Sentencia 1998-00537 de enero 28 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Radicación: 08001233100019980053701 (31145)

Consejera Ponente:

Dra. Olga Mélida Valle de De La Hoz (E)

Actor: Humberto Jiménez Tamayo y otros

Demandado: Nación - Consejo Superior de la Judicatura y Fiscalía General de la Nación

Referencia: Reparación directa

Bogotá, D.C., veintiocho de enero de dos mil quince.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

2.1. Competencia.

La ley estatutaria de administración de justicia se ocupó de regular de manera expresa la competencia para conocer y decidir las acciones de reparación directa “derivadas del error jurisdiccional, de la privación injusta de la libertad y del defectuoso funcionamiento de la administración de justicia”, y sostiene que “únicamente el Consejo de Estado y los tribunales administrativos” eran competentes para ello, lo cual significaba que el conocimiento de los citados procesos en primera instancia se radicaba en los tribunales administrativos y en segunda instancia en esta corporación, sin importar la cuantía del proceso.

Así lo ha tenido por sentado la jurisprudencia de la Sala, en especial en el auto del nueve (9) de septiembre de 2008, pronunciado dentro del radicado 11001032600020080000900, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (M.P. Mauricio Fajardo Gómez), mediante la cual se resolvió la antinomia que se presentaba entre lo dispuesto por el artículo 134B del Código Contencioso Administrativo y lo preceptuado por el artículo 73 de la Ley 270 de 1996 —Estatutaria de la administración de justicia(1)—.

2.2. La caducidad de la acción de reparación directa.

Previo hacer un análisis de fondo del asunto de la referencia, la Sala, en primer lugar, debe ocuparse de examinar lo referente a la caducidad de la acción, que si bien no fue alegada por las entidades demandadas, resulta necesario establecer si en el asunto en estudio se configuró dicho fenómeno, ya que en caso de presentarse, esta circunstancia impediría decidir el fondo. En efecto, la caducidad de la acción [ahora con la Ley 1437 de 2011, nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de la pretensión] constituye una excepción que de encontrarse probada en el proceso es imperativo que sea declarada por el juzgador de conformidad con los artículos 164 del Código Contencioso Administrativo(2) y 306 del Código de Procedimiento Civil(3), que imponen el deber a cargo del juez de declarar probadas las excepciones que se encuentren acreditadas en el trámite judicial, salvo las excepciones legales —sin que la caducidad haga parte de ellas—.

De igual forma, a la luz de los artículos 187 de la Ley 1437 de 2011 “Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA” y 282 de la Ley 1564 de 2012 “Código General del Proceso, CGP”, la excepción de caducidad constituye un obstáculo que impide el pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones y, por lo tanto, enerva la posibilidad de obtener una decisión de fondo(4).

2.2.1. La caducidad es la sanción que consagra la ley por el no ejercicio oportuno del derecho de acción, en tanto al exceder los plazos preclusivos para acudir a la jurisdicción, se ve limitado el derecho que le asiste a toda persona de solicitar que sea definido un conflicto por el aparato jurisdiccional del poder público.

Es decir, las normas de caducidad tienen fundamento en la seguridad jurídica que debe imperar en todo ordenamiento, en el sentido de impedir que situaciones permanezcan en el tiempo, sin que sean definidas judicialmente. En otros términos, el legislador establece unos plazos razonables para que las personas, en ejercicio de una determinada acción y, con el fin de satisfacer una pretensión específica, acudan a la a efectos de que el respectivo litigio o controversia, sea definido con carácter definitivo por un juez de la república con competencia para ello.

Así las cosas, es la propia ley la que asigna una carga(5) a los asociados del conglomerado social para que, ante la materialización de un determinado hecho, actúen con diligencia en cuanto a la reclamación efectiva de los derechos reconocidos sustancialmente por las disposiciones jurídicas que de dichos supuestos fácticos se desprenden, sin que las partes puedan convenir en su desconocimiento, modificación o alteración.

