Sentencia 1998-01107 de mayo 12 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Radicación número: 15001-23-31-000-1998-01107-01(36705)

Consejera Ponente:

Dra. Marta Nubia Velásquez Rico

Actor: Municipio de Jenesano

Demandado: Nación-Ministerio de Minas y Energía

Bogotá, D.C., doce de mayo de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia, para cuyo efecto se abordarán los siguientes temas: 1) la competencia funcional del Consejo de Estado para conocer del presente asunto; 2) obligación del Ministerio de Minas y Energía de liquidar el impuesto por oleoductos y gasoductos; 3) indebida escogencia de la acción – la reparación directa no es la acción adecuada para cuestionar la liquidación de un impuesto consignada en un acto administrativo.

1. Competencia 

Para que el asunto tenga vocación de doble instancia, la cuantía del proceso debe exceder de 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes al año 1998(13). Dado que en la demanda se solicitó como pretensión mayor la suma de $185’843.342 por concepto de lo dejado de percibir por el ente demandante para el año 1997, se impone concluir que esta corporación es competente para conocer, en segunda instancia, del recurso de apelación interpuesto.

2. Obligación del Ministerio de Minas y Energía de liquidar el impuesto por oleoductos y gasoductos

La Ley 141 de 1994 “Por la cual se crean el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones”, en el texto original del parágrafo del artículo 26(14) consagró que el impuesto al transporte por todos los oleoductos y gasoductos sería cedido a las entidades territoriales. Igualmente estipuló que se cobraría por trimestres vencidos a cargo del propietario del crudo o del gas, cuyo recaudo se distribuiría entre los municipios no productores, por los cuales atravesaran los respectivos ductos, en proporción al volumen y al kilometraje.

En orden a lo anterior, el Decreto 1747 de 1995 reglamentó lo referente a la liquidación y distribución del mencionado impuesto señalando que el Ministerio de Minas efectuaría las liquidaciones trimestrales correspondientes a dicho gravamen, para distribuirlas entre los municipios cuyas jurisdicciones fueran atravesadas por los oleoductos y gasoductos, en proporción al volumen y al kilometraje(15).

Mediante Resolución 8-2104 del 2 de noviembre de 1994 se estableció el procedimiento para el cálculo del precio básico de las regalías generadas por la explotación de hidrocarburos y, en su artículo 9º, determinó que para la liquidación del impuesto de transporte de petróleos y de gas, las empresas operadoras debían enviar la información sobre los volúmenes transportados al Ministerio de Minas y Energía dentro de los diez días hábiles siguientes a la operación. Es con dicha información que el Ministerio liquida y distribuye el recaudo correspondiente a cada municipio beneficiario.

En virtud de la facultad otorgada al Ministerio mediante el artículo 26 de la Ley 141 de 1994, posteriormente subrogado por el artículo 131 de la Ley 1530 de 2012 “Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías”, es que dicha entidad establece los criterios generales para el recaudo y pago del impuesto de transporte por oleoductos y gasoductos, a cargo de los operadores de los mencionados ductos.

En consecuencia, el Ministerio de Minas y Energía emite un acto administrativo en el cual establece el objeto y elementos del impuesto, el procedimiento y fórmula para su liquidación, la obligación de enviar la información necesaria por parte de los operadores de los oleoductos y gasoductos, entre otras consideraciones y, de conformidad con tales parámetros, procede a la liquidación trimestral del gravamen.

3. Indebida escogencia de la acción – la reparación directa no es la acción adecuada para cuestionar la liquidación de un impuesto consignada en un acto administrativo

Esta Sala ha sido reiterativa en que “la fuente del daño determina la acción procedente para analizar los supuestos que fundan la controversia y ésta, a su vez, determina la técnica apropiada para la formulación de las pretensiones de la demanda y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer por la vía jurisdiccional”(16).

Así mismo se ha considerado que cuando el daño proviene directamente de un acto administrativo este deberá demandarse mediante la acción de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho de conformidad con el artículo 85 del C.C.A., empero, si la fuente del daño es un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa, la acción idónea será la de reparación directa(17).

