Sentencia 1998-00569 de agosto 25 de 2010

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente:

Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta

Rad.: 68001-23-31-000-1998-00569-01

Ref.: Apelación sentencia

Actor: Carreteras y Pavimentos M.G. Caypa S.A.

Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales

Bogotá, D.C., veinticinco de agosto de de dos mil diez.

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. Los actos acusados

Los actos acusados son la Resolución 185 del 12 de septiembre de 1997 y su confirmatoria la Resolución 3 del 2 de enero de 1998, proferidas en su orden por las Divisiones de Liquidación y Jurídica de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - Administración Especial de Aduanas de Bucaramanga, mediante la cual se dispuso el decomiso a favor de la Nación de un tractocamión de propiedad de la demandante, por violación de la normatividad aduanera.

La primera de tales Resoluciones, fue dictada de conformidad con las facultades otorgadas por los artículos 27 y 27 literal b) del Decreto 1693 de 1997; 48 del Decreto 1725 de 1997; 3º del Decreto 2352 de 1989; 80 del Decreto 1909 de 1992 y 1º del Decreto 1800 de 1994.

La Resolución que la confirmó, por su parte, fue dictada con arreglo a lo establecido en los artículos 1º del Decreto 1800 de 1994; 50 del Decreto 1725 de 1997 y 27 del Decreto 1693 de 1997.

2. El problema jurídico a resolver.

Teniendo presentes los motivos de inconformidad expuestos por el recurrente, el problema jurídico a resolver consiste en determinar si con el cambio de destinación del vehículo tantas veces mencionado en esta providencia, se configuró o no alguna de las causales de aprehensión y decomiso previstas por las disposiciones que regulan el régimen aduanero conocido como Plan Vallejo; si la DIAN tenía o no competencia para proferir los actos acusados; si con su expedición se desconocieron los principios de igualdad e irretroactividad de la ley; y si es cierto o no que el importador ya había cumplido con sus compromisos y obligaciones aduaneras. Todo lo anterior, en orden a determinar si se debe acceder o no a las pretensiones de la demanda.

3. Análisis de los cargos.

Para dilucidar la controversia que ocupa la atención de la Sala, es necesario tener en cuenta que el Plan Vallejo es un régimen aduanero especial que permite la importación temporal de maquinarias, equipos, materias primas e insumos que deben ser utilizados en la producción de bienes destinados a la exportación. Quien se somete a ese régimen obtiene, de una parte, beneficios tributarios y aduaneros, y asume, de la otra, la obligación de exportar en un plazo determinado los bienes producidos en la cantidad y calidad acordada, y la reexportación los equipos empleados en su elaboración.

De acuerdo con el acervo probatorio allegado al proceso, se encuentra debidamente acreditado que el Incómex autorizó a la sociedad demandante para que importara temporalmente maquinarias y equipos de acuerdo con las disposiciones que regulan el Plan Vallejo, para la producción de carbón en la mina El Cerrejón, con destino a la exportación.

No obstante lo anterior, uno de esos equipos importados, el tractocamión marca Kenworth, modelo 1989, motor Nº 11524897, serie Nº 1XKWD29XXKS53012, de placas SKG-236, fue aprehendido por funcionarios de la Administración Especial de Aduanas de Bucaramanga mediante Acta 0087 del 24 de febrero de 1997, en momentos en los cuales transportaba 25 bultos de electrodos de procedencia mexicana en la vía Bucaramanga —San Gil, estando afiliada a la empresa Transportes Cetta Ltda, dando lugar a la expedición de la Resolución 185 del 12 de septiembre de 1997 y su confirmatoria la Resolución 3 del 2 de enero de 1998, proferidas en su orden por las Divisiones de Liquidación y Jurídica de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Administración Especial de Aduanas de Bucaramanga—, mediante las cuales se dispuso su decomiso a favor de la Nación, por presunción de contrabando.

