Sentencia 1998-01454 de abril 7 de 2011

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Rad.: 08001-23-31-000-1998-01454-01(1778-10)

Consejero Ponente:

Dr. Gerardo Arenas Monsalve

Actor: Liliana María Torres Miranda

Demandado: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla

Autoridades distritales

Bogotá, D.C., siete de abril de dos mil once.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes consideraciones.

Problema jurídico por resolver

Consiste en decidir si procede el reintegro de la demandante, Liliana María Torres Miranda, a un cargo igual o equivalente al de Profesional C, que ocupaba al momento de ser retirada del servicio por supresión del cargo.

Para resolver la presente controversia en esta instancia en la que el marco de competencia para el juez está limitado por el objeto del recurso de apelación, la Sala abordará el estudio de los siguientes aspectos.

I. Análisis de la Sala

Hechos probados

De la vinculación laboral de la demandante

La señora Liliana María Torres Miranda se vinculó al Distrito de Barranquilla, desde el 12 de marzo de 1996 (fl. 32).

Según certificación de 23 de abril de 1998, suscrita por el secretario de la Comisión Seccional del Servicio Civil del departamento del Atlántico, la señora Liliana María Torres Miranda fue inscrita en el registro público de carrera administrativa, el 28 de agosto de 1997, en el cargo de profesional C, de la Alcaldía del Distrito de Barranquilla (fl. 31).

Del proceso de supresión

Mediante el artículo 1º del Decreto 180 de 13 de abril de 1998, el alcalde del Distrito de Barranquilla suprimió el empleo de profesional C, de la oficina de la mujer, perteneciente a la planta de personal de ese ente territorial (fls. 20 a 24).

Por oficio de 14 de abril de 1998, el gerente general de la oficina de relaciones humanas y laborales del Distrito de Barranquilla, le informó a la señora Liliana María Torres Miranda que el empleo que venía desempeñando como profesional C, había sido suprimido (fl. 25).

II. Del caso concreto

Para desatar los cargos que plantea el recurrente, la Sala abordará el estudio del caso concreto como a continuación se expone:

De la competencia de los alcaldes para crear, modificar y suprimir empleos de sus dependencias

Respecto de la competencia del alcalde distrital de Barranquilla para expedir el acto por medio del cual se suprimió el empleo de profesional C que venía ejerciendo la demandante, estima la Sala, que el artículo 315 de la Constitución Política, estableció como una de las funciones de los alcaldes, en el numeral 7º, la de crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias y señalarles funciones especiales. Así se lee en la citada norma:

“ART. 315.—Son atribuciones del alcalde:

(...).

7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado (...)”.

Observa la Sala que, la norma en cita otorga a los alcaldes la función específica de suprimir los empleos que pertenezcan a sus dependencias, para lo cual no requiere autorización previa de otra autoridad, caso distinto a cuando lo que se pretende es modificar la estructura de la administración municipal o distrital y las funciones de sus dependencias toda vez que, dicha facultad está atribuida a los concejos municipales o distritales, tal como lo dispone el numeral 6º del artículo 313 de la Constitución Política. Así se lee en la citada preceptiva:

“ART. 313.—Corresponde a los concejos:

(...).

6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta. (...)”.

Al respecto, sobre la competencia de los alcaldes en esta materia, esta Sección ha tenido oportunidad de pronunciarse(1) señalando:

“(...) El artículo 313-6 de la Constitución, establece como competencia de los concejos la de determinar la estructura de la administración municipal y la funciones de sus dependencias.

Por su parte, el artículo 315 de la Constitución Política estableció como una de las funciones del alcalde, en el numeral 7º, la de crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias y señalarles funciones especiales.

Las normas anteriores, radican competencias diferentes en cabeza de los concejos municipales y de los alcaldes.

En efecto, a los primeros, les corresponde determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias, mientras que el segundo está facultado para crear, suprimir y fusionar empleos y señalar sus funciones especiales.

Al otorgar la Constitución Política a los alcaldes, tan específicas funciones, para el ejercicio de las mismas no requiere autorización. Caso contrario, y si así lo decide dicha corporación, puede otorgar a los alcaldes facultades pro tempore para el ejercicio de las funciones que le corresponden constitucionalmente.

En el presente caso, la creación, supresión o modificación de los empleos de las dependencias, es una función que constitucionalmente le corresponde al alcalde y por tal razón no requería de ser revestido de facultades para ejercerla, como sí las hubiera requerido para determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias. (...)”.

Descendiendo al caso concreto, estima la Sala que el alcalde distrital de Barranquilla, sí estaba facultado para suprimir el empleo de profesional C, de la oficina de la mujer, sin que para ello requiriera la autorización del Concejo Distrital de Barranquilla toda vez, que en tratándose de un empleo adscrito a la estructura central de la administración distrital, esto el despacho del alcalde(2), tal supresión no implicó una modificación a la estructura de la administración y mucho menos de las funciones de sus dependencias, así las cosas el cargo por falta de competencia propuesto por la parte demandante no está llamado a prosperar.

