Sentencia 1998-00192 de agosto 22 de 2011

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B

Rad.: 440012331000199800192 01

Expediente: 17.666

Consejero Ponente:

Dr. Danilo Rojas Betancourth

Actor: Instituto Colombiano de Pedagogía - Incolpe

Demandado: Universidad de La Guajira

Naturaleza: Controversias contractuales

Bogotá D.C., 22 de agosto de 2011.

La Sección Tercera del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante en contra de la sentencia del 21 de octubre de 1999, dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira, mediante la cual se declaró oficiosamente la nulidad absoluta del convenio de cooperación suscrito entre el Instituto Colombiano de Pedagogía Centro de Investigación “Incolpe” y la Universidad de La Guajira, se ordenó su liquidación y se denegaron las demás pretensiones.

Antecedentes

I. Síntesis del caso

1. El Instituto Colombiano de Pedagogía Centro de Investigación “Incolpe” y la Universidad de La Guajira celebraron un convenio para adelantar conjuntamente unos programas académicos con destino a los docentes. El Incolpe ofreció los programas y recibió el valor de las matrículas en municipios que de acuerdo con la universidad no habían sido autorizados por ella y, en consecuencia, ésta última no desarrolló las actividades a las cuales estaba obligada contractualmente. Se presenta dentro del proceso la necesidad de definir si el convenio celebrado se ajustaba a las prescripciones legales en materia de educación.

II. Lo que se pretende

2. El 27 de mayo de 1998, a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de controversias contractuales, Incolpe presentó demanda en contra de la Universidad de La Guajira con el propósito de que se declarara que la entidad demandada era contractual y administrativamente responsable por el incumplimiento del convenio de cooperación celebrado el 23 de octubre de 1996, y para que se profiriera condena a su favor a título de daño emergente y lucro cesante por la suma de seis mil millones de pesos ($6 000 000 000) y por concepto de perjuicios morales, mil (1 000) gramos oro (folios 1–26, cuaderno 1).

2.1. El demandante indica que Incolpe se dedica a celebrar convenios con instituciones de educación superior, por medio de los cuales les presta “infraestructura administrativa y logística” para que puedan desarrollar sus programas educativos en ciudades en las cuales tales instituciones no cuentan con instalaciones propias. Afirma que: (i) la Universidad de La Guajira celebró el 23 de octubre de 1996 un convenio con Incolpe, con duración de cinco años, cuya ejecución inició la universidad mediante el acuerdo n.° 031 de 1996; (ii) la entidad demandada incumplió el convenio a partir de abril de 1997 “como consecuencia del cambio de directivas”; (iii) en relación con “los programas especiales de profesionalización en secundaria, licenciatura en ciencias sociales, biología y química, matemáticas y física y español y literatura”, se “acordó ofrecer los programas en los siguientes municipios: La Palma (Cundinamarca), Montería (Córdoba), Argelia (Antioquia), Santa Cruz de Lorica (Córdoba), San Andrés de Sotavento (Córdoba), Magangué (Bolívar) y Riohacha (Guajira)” y el Incolpe incurrió en “una serie de gastos e inversiones a corto y mediano plazo, que van desde el pago de la publicidad y difusión de los programas, hasta la contratación de personal administrativo y técnico, así como el arriendo de oficinas, aulas, pago de servicios públicos, etc.”; (iv) no obstante lo anterior, la universidad se negó a firmar los convenios específicos que habrían de celebrarse con cada una de las entidades territoriales referidas para iniciar efectivamente los programas académicos con 649 alumnos matriculados para el primer semestre de 1997, su primera vigencia académica y, posteriormente, a través del acta n.° 012 de 1997, ordenó que se cancelara el convenio.

2.2. Invocó como normas vulneradas la constitución política –artículos 1, 2, 3, 4, 6, 23, 25, 53 inciso 3, 83 y 113–, la Ley 80 de 1993 –artículos 5 numeral 1, 26 numerales 1, 2 y 4, 23, 27, 28, 50 y 51–, el Código Civil –artículos 1602, 1603, 1613, 1614, 1615 y 1617– y el “Convenio de Cooperación suscrito entre la Universidad de la Guajira y el Instituto Colombiano de Pedagogía” así:

Es absolutamente claro que la Universidad no ha cumplido con la cláusula primera, pues si bien inició impulsando todos los programas académicos con eficiencia, de un momento a otro dejó de cumplir, precisamente cuando una nueva administración de la institución tomó posesión de los cargos directivos. Las nuevas autoridades no entendieron que la responsabilidad principal del convenio se radicaba en la universidad, la cual como institución de educación superior, es la única competente para asumir la principal responsabilidad académica y para otorgar títulos. El incumplimiento se ve igualmente palpable, respecto de la cláusula tercera, denominada “forma de pago”, pues el escaso interés de la Universidad para asumir sus compromisos ha generado un perjuicio considerable para ambas instituciones, ya que ha impedido que se cobren en debida forma las matrículas de cada uno de los semestres de los programas ofrecidos. La actitud del ente demandado y su incumplimiento del Convenio, se hace ostensible al analizar el Acta 012 – 97 del 23 de julio de 1997 del Consejo Superior de la Universidad… Veamos: Se observa en el primer párrafo del acta como el señor Rector explica que el convenio “no ha sido ejecutado por parte de la Universidad, por no haberse autorizado por parte del Consejo Superior los convenios específicos tal como lo establece el Convenio General”. Esta explicación falsa, puesto que el Convenio general por ninguna parte exige que para su ejecución se requiera de la autorización del Consejo Superior de la Universidad. Más áun, la misma cláusula décima segunda, determina que el Convenio “requiere para su perfeccionamiento y ejecución las firmas de las partes”. Como el Convenio está firmado, entonces es elemental concluir que a partir de las firmas ya estaba ejecutando el Convenio. De otra parte, en el segundo párrafo de la citada Acta, encontramos “otra explicación” del Rector y del Consejo Superior, para justificar su incumplimiento, cuando sostienen que los “requisitos para realizar estos convenios no se cumplen de acuerdo a las normas legales ya que el INCOLPE no aparece como una institución de formación superior ante el ICFES”. Este argumento es totalmente ilógico, en primer lugar porque INCOLPE, jamás ha pretendido ser una institución de educación superior, situación que la Universidad conoce perfectamente; en segundo lugar, porque la Universidad de La Guajira, como institución de educación superior, es la responsable del funcionamiento de los programas y de la expedición de los títulos, de acuerdo a la cláusula segunda del convenio y, por último, porque si INCOLPE fuera institución de educación superior, no tendría necesidad de celebrar convenio con la Universidad de La Guajira ni con otra institución de educación superior. Por último, el Acta 012 – 97, contiene la siguiente DECISIÓN: “los miembros del Consejo autorizan al señor Rector para que adelante los trámites y cancele dicho convenio para salvar la imagen de nuestra institución y se le comunique a los estudiantes que se encuentran realizando estudios en las diferentes ciudades la decisión tomada”. Como se observa en esta Acta, solo hasta esa fecha se tomó la decisión de autorizar al Rector para que adelante los trámites y cancele el convenio. Pero lo cierto es que el Rector no efectuó ningún trámite y mucho menos canceló el convenio. Precisamente la cláusula décima del convenio, señala que la duración del mismo es de cinco (5) años, contados a partir de su legalización (23 de octubre de 1996), a renglón seguido dispone que el convenio “puede darse por terminado o prorrogado por voluntad expresa de las partes”. Las anteriores consideraciones nos llevan a plantear la vulneración en el convenio, por parte de la demandada, de las cláusulas: séptima, al no disponer la continuidad del Comité Coordinador; décima, al desconocer que el convenio solo se puede dar por terminado “por voluntad expresa de las partes”, y de la décima segunda, al señalar que para la ejecución del convenio se precisaba la elaboración del convenio específico, cuando ésta cláusula reconoce el acto de las firmas como el inicio de la ejecución del convenio.

