Sentencia 1998-00645 de junio 7 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno (E)

Rad.: 66001-23-31- 000-1998-00645-01

Actor: Alberto Ospina Rojas

Demandado: Municipio de Santa Rosa de Cabal - Risaralda

Ref.: Apelación sentencia

Bogotá, D.C. siete de junio de dos mil doce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. Los actos acusados.

Se encuentran representados en la Resolución 7 de 13 de mayo de 1998, el auto interlocutorio sin número de fecha 1º de junio de 1998, y la Resolución 512 de 3 de julio de 1998, expedidos, los dos primeros actos, por el Secretario de Tránsito y Transporte de Santa Rosa de Cabal (Risaralda), y el último, por el alcalde municipal de Santa Rosa de Cabal, mediante los cuales, en su orden, se dispone abstenerse de inscribir el traspaso y los demás trámites realizados el 22 de diciembre de 1997 en la tradición del vehículo de placas ZRL-408 y, en consecuencia, no se entrega la licencia de tránsito definitiva al peticionario, y se confirma esa decisión al resolverse los recursos de la vía gubernativa. El tenor literal de los actos demandados es el siguiente:

— Resolución 7 de 13 de mayo de 1998, expedida por el Secretario de Tránsito y Transporte de Santa Rosa de Cabal

“RESOLUCIÓN 7

Por medio de la cual el Secretario de Tránsito y Transporte de Santa Rosa de Cabal, decide una petición, e inscripción en el registro terrestre automotor.

Hechos

a) El día 22 de diciembre de 1997 se realizó en esta Secretaría un trámite de traspaso, levantamiento de reserva e inscripción de otra reserva de dominio;

b) Trámite que recayó sobre el vehículo de placas ZRL-408.

c) Que al momento de realizarse el trámite se expidió una licencia provisional ya que no se aportó el Paz y Salvo para el levantamiento de la reserva de dominio.

Para decidir de fondo se deben hacer las siguientes:

Consideraciones

a) Que el señor Alberto Ospina Rojas en su calidad de beneficiario, interpuso una petición en interés particular para que le sea entregada la tarjeta o licencia de tránsito definitiva ya que a la fecha no se le ha entregado.

b) Establece la legislación colombiana que para inscribirse en la correspondiente tradición de un vehículo, un traspaso este debe encontrarse a Paz y Salvo por todo concepto, multas, pignoraciones, pleitos pendientes y que al tenor lo establece como requisito sine qua non el Acuerdo 51 del 14 de octubre de 1993, del Instituto Nacional de Transportes y Tránsito, en su Sección segunda: CAMBIO DE PROPIETARIO POR TRASPASO DE UN VEHÍCULO, en su artículo 84 “Para inscribir el cambio de propietario en el registro terrestre automotor se observará el siguiente trámite:

Presentar la solicitud respectiva en el formulario único nacional ante el organismo de tránsito donde esté registrado el vehículo, suscrita por vendedor y comprador, con reconocimiento en cuanto a contenido y firma con improntas adheridas y protegidas con lámina autoadhesiva acompañada de los documentos que a continuación se relacionan:

a) Original de la licencia de tránsito o denuncia por pérdida.

b) Paz y salvo por todo concepto de tránsito... c; d; e

f) Si el vehículo tiene limitación o gravamen alguno a la propiedad se debe adjuntar el documento reconocido y autenticado en el que conste su levantamiento o la autorización otorgada por el beneficiario del gravamen o limitación...”.

c) Que a la fecha de haberse realizado el correspondiente trámite, 22 de diciembre de 1997, no se aportó el Paz y Salvo de la prenda sin tenencia constituida por la Compañía de Financiamiento Finevesa y que recae la misma sobre el vehículo de placas ZRL-408.

d) Que a la fecha no se ha aportado la correspondiente autorización o Paz y Salvo para el levantamiento de la prenda sin tenencia constituida sobre el vehículo de placa ZRL-408.

e) Que de acuerdo a lo anterior, y hasta la fecha no haberse aportado la documentación requerida plenamente establecida en la ley, la Secretaría de Tránsito y Transportes de Santa Rosa de Cabal se abstendrá de inscribir en la tradición o registro terrestre automotor del vehículo ZRL-408 el trámite realizado el día 22 de diciembre de 1997.

Sin más consideraciones el Secretario de Tránsito y Transportes de la ciudad de Santa Rosa de Cabal en uso de sus facultades legales:

RESUELVE:

ART. 1º—Abstenerse de inscribir el traspaso y los demás trámites realizados el día 22 de diciembre de 1997 en la correspondiente tradición del vehículo de placas ZRL-408, y por lo tanto no se entregará la correspondiente licencia de tránsito definitiva al peticionario.

