Sentencia 1998-00195 de noviembre 29 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 050012331000199800195-01

Número Interno: 18184

Consejero Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Asunto: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante: Frontino Gold Mines Ltda. C/ DIAN

Demandado: UAE DIAN

Fallo

Bogotá, D.C. veintinueve de noviembre de dos mil doce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

En los términos del recurso de apelación interpuesto por la DIAN, la Sala decide si es nula la Resolución 2 del 17 de septiembre de 1996, y la Resolución 127 del 29 de septiembre de 1997, que la confirmó, por las cuales la administración de impuestos de Medellín negó a la demandante el reconocimiento de intereses corrientes que se habrían causado sobre el saldo a favor que quedó en el periodo gravable de 1992, después de que se acogiera al saneamiento de impugnaciones y se terminara el proceso administrativo que la DIAN inició de oficio para formular liquidación oficial de renta por ese año gravable.

La Sala halla razón a la DIAN y, por tanto, decide revocar la sentencia del tribunal. Para el efecto, reitera el precedente judicial que sentó la Sección Cuarta, para casos análogos al ahora expuesto. Concretamente, reitera la sentencia del 25 de septiembre de 2006(1), en la que decidió un asunto de la misma empresa demandante en el presente proceso, pero referido a los actos administrativos que le negaron el reconocimiento de intereses corrientes sobre el saldo a favor que le quedó por el periodo gravable 1991, después de que se acogiera al saneamiento de impugnaciones por el impuesto de renta del año 1991.

Dijo la Sala en esa oportunidad:

“El artículo 863 del estatuto tributario(2) regula los casos en los cuales procede el reconocimiento de intereses a favor de los contribuyentes. La norma reglamenta íntegramente el mecanismo para determinar y compensar el perjuicio sufrido por los contribuyentes, ordenando el pago de intereses, “corrientes” y “moratorios”, a su favor. Es una regulación completa, de carácter especial, dictada con la explícita finalidad de regular las relaciones obligacionales entre el Estado y los contribuyentes, lo cual hace innecesario acudir a otras disposiciones(3).

Conforme al artículo 863 del estatuto tributario, tratándose específicamente de los intereses corrientes, solamente se generan cuando concurren las siguientes circunstancias:

— Que exista un pago en exceso o un saldo a favor reflejado en la declaración de renta o del impuesto sobre las ventas del contribuyente o responsable;

— Que se hubiere presentado solicitud de devolución o compensación en debida forma y no sea atendida dentro de los términos legales previstos en el artículo 855 del estatuto tributario(4);

— Que el saldo a favor contenido en la declaración tributaria estuviere en discusión(5), es decir cuando se disminuye o se elimina el saldo a favor por la administración, a través del acto administrativo que modifica la liquidación privada del contribuyente y este controvierte su legalidad, mediante los recursos en vía gubernativa o ante la jurisdicción contencioso administrativa y,

— Que el saldo a favor en discusión fuere confirmado total o parcialmente mediante acto administrativo o providencia judicial que declare la ilegalidad de los actos de determinación oficial del tributo”(6).

Precisado lo anterior, la Sala procedió a analizar el caso concreto. Se retoma la misma metodología para analizar el caso ahora analizado.

En el caso concreto, la declaración de renta que por el año gravable 1992 presentó la demandante reflejó un saldo a favor de $ 433.673.000. La DIAN, con ocasión de la solicitud de devolución de ese saldo a favor, inició el proceso de revisión del impuesto y profirió la liquidación oficial de revisión 17 del 27 de febrero de 1995, que eliminó el saldo a favor y determinó un saldo a pagar de $ 247.733.000. Ese proceso terminó por la expedición de la Resolución 7 de abril 19 de 1996 mediante la que la DIAN aceptó el desistimiento del recurso de reconsideración que la demandante presentó contra la liquidación oficial de revisión 017, y concedió el saneamiento de impugnaciones. De manera que, en virtud de ese saneamiento, se determinó que la demandante debía el saldo a pagar determinado en la liquidación oficial, pero se le condonó el 50% de ese impuesto y de las sanciones, actualizaciones e intereses causados. Habida cuenta de que la demandante reportó retenciones en la fuente, se determinó un saldo a su favor de $ 185.936.000.

