Sentencia 1998-00287 de febrero 27 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A

Rad. 540012331000199800287 01

Interno: 25945

Consejero Ponente:

Dr. Mauricio Fajardo Gómez

Demandante: Adolfo León Gómez Díaz y otros.

Demandado: La Nación – Fiscalía General de la Nación.

Asunto: Apelación sentencia. Reparación directa.

Bogotá, D.C., veintisiete de febrero de dos mil trece

EXTRACTOS: « II. Consideraciones

Corresponde a la Sala decidir los recursos de apelación interpuestos por la parte actora y el Ministerio Público contra la sentencia que profirió el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, el día 16 de mayo de 2003, mediante la cual se denegaron las súplicas de la demanda.

1. Determinación del interés del Ministerio Público para apelar la decisión de primera instancia.

En el caso concreto, la Sala se abstendrá de estudiar el recurso de apelación interpuesto por el señor Agente del Ministerio Público, comoquiera que adolece o carece de interés jurídico para interponer ese mecanismo de impugnación. En efecto, la labor de intervención del Ministerio Público en calidad de sujeto procesal no puede comprometer el principio de igualdad que gobierna todo proceso declarativo y, por lo tanto, no resulta posible, en modo alguno, que esa agencia sustituya o remplace a cualquiera de las partes —demandante o demandada— de la controversia.

Entonces, no cuenta con interés jurídico para apelar el Ministerio Público en aquellos eventos en los cuales con la impugnación se sustituye o podría sustituirse la labor que es propia de alguno de los extremos de la litis.

No debe perderse de vista que la actividad de Ministerio Público constituye una de las expresiones de la función constitucional de control; mediante ella se pretende la protección del ordenamiento jurídico, así como de los derechos humanos, principalmente los fundamentales. La mencionada función o actividad es ejercida por el Procurador General de la Nación, directamente o a través de sus agentes o sus delegados, al igual que por el defensor del pueblo.

De otra parte, en materia judicial, corresponde al Procurador General de la Nación, por sí mismo o por intermedio de sus delegados o agentes, intervenir en los procesos cuando sea necesario en defensa i) del orden jurídico, ii) del patrimonio público o iii) de los derechos y garantías fundamentales (C.P., art. 277, num. 7º).

Además, en materia contencioso administrativa, la intervención procesal del Ministerio Público se encuentra regulada en el artículo 127 del Código Contencioso Administrativo, disposición legal que establece:

“El Ministerio Público es parte y podrá intervenir en todos los procesos e incidentes que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en las conciliaciones extrajudiciales ante los centros de conciliación e intervendrá en estos en defensa del orden jurídico, del patrimonio público y de los derechos y garantías fundamentales. Por consiguiente se le notificará personalmente el auto admisorio de la demanda, el que fije fecha para audiencia de conciliación, la sentencia proferida en primera instancia y el primer auto dictado en segunda instancia.

“En los procesos ejecutivos se notificará personalmente al Ministerio Público el mandamiento de pago, la sentencia y el primer auto en la segunda instancia.

“Además tendrá las siguientes atribuciones especiales:

“1. Solicitar la vinculación al proceso de los servidores o ex servidores públicos que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hayan dado lugar a la presentación de demandas que pretendan la reparación patrimonial a cargo de cualquier entidad pública.

“2. Solicitar que se declare la nulidad de actos administrativos.

“3. Pedir que se declare la nulidad absoluta de los contratos estatales.

“4. Alegar en los procesos e incidentes en que intervenga.

“5. Interponer los recursos contra los autos que aprueben o imprueben acuerdos logrados en conciliación judicial”.

Y si bien del citado precepto se desprende que el Ministerio Público es parte en el proceso, que se le deben notificar los autos admisorios de la demanda, el que fije fecha para celebrar conciliaciones judiciales, la sentencia de primera instancia y el primer proveído proferido en la segunda instancia, aunado al hecho de que cuenta con la posibilidad de interponer recursos contra los autos que imprueben o aprueben acuerdos conciliatorios, lo cierto es que esas circunstancias por sí solas no conllevan, ni pueden implicar en modo alguno, que los procuradores judiciales desplacen o suplanten a cualquiera de las partes o extremos de la litis.

Ahora bien, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad del citado numeral 5º del artículo 127 ibídem, precisó:

“Es decir, una vez sometida el acta de conciliación prejudicial al control judicial, para que pueda ser aprobada o improbada por el juez administrativo competente, si el agente del Ministerio Público está inconforme con el arreglo que ante él como conciliador, llegaron las partes, tiene el deber constitucional de promover ante el juez administrativo, todos los recursos pertinentes, encaminados a explicar las razones por las que el acuerdo prejudicial no debe ser aprobado. Podrá, pues recurrir el auto proferido por el juez, que apruebe o impruebe la conciliación. De esta manera estará defendiendo el orden jurídico, el patrimonio público o los derechos y garantías fundamentales (C.P., art. 277, num. 7º)

“(...) En conclusión, el Ministerio Público siempre puede interponer los recursos pertinentes, cualquiera que sea el carácter en el que intervenga en las conciliaciones judiciales o extrajudiciales, cumpliendo así, a cabalidad, el mandato constitucional encomendado al Ministerio Público de "intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario, en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales." (C.P., art. 277, num. 7º,). Y, que la palabra demandada no significa exclusión de la interposición de recursos por parte del Ministerio Público en los casos de la conciliación extrajudicial”(1). (Negrillas del original).

No obstante, esta Corporación insiste en que la sola facultad o titularidad del Ministerio Público para recurrir o impugnar la decisión que aprueba o imprueba una conciliación —contenida en el numeral 5º analizado— o la sentencia de primera instancia, no puede servir de pretexto para que ese órgano constitucionalmente autónomo del Estado, asuma la posición de uno de los extremos de la litis, so pena de transgredir los principios constitucionales de igualdad y al debido proceso. Así las cosas, solo cuando el fundamento de la apelación resida en una defensa objetiva y general del ordenamiento jurídico, del patrimonio público o de derechos y garantías fundamentales, aislada por completo de los intereses individuales, particulares y concretos de las partes —sin importar que uno de los sujetos procesales sea la administración pública— será posible hablar de interés jurídico para apelar por parte del Ministerio Público.

Lo anterior, toda vez que el paradigma procesal administrativo moderno dista mucho de los esquemas pretéritos en los cuales la administración pública gozaba de una serie de privilegios al interior de la actuación, inclusive la defensa de sus intereses por parte de los agentes del Ministerio Público. El objetivo del proceso contencioso, en la actualidad, consiste en obtener la verdad procesal a partir de la igualdad de las partes quienes, por tanto, deberán contar de manera efectiva con las mismas oportunidades e instrumentos para controvertir las decisiones proferidas a lo largo del procedimiento, sin que alguna de ellas ostente una condición prevalente que limite o restrinja los derechos de los demás sujetos procesales o de los terceros intervinientes.

En efecto, la tarea asignada por el constituyente al Ministerio Público es particular, singular y concreta, en tanto supone el ejercicio de la función de control con miras a garantizar, en términos generales, la defensa del ordenamiento jurídico, del patrimonio público y de los derechos y garantías fundamentales. En consecuencia, no resulta admisible, de forma alguna, que la actividad encomendada a ese órgano sustituya a una de las partes de la contienda judicial, por lo tanto, en cada asunto específico habrá lugar a determinar si le asiste o no interés al respectivo agente de ese órgano de control constitucionalmente autónomo para impugnar una decisión judicial, máxime si, se insiste, el objetivo de la intervención de los procuradores delegados no estriba en que contesten la demanda ni propongan excepciones o defiendan los derechos individuales o particulares de las partes, sino en la defensa general del orden jurídico, de modo que no pueda servir esa potestad como patente para ayudar o colaborar con los intereses de alguno de los demás sujetos procesales.

En efecto, el juez de lo contencioso administrativo debe verificar, cuando exista impugnación por parte del agente del Ministerio Público, que efectivamente le asista un interés de aquellos establecidos por el ordenamiento jurídico positivo para que sea viable la apelación por parte del órgano de control, so pena de que la labor de esa institución desplace los deberes y cargas de las partes en el proceso y, por lo tanto, resquebraje el principio de igualdad que rige la actuación.

Al respecto, ha manifestado la Sala lo siguiente:

“Cuando se trata del agente del Ministerio Público, este podrá recurrir, siempre y cuando tenga interés jurídico para hacerlo porque la decisión del juez implique un detrimento al patrimonio público, a los derechos fundamentales o una transgresión al ordenamiento jurídico.