ART. 2º—Se ordena la entrega de los documentos aportados por el señor Alberto Ospina Rojas, el día 22 de diciembre; y la licencia de tránsito Nº 005850 se anulará;

ART. 3º—Contra la presente resolución procedan los recursos de reposición o en subsidio el de apelación para ante el inmediato superior del ad quo, dentro de los cinco (5) días siguientes hábiles a la fecha de su notificación personal.

Dada en Santa Rosa de Cabal a los trece (13) días del mes de mayo de mil novecientos noventa y ocho (1998)” (fls. 17 a 19 cdno. ppal. 1 – mayúsculas sostenidas y negrillas originales).

— Auto interlocutorio de 1º de junio de 1998, expedido por el Secretario de Tránsito y Transporte de Santa Rosa de Cabal.

“SECRETARÍA DE TRANSITO Y TRANSPORTES

Santa Rosa de Cabal, junio primero de mil novecientos noventa y ocho.

Auto interlocutorio por medio del presente se resuelve una Reposición presentada en contra de la Resolución 7 de mayo 13 de 1998.

HECHOS:

Estos se presentaron el día 22 día 22 (sic) de diciembre de 1.997 cuando se trató de hacer un trámite referente al vehículo de placas ZR1-408.

Que al no tenerse toda la documentación referida para hacer el correspondiente trámite no se inscribió el mismo.

Que tal como lo establece la legislación colombiana que para efectos de hacer un traspaso se deben cumplir unos refluí sitos insalvables.

Para decidir de fondo se deben hacer las siguientes consideraciones:

A. Si bien es cierto que al momento de realizarse el trámite correspondiente del vehículo automotor ZRL-408, se aportó a la Secretaría de Tránsito y Transportes de Esta ciudad, solo parte de la documentación requerida, y más en el caso concreto faltó el documento que levantaba la prenda, tal como lo reconoce el accionante, y como se ha demostrado en la documentación aportada;

B. A este punto la legislación colombiana es clara como se aclaró en la parte motiva de la Resolución 7, de que (sic) para levantarse un gravamen o prenda sin tenencia sobre un vehículo automotor, se tiene que aportar para su levantamiento PAZ Y SALVO de levantamiento de la prenda, tal como lo ordena la Resolución 51, entiéndase Acuerdo 51 del 14 de octubre de 1993, artículo 84 y ss., establece los requisitos de ley para un traspaso, un levantamiento de prenda, etc.

C. Así las cosas y no habiéndose cumplido con lo ordenado por la ley para hacer el levantamiento de prenda no le queda otro camino al despacho ABSTENERSE de inscribir el registro terrestre automotor dicho trámite.

D. Ahora bien, si la Compañía de Financiamiento CRECER S.A. desembolsa una cantidad de dinero considerable sin el verdadero respaldo que es la tarjeta de vehículo ya en ese campo no se puede inmiscuir la secretaría de tránsito, pues esta situación es de manejo interno de dicha corporación.

Sin más consideraciones el Secretario de Tránsito yTransportes de la ciudad de Santa Rosa de Cabal, en uso de sus facultades legales:

ART. 1º—No acceder al recurso de reposición presentado por el señor ALBERTO OSPINA ROJAS, por intermedio de acoderado(sic) judicial, y por lo tanto se deja incólume lo decidido en la Resolución 7 del 13 de mayo de 1999.

ART. 2º—Se ordena la notificación personal de este auto a las partes.

ART. 3º—Se ordena que una vez se hallan vencido los términos de notificación de este proveído, se compulse lo necesario para que se surta el correspondiente recurso de APELACIÓN, para ante el inmediato superior, ya que en su escrito el abogado RAFAEL CARDONA DUQUE, lo interpone como subsidiario del recurso de reposición” (fls. 28 a 30 cdno. ppal. 1 - mayúsculas sostenidas originales)

— Resolución 512 de 3 de julio de 1998, expedida por el alcalde municipal de Santa Rosa de Cabal

RESOLUCIÓN 512 DE 1998

(Julio 3)

“POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO”.