Al respecto es preciso señalar que el artículo 236 del Decreto 2666 de 1984, vigente para la época de los hechos, establecía claramente una limitación a la circulación de los bienes de capital y repuestos importados al amparo de dicho régimen, al disponer que los mismos no podían ser enajenados antes de estar en libre circulación ni ser destinados a fines diferentes de los autorizados. La norma legal en cita, es del siguiente tenor literal:

ART. 236.—Limitación a la circulación de bienes de capital y repuestos. Los bienes de capital y repuestos importados en desarrollo de los artículos 173, literal c) y 174 del Decreto-Ley 444 de 1967, no podrán enajenarse ni destinarse a fin diferente del autorizado antes de estar en libre circulación, lo cual ocurrirá una vez se hayan cumplido totalmente los compromisos adquiridos.

En concordancia con lo anterior, se hace necesario tener presente que al término del Programa de Importación Temporal aprobado por el Incómex, el importador debía reexportar las maquinarias o proceder a su legalización, tal como se colige de lo que prescriben las siguientes disposiciones:

Decreto 2666 del 26 de octubre de 1984

ART. 231.—Definición. Se entiende por importación temporal para perfeccionamiento activo, el régimen que permite recibir dentro del territorio aduanero colombiano con suspensión total o parcial de derechos de importación, mercancías específicas destinadas a ser reexportadas total o parcialmente en un plazo determinado, después de haber sufrido transformación, elaboración o reparación, así como los insumos necesarios para estas operaciones. Bajo este régimen podrán importarse también las maquinarias, equipos, repuestos y las partes o piezas para fabricarlos en el país, que vayan a ser utilizadas en producción y comercialización, en forma total o parcial, de bienes y servicios destinados a la exportación.

El régimen de importación temporal para perfeccionamiento activo se regirá por las normas de Comercio Exterior y exenciones que regulen los sistemas especiales de importación-exportación.

ART. 233.—Despacho para consumo de bienes de capital y repuestos. Si por causas justificadas el empresario autorizado para una operación de las previstas en el literal c) del artículo 173 del Decreto-Ley 444 de 1967, o las normas que lo sustituyan o modifiquen, deseare destinar a consumo bienes de capital y repuestos antes del cumplimiento de los compromisos de exportación, deberá obtener los correspondientes registros o licencias de importación y cancelar los derechos de aduana que hubieren sido exonerados, previa aplicación del porcentaje de rebaja autorizado por el Incomex en proporción al cumplimiento de los compromisos de exportación.

ART. 234.—Exportación forzosa. Forzosamente habrá lugar a la exportación de las materias primas, insumos, productos intermedios o finales, bienes de capital y repuestos importados en desarrollo de las operaciones a que aluden los artículos 232 y 233 de este decreto, si las licencias o registros no fueren aprobados.

Sin perjuicio de lo anterior, se podrán abandonar los bienes total o parcialmente a favor de la Nación.

ART. 235.—Despacho para consumo de bienes importados al amparo del artículo 174 del Decreto-Ley 444 de 1967. Para solicitar el despacho para consumo de bienes de capital o repuestos importados al amparo del artículo 174 del Decreto-Ley 444 de 1967, o las normas que lo modifiquen o lo sustituyan el interesado deberá acreditar el cumplimiento total del compromiso de exportación previsto o el pago del doble de los impuestos exonerados, previa autorización del Incomex.

Si el usuario hubiere cumplido parcialmente con el compromiso de exportación, los impuestos de aduana y sus recargos correspondientes serán rebajados proporcionalmente de acuerdo con la certificación que para tal efecto expida el Incomex.

Decreto 1909 de 27 de noviembre de 1992

ART. 46.—Terminación de la importación temporal. La importación temporal se termina por la presentación de uno de los siguientes eventos:

a) Reexportación de la mercancía;

b) Importación ordinaria;

c) Decomiso de la mercancía, cuando vencido el término señalado en la declaración de importación, no se cancelaron los tributos aduaneros, ni la mercancía se reexportó; o por incumplimiento de cualquiera de las obligaciones inherentes a la importación temporal;

d) Abandono de la mercancía aceptado por la aduana; y,

e) Destrucción de la mercancía por fuerza mayor o caso fortuito demostrados ante la Dirección de Aduanas Nacionales.

ART. 48.—Importación para perfeccionamiento activo. Sin perjuicio de lo previsto en el Título I de este decreto, la modalidad de importación temporal para perfeccionamiento activo de mercancías, se someterá a lo dispuesto en los artículos 231 a 241 del Decreto 2666 de 1984 y a las demás normas que regulen la materia.