“Aplicando lo dicho al caso en examen, es necesario precisar que dentro del trámite de conciliación prejudicial quien formuló la petición de conciliación, dentro del sub exámine fue la Cooperativa Multiactiva para la Salud Coomsalud ESS, entidad privada que actuó movida por un interés propio de naturaleza económica, toda vez que los derechos sobre los que se pretende conciliar tienen un carácter particular y económico que admiten la libre disposición de las partes, es decir son renunciables.

“A través de la conciliación el Estado reconocía una suma de dinero a favor de un particular, y mediante la decisión recurrida por el agente del Ministerio Público, se niega aprobación a la conciliación por falta de pruebas que sirvan de sustento a la misma. De esa decisión se puede predicar que le es adversa al particular solicitante de la conciliación, no obstante lo cual se conformó con lo así decidido, aceptación que se traduce en un desistimiento de su solicitud de conciliación, marcando el final de ese trámite, sin que sea dado seguir con él adelante en una segunda instancia, por cuenta solo del recurso propuesto por el agente del Ministerio Público, a cuyos intereses no le ha sido adversa la decisión.

“La intervención del Ministerio Público en relación con el trámite de conciliaciones prejudiciales iniciadas por un particular, se justifica mientras subsista el interés del mismo; subsistencia que se presume durante la duración del trámite prejudicial. Pero cuando por voluntad del solicitante se produce un acto o hecho que inequívocamente demuestre la cesación de su interés, no podrá el Ministerio Público insistir en la culminación del trámite, dado que carece de un interés propio, económico y disponible por cuanto su intervención solamente se justifica en razón de la protección del ordenamiento jurídico, patrimonio público y derechos fundamentales, razón por la cual se concluye que el mismo no está legitimado para defender los intereses económicos de la parte solicitante.

“En consecuencia, debe concluirse que dentro del caso en examen el recurrente, esto es, el Ministerio Público carece de interés para recurrir, por cuanto la naturaleza de su intervención forzosa dentro del trámite de conciliación prejudicial, impone un límite a su actuación, más aun si se tiene en cuenta que el titular de los derechos que se pretendía conciliar desistió del trámite y por ende de sus pretensiones al no entablar recurso contra la decisión del a quo”(2).

La circunstancia antes referida ya había sido puesta de presente por esta misma Sección, en pronunciamiento anterior en el que se indicó(3):

“Interpretadas literalmente las normas que gobiernan la actuación del ministerio público dentro de los procesos contencioso - administrativos, ya que es parte en todos, habría que concluir que la apelación interpuesta por el señor fiscal del tribunal es inobjetable.

“Pero dadas las circunstancias que muestra este proceso, resumidas atrás, habrá que concluir que al conformarse la parte actora con la denegación de las súplicas de su demanda y no apelar, no podía hacerlo el agente del ministerio público, por carencia de interés para recurrir.

“Para entender este aserto basta recordar que frente al proceso contencioso administrativo los agentes del ministerio público son, por un lado, partes imparciales forzosas no técnicamente principales ni secundarias. y que está justificada su intervención en todos los procesos para la salvaguarda del orden jurídico; y por otro, pueden ser partes demandantes en defensa de los intereses de la Nación o cuando piden la nulidad de los actos administrativos o la nulidad absoluta de los contratos administrativos o privados con cláusula de caducidad (CCA., art. 127).

“Es obvio que este doble carácter tiene alcances y matices diferentes según el papel que asuma. Cuando interviene como parte imparcial (primera hipótesis) el interés de su accionar está orientado exclusivamente a la defensa del ordenamiento jurídico. Por eso entiende que puede conceptuar aun contra los intereses de la entidad pública involucrada como parte principal dentro del proceso.

“En cambio, cuando formula una demanda, procesalmente su accionar no difiere del que cumple cualquier demandante dentro del proceso.

“Quien formula una acción indemnizatoria, bien de reparación directa o contractual, actúa movido por un interés de carácter económico; interés que es renunciable porque solo mira al interés del renunciante al tenor del artículo 15 del Código Civil. Razón por la cual se entiende que el demandante pueda desistir expresamente de su demanda, conciliar, allanar, transigir, etc., y aún conformarse tácitamente con la decisión desfavorable de primera instancia al no apelarla. Hipótesis esta que implica el desistimiento tácito de las pretensiones de la demanda.

“Tanto para accionar como para recurrir se requiere interés. Al no existir este no habrá acción y durante el trámite, lo desfavorable que contengan las distintas providencias justificará la interposición de recursos. Si esa desfavorabilidad no se da no procederá el recurso correspondiente.

“Aplicando esta idea al caso sub - judice se observa: la sociedad demandante, interesada en obtener una indemnización, formuló la demanda, su interés exclusivo, era de sentido meramente económico y, por ende, renunciable.

“Para confirmar este aserto, se observa:

“La intervención del ministerio público en acciones resarcitorias instauradas por los terceros interesados se entiende mientras subsista dicho interés; subsistencia que se presume durante todo el trámite del proceso. Pero cuando por voluntad del demandante se produce un acto o hecho que inequívocamente demuestre la cesación de ese interés, no podrá el ministerio público insistir en la culminación del proceso, por carecer de interés económico en las resultas del mismo; y porque no está legitimado para defender los intereses económicos de la parte actora.

“En el caso sub - judice, la misma defensa del patrimonio público que compete constitucionalmente al señor fiscal apelar, porque la entidad pública habrá sido absuelta de la pretensión indemnizatoria formulada por la parte demandante.

“Se entienden las ideas precedentes en los contenciosos de resarcimiento, porque en los de simple nulidad la parte actora no tendrá la libre disposición del proceso (el interés de legalidad no es privado ni negociable) y este deberá culminar siempre en la forma normal u ordinaria, o sea mediante la sentencia. Interés que le permitirá al agente del ministerio público su intervención en todas las etapas del proceso, en forma independiente y no condicionada por la conducta procesal de la parte demandante...”.

De igual forma, la problemática fue abordada recientemente por esta subsección, en proveído del 7 de abril de 2011, en el cual se puntualizó:

“Todo lo anterior conduce a que, cuando el Ministerio Público actúa, no como parte en sentido material, sino como sujeto procesal interviniente por virtud de la ley, no pueda hacer uso indiscriminado de los instrumentos procesales con miras a obtener la protección de los derechos individuales de las partes en contienda [en sentido material] de los cuales son titulares exclusivamente estas, porque ello implicaría que asumiera la posición de coadyuvante en el proceso para defender un interés individual con miras a “sostener las razones de un derecho ajeno”(4), o suplir la negligencia de las partes demandante o demandada en el plano estrictamente procesal, lo cual, de contera, los ubicaría en un plano de desigualdad.

“Corolario de lo anterior, todas las actuaciones del Ministerio Público en el marco de los procesos contencioso – administrativos y en el trámite de aprobación o improbación de las conciliaciones judiciales y extrajudiciales debe estar determinada por la protección de los intereses señalados en el artículo 127 del Código Contencioso Administrativo, de lo contrario, la actuación se tornará ineficaz.

“(...) Reitera la Sala que la forma idónea de “intervenir” en defensa del orden jurídico en las acciones indemnizatorias es a través del concepto que emite al amparo de los dispuesto por los artículos 210 y 212 del Código Contencioso Administrativo, mas no, por regla general a través de la interposición de los recursos, salvo que con la decisión recurrida se afecte el orden jurídico en cuestiones consideradas de interés público.

“Lo anterior explica por qué el Ministerio Público no se haya limitado para recurrir las decisiones del Juez en las acciones públicas, pero sí lo está en los contenciosos subjetivos.

“Obsérvese que, concordante con lo anterior, la norma impone el deber de intervenir en defensa del patrimonio público, el cual, a términos del artículo 88 de la Constitución Política, tiene naturaleza de derecho colectivo y, por ende, tiene una indiscutible connotación de interés público.

“La protección a la cual se refiere la norma, significa que debe intervenir para mantener la integridad de su contenido, a efectos de que se prevenga e impida el detrimento injustificado cuando con la actuación se pretenda dar apariencia regular a operaciones no autorizadas por el ordenamiento jurídico(5), que estén dirigidas a lesionar este bien jurídico; de tal supuesto se puede inferir sin hesitación alguna que la protección obedece a razones de interés público.

“Finalmente, el precepto constitucional contenido en el numeral 7º del artículo 277 de la Constitución y el mandato legal del artículo 127 del Código Contencioso Administrativo, imponen el deber de intervenir en defensa del orden jurídico, del patrimonio público o de los derechos y garantías fundamentales, lo cual no amerita mayor análisis. Cuando en el curso del proceso se advierta la vulneración de este tipo de derechos, el Ministerio Público está en la obligación de desplegar las conductas orientadas a obtener la protección real y efectiva de los mismos.

“En consecuencia, los agentes y delegados del Ministerio Público, además de las atribuciones especiales señaladas en el artículo 127 del Código Contencioso Administrativo, pueden desplegar las actuaciones procesales orientadas a proteger los intereses que deben salvaguardar, los cuales son los que inducen su intervención.

