Sentencia 1998-01341/30374 de abril 29 de 2015

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B

Rad.: 150012331000199801341-01

Exp.: 30374

Consejero Ponente:

Dr. Ramiro Pazos Guerrero

Actor: Oliva Estupiñán Viuda de Niño y otros

Demandado: Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional

Naturaleza: Acción de reparación directa

Temas: El derecho fundamental a la seguridad personal y las obligaciones del Estado en materia de protección a la vida. La jurisprudencia de la Sección Tercera respecto a la responsabilidad estatal por actos violentos de terceros contra la vida e integridad física de alcaldes que no pusieron en conocimiento de las autoridades las amenazas y no solicitaron formalmente protección.

Bogotá, D.C., veintinueve de abril de dos mil quince.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia del 7 de octubre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá mediante la cual no se acogieron las pretensiones de la demanda. La sentencia recurrida será revocada.

Síntesis del caso

El señor Pedro Elías Niño Estupiñán, alcalde electo del municipio de Socha (Boyacá) para el periodo comprendido entre los años 1995 a 1997, la noche del 26 de noviembre de 1996 se desplazaba hacia su domicilio luego de terminar su jornada laboral en el Palacio Municipal, cuando al llegar a su residencia fue atacado por integrantes del frente 28 de las FARC con arma de fuego, cuyas heridas le provocaron la muerte.

I. Antecedentes

A. Lo que se demanda

1. Mediante escrito presentado el 24 de noviembre de 1998 ante el Tribunal Administrativo de Boyacá, los señores Oliva Estupiñán viuda de niño(1), Lina María Niño Narváez, Baudillo de Jesús, Cesar Tiberio, Olivo Antonio, Basilio Humberto, Silvio de Jesús, Mery luz, Pablo Emilio, Luis Enrique, Oliva Isabel, Aura Lucía, Salvador y Carmen Odilia Niño Estupiñán, actuando en su propio nombre y mediante apoderado judicial debidamente, interpusieron demanda de reparación directa con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (fls. 1 a 5, 43, cdno.1):

1. Declarar administrativa y extracontractualmente responsable a La Nación (Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional), de los perjuicios ocasionados a los demandantes con motivo de la muerte del señor Pedro Elías Niño Estupiñán alcalde del Municipio de Socha, en hechos ocurridos el 26 de noviembre de 1996.

2. Condenar a La Nación (Ministerio de Defensa – Policía Nacional), a pagar a cada uno de los demandantes a título de perjuicios morales, el equivalente en pesos de las siguientes cantidades de oro fino según su precio de venta certificado por el Banco de la República a la fecha de la ejecutoria de la sentencia de segunda instancia o del acto que declare ejecutoriada la conciliación si la hubiere:

a) Para Oliva Estupiñán Vda de Niño y Lina Maria Niño Narvaez, dos mil (2.000) gramos de oro para cada uno de ellos en su condición de madre e hija de Pedro Elías Niño Estupiñán.

b) Para Baudillo De Jesus Niño Estupiñán, Cesar Tiberio Niño Estupiñán, Olivo Antonio Niño Estupiñán, Basilio Humberto Niño Estupiñán, Silvio De Jesús Niño Estupiñán, Mery Luz Niño Estupiñán, Pablo Emilio Niño Estupiñán, Luis Enrique Niño Estupiñán, Oliva Isabel Niño Estupiñán, Aura Lucía Niño Estupiñán, Salvador Niño Estupiñán, Carmen Odylia Niño Estupiñán setecientos (700) gramos oro para cada uno de ellos en su condición de hermanos de Pedro Elias Niño Estupiñán.

3. Condenar a La Nación (Ministerio de Defensa, Policía Nacional), a pagar a favor de Oliva Estupiñán De Niño, los perjuicios materiales que sufrió con motivo de la muerte de Pedro Elías Niño Estupiñán, teniendo en cuenta las siguientes bases de liquidación:

1) Unas entradas de novecientos mil pesos ($900.000) de pesos mensuales, según acuerdo 41 de diciembre 30 de 1995, el cual estableció el sistema de nomenclatura y clasificaciones de los empleos de la Administración Municipal, más un treinta por ciento (30%) de prestaciones sociales.

2) La vida probable de la víctima, la de su madre conforme a lo establecido por la tabla de mortalidad aprobada por la Superintendencia Bancaria.

(...)

1.1. En respaldo de sus pretensiones, la parte actora adujo los siguientes hechos que se resumen a continuación:

1.1.1. El señor Pedro Elías Niño Estupiñán fue elegido alcalde del municipio de Socha (Boyacá) el 30 de octubre de 1994 para el periodo comprendido entre los años 1995 a 1997.

1.1.2. El 26 de noviembre de 1996, en horas de la noche, el alcalde Niño Estupiñán se trasladó del Palacio Municipal hacia su residencia en compañía de Juana Isabel Manrique Estupiñán, luego de finalizar su jornada laboral. Al llegar a su residencia fue atacado por integrantes del frente 28 de las Farc, quienes lo hirieron con proyectiles de arma de fuego. Por la gravedad de las heridas fue llevado al Hospital de Socha y luego trasladado a la Clínica el Laguito en Sogamoso donde finalmente falleció.

1.1.3. Según el oficio 4888-DIVO 2- BRI- B3375 del 8 de julio de 1997, suscrito por el Coronel Guillermo García Sierra (comandante encargado de la primera brigada del Ejército Nacional), el municipio de Socha era considerado como “zona roja” donde operaba la cuadrilla 28 de las FARC y el frente “Domingo Laín Sáenz” del ELN. En dicho documento se señaló que el atentado hecho al alcalde Pedro Elías fue perpetrado por la cuadrilla 28 de las FARC.

1.1.4. El señor Pedro Elías Niño Estupiñán manifestó, antes de su muerte, a varias personas que venía siendo objeto de amenazas contra su vida, hechos que fueron puestos en conocimiento de manera verbal ante las autoridades militares acantonadas en Socha, a quienes se les solicitó protección, toda vez que el mandatario local temía hacerlo por escrito porque podría filtrarse esta información hacia grupos guerrilleros.

1.1.5. El asesinato del señor Pedro Elías Niño Estupiñán fue perpetrado por un grupo armado al márgen de la ley, en razón de la calidad de alcalde que detentaba al momento del infortunado desenlace, y se pudo ejecutar fácilmente porque no hubo una protección oportuna, adecuada y eficaz por parte de las autoridades del Ejército y la Policía Nacional.

B. Trámite procesal

2. Surtida la notificación del auto admisorio de la demanda, la entidad demanda presentó su escrito de contestación, así:

2.1. La Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional se opuso a las pretensiones de la misma con fundamento en la inexistencia de falla en el servicio, pues el hecho generador del daño se originó por la actividad de un tercero. Argumentó que cuando un ciudadano es puesto en peligro de sus bienes jurídicamente tutelados por razón del cargo y/o actividad política, tiene el deber de acudir e informar a la autoridad de la situación de riesgo, ya sea formulando la correspondiente denuncia y/o haciendo la solicitud formal de protección especial, situación que no se produjo, pues está probado el señor Niño Estupiñán solo se limitó, según el libelo demandatorio, a comentar de manera informal (verbal) a las autoridades militares acantonadas en el municipio dicha situación de amenaza (fls. 76 a 79, cdno.1).

3. Vencido el periodo probatorio y dentro del término para alegar de conclusión en la primera instancia, las partes intervinieron, así:

3.1. La Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional reiteró los argumentos y razones de defensa expuestas en el escrito de contestación de la demanda, aunque agregó que nunca tuvo conocimiento de las amenazas que se cernían en contra del mandatario local por parte de grupos subversivos, por lo que resultó ser un hecho imprevisible para la entidad. Finamente, alegó que se presenta ruptura del nexo causal entre el hecho dañoso y el daño mismo, por cuanto la muerte del señor Niño fue ocasionada por un tercero, con lo que está llamada a prosperar la causal de exoneración de responsabilidad estatal (fls. 131 a 136, cdno.1).

3.2. Las demás partes guardaron silencio en esta etapa procesal (fls.137, cdno.1).

4. El 7 de octubre de 2004, el Tribunal Administrativo de Boyacá dictó sentencia de primer grado en la que resolvió negar las pretensiones de la demanda y declarar probada la ausencia de nexo causal entre el daño sufrido por la parte demandante y la omisión del deber de vigilancia y seguridad a cargo del Estado. Las razones en las que se fundó la decisión del a quo obedecieron a lo siguiente: i) no obra en el expediente prueba de amenazas en contra del señor Pedro Elías Niño Estupiñán ni atentados anteriores o algún peligro inminente contra su vida por parte de la subversión, que hubiese ameritado protección especial de las autoridades; ii) no hay lugar a imputar el daño al Estado, ya que el alcalde no pidió protección especial a las autoridades ni hay pruebas o indicios conocidos por aquellas que permitieran asegurar que el mandatario local se encontraba amenazado o expuesto a sufrir graves riesgos contra su vida, en razón de sus funciones (fls. 102 a 114, cdno. p).

5. El apoderado de la parte demandante interpuso y sustentó oportunamente recurso de apelación contra la anterior decisión a fin de que se revoque y, en su lugar, se accedan a las pretensiones de la demanda a partir de las siguientes razones: i) el señor Pedro Elías Niño Estupiñán se encontraba en especiales circunstancias de riesgo en razón de su investidura de mandatario local, pues el municipio de Socha, según constancia expedida por el Comandante de la Primera Brigada del Ejército Nacional, era considerado como “zona roja” donde delinquían las cuadrillas veintiocho (28) de las FARC y la cuadrilla “Domingo Laín Sáenz” del ELN; ii) el atentado contra el mandatario local no fue un hecho aislado o irresistible para los organismos de seguridad del Estado, ya que existía un dominio territorial de los grupos insurgentes sobre esta zona del país; iii) las publicaciones de prensa allegadas con la demanda demuestran que, para la época del atentado, la guerrilla de las FARC había hecho pública su amenaza contra todos los mandatarios locales del país e inclusive contra los aspirantes a ese cargo (fls. 128, cdno. p).

6. Dentro del término para alegar de conclusión en segunda instancia, las partes intervinieron, así:

6.1. La parte demandante reiteró los motivos de inconformidad expuestos en la sustentación del recurso de alzada e insistió en la responsabilidad de la accionada por la omisión de prestar las medidas de seguridad y protección a la vida del entonces mandatario local Pedro Elías Niño Estupiñán, en una zona de alto predominio de grupos armados subversivos (fls. 156, cdno. p).

6.2. La Policía Nacional argumentó que, según las pruebas aportadas al proceso, no existe certeza de las amenazas supuestamente padecidas por la víctima antes de su muerte, ni los testimonios rendidos acreditan la situación de riesgo deprecada. Alegó que no se encontró ninguna solicitud expresa de protección y vigilancia por parte de la víctima, situación que demuestra como causa del daño, la culpa de la víctima, el hecho de un tercero, la fuerza mayor o el caso fortuito (fls. 167 a 176, cdno. p).

6.3. El Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad procesal (fls. 177, cdno. p)

II. Consideraciones de la Sala

A. Presupuestos procesales de la acción

7. Previo a analizar el fondo del presente asunto, resulta pertinente pronunciarse sobre la jurisdicción y competencia de esta Corporación, la procedencia y caducidad de la acción, y la legitimación en la causa.

7.1. Por ser la demandada una entidad estatal, el asunto es de conocimiento de esta jurisdicción (art. 82 C.C.A). Además, el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, el día 7 de octubre del 2004, en un proceso con vocación de segunda instancia, en los términos del Decreto 597 de 1988, teniendo en consideración que la cuantía de la demanda, determinada por el valor de la mayor de las pretensiones, que corresponde a la indemnización por perjuicios materiales, supera la exigida por la norma para tal efecto(2).

7.2. Considera la Sala que la acción de reparación directa instaurada (art. 86, C.C.A.) es la procedente, toda vez que, por esta vía se pretende el resarcimiento patrimonial del daño inferido a la parte actora consistente en la muerte del señor Pedro Elías Niño Estupiñán, en hechos ocurridos el día 26 de noviembre de 1996 en el municipio de Socha, Boyacá.

7.3. La legitimación en la causa aparece demostrada en el plenario, por una parte, porque los demandantes son los directamente afectados con la muerte del señor Niño Estupiñán y, por la otra, porque es la Nación - Ministerio de Defensa – Policía Nacional, la entidad a la cual se le imputa el daño por ellos sufrido.

7.4. El ordenamiento jurídico consagra la figura de la caducidad como una sanción por el no ejercicio oportuno de las acciones judiciales, para lo cual la ley establece taxativamente unos términos dentro de los cuales el interesado tendrá la carga de promover el litigio a través de demanda. Si el recurso judicial se ejerce por fuera de este lapso temporal, aquel perderá la posibilidad de hacer efectivo el derecho sustancial que intenta deprecar ante la administración de justicia.

7.4.1. En ese orden de ideas, el numeral 8º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, en lo relativo a la acción de reparación directa, instituye un término de dos años para que sea impetrada, contados a partir del día siguiente a la ocurrencia del daño (hecho, omisión, operación administrativa u ocupación temporal o permanente), vencido el cual ya no será posible solicitar que se declare la responsabilidad patrimonial del Estado.

7.4.2. Así las cosas, en el presente caso, la demanda fue presentada el 24 de noviembre de 1998 (fls. 119, cdno.1) y los hechos datan del día 26 de noviembre de 1996, por ende, se concluye que no operó el fenómeno de la caducidad, ya que el demandante pudo haberlo hecho hasta el 27 de noviembre de 1998(3).

B. En lo concerniente a las pruebas

8. En relación con algunos medios de prueba que se relacionarán en el acápite de hechos probados, la Sala los valorará conforme a las siguientes consideraciones: primero, se referirá a las pruebas documentales aportadas en copia simple; segundo, a las pruebas decretadas de oficio en segunda instancia; tercero, a la valoración de testimonios con reserva de identidad; cuarto, a la decisión judicial de la Fiscalía General de la Nación; quinto, a los testigos de oídas; sexto, a los recortes de prensa; y finalmente los testimonios trasladados.

8.1. Validez de los documentos aportados en copia simple. Con la demanda se allegaron, entre otros, documentos en copia simple: diplomas universitarios, registro civil de defunción y de nacimiento. Con relación a estos documentos, la Sala se sujetará al criterio de unificación recientemente establecido por la Sala Plena de la Sección Tercera(4) en cuanto al valor probatorio de las copias simples, según el cual es preciso tener en cuenta que las partes en el curso procesal aceptaron que los documentos fueran examinados y coincidieron en la estimación de los mismos en forma recíproca, pues no fueron tachados ni al momento de arrimarlos al plenario probatorio ni durante el transcurso del debate procesal; por tanto, dichas copias tienen vocación de ser valoradas a fin de determinar el grado de convicción del juez frente a los hechos materia de litigio, pues de lo contrario se desconocería el principio constitucional de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal y el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia.

8.2. En lo relativo a las pruebas decretadas de oficio en segunda instancia. Por auto notificado el 27 de mayo del 2014 (fls. 190, cdno. p) esta Sala ordenó a la Fiscalía 4ª especializada de Santa Rosa de Viterbo, Boyacá, allegará copia auténtica, integra y legible del expediente penal seguido por el delito de homicidio en la persona de quien en vida respondía al nombre de Pedro Elías Niño Estupiñán, cuando era alcalde del municipio de Socha, Boyacá, en hechos ocurridos el 26 de noviembre de 1996. El 20 de noviembre de 2014, la Fiscalía Cuarta Delegada ante el Juzgado Penal del Circuito Especializado de Santa Rosa de Viterbo, Boyacá, allegó lo solicitado en auto del 9 de mayo de 2014 (fls. 212, cdno. p.) y, en consecuencia, se dispuso, de conformidad con el artículo 289 del C.P.C, poner en conocimiento de las partes los documentos allegados, para que, dado el caso, fueran tachados.

8.2.1. La apoderada de la entidad demandada presentó escrito el 3 de marzo de 2015 y consideró que “el sumario 30775 se tiene como una prueba sobreviniente a la presentación de la demanda, es decir, que pudieron haberse presentado como prueba documental anexo al escrito de la demanda por ser su expedición anterior a la presentación de la demanda”.

8.2.2. Al respecto, la Sala considera que a la luz del artículo 169 del C.P.C. el magistrado ponente puede decretar de oficio las pruebas que considere necesarias en aras de esclarecer puntos oscuros o dudosos de la contienda litigiosa, decisión que no es susceptible de ningún recurso. Por esta razón, la Sala valorará la prueba allegada al plenario, sin más formalidades adicionales.

8.3. En lo concerniente a los testimonios con reserva de identidad. Frente a esto, la Sala, siguiendo los lineamientos trazados por la Corporación(5), considera que los testimonios de personas con reserva de identidad, trasladados debidamente a éste proceso de la investigación adelantada en su momento por la Fiscalía General de la Nación, no son susceptibles de ser valorados en esta oportunidad, toda vez que dicha figura fue expulsada del ordenamiento jurídico -con efecto general inmediato- por contradecir los postulados de publicidad del proceso y contradicción de la prueba. En ese orden, al no cumplir con la garantía constitucional al debido proceso consagrada en el artículo 29 de la Constitución de 1991, se impone su no valoración para efectos del sub examine. Así pues, estas pruebas trasladadas al presente proceso no serán valoradas.

8.4. Sobre la valoración de las decisiones judiciales adoptadas por las Fiscalías. Es pertinente advertir los alcances probatorios que tendrá la decisión penal de la fiscalía delegada en el presente proceso contencioso administrativo, con ocasión de la investigación penal adelantada en contra de los presuntos sindicados por el homicidio del alcalde de Socha, Pedro Elías Estupiñán Niño. Al respecto, esta Sección ha señalado que las decisiones judiciales no tienen efectos de cosa juzgada en los juicios de responsabilidad del Estado y pueden ser valoradas como pruebas documentales, en los siguientes términos:

La Sala reitera el criterio jurisprudencial conforme al cual la sentencia penal que se profiera en el proceso penal que se adelante contra el servidor estatal, sea ésta condenatoria o absolutoria, no tiene efectos de cosa juzgada en la acción de reparación que se adelante contra el Estado por esos mismos hechos, porque, conforme se ha sostenido en las providencias en las que se ha acogido dicho criterio: (i) las partes, el objeto y la causa en ambos procesos son diferentes: a través del ejercicio de la acción penal, el Estado pretende la protección de la sociedad, con la represión del delito y para ello investiga quién es el autor del mismo y cuál su responsabilidad; a través del ejercicio de la acción de reparación, la víctima del daño antijurídico pretende la indemnización de los perjuicios que le ha causado el Estado con una acción que le sea imputable; (ii) los principios y normas que rigen ambos procesos son, en consecuencia, diferentes, lo cual incide, entre otros eventos en los efectos de las cargas probatorias, así: en el proceso penal la carga de la prueba de la responsabilidad del sindicado la tiene el Estado, quien deberá desvirtuar la presunción de responsabilidad que por mandato constitucional ampara a todas las personas; en tanto que en la acción de reparación directa, quien finalmente soporta los efectos adversos de la carencia de prueba de los elementos de la responsabilidad estatal es el demandante, y (iii) el fundamento de la responsabilidad del Estado no es la culpa personal del agente, sino el daño antijurídico imputable a la entidad; de tal manera que aunque se absuelva al servidor por considerar que no obró de manera dolosa o culposa, en los delitos que admiten dicha modalidad, el Estado puede ser condenado a indemnizar el daño causado, bajo cualquiera de los regímenes de responsabilidad y, en cambio, el agente puede ser condenado penalmente, pero el hecho que dio lugar a esa condena no haber tenido nexo con el servicio.