A diferencia de lo ocurrido con la declaración de renta del año 1991 de la misma demandante, en este caso corresponde analizar el artículo 245 de la Ley 223 de 1995(7). Esta norma disponía:

“ART. 245.—Saneamiento de impugnaciones. Los contribuyentes y responsables de los impuestos sobre la renta, consumo, ventas, timbre y retención en la fuente, a quienes se les haya notificado antes de la vigencia de esta ley, requerimiento especial, pliego de cargos, liquidación de revisión o resolución que impone sanción, y desistan totalmente de las objeciones, recursos o acciones administrativas, y acepten deber el mayor impuesto que surja de tales actos administrativos, o la correspondiente sanción, según el caso, quedarán exonerados de parte del mayor impuesto aceptado, así como del anticipo del año siguiente al gravable, de las sanciones, actualización e intereses correspondientes, o de parte de la sanción, su actualización, e intereses, según el caso.

Para tal efecto, dichos contribuyentes deberán presentar un escrito de desistimiento ante la respectiva administración de impuestos y aduanas nacionales y antes del primero de abril de 1996 en el cual se, identifiquen los mayores impuestos aceptados o sanciones aceptadas y se alleguen las siguientes pruebas:

a) La prueba del pago de la liquidación privada del impuesto de renta por el año gravable 1994 y la del pago de la liquidación privada correspondiente al periodo materia de la discusión, relativa al impuesto objeto del desistimiento, o de la sanción aceptada;

b) La prueba del pago, sin sanciones, actualización, intereses, ni anticipo, del año siguiente al gravable, del 25% del mayor impuesto que se genere como consecuencia del requerimiento especial, o del 25% de la sanción sin intereses ni actualización, que se genere en el pliego de cargos o en el acta de inspección de libros de contabilidad, en el evento de no haberse notificado acto de determinación oficial del tributo o resolución sancionatoria, y

c) La prueba del pago, sin sanciones, intereses, actualización, ni anticipo del año siguiente al gravable, del 50% del mayor impuesto determinado por la administración de impuestos, o del 50% de la sanción sin intereses ni actualización, en el evento de haberse notificado acto de determinación oficial del tributo o resolución sancionatoria (negrilla fuera de texto).

PAR. 1º—Los contribuyentes cuyas reclamaciones y demandas se encuentren dentro del término de caducidad para acudir ante los tribunales de lo contencioso administrativo y no lo hubieren hecho, podrán acogerse a lo previsto en el literal c) de este artículo, para lo cual presentarán el correspondiente escrito ante la respectiva administración de impuestos y aduanas nacionales.

PAR. 2º—Las manifestaciones y desistimientos de que trata este artículo, tienen el carácter de irrevocables.

PAR. 3º—Cumplidas las exigencias de este artículo, se dará por terminado el proceso y se ordenará el archivo del expediente”.

Esta disposición fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-511 del 8 de octubre de 1996, junto con los artículos 238, 239, 241, 242, 243, 244, 246 y 247 de la Ley 223 de 1995. La Corte consideró que esas normas regularon amnistías que “erosionan la justicia y la equidad tributaria. Se produce, en el largo plazo, un efecto desalentador, en relación con los contribuyentes que cumplen la ley y, respecto de los que escamotean el pago de sus obligaciones, un efecto de irresistible estímulo para seguir haciéndolo”(8). Sin embargo, los efectos de este fallo, según la parte resolutiva de la providencia, “solo se producirán hacia el futuro y, en consecuencia, en ningún sentido afectará las situaciones anteriores a su notificación o se aplicará a hechos acaecidos en ese periodo”.