III. Trámite procesal

3. Una vez admitida la demanda por parte del Tribunal a quo (folio 64, cuaderno 1) y debidamente notificada a la Universidad de La Guajira (folio 67, cuaderno 1), la entidad, a través de apoderado judicial, la contestó y afirmó, principalmente: (i) que la institución educativa estatal, de conformidad con el acuerdo n.° 031, se comprometía a desarrollar los programas académicos de los cuales da cuenta el convenio en “la Universidad de La Guajira”, es decir en su sede de Riohacha, pero no en sitios tan apartados como “Montería, Cereté, Lorica, Sincelejo, Magangue, Argelia, Segovia (Antioquia) y La Palma (Cundinamarca), lugares donde el INCOLPE tomando el nombre de la Universidad de La Guajira procedió a abrir inconsultamente programas académicos”; (ii) que el convenio suscrito era un convenio marco, el cual conforme a su cláusula novena requería para su ejecución de convenios específicos; (iii) que para dar inicio a los programas debían estar registrados ante el ICFES, de acuerdo con los artículos 1º, 2º y siguientes del Decreto 1225 de 1996, y que tal registro solo se hizo para ofrecerlos en la sede de la universidad; (iv) que en atención a lo dispuesto en el convenio, era el comité coordinador del convenio quien tenía la facultad para dar vía libre al ofrecimiento de los programas, cuestión que nunca hizo porque el comité no se instaló; (v) que no hay prueba de que el rector de la universidad ni otra persona alguna haya autorizado la iniciación de los programas referidos; (vi) que a mediados de 1997, cuando la entidad demandada se enteró de que tenía en virtud de las actuaciones de Incolpe más de 600 personas que se decían estudiantes y que estaban siendo perjudicados, el rector se reunió con ellos y les manifestó que no eran estudiantes de la universidad pero que buscarían soluciones para el problema junto con el ICFES; (vii) que el ICFES, una vez enterado de la situación, presentó denuncia penal en contra de Incolpe “por estar ofreciendo programas de educación superior sin tener las competencias para ello violando la Ley 30 de 1992” (folios 69–74, cuaderno 1).

4. La Procuraduría 42 Judicial Administrativa rindió el concepto en el sentido de que las pretensiones no están llamadas a prosperar puesto que: (i) el convenio solo estaba referido a programas en la sede de la Universidad de La Guajira; (ii) fue una decisión unilateral de Incolpe, en desatención de las cláusulas del convenio, la de ofrecer los programas académicos en otras regiones diferentes; (iii) de conformidad con el Decreto 837 de 1994, para que la universidad hubiera abierto programas académicos en otros lugares, se habría debido cumplir con una de las tres alternativas prescritas –“1. Crear una seccional. 2. Celebrar un convenio con otra Institución de Educación Superior con sede en el lugar del nuevo programa. 3. Celebrar un contrato con la entidad territorial respectiva”– cuestiones que no sucedieron en el caso concreto; (iv) no están probados los gastos e inversiones en los cuales supuestamente incurrió Incolpe cuando inició actividades en los municipios diferentes a Riohacha; (v) no está probado que el presente caso sea de alteración del equilibrio económico del contrato, puesto que se trata de un convenio marco o genérico, sin cuantía o valor, en el cual los eventuales perjuicios resultan imputables a Incolpe dado que las actividades respectivas “fueron adelantadas por su propia cuenta y riesgo, de manera irregular, ilegal y unilateralmente, al no consultar y obtener aprobación del Comité Coordinador del Convenio y de la Universidad de La Guajira”; (vi) “finalmente, el hecho que el mencionado convenio marco tenga un término pactado de duración de cinco (5) años y no haya sido terminado bilateral, ni unilateralmente, indica simplemente que el mismo se encuentra vigente, empero, su ejecución está condicionada a otros requisitos que deben ser provistos con la intervención de AMBAS PARTES (suscripción de convenios específicos, etc.), sin lo cual, los efectos legales están bajo condición SUSPENSIVA, por cuanto así lo pactaron, y no puede endilgarse incumplimiento a la Universidad obligándola a suscribir otros convenios y autorizar al INCOLPE para la extensión de programas académicos en otros departamentos del país, que previamente no fueron expresamente acordados en las cláusulas CONTRACTUALES, lo cual legalmente no es posible, ante la situación jurídica que el INCOLPE no es una Institución de Educación Superior” (folios 191–191, cuaderno 1).

5. El 21 de octubre de 1999, el Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira profirió la sentencia que denegó las pretensiones de la demanda (folios 201–212, cuaderno principal).

5.1 . El Tribunal a quo resolvió: “1. Declarar oficiosamente la nulidad absoluta del convenio de fecha 23 de octubre de 1996, suscrito entre la Universidad de La Guajira y el Instituto Colombiano de Pedagogía (INCOLPE), y todos los contratos o convenios que de él, se hayan derivado de ese convenio, entre las mismas partes o con terceros… 2. Como consecuencia de la declaración anterior, ordénase a la Universidad de La Guajira, una vez se ejecutoríe esta providencia, proceda a liquidar el convenio de fecha 23 de octubre de 1996, suscrito por el Instituto Colombiano de Pedagogía, Incolpe…”

5.2. Los argumentos sobre los cuales fundamentó su decisión consistieron en: (i) que el Incolpe no tenía “idoneidad legal para actuar como institución de educación superior” y, por ende, carecía de capacidad para celebrar el convenio con la Universidad de La Guajira; (ii) que en atención a lo dispuesto en la Ley 30 de 1992, los contratos que celebren las universidades estatales se rigen por las normas civiles y comerciales y que para su validez “estarán sujetos a los requisitos de aprobación y registro presupuestal, a la sujeción de los pagos según la suficiencia de la respectivas apropiaciones, publicación en el Diario Oficial y pago del impuesto de timbre nacional, cuando a éste haya lugar”, los cuales no se cumplieron en el caso concreto; (iii) que “de acuerdo con lo prevenido en la ley 30 de 1992, artículo 94, como norma especial, en congruencia con las preceptivas del artículo 1740 del C.C., como norma general aplicable” se debía declarar oficiosamente la nulidad absoluta del convenio; (iv) que en atención a lo dispuesto en el convenio, su administración la haría el “Comité Coordinador integrado por el Rector de la Universidad, el Director del CREAD o sus delegados y por el Director del Incolpe o su delegado”, el cual no sesionó nunca de conformidad con las pruebas, no obstante lo cual el Incolpe obró unilateralmente sin seguir el procedimiento indicado, de suerte que solo comprometió su responsabilidad; (v) que los programas académicos enunciados en el acuerdo n.° 031 de 1996 estaban claramente destinados a ser desarrollados en la Universidad de La Guajira; (vi) que para el ICFES, “con la suscripción y ejecución del convenio materia de esta contención, no solo se infringieron las normas legales y reglamentarias del servicio de educación superior en Colombia sino las penales”; (vii) finalmente, que “como consecuencia de la nulidad de los negocios jurídicos involucrados en esta contención, se ordenará la correspondiente liquidación, teniendo como extremos temporales para la misma el día 23 de octubre de 1996 (fecha de suscripción del convenio marco o general) y el día 28 de julio de 1997 (fecha en que el Consejo Superior de la universidad autoriza o decide la terminación del convenio”.