“Particularmente, cuando se trata de la impugnación de las providencias, la protección de los intereses públicos, es lo que determina, de manera general, el interés para recurrir por parte del Ministerio Público.

“En efecto, genéricamente todos los sujetos que intervienen en el proceso tiene la posibilidad de hacer uso de los recursos dispuestos por el ordenamiento procesal contra las providencias del juez, con miras a obtener la corrección de los errores, exclusivamente en cuanto estos afecten sus intereses(6).

“A título de ejemplo, el demandado que ha sido absuelto de las pretensiones de la demanda en primera instancia, carecerá de interés para recurrir la sentencia que le ha sido favorable a sus intereses.

“Igual sucede con el Ministerio Público. Carecerá de interés para recurrir las decisiones del juez cuando estas no soslayen el orden jurídico dentro de la acepción expuesta líneas atrás: el patrimonio público o los derechos y garantías fundamentales de las partes, es decir, cuando no medien razones jurídicas de interés público que ameriten su intervención como representante de los intereses de la sociedad en el proceso. “(...)”(7).

Finalmente, la Sala Plena de la Sección Tercera(8), de manera reciente, unificó la jurisprudencia respecto del tópico relacionado con el interés del Ministerio Público para intervenir en los procesos contenciosos administrativos, en los siguientes términos:

“(...).

En ese orden de ideas, a la luz de la cosa juzgada constitucional de que trata el artículo 243 de la Constitución Política, esta Sala precisa y puntualiza su jurisprudencia en torno a la capacidad con la que cuenta el Ministerio Público para impugnar las providencias proferidas por esta jurisdicción, para lo cual reitera —en materia de conciliación, pero extensivo a otros asuntos o tópicos— los lineamientos contenidos en el auto del 25 de septiembre de 2005, Exp. 29677, oportunidad en la que esta sección se ocupó de la materia objeto de análisis en los siguientes términos:

“Cuando se trata del agente del Ministerio Público, este podrá recurrir, siempre y cuando tenga interés jurídico para hacerlo porque la decisión del juez implique un detrimento al patrimonio público, a los derechos fundamentales o una transgresión al ordenamiento jurídico.

En consecuencia, el hecho de que exista un agente que es parte del proceso contencioso, y que representa el interés general en la defensa del ordenamiento jurídico, el patrimonio público y los derechos fundamentales, no puede ser entendido como una violación a los principios de igualdad y al debido proceso, por cuanto una norma constitucional (art. 277), apoyada en tres principios constitucionales hace viable su intervención, lo que además refleja el denominado “espíritu del constituyente”, es decir, que la interpretación literal, teleológica, histórica, jurisprudencial en materia constitucional, y la lógica razonable son concordantes y convergentes en que el Ministerio Público tiene amplias facultades —las que le asisten a las partes en el proceso— para solicitar, por ejemplo, la vinculación de terceros, deprecar el decreto de pruebas, impugnar las decisiones proferidas en el proceso, etc., siempre que se acredite, se itera, que medie un interés de protección al patrimonio público, al orden jurídico y los derechos fundamentales.

4.6. En similar sentido, el artículo 303 de la Ley 1437 de 2011 —nuevo código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo— determina lo siguiente:

“ART. 303.—Atribuciones del Ministerio Público. El Ministerio Público está facultado para actuar como demandante o como sujeto procesal especial y podrá intervenir en todos los procesos e incidentes que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en defensa del orden jurídico, del patrimonio público y de los derechos y garantías fundamentales.

“En los procesos ejecutivos se notificará personalmente al Ministerio Público el mandamiento de pago, la sentencia y el primer auto en la segunda instancia.

“Además tendrá las siguientes atribuciones especiales:

“1. Solicitar la vinculación al proceso de los servidores o ex servidores públicos, que con su conducta dolosa o gravemente culposa, hayan dado lugar a la presentación de demandas que pretendan la reparación patrimonial a cargo de cualquier entidad pública.

“2. Solicitar que se declare la nulidad de actos administrativos.

“3. Pedir que se declare la nulidad absoluta de los contratos estatales.

“4. Interponer los recursos contra los autos que aprueben o imprueben acuerdos logrados en conciliación judicial.

“5. Interponer los recursos extraordinarios de que trata este Código.

“6. Solicitar la aplicación de la figura de la extensión de la jurisprudencia, y la aplicación del mecanismo de revisión eventual de providencias de que trata este código.

“7. Adelantar las conciliaciones prejudiciales o extrajudiciales.

“(...)” (Se destaca).

Como se aprecia, el Ministerio Público bajo la égida del nuevo código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo “CPACA”, puede ostentar dos calidades: la de parte o la de sujeto procesal especial.

En consecuencia, deja de ser catalogado como parte pero la ley mantuvo las capacidades que desde el Decreto 01 de 1984 se le asignaron a los agentes del Ministerio Público, esto es, la potestad de intervención en todos los procesos e incidentes contencioso administrativos con el fin de defender el ordenamiento jurídico, el patrimonio público y las garantías fundamentales.

Se trata, por consiguiente, de un sujeto procesal que con total independencia y autonomía de las partes defiende los principios de legalidad, de prevalencia del interés general, y de protección y garantía de los derechos fundamentales de las personas que intervienen en los procesos.

Por lo tanto, el Ministerio Público sigue siendo bajo la nueva legislación un tercero garante que, con total independencia de las partes, defiende la protección de intereses jurídicos superiores establecidos por el constituyente. De manera tal que, no es posible asimilar o asemejar la labor encomendada al Ministerio Público con la actividad que desarrolla la nueva Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado creada mediante el artículo 5º de la Ley 1444 de 2011(9) y desarrollada por el Decreto - Ley 4085 de 2011, que en su artículo 2º estableció como objetivos de esa entidad: “el diseño de estrategias, planes y acciones dirigidos a dar cumplimiento a las políticas de defensa jurídica de la Nación y del Estado definidas por el Gobierno Nacional; la formulación, evaluación y difusión de las políticas en materia de prevención de las conductas antijurídicas por parte de servidores y entidades públicas, del daño antijurídico y la extensión de sus efectos, y la dirección, coordinación y ejecución de las acciones que aseguren la adecuada implementación de las mismas, para la defensa de los intereses litigiosos de la Nación”.

De igual forma, la Ley 1564 de 2012 —Código General del Proceso— estableció en el Libro Quinto, Capítulo II, Título II, la forma de intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, para lo cual, en el artículo 610 se consagró la posibilidad de que esa unidad administrativa participe en cualquier proceso judicial como: i) interviniente en donde sea parte una entidad pública o donde lo considere necesario para defender los intereses del Estado y ii) como apoderada judicial de las entidades públicas, facultada inclusive para presentar demandadas a nombre de las mismas.

4.7. Como corolario de lo anterior, el Ministerio Público refleja el ejercicio de una función constitucional, autónoma, independiente, cuyo objetivo ha sido el control de la actuación pública. Por consiguiente, su participación en los procesos judiciales y, concretamente en los de naturaleza contencioso administrativa, tiene como objetivo el ser garante de la legalidad en sentido material, la protección del patrimonio público en respeto del principio de primacía del interés general y la concreción o materialización de los derechos fundamentales de las personas que intervienen en los procesos como partes o sujetos procesales.

De modo que, lejos de ser considerada su participación como una coadyuvancia respecto de las partes, su intervención desborda la simple presentación o emisión del concepto al interior del proceso y, por lo tanto, supone una activa dinámica en la que el Procurador General de la Nación o sus delegados en una permanente dialéctica con el juez, las partes y los intervinientes sea el encargado de velar por el respeto de los cánones constitucionales y legales, de la protección del erario, y de los derechos que son inherentes y esenciales a la persona.

Así las cosas, la intervención del Ministerio Público en el proceso contencioso administrativo es principal y relevante, sin que sea posible limitar sus facultades por parte del juez de lo contencioso administrativo, en razón a que este último lo que deberá verificar es que exista el interés en la respectiva actuación desplegada por el agente o el procurador respectivo, esto es, que el derecho o instrumento procesal que se esté ejerciendo —sin importar su naturaleza— sea procedente según la ley adjetiva y, de otro lado, que le asista interés en el mismo, lo cual se verificará a partir del análisis del contenido del acto procesal, pues tendrá que estar encaminado materialmente a la defensa del orden jurídico, del patrimonio público o de los derechos y garantías fundamentales, independiente de la forma que lo rodee.