En el sub examine, como se precisó, mediante Resolución 7 del 19 de abril de 1996, la DIAN aceptó el desistimiento del recurso de reconsideración que presentó Frontino Gold Mines contra la liquidación oficial 17 del 27 de febrero de 1995 y concedió el saneamiento de impugnaciones, acto que, por quedar en firme, consolidó la situación jurídica de la demandante, En consecuencia, los efectos del fallo de constitucionalidad no le son oponibles.

Ahora bien, la Ley 223 de 1995 quiso con los saneamientos “descongestionar al máximo la administración, mediante la concesión de una amnistía de impugnaciones, en virtud de la cual, aquellos contribuyentes que tengan procesos pendientes tanto en la vía gubernativa como en la jurisdiccional, pueden desistir de sus objeciones, recursos y demandas, pagando una parte del mayor impuesto determinado, sin sanciones, intereses ni actualización”(9).

El artículo 245 ib. pretendió dar por terminadas las controversias ante la administración, y, por eso, exoneró, a quienes desistieran, entre otros, de los recursos, de pagar parte del mayor impuesto aceptado, así como de las sanciones, intereses y actualizaciones correspondientes.

En ese orden de ideas, el auto que aceptó el desistimiento del recurso de reconsideración contra la liquidación oficial de revisión 17 del 27 de febrero de 1995 y declaró terminado el proceso, no supone la revocatoria de los actos de determinación del tributo, ni tampoco que el saldo a favor en discusión hubiere sido confirmado total o parcialmente, pues por el contrario, el contribuyente desistió del recurso de manera total e irrevocable.

La Sala reitera lo expuesto en la Sentencia 10055 del 16 de junio de 2000(10), en el sentido de que solo procede el reconocimiento de intereses corrientes a favor del contribuyente, cuando el saldo a favor en discusión fuere confirmado total o parcialmente mediante acto o providencia que decida sobre su procedencia y legalidad, es decir, se requiere un pronunciamiento de fondo de la misma administración o de la jurisdicción, que decida, en forma favorable al contribuyente, la confirmación de su respectivo saldo.

El saneamiento de impugnaciones y de demandas consagrado en los artículos 245 y 246 de la Ley 223 de 1995 no implicó la confirmación del saldo a favor en discusión, sino la aceptación de un desistimiento. Y, por efecto de ese desistimiento, el contribuyente aceptó pagar un porcentaje del mayor impuesto a cargo, sin intereses ni sanciones.

En esa medida, la DIAN interpretó y aplicó correctamente los artículos 863 del estatuto tributario y 245 de la Ley 223 de 1995. No prospera la causal de nulidad.

Ahora bien, en relación con la causal de nulidad por violación del artículo 57 del Decreto-Ley 2117 de 1992(11), que reestructuró la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, por indebida aplicación del Concepto 71592 del 12 de septiembre de 1996 que dictó la entonces subdirección jurídica de la DIAN, porque no fue publicado, la Sala precisa:

El literal a) del artículo 57 del Decreto-Ley 2117 de 1992 facultaba a la subdirección jurídica a “Determinar y mantener la unidad doctrinal en la interpretación de normas tributarias nacionales y territoriales, y en materia aduanera o de comercio exterior, en lo de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, y de las normas sobre control de cambio por importación y exportación de bienes y servicios”.

Es por eso que, el parágrafo de la misma norma previó(12) que los conceptos emitidos por la subdirección jurídica sobre la interpretación y aplicación de las leyes tributarias, que sean publicados constituyen interpretación oficial para los funcionarios de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, y su desconocimiento podrá acarrear sanción disciplinaria.

En ejercicio de la citada facultad, y a iniciativa de la administración de impuestos de Medellín, la entonces Subdirección Jurídica de la DIAN profirió el Concepto 71592 del 12 de septiembre de 1996 que, según la demandante no se aplica al caso concreto, porque no fue publicado, hecho que reconoció la apoderada de la entidad demandada.