6. El actor presentó recurso de apelación en contra de la sentencia (folio 213, cuaderno principal) y lo sustentó en su debida oportunidad (folios 219–240, cuaderno principal). Argumentó principalmente que: (i) Incolpe no pretende ser considerado como una institución de educación superior, sino como una institución dedicada a la investigación de acuerdo con el artículo 125 de la Ley 30 de 1992, actividad con base en la cual puede celebrar convenios con las universidades para coadyuvar en los “procesos de profesionalización, actualización, especialización y perfeccionamiento de los educadores”, en términos del artículo 111 de la Ley 115 de 1994; (ii) Incolpe no ofrecía programas de educación superior, dado que “el convenio pretendía que la universidad utilizara la infraestructura de Incolpe en varias ciudades del país, para ofrecer a éstas los programas académicos de la Universidad”; (iii) la declaración de nulidad del convenio es contraria a derecho porque se trata de un contrato consensual que se perfecciona simplemente con “la firma de las partes”, como se estableció dentro del texto del convenio proyectado y redactado por la universidad, de suerte que no es posible ahora “implicarse a INCOLPE el cumplimiento de requisitos de perfeccionamiento no exigidos en su oportunidad por la universidad”; (iv) incluso si hubiera nulidad, ésta se habría saneado por medio del Acuerdo 031 de 1996, que ratificó el convenio –artículo 1742 código civil– y que constituye, en contra de lo que precisa la sentencia, “un acto administrativo que obedece a la ejecución del convenio”; (v) constituye una contradicción del Tribunal a quo por un lado declarar la nulidad del contrato y por otro ordenar su liquidación, aspecto este último que corresponde al hecho de que en efecto se empezó la ejecución del convenio.

Consideraciones

I. Jurisdicción y competencia

7. En primer lugar, habida consideración de que la Universidad de La Guajira es una entidad pública, en tanto que corresponde a la naturaleza de “universidad de origen oficial departamental” —párrafo 9.3— y que el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006, modificatorio del artículo 82 del Código Contencioso Administrativo(1) asigna a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de los litigios en los cuales se involucre a las entidades públicas de conformidad con un criterio subjetivo u orgánico,(2) la Sala está llamada a conocer del asunto.

8. En segundo lugar, la Sala es competente para conocer del asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en proceso con vocación de doble instancia ante esta corporación, dado que la cuantía de la demanda supera aquella exigida para el efecto al momento de interponer el recurso, esto es, antes de la vigencia de las cuantías establecidas en la Ley 446 de 1998. En vigencia del Decreto 597 de 1988, la cuantía para que un proceso iniciado en ejercicio de la acción de controversias contractuales en 1998, año de presentación de la demanda, tuviera vocación de segunda instancia ante esta corporación era de $ 18.850.000 y la mayor de las pretensiones de la demanda con la cual se inició este proceso, la cual corresponde a los supuestos perjuicios materiales, asciende a $ 6’000.000.000.

II. Hechos probados

9. De conformidad con las pruebas incorporadas al expediente, las cuales pueden ser valoradas puesto que fueron allegadas en cumplimiento de los presupuestos procesales, los hechos que dan lugar a la presente actuación se pueden resumir de la siguiente forma:

9.1. El 23 de octubre de 1996 se suscribió el “Convenio de cooperación entre la Universidad de La Guajira y el Instituto Colombiano de Pedagogía “Incolpe”, (copia auténtica, fls. 115-116, cdno. 1), a través del cual se acordó:

Cláusula primera. Objeto. Su objeto es el de aunar esfuerzos para el desarrollo humano, mediante actividades culturales, académicas y científicas como la creación y puesta en marcha de manera conjunta de programas de pregrados, postgrados, asesorías, cursos de capacitación, investigación y extensión y otros que las partes consideren de interés común. Cláusula segunda. La universidad se compromete a tramitar ante el consejo superior de la universidad y el CESU la autorización para el funcionamiento de los programas y expedir los títulos y certificaciones correspondientes. Cláusula tercera. Los beneficios que resulten del convenio, se distribuirán en partes iguales entre las dos entidades. Cláusula cuarta. El Incolpe se compromete. a) Administrar el convenio previo acuerdo y supervisión de la universidad. b) Diseñar la estructura curricular de los diferentes programas que se ofrezcan. c) Evaluar los mismos; igualmente debe atender las sugerencias que haga la universidad en torno a los programas, al cuerpo de profesores que tenga para adelantar estos y a la admisión y selección de los estudiantes. d) La relación laboral del personal que el Incolpe vincule para los fines del presente convenio estarán a cargo suyo. El Incolpe se compromete a conceder a la universidad cinco (5) becas semestrales. Cláusula quinta. Los profesores de la universidad tendrán prelación en la contratación para los fines académicos pertinentes. Cláusula sexta. Los egresados graduados de la universidad tendrán prelación para el ingreso a los programas que se ofrezcan en desarrollo del presente convenio. Cláusula séptima. Administración del convenio. El convenio es administrado por un comité coordinador integrado por el rector de la universidad, el director del CREAD o sus delegados y el director del Incolpe o su delegado y de las personas que de común acuerdo estos designen, quienes observarán para los efectos legales las normas administrativas del caso sin sobrepasar las facultadas con que los ha investido la ley. Cláusula octava. Funciones del comité coordinador. Son funciones del comité coordinador: a) Conceptuar sobre las diferentes propuestas académicas. b) Evaluar periódicamente el desarrollo de los mismos y mantener informadas a las directivas de cada institución. c) Verificar los informes que presente el coordinador o coordinadores acerca del desarrollo de los programas. d) Realizar la evaluación de los tutores. e) El comité coordinador debe fijar el calendario académico. f) Las demás que se consideren necesarias para la normal y buena ejecución del convenio y no estén asignadas por ley o estatutos a otra autoridad. Cláusula novena. Convenios y contratos específicos. Para la ejecución del presente convenio las partes deben suscribir convenios específicos. Cláusula décima. Duración. El presente convenio tiene una duración de cinco (5) años contados a partir de la legalización del mismo y puede darse por terminado o prorrogado por voluntad expresa de las partes. Cláusula décimo primera. Continuidad de los programas. Las partes se comprometen a no suspender las actividades académicas de los programas mientras haya estudiantes matriculados. Cláusula décimo segunda. Perfeccionamiento y ejecución. El presente convenio requiere para su perfeccionamiento y ejecución las firmas de las partes. Cláusula décima tercera. Domicilio. Para todos los efectos legales y fiscales se fija como domicilio la ciudad de Riohacha para constancia de lo anterior se firma a los 23 días del mes de octubre de 1996 (negrillas fuera de texto).

9.2. El 23 de diciembre de 1996 el “Consejo Superior de la Universidad de La Guajira”, expidió el “Acuerdo 031 de 1996 por medio del cual se crea y aprueban programas especiales de profesionalización en secundaria, licenciatura en ciencias sociales, biología y química, matemáticas y física y español y literatura” (copia auténtica, fls. 121-124, cdno. 1).