4.8. Ahora bien, no obstante las anteriores consideraciones y precisiones, resulta pertinente señalar que no empecé a las amplias facultades del Ministerio Público, sí le está vedado desplazar a las partes o demás sujetos procesales, así como relevarlas de cualquier carga o deber procesal. Por manera que, se torna necesario que el juez verifique —al momento de definir la admisión o decidir de fondo los recursos interpuestos por los agentes o delegados del Procurador— si el fundamento de la impugnación está relacionado materialmente con alguno de los objetivos o fines constitucionales de intervención, esto es, la defensa del orden jurídico, del patrimonio público o de los derechos fundamentales.

Es decir, existe una carga argumentativa en cabeza del Ministerio Público que consiste en señalar de manera expresa cuáles son las circunstancias, razones o motivos en virtud de las cuales ejerce los medios de oposición a las providencias, así como identificar el apoyo constitucional de su postura. En otros términos, es preciso que el Procurador General de la Nación o sus delegados determinen el escenario constitucional que sirve de fundamento para la impugnación (v.gr. la defensa del orden jurídico, el patrimonio público o las garantías fundamentales) y las razones expresas por las cuales el respectivo recurso se orienta a la protección de alguno de esos fines, varios de ellos o todos.

5. (...). En efecto, se reitera, el Ministerio Público está llamado a participar de forma activa —como sujeto procesal especial— en los procesos contencioso administrativos, pero siempre circunscrita su actuación a la materialización de los objetivos indicados en el texto constitucional, esto es: i) la defensa del orden jurídico, ii) la protección del patrimonio público o iii) la garantía efectiva de los derechos fundamentales de los asociados.

De esta manera, se garantiza que exista ecuanimidad respecto de las partes y/o sujetos procesales, sin que conlleve a la búsqueda de un rompimiento del principio de igualdad material en el proceso. Bajo esta óptica se respeta con particular énfasis la función constitucional del Ministerio Público, y se evita o se previene que este último desplace injustificadamente a las partes en relación con sus cargas, deberes y obligaciones dentro de la actuación procesal.

Como corolario de lo anterior, siempre será susceptible que los agentes del Ministerio Público —como representantes de la sociedad— actúen en el proceso contencioso administrativo, inclusive a través de la interposición de recursos legales, pero deben razonar y justificar de manera expresa la relación que existe entre el mecanismo de impugnación específico y cualquiera —o todos— de los objetivos de intervención delimitados en la Constitución Política de 1991” (Se destaca).

Como se aprecia, la forma tradicional de intervención del Ministerio Público se concreta al momento de emitir el concepto de que tratan los artículo 210 y 212 del Código Contencioso Administrativo, pues la posibilidad de interponer los recursos contra las providencias proferidas a lo largo de la actuación se encuentra supeditada a que exista un interés del órgano de control para controvertir la decisión en tanto medie la protección del interés general o del orden jurídico, pues si la discrepancia se contrae o limita a una determinada hermenéutica que no se comparte y que afecta a una de las partes del proceso —demandante o demandada— el interés para recurrir o impugnar solo será de dicha parte afectada, máxime si de avalar o permitir esa específica circunstancia se estaría desvirtuando la verdadera función que desempeñan los procuradores judiciales en el proceso.

La anterior conclusión guarda consonancia con las labores asignadas al Ministerio Público en la Carta Política de 1991, comoquiera que en el texto constitucional vigente se suprimió la función que le asignaba la derogada Constitución Nacional de 1886 consistente en defender los intereses de la Nación(10). En ese orden de ideas, bajo la antigua normativa resultaba válido y admisible permitir que el órgano de control actuara a favor de los intereses de la administración pública, inclusive en aquellos eventos en los cuales la propia Nación se abstenía de recurrir la providencia que la afectaba.

Así las cosas, la Sala no estudiará el recurso formulado en esta ocasión por el señor Agente del Ministerio Público, toda vez que en el caso concreto no le asiste interés para impugnar la decisión de primera instancia, pues resulta evidente que la apelación va dirigida o encaminada a proteger desde una perspectiva eminentemente subjetiva los intereses personales o igualmente subjetivos de la parte actora, postura que, según los lineamientos antes trazados, resulta inadmisible so pena de transgredir el principio de igualdad que debe regir los procesos judiciales, pues el interés que se pretende defender en el caso concreto es de carácter individual y tanto su titularidad como su defensa le corresponden, de forma exclusiva, a la parte demandante(11).

Aunado a ello, conviene destacar que la impugnación presentada por el Ministerio Público no cumplió con la carga de argumentación requerida respecto del vínculo que debe existir entre los fundamentos de la apelación correspondiente y las funciones establecidas en el numeral 7º del artículo 277 de la Constitución Política de 1991, a cargo del referido ministerio.

2. Responsabilidad de las entidades públicas demandadas.

2.1. En primer lugar, conviene precisar que junto con la demanda se aportó copia simple de un documento que dice contener el registro civil de defunción de la señora Yaneth Núñez (fl. 26 cdno. 1), el cual carece de eficacia probatoria, puesto que según manera reiterada lo ha sostenido la corporación, las copias simples no constituyen medios de convicción que puedan tener la virtualidad de hacer constar o de demostrar los hechos que con tales documentos se pretende hacer valer ante la jurisdicción, en cuanto su estado desprovisto de autenticación impide su valoración probatoria, de conformidad con lo normado en los artículos 252 y 254 del Código de Procedimiento Civil(12).

No obstante lo anterior, la Sala, para este caso en particular acogerá otros medios de acreditación que obran en el expediente, los cuales permiten deducir que la muerte de la señora Yaneth Núñez sí se produjo, pues si bien es cierto que de conformidad con lo normado en el Decreto 1260 de 1970 —artículos 73 y siguientes—, la defunción de una persona debe quedar inscrita en la oficina de registro del estado civil correspondiente al lugar donde ocurrió la muerte y, por tal razón, dicho certificado o registro civil de defunción constituye la prueba idónea para demostrar ese hecho, no es menos cierto que, se reitera, en este asunto existen otros medios de convicción que permiten deducir la existencia del daño.

Lo anterior en modo alguno comporta el desconocimiento de las normas que forman parte del aludido decreto-ley y mucho menos de lo que frente a ese punto ha sostenido la Jurisprudencia de la Sala, solo que con el propósito de garantizar el derecho-principio de acceso a la administración de justicia y, de igual forma, en virtud de la aplicación del principio de prevalencia del derecho sustancial frente al formal, la subsección analizará el fondo del asunto.

En tal sentido, se encuentra que al proceso se allegó copia auténtica del acta del levantamiento del cadáver de la señora Yaneth Núñez, practicado por la Fiscalía General de la Nación, el día 17 de febrero de 1997, en el cual se concluyó lo siguiente:

“Sucedidos hace aproximadamente 24 horas, por el estado de rigidez en que se encontraban los cadáveres y según lo manifestado por la doctora Aydee Aguilar Bautista, (...), jefe CTI Pamplona, quien fue una de las primeras personas que llegaron al apartamento de quien en vida se llamó José Martín, cuando al llamar constantemente, no respondían, ni contestaban, él debía viajar hoy a [las] primeras horas de la mañana con otra compañera por ello la búsqueda infructuosa. Posteriormente coincidieron ir personalmente al apartamento después de salir del trabajo, eran eso de las 12:00 meridiano cuando al tocar la puerta y al timbrar se escuchaba solo el llanto de un bebé, pero no abrían, optaron por buscar al propietario del edificio, el cual les facilitó una copia de la llave, abrieron y efectivamente estaba la niña completamente mojada, y morada, y en la otra habitación los cuerpos sin vida de la pareja. Inmediatamente informó al resto de los compañeros y a la Unidad que se encontraba de turno. (...)” (fls. 140-142 cdno. 1).

Así las cosas, la Sala encuentra acreditado el daño alegado por los demandantes, razón por la cual se procederá a determinar si aquel le resulta atribuible, o no, al Estado, de conformidad con el material probatorio recaudado dentro del presente asunto.

2.1. El caudal probatorio obrante en el expediente.

a. Oficio 0126S-UP remitido por la Fiscalía General de la Nación, el 4 de febrero de 1999, a través del cual se aportó copia auténtica de la investigación penal adelantada por el fallecimiento de los señores Yaneth Núñez y José Martín Casas Arias.

Los referidos documentos y diligencias que obran dentro de la referida prueba trasladada serán objeto de valoración probatoria en este proceso, comoquiera que fue solicitada por la parte actora en el libelo introductorio de la demanda y a su vez la parte demandada adhirió a su práctica; aunado a ello, se tiene en este caso que dicho medio de acreditación fue aportado al litigio por la propia entidad pública demandada que adelantó el referido proceso penal.

