Sentencia 1998-01078 de septiembre 27 de 2007 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Exp.: 080012331000 1998 01078 01

Consejero Ponente:

Dra. Martha Sofía Sanz Tobón

Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho.

Actor: Walter Rinkel Schnittker.

Bogotá, D.C., veintisiete de septiembre de dos mil siete.

EXTRACTOS: «Se decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del señor Walter Rinkel Schnittker contra la sentencia del 1º de septiembre de 2004, por la cual el Tribunal Administrativo del Atlántico denegó las pretensiones de la demanda interpuesta en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contra las resoluciones expedidas por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi números 08-573-024597 y 08-000-156-97 respectivamente del 5 de septiembre y del 23 de diciembre de 1997, correspondientes a un avalúo catastral.

I. Antecedentes

La demanda

Walter Rinkel Schnittker, por conducto de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, solicitó al Tribunal Administrativo del Atlántico que acceda a las siguientes pretensiones.

— Que declare la nulidad de las resoluciones 08-573-0245-97 del 5 de septiembre de 1997 y 08-000-156-97 del 23 de diciembre de 1997, del Instituto Geográfico Agustín Codazzi seccional Atlántico, correspondientes al avalúo catastral fijado en diciembre de 1996 para el año de 1997, del predio San Francisco, municipio de Puerto Colombia, departamento del Atlántico, con referencia catastral 00-02-000-041-000.

— Que en consideración a que el avalúo catastral practicado al predio San Francisco no se ajustó a las disposiciones legales vigentes, se señale un nuevo avalúo para el 31 de diciembre de 1996, en aplicación del artículo 8º de la Ley 174 de 1994, que dispone que el valor patrimonial de los activos es su costo fiscal, el cual según el artículo 67 del estatuto tributario está constituido por:

1. Precio de adquisición.

2. Costo construcciones y mejoras.

3. Contribución de valorización pagada por el inmueble.

Que el predio San Francisco presenta los siguientes factores:

1. Precio de adquisición según escritura pública Nº 557 del 28 de febrero de 1970 de la Notaría Cuarta de Barranquilla:$ 96.300
2. Mejoras en el predio:$ 397.154
3. Contribución de valorización: (ampliación carrera 51 B).$ 89.506.546.40
Costo fiscal predio San Francisco:$ 90.000.000

— Que se fije como avalúo catastral del predio San Francisco en diciembre 31 de 1996 la suma de: $ 90.000.000

Destacó que en 1970 adquirió el predio por $ 96.300 y que en ese año el predio tenía un avalúo catastral de $ 96.300, según el certificado de avalúo catastral protocolizado en la escritura de compraventa.

Que dicho avalúo fue elevado para el año de 1996 a $ 528.234.000 y para el año de 1997 fue en $ 604.300.000 mediante decreto de 1996, según aparece en el certificado de la tesorería municipal de Puerto Colombia.

Que mediante memorial del 14 de julio de 1997 se presentó una solicitud de revisión la cual fue decidida negativamente mediante Resolución 08573-0245-97 del 5 de septiembre de 1997 del IGAC, contra la cual interpuso los recursos de reposición y de apelación lo cual fue resuelto negativamente mediante la Resolución 08-800-156-97 del 23 de diciembre de 1997.

Estima vulnerados por la demandada los artículos 5º y 6º de la Ley 14 de 1983 y la Resolución 2555 de 1988 del IGAC, artículos 61 al 81.

(...).

V. Consideraciones de la Sala

El problema jurídico por resolver se centra en dilucidar si estuvo ajustado o no a las normas legales el avalúo que realizó la entidad demandada para la vigencia de 1997, respecto del predio San Francisco, municipio de Puerto Colombia, de propiedad del demandante.

Disposiciones legales que rigen el asunto objeto de examen

Sea lo primero precisar que el proceso de formación catastral, que concluye con la expedición del acto administrativo de inscripción en el catastro de los predios que han sido formados, dada su especialidad, de conformidad con el inciso segundo del artículo 1º del Código Contencioso Administrativo, está sometido por las leyes especiales en cuanto los procedimientos administrativos. Las normas aplicables al régimen catastral son las contempladas en la Ley 14 de 1983 con sus respectivas modificaciones, su Decreto Reglamentario 3496 de 1983 y la Resolución 2555 de 1988 de la dirección general del IGAC, que como ya se dijo se aplican preferentemente al tenor de lo dispuesto por el artículo 1º del Código Contencioso Administrativo y no como lo pretende el actor en cuanto insiste en que se le aplique el estatuto tributario para efectos del avalúo de su predio.