Ahora bien, en relación con la caducidad de la acción de reparación directa, el numeral 8º del artículo 136 del Código Contencioso Administración —modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998—, vigente al momento de la interposición de la demanda, establece lo siguiente:

“La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por acusa de trabajo público o por cualquier otra causa”.

En ese contexto, esta corporación ha señalado, en reiteradas ocasiones(6), que el término de caducidad de la acción de reparación directa debe computarse a partir del día siguiente a la fecha en que tuvo ocurrencia el hecho, la omisión o la operación administrativa fuente o causa del perjuicio.

Asimismo, es posible que, en específicas ocasiones, el daño se prolongue en el tiempo, con posterioridad al momento de acaecimiento de los hechos dañosos que sirven de fundamento de la acción, sin que ello pueda significar que el término de caducidad se postergue de manera indefinida, por cuanto la norma no consagra dicho supuesto. Es decir, la disposición no establece que el cómputo de la caducidad debe partir del momento en que el daño se concreta por completo, sino que por el contrario determina que el mismo debe empezar a partir del día siguiente al hecho que le sirve de basamento a la pretensión, esto es la fecha en que acaece el suceso o fenómeno que genera el daño, de no ser así se confundiría a aquél con las secuelas o efectos del mismo.

Cosa distinta es que la parte demandante sólo haya tenido conocimiento del daño tiempo después de la ocurrencia del hecho, omisión u operación, pues en tales eventos, en aplicación del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal (C.P., art. 228), el conteo debe iniciarse a partir de la fecha en que la persona —o personas— tuvieron conocimiento del daño; una interpretación contraria supondría cercenar el mencionado derecho fundamental, así como el derecho de acción.

De otra parte, debe entenderse la caducidad como un fenómeno jurídico en virtud del cual, el administrado pierde la facultad de accionar ante la jurisdicción, por no haber ejercido su derecho dentro del término que señala la ley. Ello ocurre cuando el plazo concedido por el legislador para formular una demanda vence sin que se haya hecho ejercicio del derecho de acción. Dicho lapso está edificado sobre la conveniencia de señalar un plazo objetivo, invariable, para que quien considere ser titular de un derecho opte por accionar o no.

La facultad potestativa de accionar comienza con el término prefijado por la ley, y nada obsta para que se ejercite desde el primer día, pero fenece definitivamente al caducar o terminar el plazo, momento en el que se torna improrrogable y, por ende, preclusivo.

2.2.3. Comoquiera que la acción de reparación directa halla su fundamento en la existencia del daño cuya indemnización se reclama, sólo es factible que el cómputo de la caducidad, para el ejercicio de la misma, inicie una vez se configure el hecho o acontecimiento generador de aquél.

En ese contexto, en los eventos en que el perjuicio se deriva de la privación injusta de la libertad, lo cierto es que el conocimiento del daño se evidencia una vez se tiene la plena certeza acerca de la ilegalidad o la falta de fundamento de la medida restrictiva correspondiente; lo anterior, dado que es a partir del momento en que se califica dicha limitación como injusta o ilegal que la persona detenida tiene pleno conocimiento del daño que se le ha ocasionado y, por consiguiente, puede acudir al aparato jurisdiccional en procura de que dicho detrimento sea resarcido.

Es posible que en algunos eventos la persona demandante haya obtenido la libertad por una u otra medida jurisdiccional, pero lo cierto es que hasta tanto la decisión que declaró la libertad —y por ende, declaró la ilegalidad de la medida— no haya cobrado fuerza ejecutoria, no se tendrá plena certeza sobre el verdadero acaecimiento del daño y, en consecuencia, no se tendrá certeza acerca de la viabilidad de las pretensiones indemnizatorias(7).