9.2.1 En lo que es relevante para el caso en cuestión, se puede apreciar en la parte considerativa, entre otras cosas, que:

7. La Universidad de La Guajira en convenio con el Instituto Colombiano de Pedagogía Incolpe desarrollaron el estudio del programa de pregrado denominado programas especiales de profesionalización en secundaria, licenciatura en ciencias sociales, biología y química, matemáticas y física y español y literatura. 8. El programa académico enunciado en el considerando precedente, se desarrollará en la Universidad de La Guajira en convenio con el Instituto Colombiano de Pedagogía Incolpe desde el primer periodo académico de 1997, con una planta de docentes de las dos instituciones y el estudio del proyecto curricular para la región, por los docentes de la facultad de ciencias de la educación de la universidad y el equipo pedagógico del Incolpe. 9. La vicerrectora académica presentó y sustentó al consejo académico de la Universidad de La Guajira, los lineamientos generales que permitan establecer el programa, a partir del primer semestre de 1997. 10. El consejo académico de la Universidad de La Guajira luego de estudiar y evaluar la propuesta presentada por la vicerrectora académica, impartió su aprobación, según consta en el acta del 09 de diciembre de 1996. 11. El director del Centro Regional de Educación Abierta y a Distancia —CREAD— de la Universidad de La Guajira, presentó y sustentó al consejo superior, los lineamientos generales del programa en mención (resultado fuera de texto).

9.2.2. En la correspondiente parte resolutiva se dijo:

Artículo primero. Crear y aprobar como en efecto se hace en la Universidad de La Guajira el programa de pregrado: programas especiales de profesionalización en secundaria, licenciatura en ciencias sociales, biología y química, matemáticas y física y español y literatura, con domicilio en la ciudad de Riohacha en concordancia con los considerandos del presente acuerdo. Artículo segundo. Autorizar al rector para otorgar el título de licenciados en educación con el énfasis en las áreas respectivas, de conformidad con lo previsto en la Ley 30 de 1992. Artículo tercero. La Universidad de La Guajira podrá admitir al primer año académico de este programa, con una duración de dos (2) años, en metodología semipresencial, costo de la matrícula cuatro (4) smlmv (salarios mínimos legales mensuales vigentes), jornada mixta, un cupo máximo de cuarenta (40) estudiantes en cuatro (4) grupos. Parágrafo transitorio: El destino de los derechos pecuniarios del programa será única y exclusivamente para el funcionamiento del mismo, la distribución de los excedentes se realizará de acuerdo a lo establecido en el convenio de cooperación entre la Universidad de La Guajira y el Instituto Colombiano de Pedagogía Incolpe, firmado el 23 de octubre de 1996. Artículo cuarto. El programa estará adscrito al Centro Regional de Educación Abierta y a Distancia CREAD, quien tendrá el apoyo pedagógico de la Facultad de Ciencias de la Educación de la Universidad de La Guajira y del comité pedagógico del Instituto Colombiano de Pedagogía Incolpe. Artículo quinto. Compúlsese copia del presente acuerdo al Ministerio de Educación Nacional, por intermedio de la dirección general del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior Icfes. Artículo sexto. El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su expedición.

9.3. La Universidad de La Guajira es “una universidad, de origen oficial departamental”, que creó “mediante Acuerdo 02 del 17 de diciembre de 1996” los programas de “Licenciatura en ciencias sociales”, “Licenciatura en español y literatura” “Licenciatura en matemáticas y física”, “Licenciatura en biología y química”; los cuales se registraron en el “Sistema de información del Icfes” el 5 de marzo de 1997 (copia auténtica de certificado expedido por el secretario general del Icfes el 3 de abril de 1997, fl. 88, cdno. 1; original de comunicación de ene. 6/99 de la secretaría general del Icfes, fl. 130, cdno. 1).

9.4. El Instituto Colombiano de Pedagogía Centro de Investigación, conocido también por la sigla Incolpe, es una entidad sin ánimo de lucro, que cuenta con personería jurídica en virtud del reconocimiento otorgado por parte del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, Dancoop, el día 10 de mayo de 1994, el cual se inscribió en el registro mercantil el 29 de abril de 1997 (original del certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio de Bogotá el 18 de mayo de 1998, folio 88, cuaderno 1; original de comunicación de ene. 6/99 de la secretaría general del Icfes, fl. 130, cdno. 1) y comprende dentro de su objeto social:

(Sic) Organizar los recursos humanos y económicos de los asociados, con el propósito de crear fuentes de trabajo y prestarles servicios a estos y a la comunidad en general, para su mejoramiento social, económico y cultural. B. Posibilitar e impartir educación informal, formal y no formal a la comunidad que propenda por una formación integral del hombre y de la mujer, C. Propiciar y coordinar con instituciones interpretadas (sic), actividades tendientes al mejoramiento integral de la comunidad. D. Posibilitar y mejorar la investigación y asesoría económica social cultural y, en general, sobre el quehacer humano, en beneficio de la comunidad y de los asociados. F. Divulgar y defender los principios y la práctica cooperativa. G. Generar nuevos ingresos familiares. H. Establecer servicios de seguridad social, para los asociados y su familia. I. Promover las investigaciones y asesorías como instrumentos idóneos para el progreso y desarrollo de la comunidad nacional. J. Para el caso de la educación no formal dará cumplimiento a lo establecido en las normas que regulan este tipo de educación que expida la autoridad competente.

9.5. El 28 de febrero de 1997, la subdirectora general jurídica del Icfes dirigió una comunicación escrita al rector de la Universidad de La Guajira (copia auténtica, fl. 87, cdno. 1), por medio del cual pidió información en relación con las actividades que se estaban cumpliendo con el Incolpe, en los siguientes términos:

De manera atenta me permito informarle que se ha tenido conocimiento del presunto ofrecimiento de programas de educación superior, por parte de esa universidad en convenio con el Instituto Colombiano de Pedagogía Incolpe, instituto este que no tiene la calidad de institución de educación superior. Por lo anterior expuesto, le agradezco nos informe, a la mayor brevedad, sobre los fundamentos legales que tuvo en cuenta la universidad para suscribir dichos convenios y remitirnos copia de los mismos. Igualmente se servirá usted enviarnos un informe sobre las condiciones en que se ofrecen los programas objeto del convenio con el mencionado instituto, indicando lugares donde se ofrece, jornadas, mitología, títulos, registro oficial ante Icfes y demás información relacionada.

9.6. El 28 de julio de 1997, a través del “Acta 012-97”, el consejo superior de la Universidad de La Guajira, en relación con lo relevante para el caso en cuestión, indicó:

Quinto punto: análisis del Convenio Incolpe-Uniguajira

El rector de la Universidad de La Guajira, hace una explicación de cómo se encuentra el convenio con el Incolpe, el cual no ha sido ejecutado por parte de la universidad, por no haberse autorizado por parte del consejo superior los convenios específicos tal como lo establece el convenio general. Además los requisitos para realizar estos convenios no se cumplen de acuerdo a las normas legales ya que el Incolpe, no aparece como una institución de formación superior ante el Icfes. Decisión. Los miembros del consejo autorizan al señor rector para que adelante los trámites y cancele dicho convenio para salvar la imagen de nuestra institución y se le comunique a los estudiantes que se encuentran realizando estudios en las diferentes ciudades la decisión tomada.