Sobre la aplicación de este concepto, la Sala, en la sentencia que se reitera, se precisó que de conformidad con el artículo 264 de la Ley 223 de 1995, “Los contribuyentes que actúen con base en conceptos escritos de la subdirección jurídica de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales podrán sustentar sus actuaciones en la vía gubernativa y en la jurisdiccional con base en los mismos. Durante el tiempo en que tales conceptos se encuentren vigentes, las actuaciones tributarias realizadas a su amparo no podrán ser objetadas por las autoridades tributarias. Cuando la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales cambie la posición asumida en un concepto previamente emitido por ella deberá publicarlo”.

Que, conforme con la norma citada, existe la obligación de publicar los conceptos de contenido general así como los particulares cuando la entidad cambia la posición asumida previamente. Que, en todo caso, la falta de publicación no invalida la doctrina de la DIAN, pues también los contribuyentes pueden sustentar sus actuaciones en dichos conceptos, independientemente de que hayan sido publicados. Que, en el caso concreto, la entidad fundamentó las actuaciones demandadas en los artículos 246 de la Ley 223 de 1995 y 863 del estatuto tributario.

En consecuencia, no hay lugar al reconocimiento de intereses a favor de la sucursal de la sociedad extranjera Frontino Gold Mines Limited.

Por todo lo expuesto, el recurso de apelación presentado por la entidad demandada prospera y, en consecuencia, se revocará la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia para negar las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCANSE los numerales primero y segundo de la sentencia apelada, por las razones esgrimidas en la parte considerativa de esta providencia. En su lugar NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

En lo demás, CONFÍRMASE la sentencia apelada.

2. RECONÓCESE personería para actuar en representación de la UAE DIAN al abogado Yumer Yoel Aguilar Vargas, en los términos del poder que le fue otorgado.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

Magistrados: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, presidente de la Sala—Martha Teresa Briceño de Valencia—William Giraldo Giraldo—Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, ausente con permiso.

(1) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P. Ligia Lopez Diaz, Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil seis (2006), Radicación 05001-23-31-000-1998-00525-01(14930), actor: Frontino Gold Mines Limited, demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

(2) El inciso segundo de esta norma señala: “Se causan intereses corrientes, cuando se hubiere presentado solicitud de devolución y el saldo a favor estuviere en discusión, desde la fecha de notificación del requerimiento especial o del acto que niegue la devolución, según el caso, hasta la del acto o providencia que confirme total o parcialmente el saldo a favor”.

(3) Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencias del 3 de julio de 2003 y del 10 de julio de 2003, Expediente 13355 y 13479, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié.

(4) Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencias del 5 de febrero de 2004, Expediente 13787, M.P. Ligia López Díaz y del 31 de marzo de 2005, Expediente 14271, M.P. María Inés Ortiz Barbosa.

(5) Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 24 de julio de 2003, Expediente 13677, M.P. Ligia López Díaz.

(6) Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 16 de junio de 2000, Expediente 10055, M.P. Julio Enrique Correa Restrepo.

(7) En la sentencia del 25 de septiembre de 2006 se puso de presente que al caso concreto se aplicaba el artículo 246 que reguló el saneamiento de demandas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque cuando la demandante decidió acogerse al saneamiento de impugnaciones, ya había demandado los actos administrativos que le negaron el reconocimiento de intereses.

(8) Corte Constitucional, Sentencia C-511 del 8 de octubre de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(9) Explicación al articulado propuesto en el pliego de modificaciones presentado en ponencia para segundo debate al proyecto de Ley 026 Cámara - 158 Senado. Revista 46 “Reforma Tributaria 1995 (L. 223)” Instituto Colombiano de Derecho Tributario, pág. 660.

(10) M.P. Julio Enrique Correa Restrepo.

(11) Los decretos actualmente vigentes sobre estructura orgánica de la DIAN son el 1071 de 1999 y el 4048 de 2008.

(12) Esta norma se ha reiterado en las normas vigentes.