio pero él se negó a firmar la comunicación por recomendación de su abogado (fl. 23, cdno. 2). Por lo tanto, fue necesario nombrarle a él y “a las demás personas que se creyeran con derechos sobre el inmueble”, un curador ad litem (fls. 31 y 36, cdno. 2), quien actuó dentro del procedimiento y solicitó pruebas (fls. 39 y 40, cdno. 2).

Así las cosas, no se puede desconocer que el propietario conocía del trámite que se adelantaba para extinguir el dominio de su predio, lo que acredita que al interior del procedimiento adelantado, se le garantizó su derecho de defensa y de contradicción, más aún, cuando se demostró el nombramiento de un curador que lo representara cuando aquel se negó a recibir la notificación correspondiente.

Si bien, es cierto que se acreditó que la publicación en el Diario Oficial de las resoluciones no se realizó tal como lo obligaba el parágrafo 1º del artículo 11 del Decreto 2733 de 1959, para la Sala esta irregularidad no permite afirmar que los actos demandados fueron indebidamente notificados, o que no producen efectos legales, comoquiera que los supuestos herederos del señor Luis María Romero Beltrán, finalmente conocieron del trámite cuando se registraron los actos administrativos —de inicio y finalización de la extinción del dominio— en el folio de matrícula inmobiliaria del predio.

Con lo expuesto, la Sala considera que la notificación de las resoluciones demandadas cumplió con lo ordenado en el Decreto 2733 de 1959, toda vez que ante la imposibilidad de notificar al interesado personalmente o a su curador ad litem, se publicó un edicto por el término de 5 días, verificándose así el cumplimiento de la normativa aplicable.

Ahora bien, respecto a la acción de revisión de las decisiones de extinción del dominio agrario, la Ley 135 de 1961 contemplaba la viabilidad de la misma, pero supeditada a unos presupuestos específicos. En efecto, se establecía en el artículo 23, lo siguiente:

“... Los efectos de la resolución que dicte el Instituto en la que declare que sobre el fundo o parte de él se ha extinguido el derecho de dominio permanecerá en suspenso únicamente durante los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de dicha providencia, a menos que dentro del término los interesados soliciten revisión de esta ante el Consejo de Estado, conforme el artículo 8º de la Ley 200 de 1936 y el Decreto Extraordinario 528 de 1964.

“La demanda de revisión solamente será aceptada por el Consejo de Estado si a ella se acompaña copia de la relación de que trata el artículo anterior, debidamente firmada y con la constancia de que fue presentada en tiempo oportuno”.

La principal reglamentación de la ley en cuestión, se produjo con la expedición del Decreto 1577 de 1974(10), sin embargo, no es posible remitirse a esta normativa, en tanto no estaba vigente al momento de la expedición de las resoluciones demandadas. Por lo anterior, solo es posible referirse a lo establecido en la Ley 135 de 1961 ya transcrita.

Como se observa, la normativa establecía unas reglas, no solamente relacionadas con la declaratoria de extinción de dominio agrario y el procedimiento que la antecedía, sino orientadas también a la procedencia y oportunidad de la acción de revisión.

Es preciso señalar que la acción de revisión no fue creada con la Ley 135 de 1961, sino que esta existía desde antes, con la finalidad de que la autoridad jurisdiccional de lo contencioso administrativo revisara la legalidad de las decisiones y el procedimiento que conducía a ellas, en materia de extinción de dominio agrario. Esta acción desde siempre ha sido una acción judicial especial(11) y por ende, las reglas relativas a su procedencia, que hacen además alusión al contenido y a la forma de impugnar el acto de declaratoria de extinción de dominio agrario, también lo son.

Del examen de las reglas especiales transcritas, se deriva de manera inequívoca que para el caso de los actos administrativos a través de los cuales se declara la extinción de dominio agrario, existe un período de suspensión —de 30 días—, dentro del cual solamente se puede interponer la acción especial de revisión ante el Consejo de Estado.

Con base en estas consideraciones, no le asiste razón a la parte demandante, cuando afirma que la acción de revisión la podía interponer en cualquier momento, con fundamento en que en la notificación de los actos administrativos demandados no se verificaron los requisitos legales, toda vez que, como ya quedó establecido, ante la imposibilidad de notificar al propietario y a su curador, la entidad publicó un edicto por el término de 5 días, circunstancia que acredita el cumplimiento de la normativa procesal aplicable.

Por lo anterior, los demandantes debían interponer la acción dentro de los 30 días siguientes a la ejecutoria de las resoluciones acusadas, es decir, como la notificación se surtió a través de edicto fijado desde el 13 hasta el 20 de octubre de 1971, los demandantes tenían plazo hasta el 21 de noviembre de ese año para interponer la acción especial de revisión, sin embargo, esta se radicó el 1º de septiembre de 1998.