EL ALCALDE MUNICIPAL DE SANTA ROSA DE CABAL, en uso de sus atribuciones legales y

CONSIDERANDO

a. Que la Secretaría de Tránsito y Transporte, mediante Resolución 7 del 13 de mayo de 1998 se abstuvo de inscribir el traspaso y los demás trámites realizados el día 22 de diciembre de 1997 inherentes a la tradición del vehículo de placas ZRL-408, negando por consiguiente la respectiva licencia de tránsito del citado vehículo.

b. Que la citada secretaría fundamentó su decisión en el artículo 84 literal f) del Acuerdo 51 del 14 de octubre de 1993, por cuanto a la fecha de efectuarse el trámite no se aportó el paz y salvo de la prenda sin tenencia constituido por la compañía de financiamiento Finevesa constituida sobre el vehículo de placas ZRL-408.

c. Que el señor ALBERTO OSPINA R. por medio de apoderado interpuso el recurso de reposición y en subsidio el de apelación contra la Resolución 7 del 13 de mayo de 1998.

d. Que resuelto desfavorablemente el recurso de reposición, este despacho por competencia abocó el conocimiento del caso y encuentra que la decisión surtida a través de la Resolución 7 del 13 de mayo de 1998, está acorde con lo estipulado en la legislación que regula la materia, por cuanto del acervo procesal se infiere que no se ha presentado el documento que acredite el levantamiento de la prenda que pesa sobre el vehículo de placas ZRL-408.

En virtud de lo expuesto, este despacho,

RESUELVE:

ART. 1º—Confirmar la Resolución 7 del 13 de mayo de 1998 por medio de la cual la Secretaría de Tránsito y Transporte se abstuvo de inscribir el traspaso y los trámites inherentes a la tradición del vehículo de placa ZRL-408.

ART. 2º—Con la presente resolución queda agotada la vía gubernativa” (fls. 36 y 37 cdno. ppal. 1 – mayúsculas sostenidas y negrillas del texto original).

2. El problema jurídico a resolver.

Como quiera que la presente instancia se encuentra delimitada rigurosamente por los términos de la impugnación presentada por la parte actora, la Sala se ocupará de establecer si en la expedición de los actos demandados se incurrió en desviación de poder.

3. Análisis de la impugnación.

Según lo previamente reseñado, el actor cuestiona la legalidad de los actos demandados con sustento en la existencia de desviación de poder por parte de los servidores públicos que los expidieron, en consideración a que se niegan a inscribir el traspaso de un vehículo automotor y a entregar la licencia definitiva, con el argumento de que respecto de él existe vigente una prenda, no obstante que esos mismos funcionarios le expidieron sendas licencias de tránsito provisionales, en las que aparece la inscripción del levantamiento de dicha prenda. Además, aduce que la petición que efectuó el actor para la expedición de la licencia definitiva fue resuelta extemporáneamente, y que el acto que resolvió el recurso contra dicha decisión no le fue notificado personalmente. En su sentir, tal actuación de la administración municipal de Santa Rosa de Cabal (Risaralda), le ha causado graves perjuicios que deben ser indemnizados.

En ese contexto, aduce el demandante que con los actos objeto de reproche de legalidad, se han infringido los artículos 2º, 6º y 90 de la Constitución Política; 5º, 6º, 9º y 44 del Código Contencioso Administrativo; 2341 del Código Civil; y 87 de la Ley 33 de 1986.

Pues bien, al examinar el contenido y alcance de la demanda, así como de la impugnación, que se funda en las mismas razones de ésta, encuentra la Sala que sus pretensiones no tienen vocación de prosperidad, por las siguientes razones:

Se tiene reconocido que la desviación de poder tiene lugar cuando un acto administrativo que fue expedido por un órgano o autoridad competente y con las formalidades debidas, en realidad persigue fines distintos a los que le ha fijado el ordenamiento jurídico y que se presumen respecto de dicho acto. Esta causal de nulidad se da tanto cuando se persigue un fin espurio, innoble o dañino como cuando se procura un fin altruista o benéfico para el Estado o la sociedad, pero que en todo caso es distinto del autorizado o señalado por la norma pertinente.

Para su valoración es necesario tener en cuenta tanto los fines generales e implícitos en toda actuación administrativa (satisfacción del interés general, búsqueda del bien común, mejoramiento del servicio público, etc.), como el específico para cada tipo de acto administrativo, el cual se haya en la regulación de la atribución o competencia que con él se ejerce.

Usualmente la desviación del fin es oculta, por cuanto se queda en la mente de quienes intervinieron en la expedición del acto, y resulta velada por la indicación expresa del fin que jurídicamente corresponde al acto, o por la presunción de éste cuando no se exterioriza, de allí que para establecerla deba auscultarse en las intimidades del acto, lo cual dificulta su verificación, sobre todo cuando la desviación es hacia intereses espurios, innobles, o mezquinos, caso en el cual, solo los autores del acto son los que saben de sus propias intenciones, lo que además de un problema de legalidad, entraña también un problema ético y puede llegar incluso al campo penal o disciplinario.