Al respecto, esta Sección del Consejo de Estado ha sostenido, en forma pacífica y reiterada, que la admisión de la prueba solicitada por una de las partes y recaudada con el asentimiento o la propia voluntad de la otra parte representa la renuncia al —o mejor el— ejercicio del derecho de contradicción y admite que la prueba sea valorada sin necesidad de reproducir su práctica, de modo que no le es dable al juez de la causa desconocer su interés para exigir el cumplimiento de una formalidad cuyo objeto lo constituye la protección del derecho sustancial (CPC., art. 228)(13).

Ahora bien, dentro de la prueba trasladada antes referida se encuentran contenidos, a su vez, los siguientes medios de acreditación:

— Copia de las actas de inspección judicial o de levantamiento de los cadáveres de los señores José Martín Casas Arias y Yaneth Núñez (fls. 204-206, 208-210 cdno. 1).

— Copia de los protocolos de necropsia practicados a los cadáveres de los señores José Martín Casas Arias y Yaneth Núñez, en cuyas conclusiones se indicó lo siguiente:

“Conclusión: Hombre adulto joven que fallece por shock neurogénico secundario a laceración cerebral por proyectil de arma de fuego a contacto.

Tiempo de muerte: 24-36 horas.

Manera de muerte: compatible con suicidio. Sobrevida aproximada: 42 años. (...).

Descripción de heridas por proyectil de arma de fuego.

1.1. Orificio de entrada de proyectil: Triangular de 4 centímetros de lado con quemadura de cabellos en región temporal derecha a 8 centímetros de la línea media anterior y a 11 centímetros del vértex.

1.2. Orificio de salida de proyectil: de 1.5 centímetros de diámetro de bordes evertidos en región occipital izquierda a 4 centímetros de la línea media posterior a 12 centímetros del vértex.

1.3. Lesiones: Cuero cabelludo, fractura huesos temporal y parietal derechos, laceración de lóbulos cerebrales temporal y parietal derechos y temporal izquierdo y occipital, fractura hueso occipital, cuero cabelludo y sale.

1.4. Trayectoria: Derecha a izquierda.

Antero posterior.

Supero inferior.

(...).

Conclusión: Mujer joven fallece por shock neurogénico secundario a laceración de tallo cerebral y médula cervical por proyectil de arma de fuego.

Manera de muerte: compatible con homicidio.

Tiempo de muerte: 24-36 horas. Sobrevida aproximada: 46 años.

Descripción de heridas por proyectil de arma de fuego.

1.1. Orificio de entrada: De 1 cm. de diámetro con tatuaje de 4 centímetros de diámetro en región malar derecha a 5 centímetros de la línea media anterior y a 18 centímetros del vértex.

1.2. Orificio de salida de proyectil: De bordes evertidos de 1.5 centímetros en región dorso cervical a la altura de la 6ª vértebra cervical, sobre la línea media posterior y a 28 centímetros de vértex.

1.3. Lesiones: Piel, tejido celular subcutáneo, fractura conminuta de huesos malar derecho y maxilar superior, fractura de cornete inferior, laceración de paladar blando y orofaringe, fractura de vértebras cervicales y laceración de médula espinal, músculos prevertebrales, tejido celular subcutáeo, piel y sale.

1.4. Trayectoria: Antero posterior.

Supero inferior.

Derecha izquierda” (fls. 228-237 cdno. 1) (Negritas adicionales).

— Registro fotográfico del levantamiento de los cadáveres elaborado por la sección de policía judicial e investigación de Pamplona (fls. 239-246, cdno. 1).

— Copia de los exámenes de alcoholemia practicados a unas muestras de sangre de los cadáveres de los señores José Martín Casas Arias y Yaneth Núñez, los cuales arrojaron los siguientes resultados, respectivamente:

“Conclusión: En la muestra de sangre como tomada al cadáver de José Martín Casas, se encontró alcohol etílico en una concentración de 115.00 mg/100 ml.

(...).

Conclusión: En la muestra de sangre como tomada al cadáver de YANETH NÚÑEZ, se encontró ALCOHOL ETÍLICO en una concentración de 57.50 mg/100 ml” (fls. 248, 250 cdno. 1) (Se destaca).

— Copia del estudio de balística efectuado por el Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses, el cual arrojó la siguiente información:

“De acuerdo al estudio realizado, se conceptúa: El arma tipo pistola calibre 9 mm, Nº 015637, marca Jericho fue disparada, sin poder precisar con exactitud el tiempo transcurrido, debido a que la oxidación de las partículas, están sujetas a cambios cuantitativos en el tiempo, como así mismo climatológicos (temperatura - humedad) acelerando o retardando la oxidación de las mismas.

Las vainillas y proyectil calibre 9 mm incriminados recibidos en este laboratorio, son utilizados generalmente para ser percutidas y disparado por armas de funcionamiento semi y automático tipo pistola subametralladora de igual calibre.

Así mismo tanto las vainillas incriminadas calibres 9 mm como el proyectil recibido para estudio calibre 9 mm estos: presentan concordancia de identidad, con las marcas dejadas por la aguja percutora, y las dejadas por el ánima del cañón del arma de fuego tipo pistola Nº 015637 calibre 9 MM marca Jericho, estableciendo que fueron percutidas y disparado (sic) por la misma arma” (fls. 279-283 cdno. 1) (Negrillas adicionales).

A su turno, en el aludido expediente trasladado obran los siguientes testimonios(14):

— Declaración rendida por la señora Yolima Ortega Andrade, quien manifestó:

“Fue un sábado quince (15) de febrero, primero lo vi como a las cuatro de la tarde pasó por el Almacén y llevaba la niña en el coche, no iba con la esposa, después sí pasó con la niña y con la esposa como a las cinco de la tarde. Y en la noche después fue que lo volví a ver [a] como las once a once y media salían de carrecoche con la esposa, salían como bravos porque ella se fue adelante y él se detuvo como a mirar algo y ella siguió caminando y después él se fue detrás de ella. Y ahí no supe más. (...)” (fls. 253-254 cdno. 1).

— Declaración rendida por el señor Nelson Javier Sánchez Acevedo, quien narró:

“Lo conocí hace cuatro meses, lo conocí como cliente de un negocio. La última vez que lo vi fue el sábado más o menos a las nueve de la noche. Él, Martín llegó como de ocho a ocho y media de la noche, llegó primero solo, pero él no se demoró, yo me encontraba en la puerta con un abogado de nombre moncho, cuando llegó Martín solo a esa hora se paró en la puerta de carrecoche a hablar conmigo y con el abogado y me dijo mano me tiene mariado (sic) una muchacha y dijo ya vengo. Posteriormente regresó con la señora de él, pero no pasó mucho tiempo, habían transcurrido como cinco minutos, entró con ella y se sentaron en una mesa, él traía una botella de aguardiente llanero que traía de otra parte, ya la había comenzado, ya había consumido trago, llegaron se sentaron a tomar y él me canceló una cuenta que me debía. Anteriormente a esto, bien temprano, eran las siete de la noche, me lo encontré y él iba con la señora y la niña, y me consignó diez mil pesos de una deuda de once mil que me debía y después pasaba al negocio a cancelarme y luego fue cuando apareció con la señora. Cuando eran las siete de la noche él iba en buen estado. Cuando él pasó por el negocio entre las ocho y ocho y media de la noche y se fueron más o menos como a las nueve de la noche, pero de las diez no pasó de que él saliera de allí. (...)” (fls. 256-257 cdno. 1) (Negritas fuera del texto original).

— Declaración rendida por la señora Irma Gómez, quien señaló:

“De diez y media a once de la noche aproximadamente, oí un ruido muy fuerte y seco, y al rato él habló y más luego él empezó a maldecir diciendo groserías manifestando que él era un HP, que él era un no sé qué, y hasta yo pensé está tomado. Más tarde en un intervalo de diez minutos, más o menos no se precisar muy bien el tiempo, pero eso sería oí el mismo ruido igual de fuerte y seco, no oí nada más ni sentí más nada. (...). Sí, al otro día oí llorar a la niña, la pieza de la niña colinda con la pieza de los niños míos y la oía llorar, la oí llorar pero yo no le puse mucha atención, porque la niña en otras veces también lloraba mucho, y por ratos se callaba y no se volvía a oír. Durante ese día, el domingo, salí temprano con mi esposo, y los niños se quedaron viendo televisión, los niños ven televisión es en mi cuarto porque allí queda el televisor, y por eso los niños no oyeron si la niña lloraba o no. (...) la gente comenta que fueron varios disparos, y yo digo que si lo que oí fueron disparos solamente fueron dos, y que fueron muy fuertes porque sentí que la pared se tumbaba, yo esperaba o esperé el tercer golpe fuerte que sentí para salir afuera porque me estaba asustando, pero yo no oí más ruido, y digo que si fueron más tiros entonces los demás fueron silenciadores porque lo que yo oí fueron dos golpes fuertes” (fls. 263-264 cdno. 1) (Se destaca).

b. A folio 126 del cuaderno principal obra el oficio Nº FGN-DSCT-DDS 01357 remitido por la Fiscalía General de la Nación, el 28 de enero de 1999, a través del cual allegó copia del acta de entrega de armamento Nº 05 al agente del CTI José Martín Casas Arias, en cuya descripción se indicó lo siguiente:

“Descripción técnica del arma.