9.7. El 5 de septiembre de 1997, el subdirector general jurídico del Icfes presentó denuncia penal ante la Fiscalía General de la Nación en contra del Incolpe (copia auténtica, fls. 80-82, cdno. 1), para que se determinaran “las presuntas actividades delictivas en que haya podido incurrir dicha entidad por conducto de sus directivos”, de conformidad con los siguientes hechos:

1. En Colombia solamente las instituciones de educación superior debidamente constituidas, pueden ofrecer y adelantar estudios de educación superior y como consecuencia de ello expedir los respectivos títulos. 2. Las personas naturales o jurídicas que no estén debidamente constituidas y ofrezcan estudios de educación superior, están actuando con desconocimiento de la legislación colombiana, en especial de las leyes 30 de 1992 y 115 de 1994 y por tanto los estudios ofrecidos y los títulos que expidan carecen de validez. 3. el Instituto Colombiano de Pedagogía Incolpe no es institución de educación superior debidamente constituida y por tanto no puede ofrecer programas de educación superior, como tampoco otorgar títulos de este nivel. Se adjunta constancia expedida por la secretaría general del Icfes, sobre el particular. 4. No obstante lo anterior, se ha tenido conocimiento de que el mencionado instituto ha venido ofreciendo programas de educación superior, sin el lleno de los requisitos legales, esto es, sin ser institución de educación superior y por consiguiente sin el correspondiente registro de programas de ese nivel. 5. No está por demás advertir a la Fiscalía General de la Nación, sobre la existencia de algunas normas adicionales sobre procedimientos y autorizaciones para adelantar programas de educación superior, así: El Decreto 837 del 27 de abril de 1994, establece “los requisitos para notificar e informar la creación y desarrollo de programas académicos de pregrado y de especialización de educación superior”. Conforme al parágrafo 2º del artículo 5º del mencionado decreto “Cuando la institución decida extender programas a otros lugares, deberá cumplir con una de estas condiciones: 1. Crear una seccional; 2. Celebrar un convenio con otra institución de educación superior con sede en el lugar del nuevo programa; 3. Celebrar un contrato con la entidad territorial respectiva”. Para el caso objeto de denuncia, se tiene que el Incolpe tampoco puede ofrecer educación superior por el sistema de extensión de programas, pues no siendo institución de educación superior no puede suscribir los convenios o contratos exigidos en la norma transcrita. 6. En algunos de los casos en que se ha detectado el ofrecimiento de programas de educación superior por parte de Incolpe, se ha establecido que los ha venido haciendo a nombre de instituciones de educación superior, como es el caso de la Universidad de la Guajira, con domicilio en Riohacha. En este caso el Incolpe, al parecer se encuentra desarrollando actividades en diferentes municipios del país, especialmente en los departamentos de Córdoba, Sucre y Guajira. (...) Por lo expuesto, señor fiscal, le solicito se sirva disponer lo pertinente en orden a establecer las presuntas conductas delictivas y los responsables a nombre de Incolpe, frente a los particulares, estudiantes, las instituciones de educación superior, en especial la Universidad de La Guajira y frente al Estado Colombiano, entre otros.

9.8. El 22 de septiembre de 1997, el rector de la Universidad de La Guajira, Elimenes Bruges Guerra, dirigió una comunicación al director general del Icfes (copia auténtica, fls. 76-77, cdno. 1), a través de la cual informó:

Después de las conversaciones adelantadas en su despacho respecto al caso Incolpe y con el ánimo de colaborar con la solución de la problemática social que se ha presentado con los estudiantes-docentes de la Costa Atlántica involucrados en el asunto, nos permitimos someter a su consideración la propuesta que a continuación se expone: Dado que la legislación vigente no permite que instituciones de educación superior ofrezcan programas con otras que no lo sean, damos por hecho el no entrar, bajo ninguna circunstancia, a ejecutar el convenio suscrito con Incolpe. En sustitución de ello, nuestra propuesta pretende ofrecer directamente los programas en modalidad semipresencial que hasta el momento se han venido adelantando. Las condiciones y características de los programas a ofrecer serían las siguientes: la universidad no se responsabiliza por los estudios ofrecidos por Incolpe. Los estudiantes serían admitidos a la Universidad de La Guajira, si cumplen los requisitos de admisión previstos en la normativa vigente, como estudiantes de primer semestre. Previa autorización temática y costos por parte del Icfes, la universidad realizaría exámenes de estado que permitan validar por suficiencia los conocimientos adquiridos por los estudiantes en los módulos ya adelantados. Los estudios a ofrecer serán los registrados ante el Icfes y su duración se determinará acorde con las normas vigentes. La universidad, si lo considerare necesario, establecería convenios de cooperación interinstitucional con una o varias universidades de la región donde se han venido ofertando los programas. Por dificultades logísticas, la universidad no presenta propuesta alguna para los estudios que se han ofrecido en regiones diferentes a la Costa Atlántica como en Segovia, La Mesa, Argelia, etc. Con lo expuesto consideramos que podemos brindar nuestra colaboración para salir del actual impase, motivados también por las continuas comunicaciones de estudiantes de Montería y Sincelejo que nos solicitan el apoyo para no perder los esfuerzos hasta ahora realizados; cualquier modificación sugerida por usted, señor director, también estamos dispuestos a considerarla (resaltado fuera de texto).

III. Problema jurídico

10. En el caso concreto el problema está referido a establecer si la circunstancia de que Incolpe no cuente con la naturaleza jurídica de institución de educación superior puede dar lugar a que se declare la nulidad del convenio celebrado con la Universidad de La Guajira, habida cuenta del objeto del convenio y de las obligaciones y derechos adquiridos en tal virtud.

IV. Análisis de la Sala

11. En primer término, de conformidad con lo dispuesto de manera expresa en la Ley 30 de 1992,(3) los contratos que celebran las universidades públicas están sujetos a las normas del derecho privado, tal y como ha sido reconocido por la Sala en oportunidades anteriores:

El legislador se ocupó de regular específicamente lo atinente al régimen jurídico al que estarían sujetas las entidades de educación superior públicas en materia de celebración y ejecución de sus contratos, estableciendo que las mismas se rigen por las normas del Código Civil y el Código de Comercio, según el caso; esto quiere decir que los negocios jurídicos que ellas celebren, no son contratos estatales que se hallen regidos por las normas de derecho público contenidas en la Ley 80 de 1993, como son las atinentes a la obligatoriedad de tramitar licitaciones públicas, o el deber de incluir las facultades excepcionales que la misma ley consagra a favor de las entidades estatales, etc.(4).

12. No obstante lo anterior, la libertad de configuración del contenido de los convenios celebrados por las universidades que tengan por objeto el desarrollo de programas académicos, se encuentra limitado o restringido, puesto que la educación está claramente definida, desde la perspectiva constitucional y legal, teniendo en consideración la connotación individual que detenta y la función social que implica,(5) como una actividad que se debe desenvolver dentro de los cauces estrictos de lo que las normas disponen, bajo la vigilancia del Estado:

... corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos (C.N., art. 67)(6); y a la ley establecer las condiciones requeridas para la creación y gestión de los centros educativos (C.N., art. 68)(7), y dictar las disposiciones generales con arreglo a las cuales las universidades pueden darse sus directivas y regirse por sus estatutos (C.N., art. 69(8))(9).

13. A la fecha de celebración del convenio, el Decreto 837 de 1994 “por el cual se establecen los requisitos para notificar e informar la creación y desarrollo de programas académicos de pregrado y especialización” y el Decreto 1225 de 1996 “por el cual se reglamenta la publicidad y el registro de programas académicos de educación superior”, desarrollaban las prescripciones de la Ley 30 de 1992 en cuanto a la necesidad de que las instituciones de educación superior sometieran a las entidades gubernamentales sus programas académicos.

14. De conformidad con tales normas, el registro del programa académico correspondiente ante el sistema nacional de información de la educación superior es indispensable para que la institución de educación superior pueda ofrecerlo(10). Este registro se obtiene mediante la presentación de la solicitud respectiva por parte del representante legal de la institución de educación superior, ante el Ministerio de Educación Nacional, por intermedio del Icfes, para que se proceda, una vez evaluada la viabilidad de la solicitud, con la inscripción correspondiente(11).