En el presente asunto para configurar el referido vicio de nulidad el actor aduce la infracción tanto de normas constitucionales como legales.

Sobre las primeras, se limita a señalar que la actuación de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Santa Rosa de Cabal y del alcalde municipal de Santa Rosa de Cabal es violatoria del inciso 2º del artículo 2º de la Constitución Política(2), en razón a que en ella no se le han protegido sus bienes, pues, luego de que el organismo de tránsito le expidió la licencia de tránsito provisional, en la que consta que se levanta la prenda anterior (la de Finevesa), se registra el traspaso y se inscribe la prenda de Crecer S.A., ahora le niega el traspaso del vehículo objeto del contrato de permuta y la expedición de la licencia de tránsito definitiva.

De otro lado, cita los artículos 6º y 90 de la Carta Política, pero no como normas violadas por los actos censurados, sino como fundamento jurídico de la supuesta responsabilidad del Estado en este asunto.

Frente a esta acusación, la Sala advierte que la misma no se encuentra formulada debidamente, pues, como lo ha precisado reiteradamente esta sección, la violación de normas de carácter constitucional, por regla general, no es una violación que se presente en forma directa e inmediata, sino que debe deducirse a partir de la infracción de las normas legales o reglamentarias que desarrollen dichos preceptos superiores. Por ende, para que pueda establecerse la violación de una norma constitucional por parte de un acto administrativo (cuando no es posible que esta resulte violada de manera inmediata), es preciso que se indiquen por el demandante las normas legales o reglamentarias que desarrollan la norma superior, por cuya infracción indirectamente esta se desconoce.

En efecto, sobre el particular esta sección se ha pronunciado en los siguientes términos:

“Por contera, la Sala se ve precisada a señalar que en el presente caso el actor se limitó a señalar como fundamento de sus pretensiones, la violación de los artículos 4º y 29 de la Carta, dejando de precisar cuáles son las disposiciones de orden legal o reglamentario que fueron trasgredidas al expedirse las circulares acusadas. El Consejo de Estado ha señalado en repetidas ocasiones que en tratándose del juzgamiento de actos administrativos, la violación de las normas constitucionales tan solo puede darse en forma indirecta, concretándose a través de la infracción de las normas legales o reglamentarias que hayan desarrollado tales preceptos de orden superior. En ese orden de ideas, no puede soslayarse que las circulares demandadas fueron expedidas en virtud de normas de orden legal o reglamentario, a través de las cuales se desarrollaron los principios constitucionales contenidos en los artículos 4º y 29 de la Carta, las cuales pudieron resultar infringidas de primera mano. En ese orden de ideas, la aludida omisión del demandante impide a la Sala hacer un pronunciamiento de fondo con respecto a las normas legales o reglamentarias dejadas de citar como violadas, pues la indicación de los fundamentos de derecho de las pretensiones, además de constituir una carga del actor, delimita el marco de acción dentro del cual puede moverse el juzgador, en atención al carácter rogado que es propio de la justicia administrativa”(3) (negrillas no originales).

En este caso, no se indicó la norma legal o reglamentaria cuyo desconocimiento suponga en forma indirecta la violación de la norma constitucional antes referida, artículo 2º Superior, conforme a la cual las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas de Colombia en sus bienes, como tampoco se invocó la normativa jurídica pertinente a la materia (tradición de vehículos automotores y expedición de licencias de tránsito), que señale la finalidad que se persigue con el ejercicio de las competencias de las autoridades involucradas en este asunto, y que es supuestamente desconocida por estas al expedir los actos demandados.

En efecto, como normas de carácter legal se invocaron los artículos 2341 del Código Civil y 87 de la Ley 33 de 1986, así como algunas disposiciones del Código Contencioso Administrativo, las cuales, lógicamente, no constituyen el desarrollo de la normativa constitucional señalada como infringida ni el marco legal de las atribuciones relativas a la materia antes referida.

De un lado, el artículo 2341 del Código Civil no constituye una norma que se haya citado como vulnerada por los actos demandados, sino como fundamento de la responsabilidad patrimonial que pretende derivarse de los efectos de los mismos. Por su parte, el artículo 87 de la Ley 33 de 1986(4), respecto del cual, por demás, no se expresó el concepto de su violación, no es una norma que pueda entenderse desconocida con tales actos administrativos, si se tiene en cuenta que lo que ella dispone es que: “Quien conduzca un vehículo automotor sin haber obtenido la licencia de conducción, incurrirá en multa equivalente a diez (10) salarios mínimos”.