El anterior planteamiento ha sido trazado en reiterada jurisprudencia de la Sección Tercera de esta corporación, razón por la cual resulta pertinente destacar la fuerza vinculante del señalado precedente. En efecto, sobre el particular esta corporación ha señalado, entre otros aspectos:

“La acción de reparación directa con fundamento en el error judicial o en el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, caduca al vencimiento del término de dos (2) años, contado a partir del acaecimiento del hecho que causó el daño, que para estos casos generalmente se hace evidente o se concreta mediante la providencia judicial que determina la inexistencia del fundamento jurídico que justificaba la decisión o el procedimiento adelantado por la autoridad judicial.”(8)

Asimismo, en providencia del 2 de febrero de 1996, se dijo lo siguiente:

“Para la Sala no hay lugar a plantear ningún cuestionamiento en relación con el momento a partir del cual se debe empezar a contar el término de caducidad de la acción de reparación directa, cuando lo que se persigue es la reparación del perjuicio causado con la privación injusta de la libertad. En este evento, tal como lo señala el apelante, el conteo de ese término sólo puede empezar cuando está en firme la providencia de la justicia penal que declara la ocurrencia de uno cualquiera de los eventos señalados en el artículo 414 del Código de Procedimiento Penal, a saber:

“— Que el hecho no existió.

“— Que el sindicado no lo cometió.

“— Que la conducta no constituía hecho punible.

“Sólo a partir del momento en que adquiera firmeza la providencia, es posible calificar de injusta la detención. Antes no tiene tal calidad, dado que se desconoce la conclusión a la cual llegará el juez penal. Y sólo puede hablarse de existencia de esa providencia una vez que en relación con ella se han surtido todos los recursos y grados de consulta de que goza.

“El daño se consolida no con el simple hecho material de la detención, sino con la calidad de injusta de esa detención, la cual deviene como consecuencia de la decisión que así lo determine”(9).

Como se aprecia, es clara e inequívoca la línea jurisprudencial de esta corporación, en relación con la forma en que debe efectuarse el cómputo del término de caducidad en aquellos eventos en que la demanda de reparación directa tiene como fundamento fáctico y jurídico, la supuesta configuración de una detención injusta o arbitraria, razón por la cual, en esta ocasión, el análisis de la providencia impugnada se hará bajo el prisma de las pautas esbozadas.

2.2.4. Una vez revisado el acervo probatorio del caso bajo estudio, y específicamente el expediente penal debidamente autenticado que fue allegado por la entidad demandada(10), se tiene que la decisión proferida el 7 de marzo de 1996, que resolvió el grado jurisdiccional de consulta de la resolución del 26 de septiembre de 1995, que precluyó la investigación en favor de los hermanos Jiménez Tamayo, obtuvo firmeza el mismo día que fue proferida(11), es decir, el 7 de marzo de 1996, si se tiene en cuenta que la normativa vigente en esa época y aplicable al caso en concreto (CPP, art. 197 D.L. 2700/91), establecía que las providencias que resolvían la apelación de una decisión interlocutoria quedaban ejecutoriadas el mismo día que fueron suscritas por el funcionario competente.

En efecto, el artículo 197 establecía:

ART. 197.—Ejecutoria de las providencias. Las providencias quedan ejecutoriadas tres días después de notificadas si no se han interpuesto los recursos y no deban ser consultadas. La que decide el [casación], salvo cuando se sustituya la sentencia materia del mismo, la que lo declara desierto, y las que deciden la acción de revisión, los recursos de hecho, o de apelación contra las providencias interlocutorios, quedan ejecutoriadas el día en que sean suscritas por el funcionario correspondiente” (resalta la Sala).

Debe señalarse, que de la lectura literal del artículo se advierte que el legislador guardó silencio respecto de aquellas decisiones que resuelven el grado un grado jurisdiccional de consulta, sin embargo, a partir de un interpretación armónica del ordenamiento es posible concluir que el efecto de firmeza inmediato que se le concede a las providencias suscritas, le era aplicable a aquellas decisiones que resolvían el grado jurisdiccional de consulta, comoquiera que: i) existía un vació en la ley, ii) era una norma de carácter general y iii) la decisión que se profería era equiparable a aquellas que se profieren en el trámite de la apelación de decisiones interlocutorias, es decir, las que se dictan en segunda instancia.

