Sentencia 1998-00996 de febrero 13 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Rad.: 52001-23-31-000-1998-00996-01 (24308)

Actor: Ingeniería Civil, Vías y Alcantarillados - Incivial S.A.

Demandado: Instituto Nacional De Vías - Invias

Referencia: Acción de controversias contractuales (apelación sentencia)

Consejero Ponente:

Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Bogotá D.C., trece de febrero de dos mil trece

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 8 de noviembre de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda por haber operado la caducidad de la acción.

I. Antecedentes

1. Lo pretendido.

En demanda presentada el 14 de diciembre de 1998(1) contra el Instituto Nacional de Vías —Invias—, la sociedad Ingeniería Civil, Vías y Alcantarillados —Incivial S.A.— pidió que se declarara responsable al demandado por el incumplimiento del Contrato 651 de 1984 así como de sus adiciones, el cual tenía por objeto la pavimentación de un tramo de la carretera Ipiales - Gualmatán en jurisdicción del departamento de Nariño.

Solicita, como consecuencia de la anterior declaración, que se condene al accionado a pagar la suma de $ 1.304.218.116, debidamente actualizada y con intereses moratorios, a título de perjuicios materiales.

2. Los hechos en que se fundamentan las pretensiones.

El 1º de marzo de 1984, Sánchez Ingenieros Ltda. y el demandado celebraron el Contrato 651 por medio del cual aquella se obligó, por el sistema de precios unitarios, a pavimentar un tramo de la carretera Ipiales - Gualmatán ubicada en jurisdicción del departamento de Nariño.

Sánchez Ingenieros Ltda. celebró el Contrato 030 de 1986 por medio del cual cedió los derechos y las obligaciones de que era titular en virtud del Contrato 651 a la sociedad Contratistas Suramericanos Asociados —Consas Ltda.—, quien a su vez los cedió a la sociedad Ingeniería Civil, Vías y Alcantarillados —Incivial S.A.— mediante el Contrato 0088 de 1988.

Como valor inicial del Contrato 651 de 1984 se convino la suma de $ 225.963.836,40 y luego de haberlo adicionado en 17 ocasiones para prorrogar el plazo de ejecución del objeto contractual se llegó a un valor final de $ 3.096.891.457,48.

El término de duración del contrato se fijó en 12 meses contados a partir del 1º de marzo de 1984 y el 30 de septiembre de 1995, es decir 127 meses después del vencimiento, advino su terminación habida cuenta que la entidad contratante no accedió a suscribir su décima octava prórroga.

La mayor permanencia en la obra de los equipos, el personal y los recursos del contratista, el reconocimiento del valor establecido en tan solo 104 actas de obras ejecutadas de un total de 183 y la mora en su pago, los sobrecostos en el transporte y la explotación que generó la utilización de canteras diferentes a la designada por la entidad contratante y el mayor valor que el contratista tuvo que pagar por concepto de impuestos le generaron a este unos perjuicios materiales que le son imputables exclusivamente a la entidad contratante.

El 5 de septiembre de 1996 el demandado convocó a la demandante para realizar la liquidación bilateral del contrato, pero para la época de presentación de la demanda aún que no se había producido la liquidación.

3. El trámite procesal.

Admitida que fue la demanda y noticiado el demandado del auto admisorio, el asunto se fijó en lista y el accionado le dio respuesta oponiéndose a las pretensiones formuladas.

Después de decretar y practicar pruebas y de celebrar una audiencia de conciliación que resultó fracasada por la ausencia de ánimo conciliatorio, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que alegaran de conclusión, oportunidad aprovechada solamente por éste último.

II. La sentencia del tribunal

En sentencia del 8 de noviembre de 2002 el Tribunal Administrativo de Nariño negó las pretensiones de la demanda por haber operado la caducidad de la acción.

Para tomar estas decisiones el Tribunal expuso las siguientes razones:

Dice el fallador de primera instancia que el plazo inicial del contrato fue de 12 meses pero que en virtud de los varios contratos adicionales que celebraron las partes el plazo de ejecución se extendió hasta el 30 de septiembre de 1995.

Los contratos se rigen por la ley vigente al momento de su celebración y por consiguiente los contratos adicionales que se celebraron durante la vigencia de la Ley 80 de 1993 deben ceñirse a su texto.

El artículo 60 de la Ley 80 de 1993 establece que el término para liquidar los contratos estatales que requieran de ello es de seis meses contados a partir de su terminación, de los cuales los primeros cuatro (4) meses se faculta a las partes para realizarla de manera conjunta y en caso de no ser posible los siguientes dos (2) meses son para que la administración la realice de manera unilateral.

La demanda se presentó el 14 de diciembre de 1998, es decir cuando estaba vigente el Decreto 2304 de 1989 cuyo artículo 23, que subrogó el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, dispuso que el término de caducidad de la acción contractual era de 2 años contados a partir de la expedición de los actos o de la ocurrencia de los hechos que dieron lugar a ella.