En relación con los artículos 5º, 6º, 9º y 44 del Código Contencioso Administrativo, se advierte que tampoco constituyen propiamente el fundamento de la alegada desviación de poder, si se tiene en cuenta su contenido normativo. No obstante, al ser invocados como infringidos, corresponde a la Sala estudiar la acusación formulada con sustento en ellos.

Se alega por el actor, como se anotó en párrafos anteriores, que dichas disposiciones legales son vulneradas en este caso, de un lado, por cuanto que la Resolución 7 del 13 de mayo de 1998, que resolvió la petición del actor relativa a la expedición de la licencia de tránsito definitiva de su vehículo, fue expedida después del término de los quince (15) días siguientes a la fecha de radicación de la solicitud, y de otra parte, porque el acto que desató el recurso de reposición interpuesto contra dicha resolución no fue notificado en forma personal.

Aunque lo anterior es cierto, tal como lo reconoció la apoderada judicial del municipio de Santa Rosa de Cabal al contestar la demanda, lo mismo no tiene la virtualidad jurídica para determinar la nulidad de los actos administrativos demandados.

Ciertamente, en este caso concreto, no se está frente a una actuación administrativa en la cual el desconocimiento de los términos legales para adoptar la decisión definitiva pertinente tenga como efecto jurídico la nulidad de la misma, derivada de la falta de competencia temporal del funcionario que expidió el acto administrativo(5). En este asunto, dicho incumplimiento eventualmente dará lugar a la responsabilidad del respectivo funcionario, pero, en todo caso, no afectará la legalidad de la respectiva decisión.

Además, tal como lo señala el artículo 40 del Código Contencioso Administrativo, por regla general, el incumplimiento de los términos para decidir no excusará al funcionario del deber de resolver la petición inicial.

Y, en tratándose de la ausencia de la notificación personal de uno de los actos acusados, tal defecto no es motivo que determine la nulidad del acto administrativo, en razón a que, como se ha sostenido reiteradamente por esta Corporación, la publicidad de las decisiones administrativas no es un requisito que sea inherente a la validez de las mismas sino a su oponibilidad.

Con todo, en la actuación administrativa que concluyó con la expedición de los actos administrativos demandados, se garantizó al actor su derecho al debido proceso, en la medida en que conoció tales actos y tuvo la oportunidad de controvertirlos a través de los recursos que prevé la ley.

4. Conclusión.

En las anteriores condiciones y, como quiera que no se ha desvirtuado la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados, la Sala confirmará por las razones expuestas la sentencia apelada, en la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada, de fecha 29 de marzo de 2001, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Risaralda negó la pretensiones de la demanda formulada en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución 7 de 13 de mayo de 1998, el auto interlocutorio sin número de fecha 1º de junio de 1998, y la Resolución 512 de 3 de julio de 1998, expedidos, los dos primeros actos, por el secretario de tránsito y transporte de Santa Rosa de Cabal (Risaralda), y el último, por el alcalde municipal de Santa Rosa de Cabal, mediante los cuales, en su orden, se dispone abstenerse de inscribir el traspaso y los demás trámites realizados el 22 de diciembre de 1997 en la tradición del vehículo de placas ZRL-408 y, en consecuencia, no se entrega la licencia de tránsito definitiva al peticionario, y se confirma esa decisión al resolverse los recursos de la vía gubernativa.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 7 de junio de 2012».

(2) “ART. 2º—Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. // Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares” (se resalta).

(3) Sentencia de 28 de enero de 2010, proferida en el expediente con radicación 11001 0324 000 2003 00287 01, C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. En el mismo sentido, auto de 8 de abril de 2010, expedido en el proceso núm. 11001 0324 000 2009 00614 00, C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, y sentencias de 27 de noviembre de 2003, expedientes 11001 0324 000 2002 00398 01 y 11001 0324 000 2002 00080 01 (8456 y 7777) (acumulados), y de 24 de enero de 2002, expediente 05001 2315 000 1996 0555 01(7120), ambas con ponencia de la Consejera de Estado Dra. Olga Inés Navarrete Barrero.

(4) Por la cual se modifica el Código Nacional de Tránsito Terrestre (D.L. 1344/70), en este caso, su artículo 179.

(5) Por ejemplo, tratándose de la imposición de sanciones, el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, prevé que: “Salvo disposición en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas”.