En ese sentido, encontramos que el artículo 213 de la misma codificación, al regular lo referente a la segunda instancia de las decisiones interlocutorias, incluyó dentro del texto lo referente el trámite del grado jurisdiccional de consulta. En efecto, la norma en cita señalaba:

“Segunda instancia de providencias interlocutorias. <Artículo modificado por el artículo 30 de la Ley 81 de 1993. El nuevo texto es el siguiente:> Efectuado el reparto, el proceso se pondrá a disposición del funcionario, quien deberá resolver el recurso dentro de los diez días siguientes.

El trámite de la consulta será el siguiente: Efectuado el reparto, el secretario fijará en lista la actuación por el término de ocho días para que los sujetos procesales presenten sus alegatos. Vencido este término, el funcionario tendrá diez días para decidir” (resalta la Sala).

En la misma línea, debe señalarse que la Ley 600 de 2000 “Código Penal y de Procedimiento Penal”, zanjó el vacío contenido en el artículo 197 del Decreto-Ley 2700 de 1991, comoquiera que en el artículo equivalente en la nueva codificación (187), se estableció que la ejecutoria de las decisiones que resolvían el grado jurisdiccional de consulta, adquirían firmeza el mismo día en que fueron suscritas; en efecto, el legislador señaló:

“ART. 187.—Ejecutoria de las providencias. Las providencias quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas si no se han interpuesto los recursos legalmente procedentes.

“La que decide los recursos de apelación o de queja contra las providencias interlocutorias, la consulta, la casación, salvo cuando se sustituya la sentencia materia de la misma y la acción de revisión quedan ejecutoriadas el día en que sean suscritas por el funcionario correspondiente”(12).

Así las cosas, como en el asunto sub examine la resolución que precluyó la investigación fue consultada ante el fiscal delegado ante el tribunal, siendo confirmada en todas sus partes mediante providencia del 7 de marzo de 1996, el término de ejecutoria para este tipo de decisiones (grado jurisdiccional de consulta), era el consagrado en el artículo 197 ibídem, que regulaba entre otros lo concerniente al término de ejecutoria de las decisiones que resolvían la apelación de autos interlocutorios.

Ahora, revisado el acervo probatorio recaudado en el asunto sub examine, el plazo que tenía el demandante para presentar la acción de reparación directa vencía el 9 de marzo de 1998, si se tiene en cuenta que la providencia que resolvió el grado jurisdiccional de consulta de la preclusión de la investigación quedó ejecutoriada el 7 de marzo de 1996, día en que fue proferida, por lo que el término para presentarla fenecía el 8 de marzo de 1998, pero como era día inhábil (domingo), se trasladó para el día hábil siguiente, que en el caso de autos correspondía al 9 de marzo de 1998.

En consecuencia, la parte demandante tenía plazo para presentar la demanda, a más tardar, el 9 de marzo de 1998, y comoquiera que la acción se interpuso el 25 de marzo de 1998(13), para la Sala es innegable que se presentó de manera extemporánea, razón por la que se declarará probada de oficio la excepción de caducidad.

3. Costas.

De conformidad con lo reglado en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, por cuanto no se evidencia que las partes hayan actuado con temeridad o mala fe.

En mérito de lo expuesto, El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

Revócase la sentencia apelada, esto es, la proferida el 22 de septiembre de 2004, por el Tribunal Administrativo del Atlántico, y en su lugar se decide:

1. Declárese la caducidad de la acción.

2. Ejecutoriada la providencia, por Secretaría remítase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»

(1) A partir de la vigencia de la Ley 1437 de 2011, la competencia para conocer del medio de control de reparación directa por los daños causados por la administración de justicia, se regirá por las normas generales de competencia de la jurisdicción contencioso administrativo, comoquiera que el artículo 309 ibídem derogó el artículo 73 de la Ley 270 de 1996.