Clase de arma: pistola Marca: Jericho

Calibre: 9 M.M. Longitud del cañón:

Estado del arma: Pavonado: X Niquelado:___ otros: ____

Cachas: madera ____ nácar: ____ acrílico: X otros: ____

Nº del arma: 015637 Nº de accesorios: Estuche

Contramarca: ___________ Logotipo: _____________

Salvoconducto MDMMG Nº vigente vencimiento: _____

Cartuchos calibre: 9 M.M. Cantidad: 50

Otros elementos: _______________” (fl. 132 cdno. 1) (Se destaca).

Adicionalmente, con el oficio mencionado se adjuntó el informe Nº 089 suscrito por la coordinadora del CTI de Pamplona, el 17 de febrero de 1997, en el cual se relató lo siguiente:

“Siendo las ocho de la mañana del día de hoy 17 de febrero de 1997, y ante la preocupación de que el funcionario Martín Casas Arias, investigador judicial adscrito al CTI Pamplona, no se presentó a trabajar, me dirigí junto con los investigadores gentil Bedoya, Jaime Ávila, Luis Arturo Gómez, técnico judicial, y la suscrita, al apartamento donde residía el investigador ubicado en el pasaje de la curia, apartamento 302 y en vista de que tocamos con insistencia y nadie nos respondió, escuchándose únicamente el llanto de su menor hija de ocho meses, procedimos a buscar las llaves del apartamento, las cuales fueron facilitadas por el propietario del mismo, a eso de las 11:00 A.M., procedimos a ingresar a la vivienda y observamos que en la habitación del investigador se encontraban los cuerpos sin vida de Martín Casas y el de su señora Yaneth Núñez, acto seguido dimos aviso al Fiscal de Turno doctor Iván Niño Montáñez quien se hizo presente con funcionarios de la Sub-Sijín de esta localidad y practicaron el levantamiento de los cadáveres.

Según averiguaciones que se realizaron con los vecinos, entre ellos la señora María Trinidad Jaimes, dueña del negocio llamado El Galeón se pudo saber que el mencionado investigador estuvo ingiriendo aguardiente en el establecimiento junto con su cónyuge el día 15 de febrero cursante marchándose de allí a las 2:00 horas del día domingo dieciséis de febrero cargando a su menor hija.

Por otra parte la vecina del investigador quien reside en el apartamento 301, señora Marina Vera, (...), al ser interrogada manifestó que ella había escuchado como una discusión en el apartamento 302 siendo la madrugada del día 16 de febrero cursante.

No está de más señalar que se están adelantando las averiguaciones pertinentes a fin de lograr establecer si realmente lo que sucedió fue un suicidio, pues hasta ahora todo nos indica que el funcionario occiso asesinó a su señora esposa Yaneth Núñez y posteriormente se suicidó él propinándose un disparo en la sien.

En el momento de la diligencia, el occiso tenía en su mano derecha la pistola Marca JERHICO, arma de dotación oficial la cual le apuntaba en su sien.

La menor hija de la pareja fue encontrada por el investigador judicial gentil BEDOYA en su cuna y fue entregada a sus familiares” (fls.133-134 cdno. 1) (Se destaca).

c. A folios 288 y 289 obra copia del auto dictado por la unidad seccional de fiscalía, delegada de vida, el 28 de abril de 1997, en el cual se indicó lo siguiente:

“Está al despacho la presente investigación previa iniciada por la muerte de los esposos Janeth Núñez y José Martín Casas Arias, a objeto de decidir si se abre o no investigación penal.

Se tiene dentro del plenario, que los hechos sucedieron en la casa de habitación ubicada en el Pasaje de la Curia de esta ciudad, lugar de residencia de los occisos, el día quince de febrero del año en curso, muy posiblemente entre las diez y media a once de la noche, cuando la señora Inés Gómez vecina colindante al apartamento del insuceso, oyó un ruido muy fuerte y seco, seguido de varias palabras desesperadas por parte de José Martín, para luego en un espacio de diez minutos aproximadamente, oír otro ruido parecido al anterior, para luego quedar todo en completo silencio. Los cuerpos fueron hallados por sus compañeros de trabajo, quiénes se apersonaron en dicha residencia, debido a su ausencia en el lugar de trabajo, se preocuparon por su retardo.

Dentro del acervo probatorio allegado al expediente, se tiene que la pareja constantemente se veía discutiendo, muy posiblemente a causa de celos y de malos entendidos entre ellos, aunque a pesar de dichas circunstancias, esa noche habían departido unos tragos en el sitio denominado El Galeón, a donde fue Martín con su esposa, a festejar el cumpleaños de ella, situación que se evidencia con los resultados de alcoholemia, además de los vasos hallados en el apartamento, que contenían licor.

Queda entonces fehacientemente demostrado a través de las diferentes declaraciones de personas, que de una u otra forma los conocieron y compartieron momentos, amén de las continuas peleas.

Por lo anterior, y sin margen a error alguno, la muerte fue provocada por el esposo que al ver la gravedad de la situación, optó por quitarse la vida después de hacerlo con su esposa, como se demuestra con el levantamiento realizado, estando demostrada la carencia de evidencia que nos indique la presencia de elementos o instrumentos extraños, ni mucho menos de la posible intervención de terceras personas que con su accionar causaron daño. Es así como considera pertinente este despacho, ordenar el archivo de las diligencias, como resultado de ser improcedente la iniciación de la acción penal, conforme al contendido (sic) de[l] 327 del Código de Procedimiento Penal.

(...).

RESUELVE:

INHIBIRSE de iniciar investigación penal, por la muerte de los esposos Janeth Núñez y José Martín Casas Arias, de acuerdo a lo motivado precedentemente, por considerar que la acción penal no puede iniciarse. (...)” (fls. 288-289 cdno. 1) (Negritas fuera del texto original).

d. Oficio DSAF-DH 1001 remitido por la Fiscalía General de la Nación, el 17 de febrero de 1999, a través del cual informó lo siguiente:

“Para lo pertinente y en atención a su Oficio 0022 del 12 de enero/99, enviado a esta dirección por la doctora Mary Lobo Guerrero Gutiérrez jefe sección desarrollo humano (E), de la Fiscalía General de la Nación, recibido el 12 del presente, adjunto original certificación de servicio correspondiente al señor José Martín Casas Arias, donde se hace alusión [a] que prestaba el servicio en la ciudad de Pamplona para el 15 de febrero de 1997.

Junto con dicho oficio se anexó copia auténtica de la constancia de servicios prestados por el agente del CTI, mencionado, la cual fue expedida por la Fiscalía General de la Nación, en la cual se lee lo siguiente:

“Fecha de ingreso: 17 de agosto de 1994.

Fecha de retiro: 16 de febrero de 1997.

Último cargo: investigador judicial I.

Dependencia: Dirección Seccional Cuerpo Técnico de Investigación de Cúcuta (unidad Pamplona).

Asignación mensual/97: $ 670.781,00

Observaciones: Que revisada la hoja de vida del señor José Martín Casas Arias (QEPD), se pudo constatar que laboró en forma continua e ininterrumpida desde el 17 de agosto de 1994 hasta el 16 de febrero de 1997, fecha en la cual según registro de defunción Nº 2229295 de la Notaría Primera de Pamplona falleció. (...)” (fl. 344 cdno. 1).

e. Oficio Nº DSAF-0566 remitido por la Fiscalía General de la Nación el 1º de febrero de 1999, en virtud del cual se allegaron documentos que conformaban la hoja de vida del Agente del CTI José Martín Casas Arias (fls. 158-188 cdno. 1).

f. En el presente asunto declararon los ciudadanos Edilberto Lozano, Arnoldo Barrera, Jorge Gómez y Gustavo Giraldo, todos ellos conocidos de la víctima directa del daño, quienes se limitaron a exponer sobre las relaciones afectivas existentes entre la señora Yaneth Núñez y su supuesto padrastro señor Adolfo León Gómez Díaz (fls. 356-364 cdno. 1).

• Valoración probatoria y caso concreto.

De conformidad con el acervo probatorio antes reseñado, esta Subsección considera que la sentencia impugnada amerita ser confirmada, toda vez que no se probó que el daño irrogado a la parte demandante fuese atribuible a las entidades públicas demandadas.