15. En el asunto sometido a consideración de la Sala, los registros de los programas “Licenciatura en ciencias sociales”, “Licenciatura en español y literatura” “Licenciatura en matemáticas y física”, “Licenciatura en biología y química” se encontraban única y exclusivamente a nombre de la Universidad de La Guajira en el “Sistema de información del Icfes” —párrafo 9.3— y, por tanto, correspondía a tal institución ofrecer y adelantar en su integridad esos programas.

16. De conformidad con lo acreditado a lo largo del proceso, la naturaleza jurídica de Incolpe no correspondía a la de institución de educación superior —párrafo 9.4—, puesto que no cumplía con las condiciones legales para ser calificada como tal en los términos del artículo 16 de la Ley 30 de 1992(12) y del artículo 35 de la Ley 115 de 1994,(13) los cuales prescriben qué instituciones son de educación superior.

17. En atención a lo anterior, Incolpe no estaba legalmente habilitada para ofrecer los programas de la Universidad de La Guajira en ningún lugar, puesto que si esta última hubiera querido extender dichos programas a otros lugares, habría debido someterse a lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto 837 de 1994,(14) el cual permitía que dos instituciones de educación superior, o una de ellas y una entidad territorial, crearan, desarrollaran y ofrecieran en convenio un programa académico, adelantaran actividades de promoción y obtuvieran una remuneración por tales servicios, siempre y cuando reunieran los requisitos legales y hubieran surtido el correspondiente registro del programa en el sistema nacional de información. 

18. Dentro del texto mismo del convenio se advierte que las partes conocían de una falencia en cuanto al cumplimiento de los requisitos para adelantar los programas, la cual consiste en que la ejecución del convenio se condiciona a la suscripción de convenios específicos —“Cláusula novena. Convenios y contratos específicos. Para la ejecución del presente convenio las partes deben suscribir convenios específicos”—, pero nada se dice sobre cuál sería el contenido de tales convenios. No obstante, por el comportamiento de Incolpe y por lo expuesto en la demanda misma, se puede concluir que los convenios y contratos específicos que se habrían de celebrar tenían como partes a la Universidad de La Guajira y a las entidades territoriales en las cuales Incolpe ofreció los programas, es decir, “La Palma (Cundinamarca), Montería (Córdoba), Argelia (Antioquia), Santa Cruz de Lorica (Córdoba), San Andrés de Sotavento (Córdoba), Magangué (Bolívar) y Riohacha (Guajira)”.

19. En tal sentido, se acredita la imposibilidad legal de Incolpe de llevar a cabo junto con la Universidad de La Guajira tales programas académicos, puesto que necesitaba desde el inicio de la participación de las entidades territoriales referidas para cumplir con las exigencias legales, cuestión que constituye una seria irregularidad en el convenio, susceptible de las más drásticas sanciones jurídicas. 

20. De otra parte, si bien es cierto que se podían crear los programas relacionados y ser registrados por parte de la Universidad de La Guajira, también lo es que estos necesariamente se encontraban atados a ella, puesto que “los registros en el sistema nacional de información de la educación superior se conceden atendiendo a las condiciones de infraestructura, capacidad docente e investigativa de las instituciones que los ofrecen”(15). En el caso concreto, Incolpe no estaba legalmente habilitado para suscribir el convenio porque el objeto —cláusula primera: “creación y puesta en marcha de manera conjunta de programas de pregrados, postgrados, asesorías, cursos de capacitación, investigación y extensión y otros que las partes consideren de interés común”— y las obligaciones que contraía y los derechos de los que se hacía titular —cláusula cuarta: “El Incolpe se compromete: a) Administrar el convenio previo acuerdo y supervisión de la universidad. b) Diseñar la estructura curricular de los diferentes programas que se ofrezcan. c) Evaluar los mismos”— comprendían aspectos que de conformidad con la normatividad aplicable eran del resorte exclusivo de la Universidad de La Guajira y, por lo tanto, no eran susceptibles de ser asumidos por una persona que no tenía la condición legal de institución de educación superior(16).

21. Las normas que invoca Incolpe en el recurso de apelación para que se reconozca la validez del convenio, a saber, el artículo 125 de la Ley 30 de 1992 y el artículo 111 de la Ley 115 de 1994, no constituyen argumento legal alguno para la prosperidad de sus pretensiones. El artículo 125 de la Ley 30 de 1992(17) hace referencia a qué “instituciones dedicadas exclusivamente o primordialmente a la investigación” pueden celebrar convenios con universidades para “programas de formación avanzada”, hipótesis que no se configura en el asunto sub judice puesto que: (i) se acreditó que Incolpe no tiene la connotación de “institución” para los términos comprendidos en el artículo 125 de la Ley 30 de 1992, dado, que como antes se ha explicado suficientemente, el nombre “institución” dentro de esta ley se limita a las tres modalidades taxativamente prescritas, es decir, instituciones técnicas profesionales, instituciones profesionales y universidades; (ii) se acreditó que Incolpe no tiene como objeto social exclusivo o primordial la investigación —párrafo 9.4— y (iii) Incolpe no precisó que los programas respecto de los cuales se celebró el convenio eran de “formación avanzada”, dado que dentro del expediente se probó que correspondía a “licenciaturas” —párrafo 9.3—.

22. Por su parte, el artículo 111 de la Ley 115 de 1994,(18) referido a la profesionalización de los educadores, el cual en uno de sus apartes precisa que: “[L]os programas para ascenso en el escalafón docente deberán ser ofrecidos por una institución de educación superior o, al menos, bajo su tutoría”, es llamado por el Incolpe para dar una presentación de legalidad a su actuación, argumentando que en el caso concreto el programa se adelantaría por la Universidad de La Guajira y bajo su tutoría. La Sala reitera que no era posible que la universidad referida adelantara esas actividades en las diferentes zonas en las cuales el Incolpe ofreció los programas, (i) porque no contaba con convenios con otras instituciones de educación superior ni con las entidades territoriales, (ii) así como tampoco podía brindar tutoría a lo que ofrecía el Incolpe en atención a que la norma referida prescribía unos actores del proceso de educación docente especiales —los departamentos y distritos— y unas fuentes de financiación específicas —situado fiscal, transferencias, recursos propios— y sobre todo, (iii) porque nada dice el convenio sobre la profesionalización de los docentes en los términos del artículo 111 de la Ley 115 de 1994, ni se puso de presente el asunto por parte del Incolpe o de la Universidad de La Guajira, cuestión que hace aparecer este argumento como de último momento y ajeno a los propósitos que animaron la celebración del convenio.

23. Lo que pretendían las partes contratantes al momento de la celebración del convenio era ejercer la autonomía contractual con la cual se encuentran investidas todas las personas naturales y jurídicas en Colombia, pero no repararon, a pesar de que están involucradas en actividades académicas y que debían conocer la normatividad respectiva, en que todo aquello que atañe a la educación constituye un marco de normas imperativas a las cuales debían plegarse. En efecto, aun cuando el régimen de contratación es el propio del derecho civil y mercantil, el objeto está circunscrito por lo que la normatividad permite, razón por la cual la decisión de declarar la nulidad del convenio proferida por el Tribunal a quo será confirmada. 