Ahora bien, el artículo 7º del Decreto 3496 de 1983 define el avalúo catastral y sienta reglas para su determinación, en los siguientes términos:

“ART. 7º—Avalúo catastral. El avalúo catastral consiste en la determinación del valor de los predios, obtenido mediante investigación y análisis estadístico del mercado inmobiliario. El avalúo catastral de cada predio se determinará por la adición de los avalúos parciales practicados independientemente para los terrenos y para las edificaciones en él comprendidos.

Las autoridades catastrales realizarán los avalúos para las áreas geoeconómicas, dentro de las cuales determinarán los valores unitarios para edificaciones y para terrenos.

PAR.—Conforme al artículo 11 de la Ley 14 de 1983, en ningún caso los inmuebles por destinación constituirán base para la determinación del avalúo catastral”.

Según esta norma, para fijar el avalúo catastral es preciso el señalamiento de áreas o zonas geoeconómicas homogéneas, dentro de las cuales se determinan por separado los valores unitarios de terreno y construcción, mediante investigación y análisis estadístico del mercado inmobiliario.

El avalúo catastral puede realizarse en las fases de formación, actualización y conservación del catastro, cuyos conceptos están esbozados en el citado decreto y se detallan en la Resolución 2555 de 1988 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

La formación catastral, al tenor del artículo 28 de la resolución precitada, consiste en obtener la información de los predios de una “unidad orgánica catastral” (municipio) o parte de ella, teniendo como base sus aspectos físico, jurídico, fiscal y económico. Las autoridades tendrán el deber de formar los catastros en los períodos señalados por la ley, “con el fin de revisar los elementos físico y jurídico del catastro y eliminar las posibles disparidades en el avalúo catastral originadas en mutaciones físicas, variaciones de uso o de productividad, obras públicas o condiciones locales del mercado inmobiliario”.

Las etapas que deben observarse para establecer el valor de los predios en el mercado inmobiliario son: identificación predial, determinación de zonas homogéneas geoeconómicas, fijación de valores unitarios para los tipos de edificación, y liquidación de los avalúos (art. 73, ídem). El proceso de formación catastral termina con la resolución por la cual el jefe de la oficina de catastro ordena la inscripción en el catastro de los predios que han sido formados. Estos avalúos resultantes de la formación entrarán en vigencia el 1º de enero del año siguiente a aquel en que fueron ejecutados (art. 87, ídem).

Ahora bien, la actualización de la formación del catastro es el conjunto de operaciones destinadas a renovar los datos de la formación catastral mediante la revisión de los elementos físico y jurídico del catastro y la eliminación en el elemento económico de las disparidades originadas por cambios físicos, variaciones de uso o de productividad, obras públicas, o condiciones locales del mercado inmobiliario (art. 88, ídem).

La conservación del catastro tiene por objeto dar cuenta de las mutaciones de los elementos del catastro y principalmente de los avalúos, ocasionadas por renovaciones en los aspectos físicos y económicos, o por sus reajustes anuales o por autoavalúos aceptados, o por inscripciones de mejoras según lo establecen los artículos de la 92 y 94 de la resolución en comento.

Finalmente, es preciso señalar que en orden a la impugnación de los avalúos catastrales, el artículo 9º de la Ley 14 de 1983 concedió a los interesados el derecho a solicitar la revisión del avalúo catastral que no se ajuste a las características del predio y estableció los recursos de reposición y apelación contra la decisión correspondiente.

Caso concreto

La Resolución acusada 08-573-0245-97 del 5 de septiembre de 1997 (fl. 13) confirmó para el año de 1997 el avalúo catastral que se hizo el 31 de diciembre de 1996 del predio del actor, por un valor de $ 604.300.000 lo cual fue ratificado mediante la Resolución 08-000-156-97 del 23 de diciembre del mismo año. Las citadas resoluciones se encuentran motivadas así:

1. Resolución 08-573-0245-97 del 5 de septiembre de 1997:

“...

2) Que mediante memorando 178 fue comisionado el funcionario Hernán Cabrales para que practicara la inspección al predio y rindiera un informe.

3) Que en su informe que consta en el expediente, el funcionario conceptúa que los elementos que determinan el avalúo como zonas físicas, geoeconómicas, áreas de construcción, áreas de terreno, calificación, destino económico están correctamente aplicadas por lo tanto se confirma el avalúo del predio en referencia”.

Resolución 08-000-156-97 del 23 de diciembre de 1997:

“...

Que por auto de fecha diciembre 2/97, se comisionó al funcionario Pedro Algarín Florián, a fin de practicar diligencia de inspección administrativa al predio ubicado en el municipio de Puerto Colombia, denominado San Francisco, con el objeto de revisar los factores determinantes del avalúo. Que una vez realizada la inspección, el funcionario comisionado informa: que los elementos que intervienen en la determinación del avalúo, como zonas físicas y neoeconómicas, áreas de terreno y construcción, calificación y destino económico, están bien aplicadas por lo tanto se confirma dicho avalúo”.