ART. 80.—Decomiso. La mercancía de procedencia extranjera que haya sido aprehendida pasará a poder de la Nación, cuando no se legalice dentro de los términos previstos para el efecto en este decreto, o una vez quede en firme la resolución que así lo disponga.

En el caso de autos, no aparece demostrado que al momento de la aprehensión o decomiso del tractocamión, la restricción que pesaba sobre él hubiese sido levantada, ni aparece demostrado tampoco que para ese entonces el importador hubiese cumplido la totalidad de los compromisos adquiridos con el Incomex dentro de los plazos acordados, en los términos del Programa BR-1093, en donde se precisa por demás que los bienes debían destinarse a la explotación del carbón en la mina de El Cerrejón. En ese orden de ideas, se infiere que en este caso la medida de decomiso se encontraba plenamente justificada.

En cuanto a la ausencia de tipificación de la situación fáctica que dio lugar al decomiso, estima la Sala que el recurrente incurre en un grave error de apreciación al considerar que al suprimirse el carácter de hecho punible que tenía la conducta que dio lugar al decomiso, se había eliminado su ilicitud, pues como bien lo establece el artículo 1º del Decreto 1750 del 4 de julio de 1991, dicha conducta se trasmutó en infracción administrativa. Para mayor claridad, obsérvese lo que sobre el particular dispone el literal a) numeral 7º del mencionado artículo:

Decreto 1750 del 4 de julio de 1991

ART. 1º—A partir del 1º de noviembre de 1991, elimínase el carácter de hecho punible de las conductas tipificadas en el Estatuto Penal Aduanero. A partir de tal fecha dicho carácter se transmutará en el de las siguientes infracciones administrativas aduaneras:

a) Contrabando: incurrirá en infracción administrativa de contrabando quien realice una cualquiera de las siguientes conductas:

(...).

7. Sin permiso de autoridad competente, poner en libre circulación, mercancías de circulación restringida tales como las importadas temporalmente para reexportación en el mismo estado o para perfeccionamiento activo.

En consonancia con lo anterior, el artículo 3º del mismo decreto agrega:

ART. 3º—Multas. Las situaciones previstas en el literal a) del artículo primero de este decreto acarrearán una multa equivalente a la mitad del valor de la mercancía decomisada.

Las situaciones previstas en el literal b) del artículo primero de este decreto acarrearán una multa equivalente a una suma que se fijará entre diez (10) y cien (100) salarios mínimos mensuales.

Como bien se puede apreciar, los anteriores preceptos, dispusieron que el hecho de poner en circulación mercancías de circulación restringida, que otrora era considerado como un delito por parte del Estatuto Penal Aduanero y que era sancionable con pena privativa de la libertad, se trasmutó en una infracción administrativa sancionable con multa. Por lo mismo, adolece de fundamento jurídico el cuestionamiento que sobre el particular se formula en la apelación.

Por otra parte, no huelga recordar que según el decantado criterio de esta Corporación, el decomiso que aquí se cuestiona, no ostenta en realidad el carácter de sanción y por ello no puede afirmarse que sea incompatible con la imposición de las multas a que hubiere lugar. En ese sentido, es oportuno traer a colación el siguiente extracto, en donde la Sala expresó:

A la luz de las disposiciones vigentes para la fecha de ocurrencia de los hechos que dieron como resultado la expedición de los actos acusados, el decomiso aparejaba la sanción de multa, que sí constituye una sanción, y que, como bien lo afirmó la entidad demandada, es la que es susceptible de caducar, de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 14 del Decreto 1750 de 1991.

Como quiera que aquí no se está discutiendo la imposición de multa alguna, sino el decomiso, el cual, se reitera, no es una sanción, sino la medida tendiente a definir la situación jurídica de la mercancía, bien podía la Administración en cualquier tiempo, como en efecto lo hizo, aprehender el vehículo y, luego de surtido el respectivo procedimiento, proceder a decomisarlo.

Las consideraciones expuestas no dejan duda alguna de que por no constituir el decomiso una sanción, no puede predicarse del mismo la caducidad para ordenarlo(2).