Adicionalmente, se observa que la responsabilidad patrimonial del Estado no constituye el efecto civil de un ilícito penal, por eso, no son aplicables las normas relacionadas con los efectos de la sentencia penal absolutoria sobre la pretensión indemnizatoria que se formule en proceso separado del penal. Ello por cuanto la responsabilidad del Estado, conforme a lo previsto en el artículo 90 de la Constitución, se genera en los eventos en los cuales se causa un daño antijurídico imputable a la entidad demandada, al margen de que ese daño hubiera sido causado con una conducta regular o irregular.

Y, finalmente, si bien la sentencia penal que se dicte contra el servidor estatal no tiene efectos de cosa juzgada en la acción de reparación directa, no puede desconocerse el valor probatorio que la misma pueda tener en este proceso; por lo tanto, la sentencia penal puede ser el fundamento de la decisión de reparación, cuando constituya la única prueba de las circunstancias del ilícito que ha sido juzgado, de la cual se infieran los demás elementos de la responsabilidad estatal, como lo son el hecho, la autoría del agente estatal y el nexo con el servicio; pero, se insiste, ese valor de la sentencia penal no surge del hecho de que la misma produzca efectos de cosa juzgada sobre la acción de reparación sino porque esa sentencia constituye una prueba documental para el proceso, que bien puede brindar al juez contencioso certeza sobre los elementos de responsabilidad(6).

8.4.1. Teniendo en cuenta la posición adoptada, resulta plausible acordarle merito probatorio a las referidas decisiones judiciales de las fiscalías delegadas de la Fiscalía General de la Nación.

8.5. En lo concerniente a los testigos de oídas. Del proceso penal allegado al presente proceso contencioso obran testimonios que hacen referencias a circunstancias conocidas “de oídas”, declaraciones que en principio podrían calificarse de sospechosas en los términos del artículo 217 del C.P.C.; no obstante, esto no quiere decir que sus versiones se deban descartar de plano, sino que en aras de preservar la integridad de la prueba, la valoración de su grado de confiabilidad deberá analizarse de manera integral con otros medios probatorios obrantes en el proceso. Al respecto ha precisado la corporación(7):

(…) como ocurre con cualquier otro medio de prueba admitido por la ley, la valoración del testimonio de oídas deberá realizarla el juez de manera conjunta con los demás elementos probatorios que hubieren sido oportuna y regularmente acopiados en el proceso, con el agregado de que en estos casos debe tenerse especial cuidado para efectos de someter la versión del declarante a un tamiz particularmente riguroso con el fin de evitar que los hechos a los cuales se les otorgue credibilidad resulten finalmente distorsionados por el proceso de comunicación a que se encuentra sometida una declaración de tal naturaleza, puesto que es evidente que el relato de los hechos que realizará el testigo de oídas no dirá relación con aquellos que él hubiere percibido de manera directa sino que se referirá a hechos respecto de los cuales tuvo conocimiento de manera indirecta, por la referencia o transmisión que sobre los mismos le hubiere efectuado otra persona.

Precisamente para evitar que los hechos lleguen alterados al conocimiento del juez, como resultado de la transmisión que ha de ocurrir acerca de la versión de su acaecimiento cuando el conocimiento sobre los mismos se obtiene a través de testimonios indirectos o de referencia, el juzgador ha de ser particularmente cuidadoso en verificar, entre otros aspectos de importancia, i).- las calidades y condiciones del testigo de oídas; ii).- las circunstancias en las cuales el propio testigo de oídas hubiere tenido conocimiento, indirecto o por referencia, de los hechos a los cuales se refiere su versión; iii).- la identificación plena y precisa de la(s) persona(s) que, en calidad de fuente, hubiere(n) transmitido al testigo de oídas la ocurrencia de los hechos sobre los cuales versa su declaración, para evitar así que un verdadero testimonio pueda confundirse con un rumor, en cuanto proviniere de fuentes anónimas o indeterminadas; iv).- la determinación acerca de la clase de testimonio de oídas de que se trata, puesto que estará llamado a brindar mayor confiabilidad el testimonio de oídas de primer grado que aquel que corresponda al grado sucesivo por ser el resultado de haber escuchado a otro relatar unos hechos de los cuales dicho tercero tuvo conocimiento por el relato que, a su turno, recibió de otra persona y así sucesivamente.

8.6. En lo relativo a los recortes de prensa, el actor adjuntó copia simple de unos recortes de prensa(8) que corresponden a El Diario de Boyacá publicado el 28 de noviembre de 1996. Al respecto, los lineamientos del precedente de la Sección Tercera han indicado que la información que aparece en los artículos de prensa podrá ser valorada como una prueba documental que da cuenta únicamente de la existencia de la información y que la noticia fue publicada, sin que constituya por sí sola un medio idóneo que acredite la veracidad y autenticidad de su contenido(9).

8.6.1. Estos medios probatorios, de conformidad con la decisión de la Sala Plena de la corporación del 29 de mayo de 2012(10) no tienen, por sí mismos, la suficiente entidad para probar la veracidad del contenido de la información divulgada, por lo que su eficacia probatoria descansa en el vínculo de conexidad que acredite con otros elementos probatorios obrantes en el proceso. En consecuencia, “(…) cualquier género periodístico que relate un hecho (reportajes, noticias, crónicas, etc), en el campo probatorio puede servir solo como un indicador para el juez, quien a partir de ello, en concurrencia con otras pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso, podría llegar a constatar la certeza de los hechos”.

8.6.2. Así las cosas, de acuerdo con el precedente jurisprudencial, la Sala procederá a valorar probatoriamente los recortes de prensa y dilucidará si existe un nexo o vínculo de la divulgación del hecho con los demás medios de prueba obrantes en el proceso, de modo que se puedan tener por ciertos los hechos narrados en los respectivos medios de comunicación.

8.7. Sobre la valoración de testimonios y documentos trasladados del proceso penal. La mayoría de testimonios y documentos fueron allegados al sub lite, por solicitud de la parte actora (fls. 53, cdno.1), provenientes de una investigación penal adelantada por la Fiscalía General de la Nación por la muerte del señor Pedro Elías Niño, traslado que se ordenó en el auto de pruebas de primera instancia (fls. 91, cdno.1). Al respecto, cabe recordar que el art. 185 del C.P.C., aplicable al procedimiento contencioso administrativo en virtud de lo señalado en el art. 267 del C.C.A., dispone que las pruebas practicadas válidamente en un proceso foráneo podrán trasladarse a otro en copia auténtica y serán apreciables, sin más formalidades, “siempre que en el proceso primitivo se hubieran practicado a petición de la parte contra quien se aduce o con audiencia de ella”.

8.7.1. Sin perjuicio de lo anterior, de acuerdo con la jurisprudencia unificada por esta Corporación, las pruebas recaudadas en un proceso distinto pueden ser valoradas dentro del proceso contencioso administrativo, aunque no hayan sido practicadas a petición de la parte contra quien se aduce o con audiencia de ella, ni hayan sido objeto de ratificación, si las dos partes solicitan su traslado o el mismo se da con la anuencia de ellas, pues se ha entendido que es contrario a la lealtad procesal que una de las partes solicite que dichas pruebas hagan parte del acervo probatorio, pero que luego de resultar desfavorables a sus intereses, invoque formalidades legales para su inadmisión(11).

8.7.2. De esta manera, toda vez que las copias del proceso penal 30775 seguido contra Sanín Bello Cárdenas y otros por el delito de homicidio del señor Pedro Elías Niño Estupiñán fueron allegadas mediante oficio 01493 del 24 de noviembre de 2014 por el Fiscal 4º de Santa Rosa de Viterbo, en virtud, inicialmente, de la solicitud elevada en el libelo de la demanda por el actor y puestas en conocimiento de la entidad demandada, la Sala considera que serán susceptibles de valoración sin formalidad adicional alguna.

8.7.3. Además, es oportuno también precisar que de acuerdo con la sentencia de unificación referenciada anteriormente (nota de pie de página 6, v. subregla 5), cuando se dirige la acción contra una entidad que ejerce la representación de la Nación como persona jurídica demandada y contra ella se hacen valer pruebas testimoniales que han sido practicadas por otra entidad donde igualmente es parte la Nación, se las valora por cuanto es la misma persona jurídica demandada —la Nación— la que recaudó las pruebas en una sede procesal diferente, lo que implica que, por tratarse de testimonios recopilados con la audiencia de la parte contra la que se pretenden hacer valer en proceso posterior, son plenamente admisibles y susceptibles de valoración(12).

C. En lo concerniente a los hechos probados

9. De conformidad con el material probatorio allegado al proceso contencioso administrativo y valorado en su conjunto, se tienen como ciertas las siguientes circunstancias fácticas relevantes:

9.1. Los señores Basilio Niño Estupiñán y Oliva Estupiñán Amaya contrajeron matrimonio el 3 de octubre de 1944 en el municipio de Socha-Boyacá(13), fruto de esta unión marital nacieron Carmen Odilia, Baudilio de Jesús, César Tiberio, Olivo Antonio, Pedro Elías, Basilio Humberto, Silvio de Jesús, Mery Luz, Pablo Emilio, Luis Enrique, Oliva Isabel, Aura Lucía y Salvador Niño Estupiñán(14).

9.2. El señor Pedro Elías Niño Estupiñán y la señora María Elena Narváez concibieron a Lina María Niño Narváez(15).

9.3. El señor Pedro Elías Niño Estupiñán, administrador público de la Escuela Superior de Administración Pública – ESAP(16), fue elegido alcalde del municipio de Socha (Boyacá) el 30 de octubre de 1994 para el período comprendido entre 1995 – 1997. Se posesionó y desempeño sus funciones desde el 1º de enero de 1995 hasta el 26 de noviembre de 1996(17).

9.4. El 26 de noviembre de 1996, en horas de la noche, el alcalde Pedro Elías Niño Estupiñán, después de finalizar sus labores, se trasladó del Palacio Municipal a su casa en compañía de una funcionaria de la administración municipal, señora Juana Isabel Manrique Estupiñán, y al llegar a su residencia fue súbitamente atacado con arma de fuego por integrantes del frente veintiocho (28) de las FARC, impactos de proyectil que le causaron la muerte(18).

9.5. El señor Pedro Elías Niño Estupiñán devengó como último salario la suma de novecientos mil pesos ($900.000) m/cte(19).

9.6. A propósito del desenlace de los anteriores acontecimientos da cuenta la declaración de la señora Juana Isabel Manrique Estupiñán, Directora del Módulo de Atención Provincial Valderrama —MAP—, persona que acompañó al alcalde Niño Estupiñán hasta su residencia, la noche del 26 de noviembre de 1996 y fue testigo directo de su deceso. Al respecto, se lee en la declaración juramentada que rindió en la Fiscalía 21 delegada ante el Juzgado del Circuito de Socha el 26 de diciembre de 1996, lo siguiente:

Ese día nosotros con Pedro Elías hablamos como a las 7 de la noche por teléfono, él me llamó a mi oficina ubicada en la calle 3ª Nº 8-16 tercer piso donde funcionan las instalaciones de la M.A.P., hablamos porque yo le tenía la libreta de ahorros de la caja agraria de esta localidad, entonces hablamos para que se la entregara, él me dijo que se la llevara a la casa, quedamos de vernos en la casa de él, entonces yo salí de mi oficina como a las ocho de la noche y me dirigía hacia la casa de él pero al pasar por el parque me percaté que el despacho de la alcaldía estaba abierto, ante lo cual subí al despacho de la alcaldía y él estaba adentro ocupado, estaba acompañado con Bayardo Arguello que es empleado de la secretaría de infraestructura y con un muchacho de apellido Vergara que estaba arreglando la maquinaria del municipio, mientras ellos estaban ahí, yo estuve en la secretaría con la secretaria Gilma Calderón, estaba el señor tesorero llamado Marco García y el secretario de planeación llamado Vicente Alba, esperamos que se desocupara, como a las nueve ya se desocupó y yo entré al despacho, nos saludamos y como todavía estaban ellos hablamos de que al otro día iban a llevar al mecánico a la maquinaria que hay en la vía hacia el arenal y yo les ofrecí el carro para que fuera en él, ellos se despidieron y nos quedamos ahí con José Vicente Alba , Gilma Calderón, Pedro Elías y yo, estábamos ahí hablando, entonces yo le dije que nos fuéramos para la casa y él me dijo que miráramos las noticias y luego de las noticias nos íbamos (…) subimos al carro Pedro Elías y yo, yo iba conduciendo, y me dirigí hacia la casa de él, ubicada en la calle 1ª, hacia la salida para Paz de Rio, como la casa de él de aquí para allá queda a mano izquierda, yo iba a parar al frente de la casa para que él bajara y entonces Pedro me dijo que devolviera de una vez el carro, enseguida lo fue a devolver, me metí hacia la calle del cementerio y en ese momento pasaba una volqueta (…) y detrás iba un carro particular blanco como un Dodge, en ese carro iba el dueño de la volqueta (…) cuando terminaron de pasar , yo me devolví y cuadré el carro frente a la casa de Pedro Elías, estuvimos ahí un minutito mientras él me dijo: “otra vez a comer solo”, y yo le dije si quiere lo acompañó, entonces él me contestó sí (…) entonces vamos y él abrió la puerta y descendió del vehículo, yo ya tenía el carro apagado, pero quiero indicar que cuando Pedro Elías abrió la puerta para él bajarse sonó un disparo y yo pensé que era que se había estallado la llanta de uno de los vehículos que iba adelante y que acababan de pasar, se escucharon más disparos, yo noté que la puerta por donde había bajado Pedro se cerró pero yo no sabía qué pasaba estaba confundida, cuando yo me doy cuenta veo a Pedro como a seis metros del carro, caído en el piso y yo me bajé del carro inmediatamente, al bajarme yo veía candela lado y lado y escuchaba las detonaciones y entonces cuando yo me bajó del carro alcanzó a ver a los chinos, a los muchachos que estaban disparando, eran dos sujetos, yo ya los veo que ellos empiezan a correr hacia la salida de Socha y uno se voltea y saca o es como si se le hubiera caído un folder con papeles y quedan todos los papeles ahí caídos en la calle y él sigue corriendo hacia la salida del pueblo, cuando yo veo a los muchachos estoy a lado del carro y me voy hacia donde Pedro y lo veo allá caído sobre el andén de la casa de él, entonces yo empiezo a gritar por favor ayúdenos que hirieron al alcalde y yo no sé pasan como unos diez segundos y nadie aparece y a mí me dan como deseos de subirme al carro y seguir a los tipos pero en ese momento aparece Baudilio Niño ya frente a Pedro y me dice ayúdeme que todavía está vivo y yo bajé hacia donde estaba Pedro y me dice Baudilio todavía está respirando, ahí en ese momento se acerca un vecino de ellos que no sé cómo se llama, dice no eso el ya está muerto déjenlo ahí, entonces Baudilio me dice no llevémoslo al hospital que todavía está respirando y lo alzamos entre los dos para trasladarlo al carro, pero en este momento aparece Siervo Estepa el conductor de la volqueta y lo coge de donde yo lo estaba teniendo y me dice corra el carro, yo fui y corrí el carro cerca de donde estaba él, lo entramos ahí al carro y yo de una vez arranqué, me vine hacia el hospital, pasando por acá al frente del parque le dije a la policía, hirieron al alcalde al frente de la casa (…) llegamos al hospital y el médico dijo que estaba muy herido, que tenía un tiro en la cabeza, y como otros cuatro en el cuerpo, llamaron al conductor de la ambulancia para para remitirlo hacia Sogamoso (…) llegamos a la clínica (…) y como a los 5 minutos murió (…)(20).

9.6.1. Los mismos hechos fueron relatados en declaración juramenta por quien para la época de los hechos era la Secretaria de Gobierno, señora Gilma Calderón:

Púes estábamos en la oficina de la alcaldía el día 26 de noviembre del año en curso trabajando, adelantando unos oficios para los comerciantes y redactando o corrigiendo una nota para el gerente de control Cotransval, estábamos el secretario de hacienda que es Marco García, el Secretario de obras Ingeniero José Vicente Alba, Martha Manrique, Luis Humberto Bothia y el alcalde, cuando por ahí a las siete y media u ocho llegó Enrique Vergara y Bayardo Argüello, estaban dialogando con el alcalde para solicitar una llamada al alcalde de Socotá, luego llegó Juana Isabel Manrique la directora del M.A.P., las personas nombradas se fueron y quedamos ahí sino el alcalde, Juana Isabel, Vicente y yo, salimos como faltando un cuarto para las diez de la noche, el alcalde le dijo a Juana Isabel que fuera y lo llevará a la casa y que volviera por los demás, yo le dije, no salgamos todos al tiempo, salimos de la oficina y él subió al carro de Juana Isabel y ella fue a llevarlo (…)(21).