24. Los artículos 1740 y siguientes del Código Civil(19) y el artículo 899 del Código de Comercio(20) prescriben que la nulidad absoluta será la sanción a los convenios en los cuales haya, como en el caso sometido a consideración de la Sala, objeto ilícito e incapacidad absoluta de un contrayente. Así, se verifica que el convenio suscrito entre la Universidad de La Guajira e Incolpe está afectado por objeto ilícito en los términos del derecho civil(21) porque comprendía cláusulas —especialmente la primera y la cuarta— que estaban en contra de normas imperativas del derecho público colombiano —artículo 16 de la Ley 30 de 1992, artículo 35 de la Ley 115 de 1994, artículo 6º del Decreto 837 de 1994, artículos 1º y siguientes del Decreto 1225 de 1996— y porque el Incolpe era absolutamente incapaz para celebrar el convenio, pues no contaba con la naturaleza jurídica de institución de educación superior. 

25. La parte demandante indica que ante el supuesto de nulidad operaría el saneamiento, puesto que de acuerdo con su opinión, la Universidad de La Guajira, a través del Acuerdo 31 de 1996 ratificó lo dispuesto en el convenio. La Sala considera que no hay lugar a declarar saneamiento alguno, porque (i) el Acuerdo 31 de 1996, tal y como se aprecia en el texto correspondiente —párrafo 9.2—, no comprende consentimiento alguno de la Universidad de La Guajira para el ofrecimiento y apertura de programas en los lugares en los cuales Incolpe estuvo desarrollando tal actividad, de suerte que no existe ratificación de tipo alguno; (ii) en el caso concreto, una de las causales de la nulidad es el objeto ilícito y claramente prescribe el Código Civil en el artículo 1742 que tal causal no puede ser saneada sino por prescripción extraordinaria, la cual en el caso concreto ha sido interrumpida civilmente por la presentación de la demanda judicial, de acuerdo con el artículo 2539 del Código Civil(22).

26. La Sala observa que la sanción de nulidad de un contrato tiene como efecto retrotraer las cosas al estado inicial y proceder con las restituciones mutuas de acuerdo con el artículo 1746 del Código Civil,(23) pero en el asunto sub judice no habrá lugar a que se ordene restitución alguna a cargo de la entidad demandada y a favor del Incolpe.

27. En efecto, se debe recordar que la cláusula tercera del convenio disponía que “Los beneficios que resulten del convenio, se distribuirán en partes iguales entre las dos entidades” —párrafo 9.1—, y no está probado en el expediente que la universidad hubiera recibido beneficio alguno proveniente del Incolpe en razón del convenio, respecto del cual fuera posible ahora ordenar su restitución. Tampoco está acreditado que hubiera habido una ejecución del convenio de conformidad con lo acordado en el texto correspondiente, puesto que su cláusula novena prescribía que “para la ejecución del convenio las partes deben suscribir convenios específicos” —párrafo 9.1—, y no obra prueba de que se hubiera firmado ningún convenio específico que diera vía libre a la ejecución. Las actividades de promoción de los cursos adelantadas por Incolpe, las cuales dieron lugar a que se iniciaran investigaciones administrativas y penales —párrafos 9.5 y 9.7—, no pueden ser asumidas como la ejecución de un convenio, ni mucho menos pueden hacer posible que el demandante reciba una restitución, puesto que tales actividades no constituían el cumplimiento de prestaciones acordadas en el convenio, dado que fueron llevadas a cabo por el Incolpe de manera unilateral, sin el consentimiento de la entidad demandada y, especialmente, sin que esta reportara beneficio alguno de ellas.

28. Finalmente, tampoco se ordenará liquidar el contrato, pues ante la falta de prueba de prestaciones cumplidas por las partes en un convenio sometido a las normas del derecho privado, nada hay que se pueda liquidar. En relación con las eventuales restituciones a favor de la entidad demandada, no se reconocerán porque no se probó que esta hubiera ejecutado el convenio y además, en virtud del principio de la no reformatio in pejus, no se puede hacer más gravosa la situación del apelante único, es decir, del Incolpe.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

MODIFICAR la sentencia del 21 de octubre de 1999, dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira, en el siguiente sentido:

1. Declarar de oficio la nulidad absoluta del “Convenio de cooperación entre la Universidad de La Guajira y el Instituto Colombiano de Pedagogía “Incolpe”, celebrado el 23 de octubre de 1996.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase».

(1) “ART. 82.—Modificado. Ley 446 de 1998, artículo 30. Modificado. Ley 1107 de 2006, artículo 1º. Objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidad públicas incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la Constitución y la ley (...)”.

(2) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 18 de julio de 2007, Expediente 29.745, Consejero ponente Ruth Stella Correa Palacio: “la cláusula general de competencia de la jurisdicción en lo contencioso administrativo ya no gravita en torno al ‘juzgamiento de controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado’, como señalaba la disposición expresamente derogada del artículo 30 de la Ley 446, que adoptaba un criterio material, sino que ahora se optó por un criterio orgánico, en tanto el objeto de esta jurisdicción quedó determinado por el sujeto a juzgar en tratándose del Estado y no por la naturaleza de la función que se juzga”. En el mismo sentido, la Sala a través de sentencia de 29 de enero de 2009, Expediente 15662, Consejero ponente Myriam Guerrero de Escobar: “el artículo 1º de la Ley 1107 de 27 de diciembre de 2006, por medio de la cual se modificó el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, amplió la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para dirimir las controversias y litigios originados en todo tipo de actividad adelantada por las entidades públicas y no solo las referidas a ‘controversias y litigios administrativos’, modificación que incluye a todas las entidades estatales, sin importar la función que cumplan, ni el régimen jurídico que les sea aplicable, ni el tipo de controversia de que se trate, contractual, nulidad y restablecimiento del derecho, responsabilidad extracontractual, etc., puesto que de un criterio eminentemente material u objetivo, que permitía distinguir las actividades de las entidades públicas entre aquellas que correspondían a una función administrativa y aquellas que no, pasó a un criterio predominantemente subjetivo u orgánico, en el cual lo importante es la naturaleza del órgano o sujeto que actúa y no la de su actividad”.

(3) “ART. 93.—Salvo las excepciones consagradas en la presente ley, los contratos que para el cumplimiento de sus funciones celebren las universidades estatales u oficiales, se regirán por las normas del derecho privado y sus efectos estarán sujetos a las normas civiles y comerciales, según la naturaleza de los contratos”.

(4) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 20 de abril de 2005, Expediente 14.519, Consejero ponente Ramiro Saavedra Becerra.

(5) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 17 de mayo de 2007, Expediente 2500023240002002 (AP-02943) 01, Consejero ponente Ramiro Saavedra Becerra: “...los fines de la educación superior comprenden dos esferas o ámbitos especiales, que aun cuando se pueden diferenciar desde las perspectivas conceptual y práctica, están relacionados de manera inseparable. Tales ámbitos comprenden, de una parte, la formación del individuo como tal y la manera en que la educación superior contribuye a su realización personal, y, de la otra, la consecuencia que tal proceso formativo tiene respecto del bienestar social, en la medida en que los roles o papeles que vienen a cumplir los individuos que han recibido la educación superior son de gran importancia para el desarrollo y crecimiento nacionales, para el fomento de la ciencia y de la tecnología, para la formación, conservación y extensión de la cultura, y, por supuesto, para el establecimiento de unas bases de entendimiento que puedan hacer mejor al país. Resulta claro para la Sala, que cuando una persona concurre a una institución de educación superior están en juego sus intereses personales y los de la Nación misma, cuestiones ambas que deben ser amparadas por las normas jurídicas mediante la fijación de unas condiciones que garanticen la idoneidad y calidad de la formación superior que se le ofrece”.

(6) “ART. 67.—La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura. (...) Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo (...)”.

(7) “ART. 68.—Los particulares podrán fundar establecimientos educativos. La ley establecerá las condiciones para su creación y gestión (...)”.