Por lo mismo, resulta a todas luces innecesario e inconducente detenerse en el análisis de la providencia dictada por esta misma Sala el pasado 30 de abril de 2009, Exp. 68001-23-15-000-2000-00585-01, consejera ponente Dra. María Claudia Rojas Lasso, mediante la cual se confirmó la sentencia dictada el 5 de abril de 2004 por el Tribunal Administrativo de Santander, que denegó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la misma sociedad que ahora funge como actora en este proceso, pues los actos cuestionados en ese proceso (las Res. 88/99, mayo 19 y Res. 45/99, nov. 17), son distintos a los demandados en este proceso (las Res. 185/97, sep. 12 Res. 3/98, ene. 2). Mientras las dos primeras impusieron una multa a la sociedad Carreteras y Pavimentos M.G. Ltda (hoy Carreteras y Pavimentos M.G. Caypa S.A.), las dos últimas dispusieron el decomiso. No sobra mencionar en todo caso, que en ese proceso se denegaron las pretensiones de la demanda, al no haberse logrado desvirtuar la legalidad de los actos administrativos demandados.

En lo relativo a la falta de competencia de la DIAN para expedir las Resoluciones cuya declaratoria de nulidad se depreca, basta con revisar lo que disponen las siguientes disposiciones, para advertir que este cargo tampoco tiene ningún sustento valido y, por ende, no está llamado a prosperar:

Decreto 1693 del 27 de junio de 1997

ART. 25.—Competencia para proferir los actos administrativos. Sin perjuicio de las competencias establecidas en normas especiales, son competentes para proferir las actuaciones de la administración tributaria y aduanera los funcionarios públicos de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales nombrados o designados como jefes de las diferentes dependencias de la Entidad.

ART. 27.—Competencia funcional. Sin perjuicio de las normas previstas en los artículos anteriores, las dependencias de las administraciones tendrán las siguientes competencias:

b) La División de Liquidación:

2. Proferir los actos de determinación de Impuestos y/o de imposición de sanciones.

Decreto 1725 de 4 de julio de 1997

ART. 48.—División de liquidación. De acuerdo con las políticas e instrucciones señaladas por las subdirecciones de fiscalización para el control y penalización tributaria, de fiscalización aduanera, represión y penalización al contrabando, del director regional, o del administrador especial, según el caso, o el administrador local, y de acuerdo con la naturaleza de la administración definida en este decreto, son funciones de la división de liquidación, las siguientes:

a) Proferir las ampliaciones a los requerimientos especiales, las liquidaciones oficiales y demás actos de determinación de las obligaciones tributarias, aduaneras y sanciones cambiarias, así como la aplicación y liquidación de las sanciones cuya competencia no esté asignada a otra dependencia, de acuerdo con el procedimiento señalado en las normas vigentes;

b) Remitir a la división de cobranzas o de recaudación y a la división jurídica, según el caso, los actos de determinación oficial y aplicación de sanciones, y

(...).

ART. 50.—División jurídica aduanera. Conforme a las políticas e instrucciones del subdirector jurídico aduanero, del director regional, o del administrador especial, según el caso, o el administrador local, y de acuerdo con la naturaleza de la administración definida en este decreto, son funciones de la división jurídica aduanera, las siguientes:

f) Resolver los recursos interpuestos contra los actos expedidos por las diferentes dependencias de la administración, cuya competencia no se encuentre asignada a otra división;

La simple lectura de las normas trascritas, lleva a colegir que los jefes de las divisiones de liquidación y jurídica de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Administración Especial de Aduanas de Bucaramanga, sí eran las autoridades competentes para disponer el decomiso que aquí se cuestiona, sin que resulte válido asegurar que la administración haya desconocido el procedimiento establecido en los artículos 1º y 2º del Decreto 1800 de 1994, en donde se dispone lo siguiente:

Decreto 1800 de 1994

ART. 1º—Procedimiento para definir la situación jurídica de mercancías aprehendidas. En todos los casos y sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 82 del Decreto 1909 de 1992 y demás normas que lo modifiquen, adicionen o complementen, para definir la situación jurídica de mercancías aprehendidas se aplicará el siguiente procedimiento:

Surtidos todos los trámites de aprehensión, reconocimiento y avalúo de la mercancía, la división de fiscalización en el término de un (1) mes formulará el correspondiente pliego de cargos al declarante, al tenedor, a quien tenga derecho sobre la mercancía y/o a la empresa transportadora, según el caso. A su turno, el destinatario podrá presentar los respectivos descargos dentro del mes siguiente a la fecha de notificación del mencionado pliego.