Si el plazo del contrato se venció el 30 de septiembre de 1995 y éste debió haberse liquidado dentro de los seis (6) meses siguientes a su terminación, esto es hasta el 30 de marzo de 1996, se sigue que a partir de ésta fecha empezó a correr el término de dos (2) años para acudir ante la jurisdicción y por consiguiente el término venció el 30 de marzo de 1998.

Como la demanda se presentó el 14 de diciembre de 1998, resulta claro que el plazo otorgado por la ley para presentar la demanda había vencido en exceso y que debe prosperar la excepción de caducidad.

III. El recurso de apelación.

Contra lo así resuelto la parte demandante interpuso el recurso de apelación por estimar que el sentenciador de primera instancia ya había decidido mediante auto del 8 de marzo de 1999 no declarar la caducidad de la acción con fundamento en que como no se había producido la liquidación del contrato, ya fuera ésta bilateral o unilateral, no existía un punto de partida para empezar a contar el término de los dos (2) años dentro del cual es posible ejerce la acción de controversias contractuales.

Sostiene el recurrente que la decisión del sentenciador de primera instancia de empezar a contar el término de caducidad de la acción a partir de la fecha en que venció el plazo de los seis (6) meses para liquidar unilateralmente el contrato, tal como lo establece la Ley 446 de 1998, desconoce los mandantes de los artículos 226 del Código Contencioso Administrativo, 41 de la Ley 153 de 1887 y 164 de la Ley 446 de 1998 según los cuales el término de caducidad empieza a correr desde cuando lo determine la ley vigente en ese momento.

El Decreto 2304 de 1984 modificatorio del Código Contencioso Administrativo, norma procesal ésta vigente para la época de los hechos, establece que el término de caducidad de la acción contractual es de dos (2) años contados a partir de la expedición de los actos y de la ocurrencia de los hechos que dan lugar a ella.

Considera el apelante que el Oficio SCT-GZS-25004 del 20 de diciembre de 1996 por medio del cual el demandado le solicitó los documentos necesarios para adelantar la liquidación a la demandante es el motivo de hecho o de derecho a partir del cual empezaron a correr los dos (2) años y por consiguiente como la demanda se presentó el 14 de diciembre de 1998 no llegó a configurarse la caducidad de la acción contractual.

IV. El concepto del Ministerio Público

El señor agente del Ministerio Público guardó silencio.

No advirtiéndose causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado se procede a desatar la alzada previas las siguientes

V. Consideraciones

1. De acuerdo con lo expresado en los hechos de la demanda(2) y en el contrato adicional 0745 por medio del cual se amplió el plazo para la ejecución del objeto contractual(3), está plenamente demostrado que el contrato que celebraron las partes se terminó el 30 de septiembre de 1995.

El artículo 60 de la Ley 80 de 1993 en la redacción vigente por la época en que se terminó el contrato que ha dado lugar a esta controversia (30 de septiembre de 1995) preceptuaba que “los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación de común acuerdo por las partes contratantes, procedimiento que se efectuará dentro del término fijado en el pliego de condiciones o términos de referencia o, en su defecto, a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga…”(4).

Por su parte el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo en la redacción que tenía por aquella misma época, es decir el 30 de septiembre de 1995 que es la fecha en que se terminó el contrato(5), señalaba en su inciso 7º que la caducidad de las acciones “relativas a contratos caducarán en dos (2) años de ocurridos los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento”.

De lo anterior se dedujo por ese entonces que el término de dos (2) años para la caducidad de las acciones derivadas de los contratos que requirieran de liquidación empezaba a correr a partir del momento en que la liquidación se realizara o, si ella no se hubiere hecho, a partir de la conclusión del término que tenía la administración para hacerlo unilateralmente.

Así lo dijo esta corporación en auto de 8 de junio de 1995(6) en el que expresó:

“En materia contractual habrá que distinguir los negocios que requieren de una etapa posterior a su vigencia para liquidarlos, de aquellos otros que no necesitan de la misma. En éstos, vale decir, para los cuales no hay etapa posterior a su extinción, cualquier reclamación judicial deberá llevarse a cabo dentro de los dos años siguientes a su fenecimiento. Para los contratos, respecto a los cuales se impone el trámite adicional de liquidación, dicho bienio para accionar judicialmente comenzará a contarse desde cuando se concluya el trabajo de liquidación, o desde cuando se agotó el término para liquidarlo sin que se hubiere efectuado, bien sea de manera conjunta por las partes o unilateralmente por la administración”.

Posteriormente esta misma corporación en providencia del 22 de junio de 2000(7) rememoró las posiciones que ella había asumido en punto del plazo que tenía la Administración para liquidar unilateralmente un contrato:

“En sentencia dictada en el proceso 5.334, proferida el día 11 de diciembre de 1989, la Sala expresó, haciendo referencia a otros fallos, que cuando termina un contrato, normal o anormalmente, y no existe acuerdo entre las partes, la administración debe liquidarlo unilateralmente; que si bien la ley no fija plazos para efectuarla de mutuo acuerdo, encuentra que el “término plausible” debe ser el de cuatro meses contados a partir de aquella terminación.