9.6.2. A su turno, Baudilio Niño Estupiñán, hermano del difunto, quien llegó instantes después de que el cuerpo del alcalde recibiera los impactos de bala, relató la situación fáctica en los siguientes términos:

Eran aproximadamente las 9 y 45 de la noche del 26 de noviembre del año en curso, yo estaba en una pieza de la casa cuando sentí llegar el carro donde iba Pedro Elías, inmediatamente paró el carro frente a la casa y empezaron a sonar disparos, escuché muchos disparos como más de ocho o diez disparos, inmediatamente corrí a la ventana y por medio del vidrio a través del vidrio vi cuando un sujeto que llevaba una chaqueta y una visera larga le estaba dando los últimos disparos a Pedro Elías, en ese momento le gritaba otro sujeto que estaba detrás de él y que no alcancé a ver, no entendía que le gritaba debido a la cantidad de disparos, no alcancé a oír que le gritaba, ni ver a ese sujeto debido a que el ángulo de la ventana no me lo permitía, inmediatamente se dio media vuelta el que disparaba y salió corriendo hacia la salida de Paz del Río, yo de inmediato bajé a la calle, porque oí que estaba gritando una persona, abrí el portón cuando observé que quien gritaba era Juana Isabel Manrique, quien había llevado en el carro a Pedro a la casa, al mirar hacia el andén vi que Pedro Elías había corrido unos diez metros aproximadamente del sitio de donde se había bajado del carro y estaba boca arriba en el charco de sangre, inmediatamente le dije a Isabel Manrique que corriera el carro a donde estaba Pedro Elías herido y me puse a alzarlo para poderlo subir al carro y llevarlo al hospital, en ese momento apareció don Luis que es un vecino, Luis Mojica que vive en seguida de la casa nuestra y Siervo Estepa el conductor de la volqueta, quien vive a una cuadra de la casa, quienes me ayudaron a subirlo al vehículo, inmediatamente nos dirigimos al hospital, luego a Duitama al hospital regional donde no nos prestaron atención y nos trasladamos luego a su Sogamoso a la clínica El Laguito donde ya lo vieron unos especialistas que lo estaban esperando, quienes le prestaron los primeros auxilios luego lo llevaron a la sala de cirugía, de ahí salieron más o menos a la una y cuarenta y cinco de la mañana con la noticia que Pedro Elías había fallecido(22).

9.6.3. Asimismo, el señor Luis Alberto Mojica, mencionado en los anteriores testimonios y presente en el desafortunado desenlace fáctico, sostuvo:

Pues yo estaba adentro de mi casa (…) en seguida de la casa de Pedro Elías, yo había llegado de la calle y estaba calentando la comida y me dijo mi hija que necesitaba una pomada ya salió a comprarla, yo le dije yo la espero, yo estaba frente a la ventana y estaba prendiendo la grabadora, en este momento oí como cinco detonaciones, entonces voltié (sic) a mirar a la calle, como a media cuadra vi que volteaba un carrito como oscurito, como campero , qué voltio hacia el centro yo no alcancé a ver todo el carro, me paré y salí a la ventana rápido y lo único que alcancé a ver fue a un tipo qué [desembocaba] por la salida de Paz del Río y otro detrás a velocidad, ese llevaba un arma corta, no vi a donde se metieron (…) cuándo vi esa vaina que [desembocaron] sentí unos gritos qué decían auxilio auxilio y pensé en mi pelada cuando recordé las detonaciones y me bajé a la calle, y ya vi que era chabela (Juana Manrique) la que corría hacia el lado de mi casa o la salida del pueblo, yo corrí lo más pronto y nos regresamos a donde estaba el carro de ella y yo vi y le dije eso como que está muerto, y ella dijo no, él está vivo, y ya llegó el hermano del doctor entre los tres los subimos al carro y otro muchacho también llegó y lo llevaron para el hospital.

9.7. Todos los testimonios vertidos al expediente son contestes en afirmar que durante la administración del alcalde Pedro Elías Niño Estupiñán se presentaron desavenencias con del médico Luis Alberto García Cañón, ya que este último no fue nombrado por el burgomaestre como director del hospital. Así se puede extraer de las declaraciones juramentadas que fueron rendidas en el curso de la investigación por los señores Gilma Calderón Vega(23), Secretaria de Gobierno; Marco Antonio García Alvarado(24), funcionario departamental; Juana Isabel Manrique Estupiñán(25), directora del MAP; y Rosa María Pachecho Abril(26), personera del municipio de Socha. En la declaración de la última de las mencionadas se afirmó:

Preguntado. Sírvase informar si usted sabe o tiene conocimiento de que el señor Pedro Elías estuviera amenazado por grupo subversivo alguno, o por alguna persona y si sabe cuáles eran sus enemigos. Contestó. Resulta que hace aproximadamente seis o siete meses recibí una llamada telefónica en la alcaldía me habló un señor que me dijo que sí estaba el señor alcalde, yo le dije que no, entonces me dijo tomé atenta nota de lo que le voy a decir, y me dijo más o menos que tuviera en cuenta que él estaba actuando mal con el doctor García y al final me dijo que hablaba la gente de la montaña y colgaron, no pude hablar nada, ni sé si sería hombre joven o viejo, pero estaba nervioso se escuchaba como si la hicieran de acá mismo del pueblo, cuando llegó el alcalde le comenté y él me dijo que no me preocupara que eso era gente del pueblo, pero que no les iba a dar gusto y que tenía que averiguar quién era y que iba a mandar a interceptar el teléfono de la alcaldía y después no sé si volvería a llamar o no volvieron a llamar más.

9.8. Frente a las posibles amenazas y protección brindada al alcalde, Luis Alberto Mojica(27) y Juana Isabel Manrique Estupiñán, testigos directos de los hechos, coinciden en afirmar que el mandatario local no las informó ni solicitó medida alguna de protección(28) ni la fuerza pública se la brindó. Al respecto las declaraciones de la señora Manrique Estupiñán, concordante con las respuestas entregadas por el Ejército Nacional:

Pregunta: ¿Tuvo conocimiento usted, de que Pedro Elías Niño recibiera amenazas de las fuerzas subversivas, explique por qué? Contesto: Que yo sepa él nunca me dijo nada de amenazas, sin embargo, después de la muerte de Pedro Elías habían comentarios de que la guerrilla lo había llamado, y le había enviado alguna nota escrita en papel de cuaderno, por lo cual creo que Pedro Elías no le dio ninguna importancia. Pregunta: ¿sabe usted, si Pedro Elías Niño Estupiñán, pidió algún tipo de protección para su vida, por algún tipo de amenazas? Contestó: No lo sé. Pregunta: ¿Díganos si las autoridades militares o de policía de este municipio o de cualquier lugar protegían de manera permanente la vida de Pedro Elías Niño Estupiñán en su condición de alcalde de esta localidad? Contesto: No, él no tenía ningún tipo de escolta, yo sé eso porque yo lo acompaño a Pedro a diferentes sitios y nunca vi ni al DAS, ni la policía ni a nadie más. Pregunta: ¿Tuvo usted conocimiento de los asesinatos de las alcaldesas de Labranzagrande y Socotá por esa misma época? Contestó: pues la de Labranzagrande me enteré por el periódico, realmente no me acuerdo quien la había matado, y la de Socotá pues comentarios de la gente ya que este municipio es cercano a éste, decían que la había matado la guerrilla pero no recuerdo que frente(29).

9.9. El señor Baudilio Niño Estupiñán, hermano de Pedro Elías, interpuso un día después de los hechos, el 27 de noviembre de 1996, denuncia penal ante la Unidad Investigativa, Policía Judicial, SIJIN, Sogamoso (fls. 97 y 98, anexo 1). La Unidad Especializada en Terrorismo de la Dirección Regional de Fiscalías inició una indagación preliminar en contra del médico Luis Alberto García Cano por la posible comisión del punible de homicidio en la persona del Alcalde de Socha, Pedro Elías Niño Estupiñán. En una primera etapa, el 30 de noviembre de 1998, se calificó el sumario y se resolvió proferir resolución de acusación en contra del galeno como presunto autor determinador de la muerte del señor Alcalde municipal (fls. 815 a 835, anexo 4). No obstante, el 18 de mayo de 1999 se revocó la resolución de acusación y, en consecuencia, se ordenó la preclusión de la investigación en su favor. Asimismo, el órgano acusador, de acuerdo a las pruebas allegadas al expediente penal, ordenó que se adelantara investigación preliminar en contra de Luis Alberto García Cano por el posible delito de rebelión (fls. 905, anexo 4).

9.10. En relación con las amenazas recibidas por grupos armados al margen de la ley, la declaración de la señora Martha Liliana Torres, Directora del Hospital de Socha, relató lo siguiente:

¿Diga al despacho si usted tenía conocimiento que señor Alcalde de Socha estuviera amenazado o corriera peligro su vida por algún motivo? Él no me dijo que lo hubieran amenazado, pero el 17 de noviembre a las 7 de la noche me llamó por teléfono y me dijo que el día anterior, 16 de noviembre, y durante todo el día del 17 no se había comunicado conmigo porque de donde estaba no podía llamar, que no podía hablar mucho por teléfono, (…) como a las ocho y veinte de la noche me volvió a llamar y me dijo que sí podía viajar, y me dijo que nos veíamos a las 7 y 30 horas de la mañana (…) llegó a mi casa como a las 8 y 30 de la mañana (…) nos tomamos un café en una panadería y me dijo que el 16 de noviembre en la mañana había tenido una reunión con los alcaldes de la provincia y se había devuelto para Socha a medio día y lo habían llamado a la casa a preguntarle qué porque no se había quedado al almuerzo que el alcalde de Paz del Río lo estaba esperando y que él había vuelto a bajar a Paz de Rio y que entrando a Paz del Rio lo habían abordado unos guerrilleros y se lo habían llevado con un concejal de Paz de Rio, que habían dejado el carro del municipio de Socha en belén después habían seguido aún en un camioncito hasta el alto de Santa Rosa, que les había tocado caminar, que los habían tenido hablándoles hasta más de las cuatro la mañana, que él iba sin chaqueta y tenía mucho frío (…) El sábado 23 llegue a Socha a las 7 de la mañana, a las 12 del día llegue a la oficina de él para que habláramos pero estaba muy ocupado y no pudimos hablar. El lunes a las 7 de la noche volvimos a hablar por teléfono pero era muy difícil hablar porque él me había dicho que los teléfonos estaban intervenidos y que los guerrilleros le habían dicho que le iban a cortar el teléfono, que conocían todos los recibos del teléfono y otra cosa que me dijo ese día, o sea el 18 de noviembre, fue que él creía que había un informante en la alcaldía y otro en el ejército, ni siquiera se atrevió a sospechar quién podría ser el de la alcaldía y del ejército tampoco. El martes 26 en un momento que estuvimos solos en la alcaldía me dijo que la guerrilla le había dicho que lo acusaba de colaborarle al ejército y que él había intentado negarlo o refutarlo y que le habían leído una lista con fecha hora y tema de lo que él hablaba con el ejército y con quién hablaba y que cuando él intentaba negar algo le leían la lista y le decían le queda alguna insatisfacción y yo le pregunté que si lo que ellos decían era verdad y él me dijo que sí, lo saben todo y todo es verdad, que le habían dicho tenemos liberada toda la región excepto Socha, por su culpa, que le han dicho que sabían todo sobre su vida privada y que le habían dicho que se tenía que casar pronto y yo le pregunté si lo amenazaron y él me dijo “me dijeron que a un informante no le perdonan la vida y tampoco le avisan”. Me comentó que ellos eran muy contundentes en lo que decían, muy radicales y no daban opción de defenderse (…) Preguntado. Diga cómo eran las relaciones del alcalde con el ejército. Contestó. El mayor entraba sin hacer antesala, el último día que yo hablé con el alcalde, el martes 26, él me dijo que habían llegado como 120 corrección 150 soldados más a Socha y que a pesar de todo él debía colaborarles para electrificación en la parte alta que es más estratégica, que debía colaborar y lo iba a hacer. Eso me dijo que le había criticado la guerrilla, que el ejército saliera y entrara como pedro por su casa. Que le habían dicho que ellos no aceptaban posiciones neutrales, los que no estaban con ellos estaban con el ejército que él era amante de la milicia(30).

9.10.1. La anterior declaración fue confirmada por los testimonios de varios concejales y empleados municipales que adujeron que a comienzos del año 1997 integrantes del bloque sur de las FARC se congregaron en la plaza de mercado del municipio de Socotá y se atribuyeron el hecho dañoso de la muerte del alcalde Pedro Elías Niño Estupiñán. Al respecto, el señor Luciano Torres Abril, relató:

[Si] nosotros nos encontrábamos en el concejo, cuando unos señores uniformados, ingresaron al concejo y nos ordenaron salir a la Plaza y que cerráramos el Concejo, personalmente yo creí que eran del Ejército Nacional, pero después de estar en la plaza de mercado, dijeron públicamente que ellos eran del frente 28 de las FARC, ellos reunieron a la gente que estábamos en ese momento que para unas consignas, personalmente yo me quedé a un lado bastante lejos de la reunión, pues ahí ellos duraron hablando como una hora, pues ahí ya no tengo nada que informar. Preguntado. Sírvase relatar o decir que manifestaron los señores o integrantes de la subversión, como dice usted integrantes del frente 28 de las FARC. Contestó. Pues ellos ahí echaban arengas en contra del gobierno, prácticamente en eso se basó la reunión, hablaron tantas cosas y uno asustado es difícil ponerle cuidado a esa gente. Preguntado. Sírvase informar que oyó usted con respecto a la muerte del doctor Pedro Elías Niño Estupiñán de parte de los integrantes del frente 28 de las FARC. Contestó. Si, ellos en una aparte de su intervención dijeron que ellos eran los responsables de la muerte del alcalde de Socha Dr. Pedro Elías Niño Estupiñán, yo personalmente no les oí ninguna explicación al respecto, ni el motivo por el cual lo ejecutaron (…)(31).

9.10.2. En el mismo sentido, el señor Segundo Pérez Herrera manifestó, que según comentarios de la gente, al mandatario local lo habían asesinado las FARC por suministrar información al Ejército Nacional:

Sí lo distinguí y en cuanto a la muerte pues, según dicen que fue la guerrilla, más exactamente el 28 frente de las FARC, porque hicieron una reunión en la plaza pública o sea en el parque de Socotá y lo manifestaron públicamente que ese grupo era el autor de la muerte, yo estaba un poco lejos de la reunión que hicieron un día domingo a comienzo de 1997 pero los vecinos ahí comentaban que por colaboración con Ejército ese era el comentario ese día en el pueblo después de la reunión. Preguntado. Sírvase informar si usted se pudo dar cuenta cuántos subversivos hicieron presencia ese día en el pueblo. Contestó. Pues uno exactamente no sabe cuántos pero por lo que yo pude observar había unos quince aproximadamente sin saberse cuantos más regados. Ellos tenían uniforme de camuflaje del Ejército y de la Policía revueltos. Preguntado. Informe si usted recuerda como fue la arenga que hicieron y en qué términos. Contestó. La arenga exactamente no puedo decirle, porque nosotros teníamos reunión del Consejo y cuando ellos supieron que estábamos en el concejo, mandaron a dos tipos a que cerráramos el concejo y saliéramos a la reunión, ya la reunión la habían empezado, eso era aproximadamente las nueve o nueve y media de la mañana cuando nos sacaron del concejo y ya estaban reunidos y como el concejo queda como a tres cuadras del parque, cuando llegamos ya estaban reunidos con la gente y cuando llegamos les alcancé a oír que ellos habían ejecutado al alcalde del municipio de Socha(32).

9.10.3. Los testimonios de los concejales coinciden con lo dicho por la señora Sonia Yazmín Niño Durán, quien labora en el centro de salud de Socotá:

Una vez en Socotá un domingo no recuerdo la fecha, llegó al municipio un grupo que dijeron eran guerrilleros, no sé cuántas personas, y dijeron que ellos habían matado al alcalde de Socha que por unos ciertos problemas o cosas que él había comedio en contra de ellos, esto lo manifestó en la plaza de Socotá un hombre a nombre de la guerrilla, yo no me acerqué mucho al sitio y el que hablaba tenía un megáfono pero no sé si era joven o mayor edad, no recuerdo cuanto tiempo transcurrió desde la muerte del alcalde a cuando el tipo ese reunió a la gente en el parque principal de Socotá, yo estaba distante como unos quince metros del sitio donde el señor hablaba a la comunidad, estaba al mismo nivel de las personas asistentes, es decir no se subió a ninguna tarima o banco(33).

9.11. El testimonio vertido por Jorge Santos Goyeneche, residente en la vereda de Hato Parpa, municipio de Socotá, advierte que la muerte del alcalde Niño se originó por haber sido un “informante” de la fuerza pública:

Lo que me consta en este momento es la versión que dijo un señor que dijo un Comandante del Frente 28 de las FARC y en una reunión hecha en la plaza de Socotá por un auto parlante quitado a un señor que vendía frutas o propaganda de ropa no estoy seguro, nos manifestó a todo el público reunido en la plaza que habían cometido unas ejecuciones en la cual hacia público el nombre de Pedro Elías Niño, alcalde de Socha, eso decía que era por colaboración en información con el Ejército Nacional, esa reunión fue de una mil personas más o menos las sacaron de las tiendas y gritaron por el parlante diciendo eso de la muerte del alcalde y diciendo otras cosas más de ejecuciones (…)(34).

9.11.1. Asimismo, el informe de inteligencia elaborado por la Unidad de Policía Judicial CTI de la Fiscalía General de la Nación, constató:

Se tiene conocimiento certero que el día domingo 2 de febrero del corriente año el 28 frente de las FARC hizo presencia en el área urbana de Socotá donde transcurría normalmente el día de mercado, reunieron a la población y profirieron sus arengas; de igual manera uno de los subversivos se dirigió a la población e informó que ellos eran los responsables de la muerte de Pedro Elías Niño Estupiñán, alcalde de Socha, porque era colaborador directo del ejército, lo responsabilizaban de facilitar las labores de inteligencia del ejército de ese municipio y lo culparon también de la muerte de varios jóvenes subversivos a manos del ejército (…)(35).

9.11.2. De acuerdo con las diligencias adelantas y la información de inteligencia establecida por el Departamento Administrativo de Seguridad -D.A.S. en torno a la muerte violenta del alcalde Pedro Elías Niño Estupiñán, la cual obra en el expediente penal, se consignaron las siguientes conclusiones:

De acuerdo a las diligencias adelantadas y teniendo en cuenta la información recopilada en torno a la muerte violenta del señor Pedro Elías Niño Estupiñán, podemos deducir que el móvil es infundado con fines terroristas, con el propósito de crear pánico y zozobra en todos los funcionarios de la actual administración e igualmente en la sociedad civil que en una u otra forma compartían el ideario y la gestión desarrollada por el extinto, actos secundarios a los inconvenientes que durante su administración municipal se le presentaron, a saber: i) Los despidos justificados de algunos empleados del municipio; ii) La destitución del médico del municipio doctor Luis Alberto García Cañón, según consta en el Decreto 10 del 17 de mayo en 1996; iii) El cambio del director de núcleo de desarrollo educativo de Socha, lo cual configuró queja ante el gobernador de Boyacá por parte de algunos docentes; iv) Por los proyectos y contratos de obras previstos por firmar, ejecutar y desarrollar en un futuro inmediato, creándose inconvenientes entre algunas personas que querían intervenir en la contratación; lo mismo en algunos políticos de la región; v) También por las buenas relaciones que él obitado mantenía con las fuerzas militares acantonadas en esta localidad y se prevé que a raíz de estas, los autores del hecho criminoso una vez consumado dejaron caer en el sitio de los acontecimientos varios panfletos alusivos al bloque sur de las FARC y los grafitis que aparecieron en las paredes de varias viviendas del casco urbano de Socha(36).