Recibidos los descargos o cumplido el término otorgado para el efecto, la administración, a través de la división de liquidación o de quien haga sus veces, dispondrá de tres (3) meses, prorrogables por una sola vez y hasta por el mismo término, para decidir la situación jurídica de las mercancías.

Contra el respectivo acto administrativo sólo procederá el recurso de reconsideración, el cual deberá interponerse dentro del mes siguiente as la fecha de su notificación. La administración contará con tres (3) meses para resolver dicho recurso a través de la división jurídica o de quien haga sus veces.

PAR. 1º—Para efectos del presente artículo, cuando no se logre notificar por correo o en forma personal o no sea posible identificar a quien tenga derecho sobre la mercancía y/o a la empresa transportadora, la notificación del pliego de cargos que se refiere el inciso segundo de este artículo se surtirá por edicto fijado en un lugar visible de la respectiva administración por el término de un (1) día, vencido el cual se empezará a contar el plazo para presentar los respectivos descargos. Igual procedimiento se utilizará para notificar el acta de aprehensión, cuando esta se realice en lugares diferentes al de exhibición, venta o depósito. En todos los casos, quien comparezca como interesado deberá acreditar debidamente tal calidad.

PAR. 2º—Cuando la aprehensión se haya realizado en el lugar de arribo del medio de transporte no se aceptará como soporte de los descargos ni del recurso, la presentación del manifiesto de carga, de los demás documentos de transporte o de las adiciones, modificaciones o explicaciones a éstos, que no se hayan presentado a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales antes del descargue de las mercancías.

ART. 2º—Procedimiento para la aplicación de sanciones y multas previstas en la legislación aduanera. En todos los casos, para la aplicación mediante resolución independiente de las sanciones y multas previstas en la legislación aduanera, se seguirá el siguiente procedimiento:

Una vez identificada la posible falta administrativa o los hechos constitutivos de posible infracción administrativa aduanera de acuerdo con la legislación vigente, la división de fiscalización formulará el correspondiente pliego de cargo al presunto infractor. A su turno, el destinatario deberá presentar los descargos dentro del mes siguiente a la fecha de notificación del mencionado pliego.

Cuando el destinatario del pliego de cargos, dentro del término previsto para dar respuesta, acepte los hechos expuestos en el mismo, la sanción o multa que deba imponerse se reducirá en un treinta por ciento (30%) del monto establecido en la norma pertinente.

Recibidos los descargos o cumplido el término otorgado para el efecto, la administración, a través de la división de liquidación o de quien haga sus veces, dispondrá de tres (3) meses, prorrogables por una sola vez y hasta por el mismo término, para proferir la respectiva resolución de sanción o multa.

Contra el respectivo acto administrativo únicamente procederá el recurso de reconsideración, el cual deberá interponerse dentro del mes siguiente a la fecha de su notificación. A su turno, la administración contará con seis (6) meses para resolver dicho recurso a través de la división jurídica o de quien haga sus veces.

Por otra parte, la Sala comparte el criterio expuesto por la demandada con respecto a la aplicación retroactiva del Decreto 2685 de 1999, pues lo cierto es que ese Decreto aún no había sido expedido y por lo mismo mal podía servir de fundamento de los actos demandados, como lo señala con acierto el apoderado de la UAE-DIAN.

Finalmente, en lo que concierne a la violación al principio de igualdad, la Sala considera que el desconocimiento de ese postulado superior no fue acreditado en el proceso.

Como consecuencia de lo dicho hasta aquí, la Sala confirmará la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el día 29 de febrero de 2008.

2. En firme esta decisión, archívese el expediente.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha».

(2) Sentencia de 25 de junio de 2004, Exp. 25000-23-24-000-2000-00811-01(8805), C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. Este fallo coincide en sus conclusiones con las de la sentencia de 23 de mayo de 2003; expediente 7169; C.P. Camilo Arciniegas Andrade, donde se dejó claramente establecido que la actuación encaminada a definir la situación jurídica de la mercancía es independiente de la que tiene por objeto imponer una multa.