Es por lo anterior, que esta subsección ha señalado que el criterio útil para determinar “la acción procedente para reparar daños generados por la administración es el origen de los mismos”, de tal manera que si la causa del daño solo puede remediarse dejando sin efectos un acto administrativo, el mismo debe demandarse ante esta jurisdicción a fin de someterlo al control de legalidad respectivo, por el contrario, si lo que se reprocha a la Administración no proviene ni prescinde de un acto administrativo, se tratará de un hecho, acción u operación administrativa o, si la acción se deriva de aquel pero no se cuestiona su legalidad sino sus efectos, la responsabilidad se configurará mediante el ejercicio de la acción de reparación directa por el acto administrativo legal(18).

En el caso que se examina la entidad demandante alega la supuesta omisión de la Administración, consistente en no fundamentar el acto administrativo de liquidación del impuesto de transporte por oleoductos en la verdadera longitud del cruce del oleoducto El Porvenir – Vasconia por la jurisdicción del municipio del Jenesano, esto es, en 13.509.69 kilómetros en vez de 5 kilómetros como en efecto lo hizo.

Tal inquietud fue puesta en conocimiento del Ministerio de Minas y Energía por parte del municipio del Jenesano, que elevó la respectiva solicitud ante esa entidad para que se modificara la longitud con la cual se venía liquidando el impuesto y a la que el Ministerio respondió que esa información le había sido reportada por el operador del ducto, Ecopetrol S.A., la cual en todo caso debía ser certificada y determinada con precisión por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi(19).

Ante dicha respuesta el municipio del Jenesano solicitó al Instituto Geográfico Agustín Codazzi la certificación de la distancia recorrida por el citado oleoducto a través su territorio, el cual respondió que la distancia total del recorrido del ducto en el Municipio era de 13.509.63 kilómetros(20).

Posteriormente el Ministerio de Minas y Energía dio traslado de esta información a Ecopetrol S.A. como operador del oleoducto El Porvenir – Vasconia, a fin de que revisara el cubrimiento municipal de dicho ducto y remitiera los datos para proceder a la liquidación respectiva, comunicación de la cual le hizo saber en su oportunidad al alcalde del municipio del Jenesano(21).

Finalmente, con base en dicha información el Ministerio reliquidó el aludido impuesto en favor del municipio del Jenesano, teniendo en cuenta los 13.509.63 kilómetros de longitud del tramo del oleoducto que atraviesa por su territorio a partir de 1995, tal como se desprende de las liquidaciones aportadas(22). Igualmente, se allegaron certificaciones del Ministerio según las cuales el municipio del Jenesano recibió los pagos reajustados correspondientes a los años 1998 y 1999, por concepto de dicho impuesto(23).

Ahora, observa la Sala que si bien no se allegó al plenario el acto o los actos administrativos que fijaron los parámetros del impuesto al transporte por oleoductos para los años 1995 a 1998 y siguientes, el Municipio sí elevó petición ante el Ministerio, se produjo un acto administrativo y se generó una actividad de la entidad demandada para proceder a la reliquidación del impuesto, previa certificación del trayecto municipal objeto del oleoducto El Porvenir – Vasconia y del requerimiento a Ecopetrol S.A. como operador del mismo, para que hiciera la revisión de dicho cubrimiento municipal y, posteriormente, se reenviara dicha información al Ministerio de Minas y Energía para su respectiva liquidación.

Se colige entonces que la cuestión planteada por el municipio del Jenesano sí se encuentra atada a un acto administrativo, pues alude a uno de los elementos esenciales de la fórmula de liquidación del impuesto de transporte por oleoductos y gasoductos, consistente en la longitud del ducto que atraviesa la jurisdicción del Municipio, dado que en principio el Ministerio lo liquidó basado en 5 kilómetros cuando la longitud correcta eran 13.509.63 kilómetros, según lo certificó el Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

De ello se desprende que el Ministerio manifestó su voluntad y realizó unas liquidaciones que el beneficiario del impuesto consideró erróneas y que en su momento debió objetar, pues fueron consecuencia de aplicar una fórmula con base en una información imprecisa, que, en todo caso, posteriormente fue corregida y reliquidado el tributo según los documentos aportados por la entidad accionada, dicha inconformidad se corrobora con lo manifestado por la entidad apelante cuando señala en su escrito de impugnación: “se tiene que los actos administrativos de liquidación se motivaban en información imprecisa y datos inexactos que a la postre era de obligatorio deber el conocer de su veracidad por parte de la Administración”.