9.12. El acto perpetrado por la guerrilla de las FARC(37) se confirma por la División de Análisis de la Dirección General de Inteligencia del D.A.S. a razón del examen hecho a un documento que los integrantes del grupo armado organizado al margen de la ley FARC-EP dejaron la noche del 26 de noviembre de 1996, al lado del cadáver del alcalde Pedro Elías. En relación con la veracidad de este documento, en el informe se dejaron consignados los siguientes datos de interés para el presente proceso:

(…) El documento materia de análisis correspondiente a un fotocopia tamaño oficio, sin líneas y fondo blando. Escrito probablemente en computador. No tiene destinatario específico. Aparece fechado octubre de 1996. Esta suscrito por “Secretariado del Estado Mayor de las FARC” (…) fue remitido por el puesto operativo del D.A.S. en Sogamoso (Boyacá) a la División de análisis para su respectivo estudio (…) el documento analizado tiene un alto porcentaje de elementos de forma que permiten suponer que si puede ser original de las FARC-EP, ya que al ser cotejado con documentos que reposan en esta dependencia, obtenidos a través de diversas operaciones tácticas, se encontraron aspectos que no difieren con estos. (…) Conclusiones. El documento materia de análisis contiene un alto porcentaje de posibilidades de ser original de la organización subversiva FARC-EP(38).

9.13. La Subdirección de Inteligencia del Ejército Nacional constató la cuadrilla y el lugar geográfico específico en el que operaba este grupo al margen de la ley que atentó contra la vida del alcalde Niño Estupiñán:

[Se] informa a ese despacho que consultados los archivos de esta Dirección, en el año de 1996, la 28 cuadrilla de la organización narcoterrorista FARC delinquía en el departamento del Casanare, municipios de Pore, Yopal, Tamara, Gaviotas, Sámaca, La Salina, Hato Corozal, con desplazamientos al departamento de Boyacá en las localidades de Chita, Pisba, Paya, Labranzagrande, Pajarito, Mongua, Topagua, Aquitania, Gameza, Socha, Socotá y la Salina, Jérico y Tasco. Se encontraban al mando del cabecilla Jorge Torres Victoria (a. Pablo Catatumbo) con un promedio de 60 antisociales en armas, sobre los demás requerimientos esta Dirección no tiene conocimiento(39).

9.14. La Unidad de Fiscalías Delegadas ante los Juzgados del Circuito de Sogamoso practicó el levantamiento del cadáver del señor Pedro Elías Niño Estupiñán. En relación con los hallazgos hechos en el cadáver se dejaron consignados los siguientes datos:

(…) Descripción de las heridas: heridas de bala, orificios. Cabeza en la región occipital, dos orificios o herida de bala de forma circular. En la región frontal superior derecha un orificio o herida de bala. Cuello: región acromial, escoriación de aproximadamente 4 cms x 4 cms, lado izquierdo. Tórax: lado derecho región lateral de tórax, lesión al parecer con arma de fuego, bordes irregulares, circulo morado alrededor, lesión quirúrgica en el hipocondrio(40).

9.15. Por su parte, en la necropsia practicada al cadáver del señor Pedro Elías Niño Estupiñán, se consignaron los siguientes datos relevantes:

[Se] trata de cadáver de hombre adulto joven que fallece por encefalomalacía traumática (laceraciones cerebrales, contusiones hemorragia subaracnoidea fractura conminuta de cráneo) secundarias a herida cráneo-encefálica por proyectil arma de fuego. Por la capacidad de producir la muerte son lesiones de carácter simplemente mortales. Probable manera de muerte homicidio(41).

9.16. El 26 de noviembre de 1996 falleció el señor Pedro Elías Niño Estupiñán en el municipio de Sogamoso, Boyacá(42).

III. Problema jurídico

10. De conformidad con el recurso de apelación interpuesto, compete a la Sala establecer, si la muerte del señor Pedro Elías Niño Estupiñán, quien para ese momento tenía la investidura de alcalde municipal de Socha, Boyacá, ocurrida el día 26 de noviembre de 1996, le resulta imputable a la entidad demandada, o por el contrario, se encuentran configurados los elementos para que opere una causal eximente de responsabilidad consistente en el hecho exclusivo y determinante de un tercero.

IV. Análisis del caso

11. Previa acreditación de la existencia del daño alegada por la parte demandante, la Sala entrará a realizar un estudio, en primer lugar, sobre i) las obligaciones jurídicas del Estado colombiano en materia de protección del derecho fundamental a la seguridad personal y a la vida; ii) el precedente constitucional en materia de riesgo para la seguridad personal y iii) el marco legal para solicitar las medidas de protección del Estado; en segundo lugar, revisará la jurisprudencia de la Corporación respecto a la responsabilidad del Estado por actos violentos terceros que han atentado contra la vida de mandatarios locales y miembros de Corporaciones Administrativas de elección popular; y en tercer lugar, si el daño antijurídico es, en el caso concreto, imputable por acción u omisión a la entidad demandada y, por lo tanto, si esta se encuentra en el deber jurídico de repararlo, o si por el contrario, es producto del hecho determinante y exclusivo de un tercero.

11.1. El daño originado con la muerte del señor Pedro Elías Niño Estupiñán. La Sala encuentra debidamente acreditado el daño con la muerte del señor Pedro Elías Niño Estupiñán en el municipio de Sogamoso, Boyacá, en hechos ocurridos el 26 de noviembre de 1996, como consecuencia directa de impactos de proyectil de arma de fuego que recibió en su cuerpo por parte del grupo armado al margen de la ley FARC, al momento de llegar a su domicilio ubicado en el municipio de Socha (Registro civil de defunción y el levantamiento de cadáver v. párr. 9.16).

11.2. En conclusión, la Sala encuentra configurado el daño antijurídico padecido por los demandantes con la muerte de su familiar señor Pedro Elías Niño Estupiñán, acaecida el 26 de noviembre de 1996.

12. El derecho fundamental a la seguridad personal y las obligaciones del Estado en materia de protección a la vida.

12.1 La seguridad personal: un derecho constitucional fundamental. Sobre la noción de los derechos fundamentales se han dado múltiples respuestas. Para Robert Alexy, los derechos fundamentales “son posiciones que, desde el punto de vista del derecho constitucional son tan importantes que su atribución o denegación no puede quedar en manos de la mayoría parlamentaria simple”(43). Según el autor alemán, entre el concepto de derecho fundamental y norma de derecho fundamental existe una relación inescindible, ya que “siempre que alguien tiene un derecho fundamental, existe una norma de derecho fundamental que le atribuye este derecho”(44). Por su parte, Ferrajoli define los derechos fundamentales como todos aquellos derechos subjetivos que corresponden universalmente a todos los seres humanos en cuanto dotados del status de personas, ciudadanos y/o personas capaces de obrar; señala que los rasgos estructurales que los distinguen de otros derechos, son: i) la forma universal de su imputación, ii) su estructura de reglas generales y abstractas, y iii) su carácter indisponible e inalienable(45)(46). En esta definición, se encierran dos principios basilares del Estado constitucional, democrático y de derecho. Primero, se trata de derechos subjetivos, es decir, intereses jurídicamente protegidos en forma de expectativas positivas o negativas pertenecientes a las personas naturales y, segundo, se trata de derechos universales, esto es, pertenecientes a todos en condiciones de igualdad, jurídicamente protegidos como intereses de todos y tienen por ello el valor de intereses generales(47).

12.1.1. Así pues, son tutelados como universales y subjetivos y, por consiguiente, de factura fundamental, la libertad personal, los derechos políticos, los derechos sociales y la seguridad personal, entre otros. Al respecto, la Constitución Política introduce un mandato positivo en su artículo 2º, según el cual las autoridades públicas colombianas están instituidas para brindar protección a las personas, salvaguardando su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades. De acuerdo con este encargo positivo, relativo a la seguridad personal, el precedente constitucional ha señalado que la tarea de las autoridades es la de proveer de manera efectiva las condiciones mínimas de seguridad que hacen posible la existencia de los individuos en sociedad, “sin estar expuestos a riesgos extraordinarios de recibir daños en su persona”(48) y concluye precisando que “la seguridad personal, en el contexto colombiano, es un derecho fundamental de los individuos. Con base en él, pueden exigir, en determinadas condiciones, medidas específicas de protección de parte de las autoridades, con el objetivo de prevenir la materialización de cierto tipo de riesgos extraordinarios contra su vida o integridad personal, que no tienen el deber jurídico de soportar, y que las autoridades pueden conjurar o mitigar”(49).

12.1.2. Las obligaciones del Estado de prestar el servicio de seguridad a sus funcionarios, se derivan de los artículos 2 y 218 de la Constitución Política, que en su orden, establecen que “[l]as autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares” y que la Policía Nacional “es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz”(50).

12.1.3. En cuanto al contenido del derecho fundamental a la seguridad personal, la Corte lo definió como “aquél que tienen las personas a recibir protección cuando enfrentan ciertos tipos de riesgo para su vida e integridad personal”(51). En lo concerniente a la caracterización de la tipología de riesgo, la Corte advirtió:

Se tiene, en primer lugar, que dichos riesgos deben ser extraordinarios. Esto quiere decir que existe un nivel de riesgo ordinario, social y jurídicamente soportable, por estar implícito en la vida cotidiana dentro de cualquier sociedad. (…) (L)as personas no pueden exigir al Estado un nivel especial de protección frente a este tipo de riesgos elementales: soportarlos constituye una carga derivada de la condición misma de integrante de una comunidad de seres humanos, que se impone a todos los miembros de la sociedad por igual.

(…) En la medida en que la intensidad de dichos riesgos se incremente, es decir, cuando se tornen extraordinarios y reúnen las demás características señaladas en esta providencia, las personas tendrán derecho a solicitar la intervención protectiva de las autoridades para mitigarlos o evitar que se materialicen, cuando ello sea posible; tal intervención estatal podrá invocarse con distintos títulos, es decir, en virtud de distintos derechos fundamentales —la vida, la integridad personal o la seguridad personal—, dependiendo del nivel de intensidad del riesgo en cuestión y de sus características(52) (se destaca).

12.1.4. Al respecto la Sala Plena de esta Corporación en sentencia del 30 de octubre de 1990(53), se pronunció sobre la importancia de no infringir deberes de protección y seguridad, así:

La protección que a la vida, honra y bienes de los ciudadanos deben las autoridades, según el artículo 16 de la Constitución —principio que viene consagrado desde 1886— no puede concebirse jamás como estática, es decir, que no puede aceptarse que los organismos policivos sean sujetos pasivos entregados a la espera impasible de la petición de protección por parte del miembro de la comunidad que la necesita, sino que por el contrario deben observar una actitud de permanente alerta determinada por las circunstancias de cada momento que viva la colectividad y tomar la acción que corresponda motu proprio cuando la situación azarosa de perturbación en un caso dado la hagan aconsejables respecto de una o determinadas personas en razón de la influencia que tales circunstancias obren sobre ellas por la posición que ocupan en la vida social” (subrayas del texto original).

12.1.5. En consonancia con las obligaciones internas vistas anteriormente, el Estado colombiano ha adquirido obligaciones internacionales tendientes a garantizar el derecho fundamental de seguridad personal de los ciudadanos: i) la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, establece en su artículo 3º que “todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona”; ii) la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Pacto de San José(54), establece en su artículo 7º: “1. Toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales […]”; iii) El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos(55), dispone en su artículo 9: “1. Todo individuo tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales”.

12.2. La jurisprudencia constitucional en materia de riesgo y la garantía del derecho fundamental a la seguridad personal.

12.2.1. El derecho fundamental a la seguridad tiene una efectividad sustancial mínima traducida en un sistema de deberes y vínculos positivos dirigidos al poder público(56); así lo ha entendido la Corte Constitucional al considerar que la seguridad personal comprende un coto irreductible a favor de las personas contra ciertos riesgos o peligros que “no resultan legítimos ni soportables dentro de la convivencia en sociedad, de acuerdo con la Constitución y los tratados internacionales; se trata de riesgos extraordinarios cuya imposición misma lesiona la igualdad en la que deben estar las personas frente a la carga de vivir en sociedad”(57).

12.2.2. Con el propósito de delimitar objetivamente el campo de aplicación del derecho a la seguridad personal en el ordenamiento jurídico colombiano, la jurisprudencia de la Corte Constitucional(58) estableció una escala de riesgos, tomando en cuenta dos variables: i) los niveles de tolerabilidad jurídica del riesgo por los ciudadanos en virtud del principio de igualdad ante las cargas públicas; y, ii) los títulos jurídicos con base en los cuales se puede invocar la intervención protectora de las autoridades. Bajo tales parámetros estableció cinco niveles de riesgo: a) un nivel de riesgo mínimo(59); b) un nivel de riesgo ordinario, soportado en condiciones de igualdad por quienes viven en sociedad(60); c) un nivel de riesgo extraordinario, que las personas no están obligadas a soportar; d) un nivel de riesgo extremo que amenaza la vida o la integridad personal(61); y, e) un nivel de riesgo consumado(62).

12.2.3. A partir de tal caracterización estimó la Corte que “el derecho fundamental a la seguridad personal opera para proteger a las personas de los riesgos que se ubican en el nivel de los riesgos extraordinarios, que el individuo no tiene el deber jurídico de soportar”(63).

12.3. El marco legal en el caso concreto para la protección en materia de riesgo del derecho fundamental a la seguridad personal.

12.3.1. Para el momento del homicidio del señor Pedro Elías Niño Estupiñán, esto es, el 26 de noviembre de 1996, la tutela del derecho a la seguridad personal se encontraba regulada por el art. 6º de la Ley 199 de 1995, por medio de la cual se cambia la denominación del Ministerio de Gobierno y se fijan los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el gobierno nacional modificará su estructura orgánica.

Sistema de protección de los derechos humanos. En desarrollo de la obligación constitucional del Gobierno Nacional de garantizar los derechos y libertades de todos los colombianos, el Ministerio del Interior coordinará las actividades de todos los organismos del Ejecutivo, encargados de la promoción, protección y defensa de los derechos humanos.

El Ministerio del Interior contará con un sistema de atención a las demandas de protección de los derechos ciudadanos. El desarrollo de este sistema estará a cargo de una Unidad Administrativa Especial dependiente del Ministerio del Interior, la cual deberá actuar previamente en caso de amenaza inminente de los derechos ciudadanos y desarrollar programas orientados a la protección, preservación y restablecimiento de los derechos humanos de los denunciantes. El Ministerio del Interior o la autoridad en la que se delegue esta función, emprenderá, de oficio, las acciones correspondientes ante las autoridades judiciales, sin detrimento de las funciones de las mismas o de las atribuciones del Ministerio Público.

12.3.2. Dicha ley fue reglamentada por el Decreto 1592 de 2000, que precisa:

En desarrollo de la obligación constitucional del Gobierno Nacional de garantizar los derechos y libertades de todos los colombianos, el Ministerio del Interior coordinará las actividades de todos los organismos del Ejecutivo, encargados de la promoción, protección y defensa de los derechos humanos. El Ministerio del Interior contará con un sistema de atención a las demandas de protección de los derechos ciudadanos. El desarrollo de este sistema estará a cargo de una Unidad Administrativa Especial dependiente del Ministerio del Interior, la cual deberá actuar previamente en caso de amenaza inminente de los derechos ciudadanos y desarrollar programas orientados a la protección, preservación y restablecimiento de los derechos humanos de los denunciantes. El Ministerio del Interior o la autoridad en la que se delegue esta función, emprenderá, de oficio, las acciones correspondientes ante las autoridades judiciales, sin detrimento de las funciones de las mismas o de las atribuciones del Ministerio Público (se destaca).

12.3.3. A título informativo, la tutela del derecho a la seguridad personal se encuentra también regulada por la Ley 418 de 1997, “por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones”, modificada y prorrogada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006 y 1421 de 2010 y el Decreto-ley 4065 de 2011. A fin de establecer si un riesgo tiene la entidad suficiente para acceder a medidas de protección, por encontrarse tipificado como extraordinario o extremo, el Decreto 4912 de 2011(64) dispone que se debe analizar por el funcionario competente los siguientes elementos, a saber: i) que sea específico e individualizable; ii) que sea concreto, fundado en acciones o hechos particulares y manifiestos, y no en suposiciones abstractas; iii) que sea presente, no remoto ni eventual; iv) que sea importante, es decir, que amenace con lesionar bienes jurídicos protegidos; v) que sea serio, de materialización probable por las circunstancias del caso; vi) que sea claro y discernible; vii) que sea excepcional en la medida en que no debe ser soportado por la generalidad de los individuos; y viii) que sea desproporcionado, frente a los beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo.

12.3.4. Tomando en cuenta las anteriores consideraciones, procede la Sala, antes de determinar si en el caso concreto los daños a la vida y a la seguridad personal del alcalde Pedro Elías Niño Estupiñán le son imputables al Estado, a revisar la jurisprudencia de esta Corporación en materia de responsabilidad estatal por actos violentos de terceros contra la vida e integridad personal de mandatarios locales.

13. La jurisprudencia de la Corporación respecto a la responsabilidad estatal por actos violentos de terceros contra la vida e integridad física de alcaldes que no solicitaron protección.

13.1. La jurisprudencia de esta Corporación(65) de tiempo atrás ha precisado que el Estado debe responder patrimonialmente a título de falla del servicio por omisión en el deber de prestar seguridad a las personas, cuando: i) en la producción del daño estuvo presente la complicidad por acción u omisión de agentes del Estado(66); ii) se acredite que la persona contra quien se dirigió el ataque había solicitado previamente medidas de protección a las autoridades y estas no se las brindaron o las mismas fueron insuficientes o tardías, de tal manera que los efectos antijurídicos de la omisión concretados en un daño son objeto de reproche jurídico (infracción a la posición de garante)(67); iii) la víctima no solicitó las medidas referidas, pero las fuerzas del orden conocían las amenazas que se cernían contra su vida(68) y, por ende, estaban obligadas a actuar (deber de diligencia); y, iv) porque en razón de las especiales circunstancias que se vivían en el momento, como por ejemplo, la grave alteración del orden público y el conocimiento público de amenazas por parte de terceros, el hecho era previsible y cognoscible, y no se realizó actuación alguna encaminada a su protección(69).  