En efecto, para la Sala no existe el menor asomo de duda acerca de la ausencia de imputación de la muerte de la señora Yaneth Núñez a las entidades públicas demandadas, comoquiera que los elementos de juicio legalmente acopiados en este proceso no permiten establecer con claridad las circunstancias de tiempo y modo en las cuales acaeció el hecho dañoso por el cual se demandó.

Así las cosas, esta subsección considera que el simple señalamiento —desprovisto de toda certeza y sustento probatorio— de que se trató del agente del CTI José Martín Casas Arias, quien habría accionado su arma de fuego de dotación oficial en contra de la señora Yaneth Núñez ocasionándole su muerte de manera instantánea, para, posteriormente, propinarse a sí mismo un disparo que acabó con su propia vida, en modo alguno puede constituir ni constituye la prueba suficiente para atribuirle el daño a los entes demandados, tal como en este caso, en forma vaga y llana, se pretende.

En efecto, del material probatorio obrante en el expediente no resulta posible determinar con claridad y precisión —se insiste— cuáles fueron las circunstancias en que acaeció el hecho por el cual se demandó, comoquiera que si bien la providencia inhibitoria dictada por la unidad seccional de fiscalía, delegada de vida, el 28 de abril de 1997, afirmó que la muerte de la señora Yaneth Núñez “fue provocada por el esposo que al ver la gravedad de la situación, optó por quitarse la vida después de hacerlo con su esposa, como se demuestra en el levantamiento realizado”, lo cierto es que dentro del caudal probatorio no obran elementos de prueba suficientes que permitan determinar con claridad y/o precisión las circunstancias en las cuales acaeció el hecho dañoso por el cual se demandó, comoquiera que las personas que estuvieron presentes en el infortunado suceso, lastimosamente, fallecieron en aquella oportunidad.

Así las cosas, dentro del acervo probatorio recaudado en el presente asunto obran las declaraciones de los señores Yolima Ortega y Nelson Javier Sánchez Acevedo, quienes coincidieron en afirmar que el Agente del CTI, y la señora Yaneth Núñez se encontraban departiendo en el establecimiento comercial denominado “carrecoche”.

A su turno, la declarante Irma Gómez, quien era vecina de la pareja citada, narró que aproximadamente entre las 10:30 y 11:00 de la noche del 15 de febrero de 1997, sintió un ruido fuerte y seco; posteriormente escuchó que el agente del CTI, vociferaba “groserías”; sostuvo que en un intervalo de diez minutos oyó nuevamente un ruido igual de fuerte y seco al primero y, luego no volvió a sentir más ruidos como los descritos.

Asimismo, en el informe 089 elaborado por la Fiscalía General de la Nación el 17 de febrero de 1997, se indicó que ante la preocupación de dicha institución por el hecho de que el Agente José Martín Casas Arias no se presentó a laborar en la fecha citada, los investigadores Gentil Bedoya, Jaime Ávila, Luis Arturo Gómez y Ana Haydeé Aguilar Bautista acudieron a la residencia del referido funcionario ubicada en el Pasaje de La Curia del Municipio de Pamplona, Norte de Santander.

Acto seguido, dichos funcionarios procedieron a tocar con insistencia a la puerta de la vivienda aludida sin obtener respuesta alguna; únicamente escuchaban el llanto de la hija menor de la pareja, quien, en aquella época, contaba con ocho meses de edad.

En consecuencia, los mencionados miembros de la fuerza pública le solicitaron al propietario del apartamento en el cual residía el Agente del CTI y su familia, las llaves respectivas, “las cuales fueron facilitadas a eso de las 11:00 A.M”.

Por consiguiente, cuando los investigadores ingresaron a la vivienda aludida, encontraron en una habitación del citado bien inmueble los cuerpos sin vida de los señores José Martín Casas Arias y Yaneth Bermúdez.

En dicho informe se dejó constancia de que se adelantarían las averiguaciones pertinentes a efectos de “lograr establecer si realmente lo que sucedió fue un suicidio”, pues hasta la fecha de la elaboración del referido informe todo indicaba que el agente del CTI, había asesinado “a su señora esposa Yaneth Núñez y posteriormente se suicidó él, propinándose un disparo en la sien”.

De otra parte, conviene destacar que el arma de dotación oficial que le fue suministrada al agente del CTI coincide con la descrita en el informe de balística practicado por el Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses, circunstancia que permite inferir que los lamentables fallecimientos de los señores Yaneth Núñez y José Martín Casas Arias fueron ocasionados con la mencionada arma de dotación.

Ahora bien, resulta pertinente precisar que si bien dentro del acervo probatorio del asunto sub examine no obra constancia alguna que indique que el agente del CTI, para la fecha de la ocurrencia del hecho dañoso por el cual se demandó, no se encontraba en servicio, lo cierto es que de las pruebas obrantes en el asunto de la referencia resulta posible inferir que para las horas de la noche del señalado día, el funcionario mencionado no estaba ejerciendo función pública alguna.

En efecto, en el informe 089 elaborado por la Fiscalía General de la Nación, se precisó que:

“(...). Según averiguaciones que se realizaron con los vecinos, entre ellos la señora María Trinidad Jaimes, dueña del negocio llamado El Galeón se pudo saber que el mencionado investigador estuvo ingiriendo aguardiente en el establecimiento junto con su cónyuge el día 15 de febrero de 1997 cursante marchándose de allí a las 02:00 horas del día domingo dieciséis de febrero cargando a su menor hija. (...)” (fl. 133 cdno. 1) (Se destaca).

A su turno, obra la declaración del señor Edgar Roberto Pérez Soto quien relató que:

“... periódicamente lo veía, hasta el día quince de febrero, ese día yo bajé del apartamento con mi señora y mis hijos, en esas vi venir a la señora de él, venía a paso rápido, venía de la plazuela hacia el parque cuando pasó por el frente de nosotros la llamamos pero no paró sino que nos hizo con la mano chao, chao, y no quiso parar. Detrás venía Martín con media de aguardiente en la mano, y él se paró ahí a conversar con todos, con el grupo de la familia, y yo le pregunté que si estaban otra vez agarrados, y él me contestó, problemas, problemas y no me contestó más. Y desde ese momento no lo volví a ver más. (...)” (fl. 255 cdno. 1) (Se resalta).

Asimismo, obra la declaración de la señora María Helena Silva Jaimes quien al interrogante relacionado con el momento en que vio por última vez al Agente Casas Arias, respondió:

“El sábado quince de febrero, con la señora de él, y con un amigo que llevaba (sic) con un abogado con moncho, cuando llegó a la taberna eran entre las ocho y ocho y media, no los vi discutir, entraron de la mano y salieron de la mano y lo que nos comentó era que su señora estaba cumpliendo años y que los estaba celebrando. (...)” (fl. 258 cdno. 1).

De igual forma, la señora María Trinidad Jaimes de Laguado manifestó que:

“(...). El quince de febrero, llegó Martín como a las siete y cuarto de la noche y me pidió media de aguardiente y me dijo que le prestara el teléfono, yo no sé a quién llamaría, en todo caso al instante llegó una señorita en un taxi, llegó y se sentó al lado de él y me pidió Martín un paquete de cigarrillos Belmont, yo no sé qué pasaría en esa mesa, qué pasaría entre los dos, lo único [es] que la pelada agarró el paquete de cigarrillos, los fósforos y salió puerta afuera y se fue, demoró ella con él ahí como media hora, de la media que había pedido Martín se tomaron media ella (sic), y a lo que la china salió y se fue, pues él cogió lo que le quedaba del aguardiente y se la tomó, y me dijo anóteme y si me preguntan usted no me ha visto. Salió y se fue y eran como las ocho y veinte y media de la noche. Después eran como las diez y cuarto a diez y media, cuando llegó doña Yaneth al negocio con la niña y me saludó y me dijo que si tenía algo de comer que tenía hambre, entonces yo le dije que no, y me dijo que por que no le hacía el favor de mandarle a traer una pizza pequeña y se la anotaba a la cuenta de Martín, yo mandé a traer la pizza de pieros pizza, y ella se estuvo conversando conmigo mientras llegó la pizza. Y en el instante que llegó la pizza yo le serví a ella una coca cola y ahí llegó Martín otra vez, ya iban a ser las once porque la pizzería ya la iban a cerrar, se comieron la pizza y Martín me dijo que le sirviera un litro de aguardiente con soda, y así transcurrió el tiempo hasta casi hasta las dos de la mañana, pues faltaban diez para las dos cuando ellos se fueron, ellos se pararon y dijeron nos vamos y Martín me dijo, doña Trina anóteme en la cuenta que el 28 vengo y le pago. (...)” (fls. 259-260 cdno. 1) (Se destaca).

En ese orden de ideas, a partir de las pruebas antes transcritas resulta posible concluir que al momento de la ocurrencia de los hechos narrados en la demanda, el agente del CTI no se encontraba ejerciendo función pública alguna que estuviere relacionada con su vinculación a la institución demandada.

