Sentencia 1998-01389 de junio 7 de 2005 

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

SALA DE CASACIÓN CIVIL

TERRENOS DE BAJAMAR

SON BIENES DE USO PÚBLICO

EXTRACTOS: «Ahora bien, no hay duda que los terrenos de bajamar, o de la bajamar, son de uso público por naturaleza, y, por lo mismo, casi que sobra que acto alguno lo ratifique, pues así emana de su especial condición de pertenecer a las playas del mar, al litoral o a las costas. Ese carácter común o de uso público de los terrenos de bajamar, por cierto, no es nuevo en la tradición jurídica, pues desde antiguo se ha venido decantando el reconocimiento de tan especial calidad.

Rememórase que en las “Instituciones” de Justiniano díjose que conforme al derecho natural, dentro de las “cosas comunes a todos” se halla “el mar y sus costas” (Et quidem naturali jure comuni sunt omnium haec: ... et mare et per hoc littora maris...; libro segundo, título I, num. 3º); “la costa del mar se extiende hasta donde alcanza el flujo del mar en el invierno” (ibíd., num. 3º), y el uso del mar y sus costas “es público y de derecho de gentes”, “mas la propiedad de dichas costas puede decirse que no es de nadie” (num. 5º). De parecida forma estaba consagrado en “las siete partidas” del antiguo derecho español, pues entre “las cosas que comunalmente pertenescen a todas las criaturas” se incluye “el mar et su ribera”, lo que se complementó con la siguiente previsión:

“En la ribera de la mar todo home puede facer casa o cabaña a que se acoja cada que quisiere, et puede hi facer otro edificio qualquier de que se aproveche de manera que por él non se embargue el uso comunal de la gente... Et todo aquel logar es llamado ribera de la mar quanto se cubre del agua della quanto mas cresce en todo el año, quier en tiempo de invierno o de verano” (partida tercera, título 28, leyes III y IV).

Como en el país rigió el derecho español durante la colonia, el tema no ha sido ajeno, y, antes bien, se ha reiterado luego de la independencia. Así, una de las fuentes más próximas al derecho colombiano está en el Código Civil de Andrés Bello, que también rige en Chile, cuyo artículo 589 incluye al “mar adyacente y sus playas” como “bienes nacionales de uso público o bienes públicos”, y precisa en el 594 que “se entiende por playa del mar la extensión de tierra que las olas bañan y desocupan alternativamente hasta donde llegan en las más altas mareas”.

Y aunque las normas relacionadas con el mar y sus playas no fueron incluidas en el Código Civil de Colombia, acaso pudiera explicarse la omisión en que la materia ya era más propia del derecho público, o la circunstancia especial de que la Ley 84 de 1873 lo adoptó para la Nación tomando como modelo el que regía en algunos de los extinguidos estados federales del país que no poseían territorio marítimo, en especial el de Santander. Posteriormente fue ratificado como estatuto civil nacional por la Ley 57 de 1887. El código menciona las “playas” en el artículo 679, y sin duda con el indicado carácter de uso público, como que prohíbe las construcciones en dichas zonas, salvo autorizaciones especiales.

Con todo, aquella conclusión en torno de los terrenos de la bajamar no se resiente en nada, porque desde la perspectiva natural ya indicada, así como la pertenencia del asunto al derecho público interno e internacional, cumple deducir que no es necesaria una consagración normativa especial para que dichas zonas se hubiesen tenido como bienes de uso público en otros tiempos, o se les considere del mismo talante en épocas contemporáneas. Varias reglas actuales así lo contemplan, verbi gratia, el artículo 5º de la Ley 9ª de 1989 que los incluye como parte del espacio público. A su turno, el Decreto 2324 de 1984 define los “terrenos de bajamar” como “los que se encuentran cubiertos por la máxima marea y quedan descubiertos cuando esta baja” (art. 167, ord. 4º).

De otra parte, las normas del siglo XIX que invoca la censura, tampoco permiten llegar a una conclusión distinta. En efecto, es verdad que por medio de la Ley 62 de 1879 la Nación cedió unas tierras baldías “al distrito de Tumaco”, comprendidas en la isla del mismo nombre, “para el fomento de la población”, pero de allí no puede deducirse que hubo inclusión de terrenos de la bajamar para apropiación particular. Por cierto que, en contra de los planteamientos del recurso, siempre ha habido conciencia legislativa sobre la naturaleza de uso público de esos segmentos territoriales, lo que puede verse en varios ordenamientos nacionales de la citada centuria, por ejemplo, la Ley de 23 de mayo de 1858 sobre puertos, arsenales y astilleros, que al autorizar la adquisición de predios para esos efectos, consideró como “bien entendido que, siendo de propiedad nacional la parte de terreno que baña el mar en sus más altas mareas, dicha parte no deberá tomarse en cuenta para la avaluación del área que se compre” (art. 4º); norma que sirvió para que en el decreto de 6 de noviembre de 1866 se declarase, de conformidad con el orden constitucional y el derecho de gentes, “como perteneciente al territorio colombiano, y sujeto a su jurisdicción, todo el mar que baña sus costas, desde las más altas mareas hasta una legua marina desde la misma costa”, donde solo pueden adelantarse ciertas construcciones “contando previamente con la aquiescencia del gobierno” (arts. 1º y 4º). Amén de que para la adjudicación o enajenación de tierras baldías ha sido próvido el legislador en consagrar restricciones de cara a los bienes que puedan aplicarse o sean necesarios para “algún uso público”, según fue previsto en otras regulaciones jurídicas, como la Ley de 30 de marzo de 1843, el decreto de 7 de enero de 1870 (art. 10, ord. 14), y quedó ratificado en los códigos fiscales de la Nación de 1873 (arts. 882, 918 y 939) y de 1912 (art. 49); sin olvidar que estos últimos, al igual que la Ley 70 de 4 de julio de 1866, en su momento dispusieron expresamente que las “costas desiertas” del territorio son de propiedad nacional.

Por demás, la Ley 15 de 19 de abril de 1876, que también se cita por el casacionista, con la ya comentada conciencia del legislador en torno al carácter de uso público de los terrenos de bajamar, estableció: “autorízase al poder ejecutivo para que pueda conceder licencias para levantar edificios sobre la baja mar de todos los puntos de la costa; pero cuando las conceda exigirá de los solicitantes que los que construyan den el mejor frente al mar, y, si lo cree necesario, la fabricación de terraplenes” (art. único). Nótese que en ninguna forma habla de ceder o transferir la propiedad de la bajamar, sino “conceder licencias” para construir sobre esos terrenos; criterio que luego reiteraron, en su orden, los decretos 160 de 1894 (feb. 20) y 964 de 1901 que reglamentaron la citada ley, pues tampoco autorizaron, como no podían hacerlo, la transferencia de la propiedad de los terrenos de bajamar.

De esa manera, todo hasta aquí indica que desde el punto de vista jurídico siempre los terrenos de la bajamar han sido bienes de uso público, de uso común».

(Sentencia de casación, 7 de junio de 2005. Expediente 52835-31-03-001-1998-01389-01. Magistrado Ponente: Dr. Manuel Isidro Ardila Velásquez).

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