13.1.1. No obstante lo anterior, es menester señalar que la Sala ha precisado que a pesar de que es un deber inherente al Estado garantizar la protección a todas las personas residentes en el país, no le son imputables todos los daños a la vida, a la integridad física o a los bienes de las personas causados por terceros, porque las obligaciones del Estado son relativas, en la medida que se circunscriben a sus capacidades en cada caso concreto; sin embargo, esta misma Corporación en abundantes providencias, ha resaltado que la relatividad de las obligaciones del Estado no excusa el incumplimiento a sus deberes, sino que debe examinarse en cada caso si en efecto fue imposible cumplir con los estándares funcionales. 

13.1.2. Teniendo en consideración que en el sub judice está acreditado que la víctima no solicitó medidas de protección ni reportó amenazas en su contra (v. párr. 9.8.), la Subsección B ha declarado la responsabilidad del Estado de manera uniforme, constante y reiterada, en casos en los que no se han solicitado medidas de protección, así: i) la sentencia del 6 de diciembre de 2013 de la Subsección B, declaró la responsabilidad del Estado y lo condenó por la muerte del alcalde de Vista Hermosa (Meta), el 19 de septiembre de 1999, municipio parte de la zona de distensión decretada por el Gobierno Nacional para adelantar diálogos con la guerrilla de las FARC; ii) la sentencia del 13 de noviembre de 2014 de la Subsección B, declaró la responsabilidad del Estado por la muerte del alcalde encargado del municipio de San Francisco (Antioquia), quien fue asesinado por miembros del Ejército de Liberación Nacional; iii) la sentencia del 29 de agosto de 2012, declaró la responsabilidad estatal por la muerte del alcalde de Guática. Por último, también figura la sentencia del 11 de agosto de 2011 de la Subsección A, en la que se declaró la responsabilidad del Estado por la muerte del alcalde de Jambaló, quien no había solicitado medidas de protección.

13.1.2.1. La sentencia del 6 de diciembre de 2013 que condenó al Estado por la muerte del alcalde de Vista Hermosa, Meta, ubicado en la zona de distención.

13.1.2.1.1. Esta sentencia concluyó que al Estado le era imputable el resultado dañoso en el que falleció el alcalde de Vista Hermosa, al margen que no hubiese puesto en conocimiento las amenazas o solicitado formalmente la protección, en la medida que se origina un deber especial de protección en cabeza del Estado frente a personas que, por la naturaleza de sus funciones, el grupo político al que pertenecen o el contexto social en que operan, deben ser resguardadas de cualquier ataque en su contra. Al respecto la Subsección sostuvo:

La Sala concuerda con el análisis del a quo en el sentido de que es evidente que no se aportó ninguna prueba al proceso que revele que la víctima hubiera denunciado ante el Ejército Nacional o la Policía amenazas concretas por parte de grupos armados al margen de la ley, que quisieran atentar contra su vida o integridad en razón a su investidura (…) La Sala considera que la sentencia de primera instancia, aunque atinada en su análisis de las pruebas aportadas al proceso, deja de lado que la responsabilidad de las entidades demandadas también puede surgir de la previsibilidad que el contexto geográfico e histórico pueda otorgar a un hecho en el que se alega falta de protección estatal. O lo que resulta equivalente, el Estado responde no solo porque no haya prestado protección a alguien que la solicite, sino por no haberla prestado a alguien que la necesitara por la previsibilidad de sufrir una acción que atentara contra su vida o integridad física, aún en el evento en que no la hubiera pedido formalmente. // Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha considerado que existe un deber especial de protección en cabeza del Estado frente a personas que, por la naturaleza de sus funciones, el grupo político al que pertenecen o el contexto social en que operan, deben ser resguardadas de cualquier ataque en su contra, aún si no han solicitado formalmente protección a las autoridades. (…) En el caso concreto, para la Sala resulta indispensable iniciar por un elemento que no necesita prueba de ninguna de las partes, al constituir un hecho notorio: las negociaciones de paz adelantadas entre el Gobierno Nacional y la guerrilla de las FARC entre 1998 y 2002, y la declaración de una zona de distensión para tales propósitos. // Esta decisión gubernamental supuso el retiro de fuerzas militares y de policía de las jurisdicciones territoriales que pertenecían a los municipios indicados en el artículo 3º de la resolución, entre los que se encontraba Vista Hermosa-Meta, municipio en el que el señor Londoño Aguirre se desempeñaba como alcalde en ejercicio. // Es claro también que esa desmilitarización implicó el incremento de la influencia del grupo guerrillero negociante en los municipios de la zona despejada, y por ende, también hubo un incremento necesario en la interacción que las autoridades civiles debían tener con quienes ahora podían transitar libremente por esas zonas (…) lo cierto es que las autoridades civiles, y en general la población, de los municipios de la zona de distensión se encontraban en una situación extraordinaria de seguridad que debió ser atendida con la mayor diligencia por las autoridades a quienes de manera legal o constitucional se les otorgaron obligaciones relativas a la protección de la vida, bienes e integridad física de los ciudadanos(70).

13.1.2.2. La sentencia del 13 de noviembre de 2014 que condenó al Estado por la muerte del alcalde del municipio de San Francisco, Antioquia, a manos del E.L.N.

13.1.2.2.1. La sentencia del 13 de noviembre de 2014, la cual reiteró los criterios de la sentencia del 29 de julio de 2013 de la misma subsección B(71), sigue el mismo razonamiento de la sentencia mencionada anteriormente. En esta ocasión, se analizó la situación del alcalde encargado del municipio de San Francisco (Antioquia), quien se dirigía a su domicilio en la ciudad de Medellín, cuando el vehículo en el que se transportaba en compañía de otros servidores públicos fue detenido por miembros del Ejército de Liberación Nacional, los cuales cercenaron su vida. El señor Giraldo Muñoz no solicitó previamente medidas de protección ni reportó amenazas en su contra. En esa oportunidad, se dijo:

[Si] bien es cierto que se encuentra acreditado en el plenario que el señor Giraldo Muñoz no solicitó previamente medidas especiales de protección, también lo es que las circunstancias en las que el mismo asumió el encargo del despacho de la Alcaldía Municipal de San Francisco, esto es, dentro de un contexto de alteración del orden público que había cobrado la vida de varios alcaldes del municipio y de la región, permiten afirmar a esta Sala, conforme al criterio jurisprudencial antes reseñado, que la vida del señor Humberto de Jesús Giraldo Muñoz debió ser especialmente protegida por el Estado, por intermedio de las entidades aquí accionadas, ello, pese a que la propia víctima no lo haya manifestado. Luego, al estar acreditada la renuncia voluntaria de estándares funcionales, que se traduce en un incumplimiento obligacional de protección a quien por su posición o cargo fue objeto de amenazas en su integridad personal y su propia vida, es evidente la responsabilidad estatal por el daño alegado en la demanda, en los términos del artículo 90 superior(72) (se destaca).

13.1.2.3. La sentencia del 29 de agosto de 2012 que declaró la responsabilidad estatal por la muerte del alcalde de Guática.

13.1.2.3.1. La sentencia del 29 de agosto de 2012(73) encontró responsable patrimonialmente al Estado al verificar que la fuente del daño resultó ser la omisión en la que incurrió la administración frente al cumplimiento de deberes funcionales, pues los integrantes de la Policía Nacional hicieron caso omiso de sus obligaciones pese a la presencia guerrillera en esa área geográfica y al conocimiento de las amenazas sobre el mandatario local:

De conformidad con lo expuesto, si bien está demostrado que el atentado de que fue víctima el señor Clímaco Antonio Navarro Palacio no fue perpetrado con la intervención o complicidad de agentes del Estado y que el mencionado señor rechazó en dos oportunidades el servicio de escolta por considerarlo innecesario, la Sala concluye que la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional es responsable del daño alegado en la demanda, por las razones que pasan a explicarse:

En primer lugar, se encuentra acreditado que la vereda Travesías, lugar en que ocurrieron los hechos, era considerada por la Policía Nacional como una zona “de mayor influencia subversiva” (…).

En segundo lugar, está probado que la muerte del alcalde de Guática para el período 1995–1997 se produjo en el momento en que presidía el acto público de inauguración de un torneo deportivo (…).

En este sentido, en tercer lugar, se encuentra demostrado que la Policía Nacional tenía conocimiento de la realización del acto público aludido (…).

En cuarto lugar, se sabe, por el testimonio rendido por el uniformado Amador Hurtado Vélez, que la Policía Nacional tenía conocimiento de las amenazas que se cernían sobre la vida del alcalde Navarro Palacio (…).

En quinto lugar, está probado que, aunque la vereda Travesías, lugar en que ocurrieron los hechos, era una zona de considerable “influencia subversiva” (fls. 38, cdno. 1) y la Policía Nacional tenía conocimiento de la realización del acto público que iba a presidir la víctima en esa vereda, dada su calidad de alcalde del municipio de Guática, de forma inexplicable e injustificada, esa institución no hizo presencia en el evento.

13.1.2.4. Finalmente, en la sentencia del 11 de agosto de 2011(74) en lo referente a la previsibilidad de la Administración Pública en la muerte de un mandatario local y la no adopción de las medidas necesarias para evitarlo o mitigarlo, la Subsección A, precisó:

Para el caso sub examine, el daño resulta imputable por omisión a la Policía y Ejército Nacional, toda vez que esas entidades se encontraban en posición de garantes en relación con la protección a la vida e integridad del alcalde de Jambaló, señor Marden Arnulfo Betancur Conda, puesto que resultaba ampliamente conocida la situación de violencia que imperaba en el año 1996 en el citado municipio de Jambaló, Cauca, producto de la masiva presencia en la zona de un grupo subversivo (ELN).

En efecto, el análisis en conjunto del acervo probatorio permite concluir que si bien no existió una denuncia formal presentada por el señor Betancur Conda ante las autoridades de Ejército y/o Policía, para poner en conocimiento de tales instituciones las amenazas que había en contra de su vida (las cuales fueron originadas en razón del ejercicio de sus funciones como alcalde Municipal), o para pedir protección especial con el fin de que le brindaran seguridad, lo cierto es que se probó que las autoridades tenían conocimiento de la situación de violencia generalizada en la región, lo cual ameritaba que oficiosamente la Policía Nacional le brindara protección de manera especial.

Ciertamente, la masiva presencia subversiva y, por ende, la situación de riesgo y violencia generalizada era conocida por las autoridades civiles municipales y departamentales, pues como la propia Policía Nacional lo reconoce, no había presencia de la Fuerza Pública en esa región, por cuanto “la zona tenía y continúa teniendo marcada influencia bandolera y no era procedente la prestación del servicio”. En consecuencia, si bien la Policía Nacional desconocía la existencia de amenazas específicas o concretas en relación con el alcalde Municipal Marden Arnulfo Betancur Conda, lo cierto es que sí era consciente del riesgo al cual se encontraban sometidos los funcionarios, autoridades locales y, en general, toda la población de Jambaló, debido a la abundante presencia subversiva armada en esa localidad (se destaca).

13.1.2.5. Adicionalmente a las sentencias antes mencionadas, existen otros pronunciamientos judiciales de esta Corporación, que contienen el mismo componente obligacional en cabeza de la Fuerza Pública de brindar protección sin que medie solicitud verbal, así:

13.1.2.5.1. En 1997, frente al caso del asesinato del doctor Enrique Low Murtra por parte de las mafias del narcotráfico, se manifestó que los organismos de seguridad del Estado tenían la obligación de conocer el riesgo que se cernía sobre su vida y, en esa medida, debían brindar medidas de protección, aún si la solicitud de protección no se hubiera elevado formalmente(75):

Quien a nombre del Estado, en cumplimiento de los deberes que un cargo público le impone, enfrenta una lucha en contra del crimen, la cual genera amenazas en contra de su vida e integridad personal, debe ser protegido por los organismos de seguridad del estado, de por vida si ello es necesario, y sin que sea menester que medie una solicitud de protección; porque esa es precisamente la función de los organismos de seguridad, porque si se arriesga la vida para enfrentar una lucha que corresponde al Estado, tal acto debe ser compensado al menos, con la protección de la vida. Quienes al ocupar un cargo público, por servir a la comunidad exponen su vida frente a la lucha que el Estado libra contra las mafias del crimen organizado, tienen derecho como mínimo a que se les garantice la protección de su vida, sin que tengan que hacer solicitudes concretas al respecto.

13.1.2.5.2. Igualmente en 1997, se declaró la responsabilidad del Estado por la muerte del dirigente político de la Unión Patriótica Jaime Pardo Leal, por cuanto la Policía Nacional así como los organismos de seguridad tenían la obligación de brindar protección, sin necesidad de que mediara un requerimiento formal(76):

Ese deber, general y abstracto en principio, se particulariza y concreta cuando quiera que alguna persona invoque la protección de la fuerza de policía por hallarse en especiales circunstancias de riesgo o cuando, aún sin mediar solicitud previa, la notoriedad pública del inminente peligro que corre el ciudadano hace forzosa la intervención del organismo armado. // El carácter de líder de la oposición, presidente de un partido político perseguido y diezmado violentamente, debería, por esa sola circunstancia, ser suficiente para que el doctor Pardo Leal recibiera del Estado a través de la Policía Nacional y demás organismos de seguridad, sin necesidad de requerimiento previo, la protección adecuada para garantizarle la vida, si no de manera absoluta, al menos en el mayor grado posible.

13.1.2.6. La Sala pone de presente que los anteriores lineamientos jurisprudenciales, particularmente, por tratarse de un mismo punto de derecho, son vinculantes para el caso concreto, pues según esta misma Corporación constituye precedente “aquel antecedente del conjunto de sentencias previas al caso que habrá que resolver que por su pertinencia para la solución de un problema jurídico (...), debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada al momento de dictar sentencia”(77). Para establecer si un fallo es precedente aplicable a un caso futuro, se deben reunir tres condiciones: i) una semejanza entre los supuestos de hecho del caso actual y los que se decidieron en el pasado -premisa fáctica-; ii) si la consecuencia jurídica que se aplicó al caso anterior es pertinente para el caso que se va a decidir -premisa normativa-; y, iii) si la regla fijada por la jurisprudencia se mantiene y no ha sufrido cambios -vigencia de la premisa normativa-(78).

13.1.2.7. De acuerdo con lo anterior, la Sala reitera la postura jurídica construida por anteriores decisiones con base en las siguientes razones: i) Semejanza o concurrencia objetiva entre los supuestos fácticos y normativos. Pese a constatarse que no existió una solicitud expresa ante las autoridades del Ejército y/o Policía para que se brindaran medidas de protección especial al mandatario local de Socha, ni se puso en conocimiento de las mismas, las amenazas que se cernían contra su vida, las autoridades tenían conocimiento del estado de peligro en que se encontraba dicho mandatario, entre otras razones, por el contexto político, geográfico o histórico vivido en dicha región del país, lo cual ameritaba que la fuerza pública por sí misma brindara protección estatal; situación que impone para el presente caso una exigencia de igualdad de trato(79), en la que se puede constatar, de acuerdo con los casos pasados, en palabras de Alexy, un estado de saturación de premisas normativas(80); ii) Diferenciación subjetiva. Se trata de un destinatario diferente a los beneficiados con las decisiones judiciales anteriores; iii) Adecuación y vigencia de la aplicación de la regla de decisión anterior al presente caso. La regla de derecho que se aplicó para la resolución de los casos anteriores es susceptible de ser aplicada al presente caso y está actualmente vigente; iv) Lineamiento jurisprudencial constante. El Consejo de Estado ha declarado en los casos pasados la responsabilidad a cargo de la Nación - Ministerio de Defensa - a título de falla del servicio, por cuanto se acreditó que los daños infligidos a los mandatarios locales a manos de un tercero se originaron en razón de la omisión de sus funciones.

V. Juicio de imputación del caso concreto

14. La Sala, siguiendo las premisas fácticas y jurídicas de las sentencias de la Sección Tercera, Subsección B, revocará la decisión apelada, pues está demostrada la falla en el servicio en la que incurrió la entidad demandada, con fundamento en el razonamiento que a continuación se desarrolla:

14.1. Por tratarse de un caso típico de omisión, la imputación se fundamentara, como esta Sala lo ha sostenido reiteradamente en otras oportunidades(81), en un juicio de responsabilidad subjetiva por falla en el servicio, comoquiera que los demandantes aducen que existió una omisión por parte de la mencionada entidad, en otras palabras, si bien la execrable muerte del alcalde de Socha fue perpetrada por una acción de un grupo subversivo, lo cual, en principio, llevaría al juez a declarar la ausencia de responsabilidad del Estado, por tratarse del hecho exclusivo de un tercero, lo cierto es que, tratándose de una conducta estatal omisiva, resulta insuficiente el estudio de la causalidad, ya que la entidad demandada no participó, desde el punto de vista material, en la producción del daño y su génesis se produjo como consecuencia de la conducta de un tercero; sin embargo, esto no quiere significar que la Sala descarte de plano una atribución de responsabilidad a la entidad inerte o silente por los daños causados, ya que este es un problema que deberá ser resuelto no mediante el juicio de causalidad fáctico sino de imputación, y este solo es posible, si se comprueba que la entidad demandada se abstuvo de manera relevante y determinante de ejecutar una obligación de hacer, en el ejercicio oportuno de sus competencias frente a un deber funcional de evitar o prevenir el resultado dañoso. 

14.2. El daño resulta imputable por omisión a la Policía Nacional, como quiera que esta institución tenía el deber de proteger al alcalde de Socha, por la situación de violencia que imperaba en el año 1996 no solo en dicho municipio, sino también en los municipios vecinos cuya ola de conflagraciones había sido iniciada por el frente 28 de las FARC, situación cognoscible para la fuerza pública. En efecto, en 1994 grupos armados organizados al margen de la ley habían asesinado a la alcaldesa del municipio Labranza grande, señora María Zunilda Millán de Durán(82); asimismo, en el municipio vecino de Socotá, en 1992 asesinaron a Gloria Sua Velandia(83). Además, según un informe de las Fuerzas Militares desde enero de 1996 hasta agosto de 1997 fueron asesinados 26 alcaldes(84) en todo el país. Por otra parte, aparece en el plenario un oficio suscrito por el alcalde de Socha, Gabriel Antonio Bernal, quien sucedió al señor Niño Estupiñán, enviado al Alto Comisionado Para la Paz de la Presidencia de la República, Daniel García Peña, en el que se constata la predominante presencia de grupos armados al margen de la ley en la región. Al respecto, consignó lo siguiente:

[Con] atento saludo me permito muy respetuosamente solicitar a su señoría se realicen las gestiones pertinentes con el objeto de aclarar los hechos acaecidos el 26 de noviembre de 1996 en las horas de la noche, cuando fue inmolado el doctor Pedro Elías Niño Estupiñán, alcalde de Socha Q.P.D. y que actualmente he tenido la presentación en mi despacho del señor Sanin Bello Cárdenas vecino y residente del municipio de Socotá como interlocutor ante la guerrilla, quien a su vez indirectamente solicita le sean asignados algunos contratos, situación que pone en desconcierto mi ardua tarea en la administración municipal, e igualmente la inestabilidad en nuestra sociedad civil(85) (se destaca).