(8) “ART. 69.—Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado. (...)”.

(9) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 7 de febrero de 1994, Expediente 2231, Consejero ponente Libardo Rodríguez.

(10) Decreto 1225 de 1996, “Artículo 6º. El registro es el acto mediante el cual se incorpora el programa académico al sistema nacional de información de la educación superior previa asignación del código de identificación correspondiente. Dicho registro es indispensable para que la institución pueda ofrecer el programa”.

(11) Decreto 1225 de 1996, “Artículo 1º. La oferta y publicidad de los programas académicos, además de ser clara y comprensible debe contener la siguiente información: 1. Nombre de la institución de conformidad con el reconocimiento oficial número y fecha de personería. 2. Nombre del programa y título al cual conduce. 3. Duración del programa. 4. Número de código de registro del programa en el sistema de información nacional de la educación superior con la expresión número de registro Icfes.

ART. 4º—Hecha la notificación o información del programa respectivo, el Icfes dispondrá de un término de treinta (30) días para pronunciarse sobre aquellas. Dentro del plazo antes indicado, el Icfes podrá adoptar cualquiera de las siguientes determinaciones, la cual será comunicada por escrito a la institución. 1. Declarar que la notificación o información se ha producido en forma satisfactoria, caso en el cual el programa será enviado de manera inmediata para su registro en el sistema nacional de información, sin perjuicio de que sobre él se ejerzan las funciones de inspección y vigilancia.

(12) “ART. 16.—Son instituciones de educación superior: a) instituciones técnicas profesionales. b) instituciones universitarias o escuelas tecnológicas. c) universidades”.

(13) “ART. 35.—Articulación con la educación superior. Al nivel de educación media sigue el nivel de la educación superior, el cual se regula por la Ley 30 de 1992 y las normas que la modifiquen, adicionen o sustituyan. Este último nivel se clasifica así: a) instituciones técnicas profesionales; b) instituciones universitarias o escuelas tecnológicas, y c) universidades”.

(14) “PAR. 2º—Cuando la institución decida extender programas a otros lugares, deberá cumplir con una de estas condiciones: 1. Crear una seccional. 2. Celebrar un convenio con otra institución de educación superior con sede en el lugar del nuevo programa. 3. Celebrar un contrato con la entidad territorial respectiva.

PAR. 3º—En el caso de los programas que se creen o se desarrollen mediante convenio, la notificación, la información o la actualización, según sea el caso, deberá ser suscrita por los representantes legales de las instituciones. Si se trata de creación de un programa, se anexará el convenio respectivo”. 

(15) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 17 de julio de 2008, Expediente 250002326000 2004 (AP- 00770) 01, Consejero ponente Ramiro Saavedra Becerra. 

(16) Decreto 1225 de 1996: “Artículo 2º. Además de los requisitos ya establecidos en el artículo 1º del Decreto 1403 de 1993, para la creación y funcionamiento de los programas académicos de pregrado, presenciales o a distancia, que pueden ofrecer las instituciones de educación superior y para la notificación e información de los mismos, estas deberán presentar al Ministerio de Educación Nacional, por intermedio del Icfes, la siguiente información referida al programa: 1. Norma interna de creación (tipo de norma, número y fecha). 2. Localidad donde funcionará con indicación de las características y ubicación del inmueble donde se desarrollará el programa. 3. Descripción del contenido de las asignaturas. 4. Objeto social del programa y su relación con la misión y proyecto educativo de la institución. 5. Previsión de procesos organizados y permanentes de autoevaluación. 6. Sistemas de evaluación de estudiantes. 7. Planta de personal docente según dedicación y formación y planta de personal directivo y administrativo. 8. Regímenes de personal docente y estudiantil en los que se prevean requisitos de ingreso, promoción y grado”.

(17) “ART. 125.—Las instituciones dedicadas exclusiva o primordialmente a la investigación, podrán ofrecer previo convenio con universidades y conjuntamente con estas, programas de formación avanzada”.

(18) “ART. 111.—Profesionalización. La formación de los educadores estará dirigida a su profesionalización, actualización, especialización y perfeccionamiento hasta los más altos niveles de posgrado. Los títulos obtenidos y los programas de perfeccionamiento que se adelanten dentro del marco de la ley, son válidos como requisitos para la incorporación y ascenso en el escalafón nacional docente, conforme con lo establecido en la presente ley. Los programas para ascenso en el escalafón docente deberán ser ofrecidos por una institución de educación superior o, al menos, bajo su tutoría. Estos programas tendrán que estar relacionados con las áreas de formación de los docentes o ser de complementación para su formación pedagógica. En cada departamento y distrito se creará un comité de capacitación de docentes bajo la dirección de la respectiva secretaría de educación al cual se incorporarán representantes de las universidades, de las facultades de educación, de los centros experimentales piloto, de las escuelas normales y de los centros especializados en educación. Este comité tendrá a su cargo la organización de la actualización, especialización e investigación en áreas de conocimiento, de la formación pedagógica y de proyectos específicos, para lo cual el respectivo departamento o distrito, arbitrará los recursos necesarios provenientes del situado fiscal, las transferencias y de los recursos propios, de conformidad con la Ley 60 de 1993”.

(19) “ART. 1740.—Es nulo todo acto o contrato a que falta alguno de los requisitos que la ley prescribe para el valor del mismo acto contrato según su especie y la calidad o estado de las partes. La nulidad puede ser absoluta o relativa”.

“ART. 1741.—La nulidad producida por un objeto o causa ilícita, y la nulidad producida por la omisión de algún requisito o formalidad que las leyes prescriben para el valor de ciertos actos o contratos en consideración a la naturaleza de ellos, y no a la calidad o estado de las personas que los ejecutan o acuerdan, son nulidades absolutas. Hay así mismo nulidad absoluta en los actos y contratos con personas absolutamente incapaces”.

“ART. 1742.—Subrogado Ley 50 de 1936, artículo 2º. La nulidad absoluta puede y debe ser declarada por el juez, aun sin petición de parte, cuando aparezca de manifiesto en el acto o contrato; puede alegarse por todo el que tenga interés en ello; puede así mismo pedirse su declaración por el Ministerio Público en el interés de la moral o de la ley. Cuando no es generada por objeto o causa ilícitos, puede sanearse por la ratificación de las partes y en todo caso por prescripción extraordinaria”.

(20) “ART. 899.—Será nulo absolutamente el negocio jurídico en los siguientes casos: 1. Cuando contraría una norma imperativa, salvo que la ley disponga otra cosa; 2. Cuando tenga causa u objeto ilícitos, y 3. Cuando se haya celebrado por persona absolutamente incapaz”.

(21) “ART. 1519.—Hay un objeto ilícito en todo lo que contraviene al derecho público de la Nación. Así, la promesa de someterse en la república a una jurisdicción no reconocida por las leyes de ella, es nula por el vicio del objeto”.

“ART. 1523.—Hay asimismo objeto ilícito en todo contrato prohibido por las leyes”.

(22) “ART. 2539.—La prescripción que extingue las acciones ajenas, puede interrumpirse, ya natural, ya civilmente. Se interrumpe naturalmente por el hecho de reconocer el deudor la obligación, ya expresa, ya tácitamente. Se interrumpe civilmente por la demanda judicial”.

(23) “ART. 1746.—La nulidad pronunciada en sentencia que tiene fuerza de cosa juzgada, da a las partes derecho para ser restituidas al mismo estado en que se hallarían si no hubiese existido el acto o contrato nulo, sin perjuicio de lo prevenido sobre el objeto o causa ilícita. (...)”.