Así las cosas, encuentra entonces la Sala, probada la excepción de caducidad de la acción de revisión.

De otro lado, en escrito presentado el 10 de julio de 2013, el apoderado del demandado, doctor John Lincoln Cortés, portador de la tarjeta profesional 153.211 del Consejo Superior de la Judicatura, presentó renuncia al poder que le fue conferido (fl. 608, cdno. ppal.).

La ley determina que la renuncia solo surte efecto cinco días después de notificarse por estado el auto que la admite y se haga saber al poderdante o sustituidor, por medio de telegrama dirigido a la dirección denunciada, para recibir notificaciones personales, cuando para este lugar exista el servicio y en su defecto como lo dispone el Código de Procedimiento Civil (CPC, art. 69). Por lo tanto, la renuncia se aceptará.

Finalmente, el doctor Carlos Alirio Barbosa Castillo, titular de la tarjeta profesional 72.815 del Consejo Superior de la Judicatura, allegó un poder para actuar como apoderado de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, y por cumplir con los requisitos de ley, se le reconocerá personería.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DECLÁRASE probada la caducidad de la acción de revisión promovida por la parte demandante.

2. Acéptase la renuncia al poder, presentada por el apoderado del demandado, doctor John Lincoln Cortés, portador de la tarjeta profesional 153.211 del Consejo Superior de la Judicatura

3. Comuníquese al demandado la renuncia al poder como lo dispone el artículo 69 del Código de Procedimiento Civil.

4. Por cumplir con los requisitos de los artículos 65 y 67 del Código de Procedimiento Civil, reconócese personería al doctor Carlos Alirio Barbosa Castillo, titular de la tarjeta profesional 72.815 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar como apoderado de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, en los términos del poder que obra a folio 657 del cuaderno principal.

Cópiese, Notifíquese y Cúmplase».

(5) Artículo 48 de la Ley 160 de 1994.

(6) Artículo 50 de la Ley 160 de 1994: “Contra las decisiones administrativas susceptibles de ser cuestionadas a través de la acción de revisión, procede el recurso de reposición. Una vez resuelto este, en caso de ser así, se contará el término indicado”.

(7) Folios 289 a 293 del cuaderno principal.

(8) Se ha sostenido al respecto: “Tratándose de la caducidad de la acción es claro que es deber del juez declararla si la encuentra probada, dado que su ocurrencia da lugar a la extinción del derecho de acción” (...) “De acuerdo con lo dicho, el hecho de que se negara la excepción de caducidad como previa, no inhibe de ninguna manera a la Sala para volver a examinar dicha excepción en la presente instancia. Más aún, cuando no ha sido claro, durante el proceso, el momento a partir del cual se cuenta el término y existe una nueva prueba que permite determinar una fecha cierta para hacerlo”. Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, Sección Tercera, sentencia del 16 de junio de 2005, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Esta posición fue ratificada en época reciente en auto de 28 de marzo de 2007, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

(9) Los artículos mencionados se referían a las resoluciones mediante las cuales el gerente del Incora declaraba extinguido el derecho de dominio, la que aprobaba esta decisión por parte de la junta directiva de dicho organismo, y la relativa a la confirmación o rechazo de la extinción por parte del Gobierno Nacional.

(10) ART. 23.—“... Si la decisión se pronuncia en el sentido de declarar extinguido el derecho de dominio, en la resolución respectiva se señalará en forma clara y precisa el nombre y ubicación del predio y el área afectada por la declaración de extinción, se ordenará, además, a la competente oficina de registro, la cancelación del título del propietario y los gravámenes hipotecarios u otros derechos reales constituidos sobre el inmueble, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 26.

PAR. 1º—La resolución de la gerencia general que declara extinguido el derecho de dominio debe ser aprobada por la junta directiva del Instituto, con el voto favorable e indelegable del ministro de agricultura”.

ART. 24.—“El acto administrativo que declare extinguido el dominio privado sobre un predio o parte de él solo producirá efectos, cuando dentro de los treinta (30) días siguientes a su ejecutoria los interesados no hayan demandado su revisión ante el Consejo de Estado”.

ART. 26.—“Si no se solicita la revisión dentro del término indicado, o cuando intentada aquella la demanda respectiva fuera rechazada, o el fallo del Consejo negare la revisión demandada, el instituto procederá a remitir a la oficina de registro de instrumentos públicos y privados del circuito correspondiente copia de las resoluciones que decretaron la extinción del dominio privado, para su inscripción y la consecuente cancelación de los derechos reales constituidos sobre el fundo”.

(11) El Código Contencioso Administrativo, hace relación a las acciones ordinarias en el título XI de su parte segunda (arts. 83 a 88) y allí no hace referencia a la acción de revisión.