14.3. Por remisión hecha a la fiscalía 21, se dijo por parte de este órgano acusador que:

[Se] desprende de la lectura del oficio enviado por el señor Gabriel Antonio Bernal al doctor Daniel García Peña, alto comisionado, consejería de Paz de Bogotá, que los presuntos responsables de los hechos denunciados en el mencionado oficio fueron cometidos por la subversión (...).

14.4. Al señor Sanín Bello Cárdenas, mencionado en el oficio del alcalde de Socha (v. párr. 14.2), le precluyeron la investigación penal el 31 de enero de 2000(86), decisión confirmada el 2 de marzo de 2000 por la Fiscalía Delegada ante el Tribunal Nacional, por la presunta participación en el homicidio del señor Niño Estupiñán; sin embargo, se envió copias a la Fiscalía General de la Nación para que se le adelantara investigación por el posible punible de rebelión, pues en el Informe elaborado por la Dirección General de Inteligencia del D.A.S. se constató que en los archivos del frente subversivo, el señor Sanín Bello figuraba como auxiliador del frente 45 de las FARC denominado Atanasio Girardot, que operaba en el norte del departamento de Boyacá y parte del departamento de Arauca. Asimismo, se dice que durante los años 1995 -1997, el señor Bello Cárdenas tuvo varios contratos para realizar obras civiles en los municipios de Socotá, Jericó y Paz del Rio cuyos alcaldes habían recibido amenazas para que los contratos le fueran adjudicados directamente(87).

14.5. En el presente proceso, esta perturbación del orden público se constata tanto de los testimonios (v. párr. 9.10, 9.10.1, 9.10.2, 9.10.3, 9.11.) que hacen parte del proceso penal como de los demás medios probatorios (v. párr. 9.11.1, 9.11.2 y 9.12), los que dan cuenta de la grave situación de violencia que se vivía en el Municipio de Socha y de la fuerte presencia subversiva que se presentaba en esta zona en la época en la que fueron asesinados varios alcaldes, hechos perpetrados por organizaciones armadas ilegales al margen de la ley. Este compendio de hechos indicadores configuran lo que se conoce como un indicio contextual de grave violencia desatada por grupos subversivos, lo que implicaba para el Estado, como consecuencia, un estándar reforzado de diligencia debida, en orden a garantizar la protección de las personas que habitaban esa región del país, pues la fuerza pública sabía de la existencia de estos grupos armados, sus modos de planeación, operación y ataque, y de cuyos resultados fueron víctimas varios alcaldes desde 1992, siendo ello motivo de censura, ante la infracción funcional de una obligación de hacer, omisión relevante en la concreción del daño.

14.6. Durante la época en que asesinaron al alcalde Niño Estupiñán, se acentuó en esta parte del país repetidas conductas punibles de homicidios en contra de mandatarios locales, cuyos autores reivindicaban públicamente (v. párr. 9.11.1) sus actos criminales bajo la premisa de que las víctimas eran “informante” de la fuerza pública, hecho conocido por el Ejército Nacional; no obstante, la respuesta estatal fue altamente deficitaria frente a la obligación de protección de los alcaldes, puesto que después del asesinato de los primeros alcaldes en 1992 siguieron similares actos de violencia como el que hoy concentra la atención de la Sala.

14.7. Si existía una seria amenaza de acabar sistemáticamente con la vida de los mandatarios locales, se imponía una vigilancia reforzada de protección de la fuerza pública, lo que no sucedió en el caso sub examine, pues lo que tuvo lugar fue un incumplimiento funcional de protección, omisión censurable, constitutiva de una falla del servicio por parte de la fuerza pública.

14.8. La Sala encuentra que, en este caso, hay un indicio contextual, es decir, la ola de violencia desplegada en contra de alcaldes no debe ser analizado como un hecho periférico o desconectado de un acto de violencia sino que se trata de un comportamiento criminal sistemático y omnicomprensivo iniciado por grupos armados al margen de la ley inscrito dentro de un contexto de violencia generalizada, lo que se traduce para el Estado en una obligación reforzada de protección y vigilancia de los alcaldes por parte de la fuerza pública, máxime cuando eran objetivos militares de estos grupos armados. En ese orden, el indicio contextual permite estructurar las bases para imputar responsabilidad en contra de la entidad demandada por actos violentos de terceros, en cuyo daño no participó fácticamente la entidad demandada. Al respecto la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha precisado que cuando el riesgo es cognoscible y previsible, se concreta un deber de evitación y prevención del resultado dañoso a cargo de la autoridad que tiene la competencia, cuya infracción a dicha garantía normativa de hacer compromete claramente la responsabilidad del Estado frente a actos violentos desencadenados por terceros. En ese orden, en ciertos casos en los que existe un conocimiento notorio de un riesgo (que en este caso se concreta en la comisión de homicidios sistemáticos de diferentes alcaldes entre los años 92 y 96 en la misma parte geográfica) implica un deber reforzado de protección por parte del Estado. En el marco del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, se establecen estructuras de imputación de responsabilidad estatal cuando se trata de actos violentos provenientes de terceros inscritos en un marco contextual de violencia generalizada, bajo los siguientes supuestos:

i) cuando el Estado omite la adopción de medidas razonables para prevenir la violación de los Derechos Humanos; ii) cuando el actor está actuando bajo la dirección, siguiendo instrucciones o con control de un Estado; iii) cuando el actor ejercita elementos de autoridad gubernamental ante la ausencia de autoridades oficiales; iv) cuando la conducta del actor es adoptada de manera subsecuente por el Estado; v) cuando la conducta del actor es la de un movimiento alzado en armas que tras triunfar militarmente se convierte en el nuevo gobierno de un Estado, vi) cuando hay delegación de funciones estales al actor no estatal, o vii) cuando el Estado crea una situación objetiva de riesgo y luego no despliega los deberes de salvamento que le son exigibles (pensamiento de la injerencia)(88) (se destaca).

14.9. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que no puede atribuirse responsabilidad al Estado por todas las violaciones a los derechos humanos que se presentan en su territorio; así que tratándose de hechos de actores no estatales o de actos violentos de terceros que no han actuado en connivencia con la fuerza pública y en los cuáles no hay un hecho imputable a un agente estatal, la doctrina y la jurisprudencia internacional comparten en estructurar la responsabilidad estatal sobre la base de que se reúnan dos elementos: i) que el Estado incumpla con los deberes de diligencia que le son exigibles en la evitación de graves violaciones a los derechos humanos y ii) que se trate de riesgos inminentes y cognoscibles(89).

14.10. Además, la doctrina interna(90), con apoyo en la jurisprudencia interamericana y la postura de los organismos internacionales, ha sostenido de manera plausible que desde el marco del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, cuando la conducta violatoria de los derechos humanos es atribuible a actores estatales, el Estado quebranta una obligación de resultado y la responsabilidad estatal se compromete, mientras que si es resultado de un acto violento de terceros, surge el interrogante de si dicha conducta es atribuible o no al Estado y, para ello, es indispensable constatar cuatro elementos: i) el conocimiento cierto de una situación de riesgo real e inmediato para un individuo o grupo de individuos determinado o determinable; ii) las posibilidades reales o razonables de prevenir o evitar ese riesgo(91); iii) los instrumentos de prevención utilizados; y iv) la calidad estatal de la respuesta. Estos aspectos, se determinan usualmente a través del estándar de diligencia debida(92).

14.11. Al respecto, el Comentario General 31 del Comité Internacional del Pacto de Derechos Civiles y Políticos, señala:

[L]as obligaciones positivas de los Estados Parte por asegurar los derechos del Pacto de Derechos Civiles y Políticos sólo serán cumplidas si los individuos son protegidos por el Estado, no sólo por la violación del Pacto por parte de sus agentes, sino también por actos cometidos por personas o entidades privadas (…) Puede haber circunstancias en las que la falla de asegurar los derechos del Pacto, daría pie a violaciones en cabeza de los Estados parte, como resultado de que los Estados Parte dejen de tomar medidas o no ejerciten la diligencia debida para prevenir, castigar, investigar o reparar el daño causado por personas o entidades privadas por esos actos(93) (se destaca).

14.12. Así las cosas, si bien el Estado responde cuando con su participación concurre en la violación de derechos humanos, también cuando con su inejecución viola una obligación de hacer, esto es, de prevención del daño mediante un ejercicio oportuno del estándar de diligencia debida. La Corte Interamericana al precisar el alcance del estándar de diligencia debida incorporada en el artículo 1.1 del Pacto de San José de Costa Rica(94), precisó:

172. Es, pues, claro que, en principio, es imputable al Estado toda violación a los derechos reconocidos por la Convención cumplida por un acto del poder público o de personas que actúan prevalidas de los poderes que ostentan por su carácter oficial. No obstante, no se agotan allí las situaciones en las cuales un Estado está obligado a prevenir, investigar y sancionar las violaciones a los derechos humanos, ni los supuestos en que su responsabilidad puede verse comprometida por efecto de una lesión a esos derechos. En efecto, un hecho ilícito violatorio de los derechos humanos que inicialmente no resulte imputable directamente a un Estado, por ejemplo, por ser obra de un particular o por no haberse identificado al autor de la transgresión, puede acarrear la responsabilidad internacional del Estado, no por ese hecho en sí mismo, sino por falta de la debida diligencia para prevenir la violación o para tratarla en los términos requeridos por la convención(95) (se destaca).

14.13. En ese orden de ideas, no es posible para la Sala inferir que el daño acaecido el 26 de noviembre de 1996 al alcalde Niño Estupiñán le resultó inesperado y sorpresivo a la fuerza pública, como quiera que, se insiste sobre ello, la grave situación de violencia política que padecía esta región del país imponía a la fuerza pública el deber reforzado de brindar al burgomaestre una protección efectiva.

14.14. Es cierto que no presentó una denuncia formal por parte del señor Niño Estupiñán de las amenazas que habían en contra de su vida, o para pedir medidas de protección especial(96), pero también lo es que se probó que la fuerza pública conocía el estado de riesgo en el que se encontraba el alcalde de Socha, pues los concejales en su testimonio convergieron unánimes en corroborar lo dicho públicamente por el grupo subversivo, respecto de que al señor Niño Estupiñán lo habían asesinado por ser “informante” del Ejército Nacional cuyos integrantes visitaban frecuentemente el despacho del mandatario local (v. párr. 9.10, 9.10.2, 9.11, 9.11.1).

14.15. La violación de un mandato de hacer tiene un vínculo directo con la falla del servicio, pues al no desarrollar la entidad demandada un encargo normativo de carácter positivo, sus efectos implícitos contrarios a su rol funcional facilitaron la comisión de este tipo de conductas punibles por parte de terceros, es decir, si bien, en el caso sub examine, el acto execrable fue perpetrado por un tercero, lo cierto es que los efectos de la inejecución de un mandato funcional de hacer por parte de la fuerza pública, indistintamente si se trata de la Policía o del Ejército Nacional, es constitutivo de una falla del servicio, toda vez que al no evitar la consumación de actos criminales, se incumplió con sus deberes constitucionales y legales, máxime cuando la fuerza pública es el monopolio de la fuerza instituida por la Constitución para proteger la vida de todos los asociados.

14.16. Así las cosas, concluye la Sala, que a la Nación - Ministerio de Defensa, Policía Nacional- se le debe imputar el daño antijurídico y, por lo tanto, debe responder patrimonialmente por el mismo, pues está demostrado la infracción a sus deberes funcionales exigibles y posibles en relación con la vida del alcalde Niño Estupiñán: i) la obligación del artículo 2º de la Constitución Política que ordena proteger la vida, honra y bienes de los ciudadanos(97); ii) la obligación de los artículos 1.1 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos(98); así como del artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos(99), que ordena garantizar la protección de la vida de sus administrados, deber al que ilícitamente faltó.

14.17. Bajo este orden de ideas, se revocará la sentencia proferida el 7 de octubre de 2004 dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá que denegó las pretensiones de la demanda y se declarará la responsabilidad de la Nación - Policía Nacional, por la muerte violenta del alcalde Pedro Elías Niño Estupiñán, ocurrida el 26 de noviembre de 1996 y, en consecuencia, se analizará la indemnización de los perjuicios solicitados en la demanda.

VI. Indemnización de perjuicios:

15. La liquidación que corresponde efectuar se realizará conforme a lo solicitado por los actores en el libelo introductorio de la demanda en lo concerniente a la indemnización por daño moral y lucro cesante a favor de la progenitora.

15.1. En lo concerniente al daño moral, tal como se dijo en el acápite de los hechos probados, consiste en los sentimiento de dolor y aflicción padecidos por los demandantes, con ocasión de la muerte del alcalde Niño Estupiñán ocurrida el 26 de noviembre de 1996, cuando integrantes del frente 28 de las FARC atentaron contra su vida en el municipio de Socha, Boyacá.

15.1.1. En este sentido, el daño moral se ha definido como aquel que se origina en “el plano psíquico interno del individuo, reflejado en los dolores o padecimientos sufridos a consecuencia de la lesión a un bien”(100). Los rasgos característicos de este perjuicio han sido sintetizados así: i) la indemnización del perjuicio no se reconoce a título de restitución ni de reparación sino a título de compensación, ya que “la suma establecida no se ajustará nunca al monto exacto del perjuicio, pero buscará, de alguna manera, restablecer el equilibrio roto con la ocurrencia (...)”(101); ii) la tasación de la indemnización se realiza con observancia del principio de equidad previsto en el artículo 16 de la Ley 446 de 1998; iii) el perjuicio moral debe estar causado y el reconocimiento de la indemnización debe estar fundamentado de conformidad con las pruebas arrimadas al proceso que así lo acrediten, teniendo en consideración para el efecto, otras sentencias, en aras de garantizar el principio de igualdad(102).

15.1.2. De conformidad con la sentencia de unificación del 28 de agosto del 2014(103), para acceder a la indemnización de este daño se requerirá prueba del estado civil; así mismo el juez no puede desconocer la regla de la experiencia que señala que el núcleo familiar cercano se aflige o acongoja con la muerte de uno de sus miembros. En el presente caso, cabe advertir que obran en copia auténtica los respectivos registros civiles de nacimiento de Salvador Niño Estupiñán (fls. 33, cdno.1), Aura Lucia Niño Estupiñán (fl, 34, cdno.1), Oliva Isabel Niño Estupiñán (fls. 35, cdno.1), Luis Enrique Niño Estupiñán (fls. 36, cdno.1), Pablo Emilio Niño Estupiñán (fls. 37, cdno.1), Mery Luz Niño Estupiñán (fls. 38, cdno.1), Silvio de Jesús Niño Estupiñán (fls. 39, cdno.1), Basilio Humberto Niño Estupiñán (fls. 40, cdno.1), Cesar Tiberio Niño Estupiñán (fls. 41, cdno.1), Baudilio de Jesús Niño Estupiñán (fls. 42, cdno.1), Carmen Odilia Niño Estupiñán (fls. 44, cdno.1), Olivo Antonio Niño Estupiñán (fls. 46, cdno.1) – hermanos del difunto; y Oliva Estupiñán Viuda de Niño (fls. 28 y 45, cdno.1). Y el de Lina María Niño Narváez (fls. 31, cdno.1) hija del difunto, en copia simple.

15.1.3. Al tenor de lo dispuesto por la citada sentencia de unificación, se reconocerá la indemnización por perjuicios morales en favor de los demandantes, así: a la señora Oliva Estupiñán Viuda de Niño, una suma equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de la ejecutoria del presente fallo, en su condición de madre del occiso; a la señora Lina María Niño Narváez, una suma equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de la ejecutoria del presente fallo, en su condición de hija del occiso; a Salvador, Aura Lucía, Oliva Isabel, Luis Enrique, Pablo Emilio, Mery Luz, Silvio de Jesús, Basilio Humberto, Cesar Tiberio, Baudilio de Jesús, Carmen Odilia, Olivo Antonio Niño Estupiñán el valor de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de la ejecutoria del presente fallo, para cada uno ellos, en su condición de hermanos del occiso.

15.1.4. Cabe advertir al respecto que para establecer el valor de la indemnización a reconocer a título de perjuicios morales, la Sala fijará el monto en salarios mínimos de acuerdo con los criterios de la sentencia de unificación, en la cual se fijó tal indemnización en cien salarios mínimos legales mensuales vigentes (100 SMLMV) para los eventos de mayor intensidad, con el fin de dar cumplimiento a lo previsto en los artículos 16 de la Ley 446 de 1998 y 178 del Código Contencioso Administrativo, que ordenan la reparación integral y equitativa del daño y la tasación de las condenas en moneda legal colombiana, respectivamente.

15.2. En lo concerniente al lucro cesante, está demostrado en el presente litigio a través de los diferentes testimonios que el señor Pedro Elías Niño Estupiñán no sostenía económicamente a su madre —señora Oliva Estupiñán Viuda de Niño—, ni esta dependía económicamente del difunto(104), aunque se probó de las diferentes versiones que le colaboraba y ayudaba económicamente. Si bien en la sentencia de primer grado se negaron las pretensiones por este concepto, en esta instancia dicha condena será confirmada, por cuanto la jurisprudencia de esta Corporación(105) los reconoce en la medida que se acredite y se reúnan los requisitos a partir de las cuales se infiera que los padres subsistían gracias al sostén económico de su hijo difunto

15.2.1. Al respecto, la Sala ha considerado, en jurisprudencia reiterada, que cuando se prueba que los padres dependían económicamente de sus hijos antes del fallecimiento de éstos, la privación de esta ayuda tendría un carácter cierto y no eventual, y se ha presumido asimismo que la misma habría de prolongarse en el tiempo, al margen que los hijos superen la edad de los 25 años, cuando se reúnen algunas circunstancias que permiten sostener tal presunción como lo son la necesidad de los padres o su situación de invalidez.