Siendo así, de persistir la inconformidad de la demandante frente a las reliquidaciones del aludido impuesto hechas por el Ministerio de Minas y Energía, debe entenderse que éste se trata de un simple acto de ejecución conforme a los parámetros de liquidación establecidos en el acto que consagra los criterios generales para el recaudo y pago del impuesto de transporte por oleoductos y gasoductos y, en ese entendido, debe ejercer los recursos disponibles así como la acción pertinente para discutir su legalidad, esto es, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Lo anterior encuentra asidero en la información que al respecto suministra al público el Ministerio de Minas y Energía, pues, por ejemplo, en la actualidad el acto administrativo que establece los criterios generales para el recaudo y pago del impuesto de transporte por oleoductos y gasoductos es la Resolución 72537 del 5 de noviembre de 2013(24), la cual desarrolla el artículo 131 de la Ley 1530 de 2012, consagrando el objeto y elementos del impuesto, sujetos activos y pasivos del mismo, fórmula de liquidación, base gravable, procedimiento para la liquidación, autoridad liquidadora y destinación de los recursos. Como consecuencia de seguir estos parámetros, el ministerio procede a hacer las respectivas liquidaciones trimestrales.

Concluye entonces la Sala que no solo se ejerció la acción equivocada por parte de la entidad demandante, sino que a la fecha sus pretensiones habrían sido satisfechas, pues el Ministerio realizó las reliquidaciones del impuesto de transporte por oleoductos y gasoductos para los años 1995 a 1998, las cuales en todo caso, debieron ser objetadas en su oportunidad así como los pagos que ya recibió, según se documentó en el plenario.

Por lo expuesto, se confirmará el fallo apelado.

Condena en costas

Habida cuenta de que, para el momento en que se dicta este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que solo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y, en el sub lite, ninguna actuó de esa forma, en el presente asunto no habrá lugar a imponerlas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. ACEPTAR el impedimento manifestado por el doctor Carlos Alberto Zambrano Barrera, por lo que, en consecuencia, queda separado del conocimiento del presente asunto.

2. CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, el 22 de enero de 2009.

3. Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría REMÍTASE el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

1 Fls. 29 a 36 c 1.

2 Fls. 254 a 272 c 1.

3 Fl. 275 c 1.

4 Fls. 347 a 354 c 1.

5 Fls. 484 a 492 c 1.

6 Fls. 601 a 616 c 2.

7 Fls. 618 a 621 c 2.

8 Fls. 633 a 636 c 2.

9 Fls. 637 a 641 c 2.

10 Fls. 657 a 669 c 2.

11 Fls. 674 a 689 c 2.

12 “Artículo 150. Causales de Recusacion. Son causales de recusación las siguientes:
1. Tener el juez, su cónyuge o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afindad o primero civil, interés directo o indirecto en el proceso”.

13 El salario mínimo para el año 1998 fue de $203.826, por lo que 500 S.M.L.M. ascendía a la suma de $101’913.000.

14 Derogado por el artículo 160 de la Ley 1530 de 2012 “Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del sistema general de regalías”.

15 Artículo 19 parágrafo 1.

16 Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección B, sentencia del 26 de junio de 2014, exp. 25000-23-26-000-2003-00040-01(29.799), CP: Danilo Rojas Betancourth. En el mismo sentido consultar las sentencias de 12 de mayo de 2011, exp. 26.758, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, del 7 de junio de 2007, exp. 16.474, C.P. Ramiro Saavedra Becerra, de 19 de julio de 2007, exp. 30.905, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; de 31 de agosto de 2005, exp. 29.511, C.P. María Elena Giraldo Gómez.

17 Consejo de Estado Sección Tercera Subsección B, sentencia del 26 de junio de 2014, exp. 25000-23-26-000-2003-00040-01(29.799), CP: Danilo Rojas Betancourth.

18 Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección A, sentencia del 20 de mayo de 2013, exp. 25000-23-26-000-2000-01771-02(27278), CP. Hernán Andrade Rincón.

19 Fls. 8 y 9 c 1.

20 Fls. 11 a 12 c 1.

21 Fls. 17 a 19 c 1.

22 Fls. 520 y 521 c 1.

23 Fls. 121 a 167 y 244 a 253 c 1.

24 http://www.webicdt.net:8080/sitios/principal/academica/relatoria/NormasPublicas/Resoluci%C3%B3n%2072537%20de%202013_Ministerio%20de%20Minas%20y%20Energ%C3%ADa.pdf