Así las cosas, para esta Subsección resulta evidente, bueno es reiterarlo, la ausencia de elementos probatorios a partir de los cuales se puedan determinar con suficiente claridad y precisión las circunstancias de tiempo y modo en las cuales falleció la señora Yaneth Núñez, motivo por el cual la Sala destaca la insuficiencia probatoria que afecta a este asunto y, por ende, la palmaria inobservancia de la parte demandante respecto de lo prescrito en el artículo 177 del estatuto procesal civil.

Ahora bien, la decisión acerca de si el señor José Martín Casas Arias habría sido, o no, el autor material del homicidio de la señora Yaneth Núñez, resulta para este caso inane, por cuanto, como se expondrá a continuación, de ser ello cierto, la decisión de mantener la sentencia apelada permanecería incólume, comoquiera que se habría tratado de un hecho ajeno al servicio público a cargo del ente demandado, solo que, con el propósito de determinar —como en efecto lo está— la ausencia de imputación del daño frente al Estado, resulta conveniente establecer, en primer medida, la falta de certeza acerca de cuáles fueron las circunstancias en que se desarrollaron los acontecimientos narrados en la demanda y, a partir de allí, derivar los argumentos que imponen la negación de las pretensiones de la demanda.

Al respecto, la Sala(15) ha precisado —y esta subsección(16) también lo ha hecho— que el atribuir el daño causado por un agente al servicio del Estado significa que este último se hace responsable de su reparación, pero tal atribución solo resulta posible cuando el daño ha tenido vínculo con el servicio; dicho de otra manera, las actuaciones de los funcionarios solo comprometen el patrimonio de las entidades públicas cuando tienen algún nexo o vínculo con el servicio público, pues la simple calidad de servidor público que pueda predicarse respecto del autor del hecho no vincula necesariamente al Estado en lo patrimonial, dado que dicho individuo también puede actuar dentro su ámbito privado, esto es separado por completo de toda actividad pública, tal como ocurrió en este caso.

Así las cosas, las actuaciones de los funcionarios solo comprometen el patrimonio de las entidades públicas cuando las mismas tienen algún nexo o vínculo con el servicio público(17). La simple calidad de funcionario público que ostente el autor del hecho no vincula necesariamente al Estado, pues dicho funcionario puede actuar dentro su ámbito privado separado por completo de toda actividad pública. Así lo ha destacado la doctrina extranjera:

“... no cualquier actuación dañosa de los funcionarios o agentes administrativos conlleva imputación de responsabilidad a la administración de quien dependen o en la que están encuadrados. Se requiere en todo caso para que opere el mecanismo de atribución a la administración del deber de reparar un daño patrimonial, que la actuación lesiva de la persona autora material de este pueda calificarse como propia del ‘funcionamiento de los servicios públicos’. Es decir que la conducta del agente de la administración productora del evento dañoso suponga una manifestación del desempeño o ejercicio del cargo público, presentándose externamente entonces el resultado lesivo como expresión o consecuencia del funcionamiento del servicio público.

“Por tanto, la administración no responde de los daños causados por la actividad estrictamente privada de sus funcionarios y agentes, es decir, la llevada a cabo absolutamente al margen de las funciones del cargo público; en una palabra, la realizada fuera del servicio público. En definitiva, el fenómeno jurídico de imputación de responsabilidad civil a la administración no se produce ‘en aquellos supuestos de daños resarcibles en los que el funcionario se presenta frente al sujeto dañado en su calidad de persona privada, desprovisto, por tanto, de toda cualificación jurídico-pública”(18).

De conformidad con todo lo expuesto, resulta claro que en el sub judice no se probó que el daño antijurídico causado a los demandantes le sea imputable al Estado.

• Condena en costas.

Toda vez que no se evidencia temeridad, ni mala fe de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas de conformidad con lo normado en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia apelada, esto es la proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, el 16 de mayo de 2003, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

2. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen para su cumplimiento.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(1) Corte Constitucional, Sentencia C-111 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(2) Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 25 de septiembre de 2005, Exp. 29677, M.P. Ruth Stella Correa Palacio.

(3) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 14 de mayo de 1993, Expediente 6995, M.P. Carlos Betancur Jaramillo.

(4) DEVIS Echandía Hernando. Compendio de Derecho Procesal. Tomo I, parte General, pág. 304 y s.s., citando a Carnelutti y a Chiovenda.

(5) Sentencia de 4 de noviembre de 2004, Consejo de Estado, Sección Tercera. Rad. AP-2305.

(6) Devis Echandía Hernando, Compendio de Derecho Procesal, Teoría General del Proceso, Tomo 1, Sexta Edición, Editorial A B C Bogotá, 1978, pág. 506.

(7) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2011, expediente No. 20481, M.P. Gladys Agudelo Ordóñez.

(8) Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 27 de septiembre de 2012, expediente Nº 44541, M.P. Enrique Gil Botero.

(9) “ART. 5º—Sector administrativo de justicia y del derecho. El sector administrativo de justicia y del derecho estará integrado por el Ministerio de Justicia y del Derecho, las superintendencias y demás entidades que la ley defina como adscritas o vinculadas al mismo.

PAR.—Créase la Agencia Nacional de Defensa Jurídica de la Nación como una Unidad Administrativa Especial, que como entidad descentralizada del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio propio adscrita al Ministerio de Justicia y del Derecho, tendrá como objetivo la estructuración, formulación. aplicación, evaluación y difusión de las políticas de prevención del daño antijurídico, así como la defensa y protección efectiva de los intereses litigiosos de la Nación, en las actuaciones judiciales de las entidades públicas, en procura de la reducción de la responsabilidad patrimonial y la actividad litigiosa. Para ello, tiene como misión planificar, coordinar, ejercer, monitorear y evaluar la defensa efectiva de la Nación, a fin de prevenir el daño antijurídico y fomentar el respeto de los derechos fundamentales”.

(10) En efecto, señalaba el artículo 143 de la Constitución Nacional de 1886: “Corresponde a los funcionarios del Ministerio Público defender los intereses de la Nación; promover la ejecución de las leyes, sentencias judiciales y disposiciones administrativas; supervigilar la conducta oficial de los empleados públicos; y perseguir los delitos y contravenciones que turben el orden social”. (Se destaca).

(11) Al respecto, se puede consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 26 de mayo de 2010, Expediente 18800.

(12) En este sentido pueden consultarse, entre muchas otras providencias, las sentencias dictadas por esta Subsección el 10 de marzo de 2011, Exp. 19.347 y el 27 de abril de ese mismo año, Exp. 19.192.

(13) En este sentido se pronunció la Sala en sentencia de 2 de mayo de 2002, Exp. 13.247, sentencia de 22 de abril de 2004, exp.15.088, sentencia de diciembre 4 de 2006, Exp. 15.723 y de 23 septiembre de 2009, Exp. 17.532, entre muchas otras decisiones.

(14) Por orden del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, estas pruebas testimoniales fueron ratificadas en el presente proceso (fls. 426-428 cdno. 1).

(15) Se pueden consultar, entre muchas otras, las sentencias proferidas el 14 de abril de 2010, Exp. 17.898 y el 28 de abril de ese mismo año, Exp. 18.322.

(16) Puede consultarse, entre otras, la sentencia de 21 de febrero de 2011, Exp. 19.450.

(17) La jurisprudencia francesa desde el célebre fallo Lemmonier del 26 de julio de 1918, a partir de las conclusiones del comisario de gobierno Leon Blum había señalado: “Si la falta personal —afirmó Blum— ha sido cometida en el servicio o con ocasión de él, si los medios y los instrumentos de la falta han sido puestos por el servicio a la disposición del culpable por efecto del juego del servicio, si en una palabra, el servicio ha acondicionado la ejecución de la falta o la producción de sus consecuencias dañinas respecto de un individuo determinado, el juez administrativo podrá y deberá decir: la falta se separa quizás del servicio es a los tribunales judiciales [jueces ordinarios] a quienes les corresponde decidir sobre esto -pero el servicio no se separa de la falta”.

(18) Andres E. Navarro Munuera. La ampliación de la responsabilidad patrimonial de la administración a los daños ocasionados por sus funcionarios o agentes actuando al margen del servicio público, en Revista Española de Derecho Administrativo, Nº 60, octubre-diciembre de 1988. Se analiza en el artículo la sentencia del Tribunal Supremo de España del 27 de mayo de 1987, que concedió a los demandantes la indemnización por la muerte de su hijo ocasionada por un agente de la policía con arma de fuego reglamentaria, pero quien disfrutaba de sus vacaciones, en aplicación de la teoría del riesgo como título de imputación.