15.2.2. Así, de las pruebas allegadas para acreditar el cargo no se logra evidenciar que la progenitora haya tenido un nivel de dependencia económica respecto de su hijo, por el contrario, el acervo probatorio permite inferir que si bien él colaboraba y ayudaba con las necesidades del hogar, la madre no subsistía gracias a la ayuda económica de su hijo.

15.2.3. Además, con las pruebas recaudadas se indicó que la madre del difunto tenía doce (12) hijos más, que por su edad productiva también ayudaban a su madre. Así, no hay prueba de que al fallecido correspondiera la carga económica de sostener a su madre: “cabe recordar que la obligación alimentaria o la ayuda económica que una vez en edad productiva la víctima presuntamente hubiera reportado a sus padres y hermanos, solamente tendría lugar en el caso de que se acreditara la respectiva dependencia económica, de éstos con respecto al occiso, por carecer sus parientes de los medios económicos necesarios para sufragar los gastos de subsistencia”(106).

15.2.4. En conclusión, la demandante tenía la obligación de acreditar el perjuicio material alegado y no lo hizo, luego incumplió la carga probatoria que le correspondía, lo cual trae como efecto la desestimación de esta pretensión.

VII. Costas

16. No hay lugar a la imposición de costas, en razón a que no se evidencia en el caso concreto una actuación temeraria de las partes o de los intervinientes procesales, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se profiera una condena por este concepto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia dictada el 7 de octubre de 2004 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por medio de la cual se denegaron en primera instancia las pretensiones de la demanda. En su lugar, se dispone lo siguiente:

Primero. DECLÁRASE a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional responsable de los daños antijurídicos sufridos por los demandantes, con ocasión de la muerte del alcalde señor Pedro Elías Niño Estupiñán, en hechos ocurridos el 26 de noviembre de 1996 en inmediaciones al municipio de Socha, Boyacá.

Segundo. Como consecuencia de lo anterior, CONDÉNASE a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional a pagar a los demandantes, como indemnización de perjuicios, las sumas de dinero que se mencionan en los siguientes acápites:

1) A título de indemnización de perjuicios inmateriales por daño moral, se ordena pagar a favor de la señora Oliva Estupiñán de Niño (madre del difunto Pedro Elías Niño Estupiñán) la suma equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la época de ejecutoria de la presente providencia.

2) A título de indemnización de perjuicios inmateriales por daño moral, se ordena pagar a favor de la señora Lina María Niño Narváez (hija del difunto Pedro Elías Niño Estupiñán) la suma equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la época de ejecutoria de la presente providencia.

3) A título de indemnización de perjuicios inmateriales por daño moral, se ordena pagar a favor de Salvador Niño Estupiñán, Aura Lucia Niño Estupiñán, Oliva Isabel Niño Estupiñán, Luis Enrique Niño Estupiñán, Pablo Emilio Niño Estupiñán, Mery Luz Niño Estupiñán, Silvio de Jesús Niño Estupiñán, Basilio Humberto Niño Estupiñán, Cesar Tiberio Niño Estupiñán, Baudilio de Jesús Niño Estupiñán, Carmen Odilia Niño Estupiñán, Olivo Antonio Niño Estupiñán (hermanos del difunto Pedro Elías Niño Estupiñán) la suma equivalente a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la época de ejecutoria de la presente providencia, para cada uno de ellos.

2. (sic) Para el cumplimiento de esta sentencia EXPÍDASE copias con destino a las partes, con las precisiones del art. 115 del Código de Procedimiento Civil y con observancia de lo preceptuado en el art. 37 del Decreto 359 de 22 de febrero de 1995. Las copias destinadas a la parte actora serán entregadas al apoderado judicial que ha venido actuando.

3. CÚMPLASE lo dispuesto en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.

4. DENÍEGASE las demás pretensiones de la demanda.

5. Sin condena en costas.

6. RECONÓZCASE personería jurídica a la doctora Yenia Karina Rojas Burgos.

7. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase.

Magistrados: Stella Conto Díaz Del Castillo, presidenta—Danilo Rojas Betancourth—Ramiro Pazos Guerrero.

1 Anota la Sala que en los registros civiles de nacimiento de sus hijos esta demandante figura como Oliveria Estupiñán mientras que en el certificado de matrimonio aparece como Oliva Estupiñán, por lo que para los efectos de la presente sentencia la Sala tendrá este último como cierto.

2 La pretensión mayor de la demanda se estimó por perjuicios inmateriales en suma de 28.759.780, valor que supera la cuantía requerida para el año 1998, la cual es de $ 18.850.000, requisito exigido para que un proceso adelantado en acción de reparación directa, se considere de doble instancia.

3 Ley 446 de 1998, art. 44, numeral 8: “La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa”.

4 “En otros términos, a la luz de la Constitución Política negar las pretensiones en un proceso en el cual los documentos en copia simple aportados por las partes han obrado a lo largo de la actuación, implicaría afectar —de modo significativo e injustificado— el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, así como el acceso efectivo a la administración de justicia (arts. 228 y 229 C.P). [...] Entonces, la formalidad o solemnidad vinculantes en el tema y el objeto de la prueba se mantienen incólumes, sin que se pretenda desconocer en esta ocasión su carácter obligatorio en virtud de la respectiva exigencia legal. La unificación consiste, por lo tanto, en la valoración de las copias simples que han integrado el proceso y, en consecuencia, se ha surtido el principio de contradicción y defensa de los sujetos procesales ya que pudieron tacharlas de falsas o controvertir su contenido. // Por consiguiente, la Sala valorará los documentos allegados en copia simple contentivos de las actuaciones penales surtidas en el proceso adelantado contra Rubén Darío Silva Alzate”. Sentencia del 28 de agosto de 2013 de Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, rad. 25022, M.P. Enrique Gil Botero.

5 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 8 de febrero de 2012, rad.21.521, M.P. Ruth Stella Correa Palacio.

6 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de agosto de 2008, rad. 16533, M.P. Ruth Stella Correa Palacio. Ver igualmente, sentencia del 28 de enero de 2009, rad. 30340, M.P. Enrique Gil Botero.

7 Consejo de Estado, sentencia del 7 de octubre de 2009, rad. 17629, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.

8 El artículo 251 del C.P.C., reza que son documentos: los escritos, impresos, planos, dibujos, cuadros, fotografías, cintas cinematográficas, discos, grabaciones magnetofónicas, radiografías, talones, contraseñas, cupones, etiquetas, sellos y, en general, todo objeto mueble que tenga carácter representativo o declarativo, y las inscripciones en lápidas, monumentos, edificios o similares.

9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 11 de agosto del 2011, rad. 20325, M.P. Mauricio Fajardo Díaz.

10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de mayo de 2012, rad. 11001-03-15-000-2011-01378-00 (PI), M.P. Susana Buitrago Valencia.

11 Se remite al siguiente pronunciamiento que permite evidenciar la evolución de la jurisprudencia en este sentido: Consejo de Estado, sentencia de septiembre 11 de 2013, rad. 20601, Sala Plena de la Sección Tercera, M.P. Danilo Rojas Betancourth.

12 Al respecto, se precisó: “se unifican en el sentido de que cuando la demandada es la Nación, y es una entidad del orden nacional quien recaudó los testimonios con plena observancia del debido proceso, entonces puede afirmarse que la persona contra la que pretenden hacerse valer dichas pruebas, por ser la misma, tuvo audiencia y contradicción sobre ellas. En este caso, se entiende que la Nación es la persona jurídica en cuya cabeza radican las garantías que se pretenden preservar con las previsiones del artículo 229 del Código de Procedimiento Civil y, por lo tanto, también es plausible afirmar que tales prerrogativas no se transgreden cuando se aprecia el testimonio trasladado en las condiciones aludidas”. Consejo de Estado, sentencia de septiembre 11 de 2013, rad. 20601, Sala Plena de la Sección Tercera, C.P. Danilo Rojas Betancourth (considerando 12.2.23.3).

13 Certificado de matrimonio, oficio 1094 - Libro de matrimonios 6, p. 114 ord. 349 - fl, 28, cdno.1.

14 Al respecto obran en el expediente copia auténtica de los registros civiles de nacimiento que acreditan el parentesco de la víctima con sus hermanos respectivamente – fl. 33 a 42, 44 a 46, cdno.1.

15 Copia simple del registro civil de nacimiento –fl. 31, cdno.1.

16 Copia del Diploma de la Escuela Superior de la Administración Pública, Facultad de Ciencias Políticas y Administrativas, conferido el 5 de agosto de 1980 –fl. 23, cdno.1.

17 Copia auténtica del acta de posesión del señor Pedro Elías Niño Estupiñán como alcalde Municipal de Socha (Boyacá), fechada 19 de julio de 1996, suscrita por el Juez Promiscuo Municipal de esa localidad - fl.159, c. 1.

18 Protocolo de necropsia 133-96 -fl. 108 a 112, anexo 1. Copia del registro civil de defunción 2988 —fl. 30, cdno.1. Certificación expedida por la alcaldesa Municipal –señora María Gilma Calderón Vega, en la que se constata que el día 26 de noviembre de 1996 se encontraban en el despacho de la Alcaldía Municipal las siguientes personas: Pedro Elías Niño Estupiñán, alcalde municipal; José Vicente Alba Rodríguez, Secretario de Obras, Planeación y Servicios Públicos, Juana Isabel Manrique Estupiñán, Directora del MAP y María Gilma Calderón Vega, Secretaria de Gobierno - fl, 25, cdno.1.

19 Certificación de emolumentos expedida el 10 de marzo de 2004 por el Secretario de Hacienda del Municipio de Socha - fl. 160, cdno.1.

20 Declaración rendida por Juana Manrique Estupiñán el 17 de septiembre de 1998 ante la Fiscalía 21 delegada ante el Juzgado del circuito de Socha – fl. 737 a 741, anexo 3.

21 Declaración rendida por Gilma Calderón Vega el 3 de diciembre de 1996 en la Fiscalía 21 delegada ante el Juzgado del circuito de Socha –fl. 29 a 32, anexo 1.

22 Declaración rendida por Baudilio Niño Estupiñán el 3 de diciembre de 1996 ante la Fiscalía 21 delegada ante el Juzgado del circuito de Socha –fl. 35 a 38, anexo 1.

23 Este testigo manifestó en relación con las amenazas que sufrió el alcalde, que los “(…) Pues hicieron una llamada hace como unos seis meses, la recibió Rosita Pacheco y era un hombre, dijo que le hablaban de la montaña, que por el problema del médico con Lucho García, fue a raíz de eso, pero no recuerdo el mensaje y colgaron ella se asustó y en eso entró Pedro y Rosa le contó y él dijo no eso no se afane que eso es por ahí una pega. Preguntado. Sírvase informar qué pasó con el doctor el doctor Luis García, si tuvo algún problema con el señor alcalde. Contestó. Pues en un principio el alcalde lo llamó para que trabajara como médico en el hospital y entonces tuvieron problemas con la directora Martha Liliana Torres, después hubo una reunión con los concejales y ellos dijeron quejas, a raíz de esa discusión el consejo y el alcalde tomaron la decisión de destituirlo mediante decreto, eso fue más o menos en abril o mayo de este año, después no volvieron a hablar, disque lucho hablaba de él pero el alcalde no le daba importancia. (…)” (fl. 29 a 32 anexo 1, declaración vertida el 3 de diciembre de 1996 ante la Fiscalía 21 delegada ante el Juzgado del circuito de Socha).

24 “Preguntado. Sírvase informar si sabe que al doctor Pedro Elías le hayan hecho alguna llamada presuntamente por parte de la subversión. Contestó. Haber que él me haya comentado no, pero Rosita Pacheco si me había comentado que en una ocasión recibió una llamada, eso hace como unos 6 meses, dice que era un hombre muy nervioso, que lo preguntó y el doctor Pedro no estaba y me parece que comentó que le habían dicho que tuviera cuidado o reconsiderar lo del doctor García y que había colgado. Peguntado. Sírvase informar si usted sabe si entre el doctor Pedro Elías y el doctor García hubo algún inconveniente, en caso positivo por qué razón. Contestó. En parte administrativa conocí un disgusto, pues el doctor Luis García le reclamó al doctor Pedro de que él se había venido a Socha con el compromiso de ser director del hospital, el alcalde le puso la situación, que el compromiso no era ese, sino que viniera a servirle a la comunidad Sochana, desde ese momento empezaron discrepancias administrativas, al doctor García no se nombró como director, hubo un careo, una reunión en el hospital, pues hubo problemas entre el doctor García y la doctora Martha Liliana hasta llegar a citar la comunidad para exponer las cosas, participando concejales, grupo de amigos, el alcalde, el personero y cada persona hablaba lo que pasaba dentro del desarrollo y su trabajo” (fl. 58 a 59, anexo 1, declaración rendida el día 16 de diciembre de 1996 en la Fiscalía 21 delegada ante el Juzgado del circuito de Socha).

25 Este testigo manifestó en relación con las amenazas suscitadas en contra del alcalde Pedro Elías Niño Estupiñán: “Preguntado. Indique si usted se enteró que como seis meses antes se recibió una llamada en la alcaldía del municipio en donde se le advertía que se cuidará por lo del doctor García, sabe usted a que doctor García se estaban refiriendo, le comentó algo de esto. Contestó. Si él me comentó, lo que pasa es que se refería a un doctor Luis García, hijo de un señor de acá de Socha, llamado Marco García, el falleció hace como 3 años, él fue un político de Socha que era el que movía toda la política, era el que en elecciones se gastaba cantidad plata en las campañas, y era muy querido acá en Socha, entonces pues Pedro Elías le dijo al hijo de Luis García que se viniera a trabajar a Socha, él llegó y la verdad es que lo que pasaba era que se tenía la intención de que trabajara, Pedro lo trajo como médico municipal y pues luchó pensaba que venía como director del hospital y entonces empezó una pugna entre lucho y la directora Martha Liliana Torres, y pues la verdad que Pedro se inclinó más hacia Martha y pues Lucho también tiene un carácter fuerte y empezaron las discusiones entre Luchó y Pedro, pero digamos más por lo que Martha le decía a Pedro y también por la actitud de Lucho, Lucho salió de acá del pueblo Pedro lo destituyó, y pues ahí vamos lucho duró como dos o tres meses sin empleo y luego empezó a trabajar en Socotá de director del centro de salud, Pedro entonces en relación con la amenaza o la llamada recibida, me comentó pero él no le hizo caso, no le daba fundamento ni le inspiraba temor alguno, él confiaba mucho porque se sentía seguro de que estaba haciendo las cosas bien, nunca pensó que eso le fuera a suceder (…)” (fl. 73 a 78 anexo 1, declaración que rindió el 26 de diciembre de 1996 ante la Fiscalía 21 delegada ante el juzgado del circuito de esa localidad).

26 Quien era la secretaria de la personería de Socha y residente en ese municipio. Su declaración es apreciable a folios 20 y 21 del anexo 1, rendida el día 2 de diciembre de 1996 en la Fiscalía 21 delegada ante el Juzgado del circuito de Socha.

27 Se trata del testigo que socorrió al alcalde después de que recibiera los impactos de bala. En su deponencia afirmó: “Preguntado. Supo usted si Pedro Elías Niño pidió algún tipo de protección a las fuerzas del Estado para que garantizaran su vida? Contestó. Yo de eso no sabía nada. Preguntado. Vio usted que autoridades militares o de policia de esta localidad protegieran de manera permanente la vida de Pedro Elías Niño en su calidad de alcalde. Contestó. Yo lo veía salir solo, no sé si lo protegerían de lejos no sé nada. Preguntado. Recuerda usted si para esa fecha se cometieron asesinatos de las alcaldesas de Labranzagrande y Socotá, explique por qué lo sabe. Contestó. Como aquí somos vecinos de Socotá, pues se oyó el comentario de la alcaldesa de Socotá de apellido Súa, que la había matado un frente de la guerrilla, que la habían sacado de la casa, pues en las noticias se oían comentarios” (fl. 27 y 28, c.2).

28 Obra en el expediente a folio 68 oficio 001679 DIVO5-BR1-B2-INT4-252 del 22 de enero del 2003 suscrito por el Comandante de la Primera Brigada del Ejército Nacional, Brigadier General Germán Galvis Corona, en el que se consigna la siguiente información: “revisados los archivos de la Primera Brigada, correspondientes al año de 1996 no se encuentra registrado documento alguno en donde el señor Pedro Elías Niño Estupiñán hubiese solicitado protección para su vida”. A folio 5 del cuadeno 3 obra oficio 2581 SIJIN-929 del 2 de octubre de 2000 suscrito por el Comandante Departamento Policía Boyacá en el que se consignó que “informo al señor secretario que, respeto a posible solicitud de su protección para el señor Pedro Elías Niño Estupiñán, no se halló antecedente alguno en los archivos de la estación de Socha, Comando Distrito de Policia de Duitama ni Sección Policía Judicial e investigación de esta ciudad”.

29 Declaración rendida por Juana Manrique Estupiñán en el presente proceso, fl. 28 a 31, c.2.

30 Fl. 156-161, anexo 1, declaración rendida por la señora Martha Liliana Torres el 19 de diciembre de 1996 ante el Cuerpo Técnico de Investigación de la Fiscalía General de la Nación.

31 En el expediente obra a folio 745 a 746, anexo 3 la declaración rendida por Luciano Torres Abril el 24 de septiembre de 1998, concejal activo del municipio de Socotá.

32 Al respecto se puede revisar la declaración contenida en el folio 751 del anexo 3, rendida el 24 de septiembre de 1998 por Segundo Pérez Herrera, concejal de Socotá.

33 Ver. folios 753 a 755, anexo 3.

34 Ver. folios 747 a 748, anexo 3, declaración rendida el 24 de septiembre de 1998, persona residente en la vereda de Hato Parpa, municipio de Socotá.

35 Informe CTI-UI-105 del 4 de febrero de 1997, misión de trabajo 253, oficio 758 (fl. 181 a 185 anexo 1).

36 En el proceso obra a folio 197 a 212 anexo 1, misión de trabajo 2075 del 29 de noviembre de 1996 del D.A.S.

37 En el plenario obra copia de recorte del cotidiano El Diario publicado el 28 de noviembre de 1996 en la que se relató la noticia, así: “A las 9:30 de la noche del martes pasado fue asesinado el alcalde de Socha, Pedro Elías Niño Estupiñán por el frente 28 de las FARC, según fuentes oficiales” (fl. 9, c.1). El cotidiano Boyacá 7 días en su publicación del 29 de noviembre de 1996, afirmó: “al frente XXVIII de las FARC, se atribuyó el asesinato del alcalde, pues una voz anónima que se comunicó con RCN Tunja aseguró que ellos habían sido los autores del crimen. “Les estamos saludando del XXVIII frente de las FARC –José María Córdoba, nosotros nos responsabilizamos de la muerte del alcalde por estar conformando redes de información para el Ejército” (fl. 11, cdno.1).