(2) “ART. 164.—Excepciones de fondo. El texto vigente hasta esta fecha es el siguiente:> En todos los procesos podrán proponerse las excepciones de fondo en la contestación de la demanda cuando sea procedente, o dentro del término de fijación en lista, en los demás casos.

“En la sentencia definitiva se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada.

“Son excepciones de fondo las que se oponen a la prosperidad de la pretensión.

“El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la “reformatio in pejus”.

(3) “ART. 306.—Resolución sobre excepciones. Cuando el juez halle probados los hechos que constituyen una excepción, deberá reconocerla oficiosamente en la sentencia, salvo las de prescripción, compensación y nulidad relativa, que deberán alegarse en la contestación de la demanda.

“Si el juez encuentra probada una excepción que conduzca a rechazar todas las pretensiones de la demanda, podrá abstenerse de examinar las restantes. En este caso, si el superior considera infundada aquella excepción, resolverá sobre las otras, aunque quien la alegó no haya apelado de la sentencia.

“Cuando se proponga la excepción de nulidad o la de simulación del acto o contrato del cual se pretende derivar la relación debatida en el proceso, el juez se pronunciará expresamente en la sentencia sobre tales figuras, siempre que en el proceso sean parte quienes lo fueron en dicho acto o contrato; en caso contrario, se limitará a declarar si es o no fundada la excepción.

(4) “ART. 187.—Contenido de la sentencia. La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.

“En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus.

“Para restablecer el derecho particular, la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas.

“Las condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el índice de precios al consumidor”.

“ART. 282.—Resolución sobre excepciones.

“En cualquier tipo de proceso, cuando el juez halle probados los hechos que constituyen una excepción deberá reconocerla oficiosamente en la sentencia, salvo las de prescripción, compensación y nulidad relativa, que deberán alegarse en la contestación de la demanda.

“Cuando no se proponga oportunamente la excepción de prescripción extintiva, se entenderá renunciada.

“Si el juez encuentra probada una excepción que conduzca a rechazar todas las pretensiones de la demanda, debe abstenerse de examinar las restantes. En este caso si el superior considera infundada aquella excepción resolverá sobre las otras, aunque quien la alegó no haya apelado de la sentencia.

“Cuando se proponga la excepción de nulidad o la de simulación del acto o contrato del cual se pretende derivar la relación debatida en el proceso, el juez se pronunciará expresamente en la sentencia sobre tales figuras, siempre que en el proceso sean parte quienes lo fueron en dicho acto o contrato; en caso contrario se limitará a declarar si es o no fundada la excepción”.

(5) “(…) durante la marcha del proceso son innumerables las ocasiones en que corresponde a la parte ejercitar determinado acto, cuya omisión le traerá la pérdida de una oportunidad procesal; es lo que se denomina cargas procesales”. Devis Echandía, Hernando “Teoría General del Proceso”, Ed. Universidad Editores, Buenos Aires, pág. 44.

(6) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias de: 11 de mayo de 2000, expediente 12200; 10 de noviembre de 2000 expediente 18805; 10 de abril de 1997, expediente 10954, y de 3 de agosto de 2006, expediente 32537. Autos de: 3 de agosto de 2006, expediente 32537; 7 de febrero de 2007, expediente 32215.

(7) Auto proferido por la Sección Tercera del Consejo de Estado, el 19 de julio de 2007, expediente 33.918.

(8) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de septiembre de 2001, expediente 13392.

(9) Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 11425.

(10) A este proceso se allegó copia auténtica de la investigación penal adelantada contra Humberto y Wilson Jiménez Tamayo, por la Fiscalía Regional de Barranquilla, con radicado 3954; prueba que será valorada comoquiera que fue solicitada por ambas partes, de allí que se cumple con lo prescrito en el artículo 185 del Código de Procedimiento Civil, para el traslado de medios probatorios.

(11) A Folio 130, cuaderno 1.

(12) Al respecto, consultar auto del 2 de mayo de 2013, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, radicación 2011-00581 (46.200).

(13) Folio 12, cuaderno 1.