Según el actor los actos administrativos transcritos violaron los artículos 5º y 6º de la Ley 14 de 1983.

1. Dispone el citado artículo 5º, modificado por el artículo 74 de la Ley 75 de 1986

“ART. 5º—Las autoridades catastrales tendrán la obligación de formar los catastros o actualizarlos en el curso de períodos de siete (7) años en todos los municipios del país, con el fin de revisar los elementos físico y jurídico del catastro y eliminar las posibles disparidades en el avalúo catastral originadas en mutaciones físicas, variaciones de uso o de productividad, obras públicas o condiciones locales del mercado inmobiliario”.

El cargo de violación de esta disposición no tiene vocación de prosperidad; el actor no explica el motivo de su inconformidad sino que se limita a señalar que el aumento es excesivo, que no está de acuerdo con este.

La actualización que es la renovación de los datos físicos, jurídicos, fiscales y económicos de los predios, necesariamente incide en su valor y por obvias razones no tiene más límites que los razonables de acuerdo con los factores que inciden en un avalúo como las zonas físicas y geoeconómicas, el área del terreno y de sus construcciones, calificación y destino económico, fue aprobada mediante la Resolución de carácter general 08-000-101-93 del 31 de diciembre de 1993, sobre la cual el actor no se pronunció y por tanto goza de presunción de legalidad, en tanto como ya se dijo la entidad demandada estaba obligada por el artículo 5º de la Ley 14 de 1994 modificada, a realizarla dentro del período de 7 años.

Entonces la entidad demandada en cumplimiento de lo ordenado por la disposición en estudio, en el año de 1993 efectuó la actualización para la vigencia de 1994.

2. Dispone el artículo 6º de la Ley 14 de 1983, modificado por el artículo 8º de la Ley 44 de 1990 a su vez fue modificado por el artículo 6º de la Ley 242 de 1995:

ART. 6º—Modificación del artículo 8º, de la Ley 44 del 18 de diciembre 1990. El artículo 8º de la Ley 44 de 1990 quedará de la siguiente forma:

Ajuste anual de la base. El valor de los avalúos catastrales se reajustará anualmente a partir del 1º de enero de cada año, en un porcentaje determinado por el Gobierno Nacional previo concepto del Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes. El porcentaje de incremento no podrá ser superior a la meta de inflación para el año en que se define el incremento.

En el caso de los predios no formados el porcentaje de incremento a que se refiere el inciso anterior, podrá ser hasta el 130% de la mencionada meta.

PAR. 1º—Este reajuste no se aplicará a aquellos predios cuyo avalúo catastral haya sido formado o reajustado durante ese año.

PAR. 2º— Si se presentan diferencias entre la meta de inflación y la inflación registrada por el DANE, que acumulen más de cinco puntos porcentuales en un solo año, el Gobierno Nacional podrá autorizar, previo concepto del Conpes un incremento adicional extraordinario” (resalta la Sala).

En cumplimiento de las disposiciones transcritas el IGAC señala que realizó los respectivos avalúos del predio del actor desde el año de 1987; mediante certificado 3232 del 22 de mayo de 1999 (fl. 67), la entidad certifica dichos avalúos, los cuales se relacionan así:

AñoAvalúo en $Disposición legal
1987716.000Decreto 3380 de 1986
198854.173.000Formación del catastro para 1988
198961.443.000Decreto 2216 de 1988
199070.782.000Decreto 2498 de 1989
199182..383.000Decreto 2625 de 1990
1992104.626.000Decreto 2441 de 1991
1993132.791.000Decreto 1746 de 1992
1994443.742.000Actualización de la formación de 1994 —L. 14/83, art. 5º
1994383.001.000Resolución 82 del 25 de agosto de 1994
1995451.482.000Decreto 2388 de 1994
1996528.234.000Decreto 2315 de 1995
1997604.300.000Decreto 2365 de 1996
1998700.988.000Decreto 3063 de 1997
1999806.136.000Decreto 2605 de 1998

Como se observa, todos los avalúos estuvieron precedidos por los actos administrativos que soportan el aumento o cambio de estos, los cuales no censura el actor y en esa medida están amparados por la presunción de legalidad.

Ahora bien, no tiene vocación de prosperidad la censura que hace del avalúo para el año de 1997, pues la entidad sí hizo dicho avalúo con base en el IPC, de conformidad con el Decreto 2365 de 1996.

Finalmente, es de resaltar que la entidad demandada practicó inspección al predio San Francisco, lo cual demuestra que tanto para la actualización del avalúo como para su revisión se hicieron los estudios correspondientes, que el actor echa de menos.

Lo anterior lleva a la Sala a desestimar los cargos presentados por el actor, lo que impone confirmar la sentencia recurrida.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 1º de septiembre de 2004.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

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