38 Informe elaborado por la División Análisis de la Dirección General de Inteligencia de Bogotá contenido en el oficio 387/DAS.VOY.POS.INT061 del 18 de marzo de 1998 (fl. 541 a 544, anexo 3).

39 Oficio 112698/CE-DINTE-DIPLA-701 elaborado por el subdirector Inteligencia del Ejército, teniente coronel Luis Martín Garcés López (fl. 906, anexo 4). Igualmente obra el oficio 487 DIPOL-AROPS-SESUB suscrito el 13 de mayo de 1999 por el Jefe Área de Orden Público y Seguridad Interior de la Policía Nacional, Teniente Coronel Jairo Rolando Delgado Mora (fl. 900 a 902, anexo 4): “Informe de inteligencia del 28 frente de las FARC “José María Córdoba”, ubicación: departamento de Casanare, municipios de Sácama, Paz de Ariporo, Pore, Nunchía, Trinidad y Tamará, Departamento de Boyacá, localidades de Chita, Socha, Tasco, Pisba, Paya y Paz de Rio. Cabecillas: Jorge Torres Victoria (Pablo Catatumbo, Aníbal o Hernán), NN (a. Alberto), Geiner Saavedra (a. Arturo Campos), Jorge Eliecer Montaña o Martín Jiménez (a. Jerónimo Aljure).

40 Inspección de cadáver n.º 01, Fiscalía General de la Nación, Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo, Unidad de Fiscalías Delegadas ante los Juzgados del Circuito de Sogamoso, occiso Pedro Elías Niño Estupiñán, fecha: noviembre 27 de 1996, Fiscalía Cuarta Especializada Sogamoso (fl. 95 y 96, anexo 1).

41 Protocolo de necropsia n. º 133-96 (fl. 108 a 112, cdno.1).

42 Copia del registro civil de defunción n. º 0002988 –fl. 30, cdno.1.

43 ALEXY, Robert, Teoría de los derechos fundamentales, 2ª. ed, traducción y estudio introductorio de C. Bernal Pulido, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2008, pág. 454.

44 Ídem, pág. 31.

45 Ferrajoli entiende por derecho subjetivo “cualquier expectativa positiva (de prestaciones) o negativa (de no sufrir lesiones) adscrita a un sujeto por una norma jurídica; y por status, la condición de un sujeto, prevista así mismo por una norma jurídica positiva, como presupuesto de idoneidad para ser titular de situaciones jurídicas y/o autor de los actos que son ejercicio de estas”. FERRAJOLI, Luigi, Los fundamentos de los derechos fundamentales, Trotta, Madrid, 2001, pp. 19- 292; FERRAJOLI, Luigi. Principia Iuris. Teoría del Derecho y de la democracia, Madrid, Trotta, 2011, pp. 686 y 687. Este autor, identifica también los derechos fundamentales como leyes del más débil y lo constata al señalar que esta tipología de derechos surgió históricamente “como limitaciones de correlativos poderes y en defensa de los sujetos más débiles contra la ley del más fuerte -iglesias, soberanos, mayorías, aparatos policiales o judiciales, empleadores, potestades paternas o maritales- que regían en su ausencia”. FERRAJOLI, Luigi, Teoría del neoconstitucionalismo. Ensayos escogidos, M. Carbonell (editor), Trotta, Instituto de Investigaciones Jurídicas–UNAM, Madrid, 2007, pág. 82.

46 FERRAJOLI, Luigi, Principia Iuris. Teoría del Derecho y de la democracia, Madrid, Trotta, 2011, pp. 686 y 687.

47 Ibid.

48 Corte Constitucional, sentencia T-719 de agosto 20 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda.

49 Ibidem, consideración jurídica nº. 4.2.2.

50 El artículo 1º de la ley 62 de 1993 establece: “Finalidad. La Policía Nacional, como parte integrante de las autoridades de la República y como cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, está instituida para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida honra bienes, creencias y demás derechos y libertades y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. Así mismo, para el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz”.

51 Sentencia T-719 del 20 de agosto de 2003, consideración jurídica 4.2.3, M.P. Manuel José Cepeda y sentencia T-728 de septiembre 13 de 2010, consideración jurídica 4.3, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

52 Ibid, consideración jurídica 4.2.3.1.

53 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 30 de octubre de 1990, Exp. 29, Actor: Ligia Calderon de Cordoba, M.P. Simon Rodríguez Rodríguez.

54 Incorporada al ordenamiento colombiano mediante la Ley 16 de 1972.

55 Aprobado mediante Ley 74 de 1968.

56 En la teoría del garantismo, cuyo máximo representante es Ferrajoli, la noción de garantía tiene una doble connotación que vale la pena recordar: En primer lugar, se refiere a una efectividad sustancial o de primer grado de los derechos subjetivos, esto quiere decir, un sistema de deberes, límites o vínculos dirigidos al poder público, consistentes en obligaciones de prestación o en prohibiciones de lesión. En segundo lugar, la garantía encarna ínsitamente una connotación de responsabilidad que interviene en caso de que las garantías primarias o deberes fundamentales sean vulnerados. Si las garantías primarias o sustanciales consisten en los derechos de prestación o de no lesión dispuestos para la tutela de los correlativos derechos, las garantías secundarias o instrumentales, también denominadas garantías jurisdiccionales o procesales, consisten en los deberes de poner remedio a los actos inválidos o ilícitos que nacen de la inobservancia de las garantías primarias. Cfr. FERRAJOLI, Luigi. Principia Iuris, T.I, ob.cit., pp. 630, 637, 639, 657 y 730.

57 Corte Constitucional, sentencia T-719 de agosto 20 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda (consideración jurídica 4.2.3.1).

58 Corte Constitucional: sentencias T-719 de agosto 20 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda; T-496 de mayo 16 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño; T-1254 de diciembre 12 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda.

59 Se trata de un nivel en el cual la persona se ve amenazada en su existencia e integridad sólo por factores individuales y biológicos.

60 Se trata de los riesgos ordinarios, implícitos en la vida social.

61 Este es el nivel de los riesgos que, por su intensidad, entran bajo la órbita de protección directa de los derechos a la vida e integridad personal.

62 Este es el nivel de las violaciones a los derechos, no ya de los riesgos, a la vida e integridad personal: la muerte, la tortura, el trato cruel, inhumano o degradante, representan riesgos que ya se han concretado y materializado en la persona del afectado.

63 Corte Constitucional, sentencia T-728 de septiembre 13 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva (consideración jurídica 4.4).

64 “Por el cual se organiza el Programa de Prevención y Protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades del Ministerio del Interior y de la Unidad Nacional de Protección”.

65 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de agosto 29 de 2012, rad. 24.444, M.P. Stella Conto Díaz del Castillo; sentencia de agosto 11 de 2011, rad. 20.325, M.P. Mauricio Fajardo.

66 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de septiembre 4 de 1997, rad. 10140, M.P. Jesús María Carrillo Ballesteros.

67 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 20 de noviembre de 2008, rad. 20511, M.P. Ruth Stella Correa Palacio.

68 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de junio 19 de 1997, rad. 11875, M.P. Daniel Suárez Hernández.

69 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de octubre 30 de 1997, rad. 10958, M.P. Ricardo Hoyos Duque.

70 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 6 de diciembre del 2013, rad. 30814, M.P. Danilo Rojas Betancourth.

71 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 29 de julio del 2013, rad. 24496, M.P. Danilo Rojas Betancourth (E). En esta sentencia se condenó al Estado por la muerte del alcalde del municipio de Miraflores, Guaviare, quien fue asesinado en su domicilio por miembros de grupos armados al margen de la ley, sin que la fuerza pública haya adoptado medidas suficientes para evitar este hecho. Al respecto se dijo:
“El análisis conjunto de estos medios de prueba le permite a la Sala comprobar, en primer lugar, que el señor Mauro Restrepo informó a distintas personas que, debido a las amenazas en su contra, tenía la intención de solicitar protección a las autoridades pertinentes, mas no está probado que efectivamente la haya solicitado. No obstante ser la primera autoridad de policía del municipio según el artículo 315 de la Constitución Política, el alcalde no dispuso del cuerpo uniformado para que le brindara la protección que requería. Al ser cuestionada sobre el particular, la Policía Nacional afirmó que el alcalde en ningún momento solicitó formalmente un “servicio de escolta” a la entidad (…) ni al Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), seccional Meta (…) Este hecho, en principio, permitiría exonerar de responsabilidad a las entidades demandadas en vista de que no tenían conocimiento de la situación de riesgo en que se encontraba el alcalde y, por lo tanto, no les era exigible que adoptaran medidas de protección a su favor. Sin embargo, como se ha señalado reiteradamente, en ciertas circunstancias resulta innecesario que la persona haya informado a las autoridades de las amenazas en su contra para que surja a cargo de éstas el deber de protección. Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha considerado que existe un deber especial de protección en cabeza del Estado frente a personas que, por la naturaleza de sus funciones, el grupo político al que pertenecen o el contexto social en que operan, deben ser resguardadas de cualquier ataque en su contra, aún si no han solicitado formalmente protección a las autoridades. En el caso bajo examen, según quedó probado en el proceso, el señor Mauro Restrepo Oliveira cumplía sus funciones como alcalde en un contexto social dominado por la fuerte presencia de grupos armados ilegales que, basados en la economía ilegal del narcotráfico, intimidaban a la población civil, planeaban y ejecutaban atentados y amenazaban a las autoridades que no se plegaran a sus condiciones. En esa medida, el riesgo que afrontaba el señor Mauro Restrepo era evidente y notorio, de manera que debía ser reconocido y evitado por las autoridades sin necesidad de que éste les diera el aviso respectivo. La Sala reconoce que el alcalde, al ser la primera autoridad de policía en el municipio, estaba facultado para impulsar y promover las medidas de seguridad que requería para garantizar su vida e integridad. No obstante, que no lo haya hecho —pues no está probado— no releva a la fuerza pública del deber adoptar las medidas del caso para asegurar su protección, pues, se reitera, cuando el riesgo es evidente y palmario, no es necesario que la persona que lo sufre, así sea el alcalde, solicite expresamente que se le proteja. La evidencia y la notoriedad del riesgo eran condiciones suficientes para que la fuerza pública adquiriera pleno conocimiento del mismo y, en consecuencia, coordinara e implementara un esquema de seguridad adecuado para el burgomaestre”.

72 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 13 de noviembre del 2014, rad. 33269, con ponencia de quien proyecta el presente fallo.

73 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 29 de agosto del 2012, rad. 24336, M.P. Stella Conto Díaz del Castillo.

74 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 11 de agosto del 2011, rad. 20325, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.

75 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 19 de junio de 1997, rad. 11875, M.P. Daniel Suárez Hernández.

76 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 30 de octubre de 1997, rad. 10958, M.P. Ricardo Hoyos Duque.

77 Corte Constitucional, sentencia T-292 del 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, consideración n. º 25.

78 Corte Constitucional, sentencia T-970 del 2012, M.P. Alexei Egor Julio Estrada, consideración jurídica 5.

79 Cfr. GASCÓN ABELLÁN, Marina, La técnica del precedente y la argumentación racional, Tecnos, Madrid, 1993.

80 “La primera característica de la teoría elaborada por el juez para justificar su decisión es la saturación de las premisas normativas (…). Una de las directivas de argumentación más interesantes de la teoría de la argumentación de Alexy, por ejemplo, es el denominado principio de saturación: ´un argumento de determinada forma sólo es completo si contiene todas las premisas pertenecientes a esa forma. A ello se llama el requisito de saturación´ (…) Así, como la saturación de los argumentos es algo que puede ocurrir en mayor o menor medida, podemos proponer la siguiente regla para la argumentación por precedentes: cuanto más saturadas estén las premisas utilizadas en la justificación de una decisión -es decir, cuanto más explicitadas y fundamentadas estén las transformaciones semánticas necesarias para justificar deductivamente esa decisión-, mayor será el peso o la fuerza de la norma adscrita que puede extraerse del precedente judicial”. BUSTAMANTE, Thomas Da Rosa de, “La interpretación y la fuerza gravitacional de los precedentes judiciales: fragmentos de una teoría del precedente judicial”, en Contribuciones para el sistema de precedentes jurisprudencial y administrativo, José Luis Benavides (compilador), Universidad Externado de Colombia, Bogotá, p. 134.

81 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 26 de junio de 2014, rad. 26161; sentencia del 29 de mayo de 2014, rad. 30108; sentencia del 29 de agosto de 2014, rad. 31190, con ponencias de quien proyecta el presente fallo.

82 Cfr. http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-27826, consultado el 13 de abril del 2015.

83 http://m.eltiempo.com/buscador/MAM-374043/1 (13/04/2015)

84 http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-635237 (13/04/2015). A folio 632 del anexo 3 obra reporte del tiempo, sin fecha de publicación, en el que se dice que en Boyacá fueron amenazados 4 alcaldes y asesinado 1 en el período 1995-1997.

85 Ver. fl.768, anexo 3.

86 Resolución del 31 de enero del 2000 por medio de la cual se preclulyó la investigación en favor del señor Sanin Bello Cárdenas (fl. 1021 a 1033, anexo 4).

87 V. fl. 319 a 330, anexo 4.

88 Cfr. Organización de las Naciones Unidas, Asamblea General, 56 período de sesiones, Res. 56/83 (enero 28, 2002), Responsabilidad del Estado por hechos internacionalmente ilícitos, art. 2, pp. 9 a 10.
http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N01/478/00/PDF/N0147800.pdf?OpenElement (01/04/2015)
cfr. MONTEALEGRE LYNETT, Eduardo. “La responsabilidad internacional del Estado por el hecho de terceros”, Trabajo de posesión como miembro correspondiente de la Academia Colombiana de jurisprudencia, Bogotá, 1º de noviembre de 2007. Ver: http://www.acj.org.co/o/sist_info/?p=productsMore&iProduct=1279 (01/04/2015).

89 Ibid. p. 5.

90 Ibíd., p. 7.

91 Cfr. Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso de la Masacre de Pueblo Bello vs. Colombia, sentencia del 31 de enero del 2006, serie C 140, párr. 123-124; Caso Castillo González y otros vs. Venezuela, sentencia del 27 de noviembre del 2012, serie C 256, párr. 128-129; Caso Valle Jaramillo y otros vs. Colombia, sentencia del 27 de noviembre de 2008, serie C 192, párr. 78.

92 Naciones Unidas, Comité de Derechos Humanos, Comentario General nº. 31, Naturaleza de la obligación jurídica general impuesta a los Estados Parte en el Pacto, Documento CCPR/C/21/Rev.1/ Add.13, 26 de mayo de 2004, ibíd, nota de pie de página 21. Al respecto se puede revisar:
http://www.refworld.org/cgibin/texis/vtx/rwmain/opendocpdf.pdf?reldoc=y&docid=478b26ea2 (28/05/2015).

93 Ibid.

94 “Los Estados partes de esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.”

95 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Velásquez Rodríguez v. Honduras, sentencia de fondo del 29 de julio de 1988.

96 A folio 5 del cuadeno 3 obra oficio 2581 SIJIN-929 del 2 de octubre de 2000 suscrito por el Comandante Departamento Policía Boyacá en el que se consignó que “informo al señor secretario que, respeto a posible solicitud de su protección para el señor Pedro Elías Niño Estupiñán, no se halló antecedente alguno en los archivos de la estación de Socha, Comando Distrito de Policia de Duitama ni Sección Policía Judicial e investigación de esta ciudad”. Obra en el expediente a folio 68 oficio 001679 DIVO5-BR1-B2-INT4-252 del 22 de enero del 2003 suscrito por el Comandante de la Primera Brigada del Ejército Nacional, Brigadier General Germán Galvis Corona, en el que se consignó la siguiente información: “revisados los archivos de la Primera Brigada, correspondientes al año de 1996 no se encuentra registrado documento alguno en donde el señor Pedro Elías Niño Estupiñán hubiese solicitado protección para su vida”.

97 “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. // Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”.

98 ART. 1º—Obligación de respetar los Ddrechos: “1. Los Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social. // 2. Para los efectos de esta convención, persona es todo ser humano”.

99 ART. 2.1.—”Cada uno de los estados partes en el presente pacto se compromete a respetar y a garantizar a todos los individuos que se encuentren en su territorio y estén sujetos a su jurisdicción los derechos reconocidos en el presente Pacto, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social”.

100 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de junio 30 de 2011, rad. 19836, M.P. Danilo Rojas Betancourth.

101 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 6 de septiembre del 2001, rad, 13232, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.

102 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 8 de marzo del 2007, rad. 16205, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.

103 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de unificación jurisprudencial, sentencia del 28 de agosto del 2014, rad. 26251, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

104 En el plenario obran las siguientes declaraciones: i) señor Luis Alberto Mojica sostuvo: “Preguntado: sabe usted a quién mantenía económicamente Pedro Elías Niño Estupiñán, explique. Contestó. Yo no sé a quien mantenía, yo lo veia entrar a donde la señora madre. Preguntado. Díganos si conoce qué personas han sufrido moral y económicamente con la muerte de Pedro Elías Niño. Contestó. Pues la señora madre dice que lo echa mucho de menos que él la ayudaba, no sé de más nadie” (fl. 26 a 28, c.2); ii) señora Juana Isabel Manrique Estupiñán: “Preguntado. Explíquenos si sabe a quien mantenía económicamente Pedro Elías Niño. Contestó. Pues practicamente él estaba pendiente de la señora Oliva la mamá, pues también mantenía a cuatro hijos que tenía con una señora Celina Cardona y ellos viven en Bogotá y el fue demandado por alimentos” (fl. 28 a 31, cdno. 2); iii) Siervo Estepa: “Preguntado. Sabe usted a qué personas mantenía económicamente Pedro Elías Niño Estupiñán. Contestó. Pues a la mamá o sea a doña Oliva quien era el que vivía con ella, yo que sepa a nadie más” (fl. 31 a 33, cdno. 2).

105 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 18 de marzo del 2010, rad. 17047, M.P. Ruth Stella Correa Palacio.

106 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 14 de diciembre de 1998, rad. 11459, citada por la sentencia de la Sección Tercera del 18 de marzo del 2010, rad. 17047, M.P. Ruth Stella Correa Palacio.