En cuanto a la liquidación unilateral dicha sentencia expresó que si no se logra acuerdo entre los contratantes, después de vencidos los cuatro meses, la administración debía liquidar unilateralmente el contrato dentro de los dos meses siguientes; se afirmó que:

“Para efecto de determinar la fecha de liquidación del contrato, la Sala ha venido aceptando como término plausible el de cuatro meses: dos, a partir del vencimiento del contrato para que el contratista aporte la documentación adecuada y dos para que el trabajo se haga de común acuerdo (Sent. enero 29/88, Exp. 3615. Actor: Darío Vargas). A falta de acuerdo, estima la Sala que la entidad contratante debe proceder a la liquidación unilateral dentro de los dos meses siguientes al vencimiento del término para hacer la liquidación de común acuerdo. Aunque este nuevo plazo no está previsto por la ley de manera específica, coincide con el consagrado legalmente para que se produzca el fenómeno del silencio administrativo negativo (D.L. 2304/89, arts. 1º y 7º) y, por esta razón, lo adopta la Sala para eventos como el que aquí se presenta” (sentencia de noviembre 9, 1989, expedientes 3265 y 3461. Actor: Consorcio Cimelec Ltda. - ICOL Ltda.) (destacado con negrilla por fuera del texto original)”.

Así que en conclusión, de acuerdo con lo citado y transcrito, se tiene que antes de la vigencia del artículo 60 de la Ley 80 de 1993 y del artículo 44 de la Ley 446 de 1998, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ya tenía establecido que los contratos que requirieran de liquidación debían ser liquidados dentro de los cuatro (4) meses que seguían a su terminación y que si ésta no se hacía en esa oportunidad, la entidad estatal debía liquidarlo unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del término anterior.

Este criterio jurisprudencial fue el que finalmente se convirtió en disposición legal al consagrar, de un lado, el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 que los contratos debían liquidarse dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su terminación y al prever, de otro lado, el artículo 44 de la Ley 446 de 1998 que si la administración no lo liquida dentro de los dos (2) meses que siguen al plazo establecido legal o convencionalmente para ello, el interesado puede acudir ante la jurisdicción dentro de los dos años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar.

Pues bien, todo lo anterior se resume en que por la época en que se terminó el contrato que ha dado lugar a este proceso, esto es el 30 de septiembre de 1995, las partes tenían un plazo de cuatro (4) meses para liquidar el contrato de común acuerdo, término que ya era legal en virtud de lo dispuesto por el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, y si no lo lograban liquidar, la administración debía hacerlo dentro de los dos (2) meses siguientes, plazo éste que había sido elaborado jurisprudencialmente.

Una vez concluidos estos dos términos, es decir los cuatro (4) meses iniciales y los dos (2) meses que le siguen, empezaban a correr los dos (2) años que la ley preveía en aquel entonces y prevé ahora como término de caducidad.

2. El contrato que celebraron las partes, como ya se ha dicho reiteradamente, se terminó el 30 de septiembre de 1995 y por consiguiente a partir de ésta fecha corrieron los cuatro (4) meses para liquidarlo de común acuerdo y como quiera que así no se hizo, seguidamente empezaron a transcurrir los dos (2) meses para que la administración lo liquidara unilateralmente.

Ahora, no habiéndose liquidado tampoco de manera unilateral, el término de caducidad de dos años comenzó a contarse.

Con otras palabras, habiendo terminado el contrato el 30 de septiembre de 1995, los cuatro (4) meses que siguen vencieron el 30 de enero de 1996, los dos (2) meses subsiguientes culminaron el 30 de marzo de 1996, y la caducidad de dos (2) años se consolidó el 30 de marzo de 1998.

Como la demanda se presentó el 14 de diciembre de 1998(8) es evidente que la caducidad ya había operado.

Luego le asiste razón al Tribunal al hallar probada la caducidad de la acción y en este aspecto la sentencia merece ser confirmada.

No ocurre lo mismo cuando además decide negar las pretensiones de la demanda ya que si la acción caducó el sentenciador no puede resolver el fondo del asunto.

Corolario de lo anterior es que la sentencia apelada debe reformarse para revocar la decisión de negar las pretensiones de la demanda pero mantenerla en lo demás.

En mérito de lo expuesto la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre la de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

1. REFORMAR la sentencia apelada para REVOCAR LA DECISIÓN DE NEGAR LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA y por consiguiente el fallo queda así:

1. DECLARAR la caducidad de la acción.

2. DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Olga Valle de De La Hoz, Presidente.—Enrique Gil Botero.—Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

1 Folios 170 a 214 del cdno. 1.

2 Folios 8 y 172 del cdno. 1.

3 Folio 57 del cdno. 1.

4 Lo resaltado fue derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007.

5 Este artículo fue subrogado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998.

6 Expediente 10684.

7 Expediente 12723.

8 Folio 14 fte. del cdno. 1.