De la supresión del cargo de profesional C, desempeñando por la demandante

La Sala en reiteradas ocasiones(3) ha sostenido que la supresión de empleos debe entenderse como una causa legal de retiro del servicio de los empleados del sector público, que se encuentra justificada por la necesidad de adecuar las plantas de personal de las distintas entidades públicas a los requerimientos del servicio para hacer más ágil, eficaz y eficiente la función que deben cumplir.

Bajo este supuesto, debe tenerse en cuenta que en los casos de supresión de empleos, como resulta lógico, siempre habrá un número de servidores que deba ser retirado por tal causa. En este contexto debe entenderse, que los empleados inscritos en carrera administrativa gozan de tratamiento preferencial, pues su condición les da la opción de ser reincorporados en forma prioritaria por la entidad a la que prestan sus servicios, pero ello no constituye un imperativo absoluto; es así como los artículos 7º y 8º de la Ley 27 de 1992, vigentes al momento de la supresión del empleo de la actora, disponía que en caso de no ser posible la incorporación dentro de los seis (6) meses siguientes a la supresión el empleado tendría derecho a una indemnización.

Sobre este particular, la Corte Constitucional, en Sentencia C-095 de 7 de mayo de 1996 al definir la constitucionalidad del artículo 7º de la citada Ley 27 de 1992, sostuvo:

“Es cierto que la carrera administrativa otorga a los empleados escalafonados en ella estabilidad en el empleo, pero ello no significa que el Estado deba mantener indefinidamene los cargos creados a pesar de que existan evidentes razones y necesidades que justifiquen la supresión de algunos. Es que “esa estabilidad, no significa que el empleado sea inamovible, como si la administración estuviese atada de manera irreversible a sostenerlo en el puesto que ocupa aún en los casos de ineficiencia, inmoralidad, indisciplina o paquidermia en el ejercicio de las funciones que le corresponden, pues ello conduciría al desvertebramiento de la función pública y a la corrupción de la carrera administrativa...”.

El derecho adquirido a la estabilidad en el empleo de que gozan quienes pertenecen a la carrera administrativa, “no impide que la administración por razones de interés general ligadas a la propia eficacia y eficiencia de la función pública, pueda suprimir determinados cargos, por cuanto ello puede ser necesario para que el Estado cumpla sus cometidos. Por consiguiente, cuando existan motivos de interés general que justifiquen la supresión de cargos en una entidad pública, es legítimo que el Estado lo haga, sin que pueda oponérsele los derechos de carrera de los funcionarios ya que estos deben ceder ante el interés general”.

(...).

En el literal c) del artículo 7º de la Ley 27 de 1992, objeto de demanda, no se ordena suprimir empleos de carrera administrativa, como parece entenderlo el demandante, simplemente se enuncian algunas de las situaciones administrativas que dan lugar al retiro del empleado del servicio, dentro de las cuales se contempla la supresión del empleo; precepto que debe interpretarse en concordancia con lo dispuesto en el parágrafo del mismo artículo, que dice: “El retiro del servicio por cualquiera de las causales previstas en el presente artículo, conlleva el retiro de la carrera administrativa y la pérdida de los derechos inherentes a ella, salvo el literal c)” (resalta la Corte). Significa lo anterior que cuando se ha suprimido un empleo de carrera administrativa quien lo venía desempeñando no queda excluído automáticamente de la misma y, por consiguiente, no pierde los derechos que de ella se derivan.

Y esto se explica porque en el artículo 8º del ordenamiento acusado, el legislador atendiendo claros principios de justicia, equidad y, especialmente, el perjuicio que se le causa al trabajador cuyo cargo se suprime, le otorga dos opciones, una de las cuales habrá de escoger, a saber: 1. recibir una indemnización, o 2. acogerse al trato preferencial contenido en el Decreto 2400 de 1968, que le concede la posibilidad de vincularse a un cargo similar, siempre y cuando se encuentre vacante o provisto en calidad de provisionalidad. Pero si transcurridos seis meses no se ha podido revincular al empleado se debe proceder al pago de la indemnización.

En este orden de ideas, considera la Corte que no le asiste razón al demandante, pues el precepto legal impugnado no vulnera el artículo 125 Superior, ya que es esa misma disposición la que autoriza al legislador para señalar causales distintas a las consagradas en la Constitución que dan lugar al retiro del servicio de un empleado de carrera.

Tampoco es válido sostener que la supresión de empleos de esa especie lesiona el derecho a la estabilidad porque, como se explicó en el punto 5.2.5 de este proveído, ella no significa la inamovibilidad del trabajador; además, el Presidente de la República por razones de interés general está plenamente autorizado por la misma Carta (189-14) para adoptar medidas de esa índole en la Rama Ejecutiva, siempre y cuando su finalidad sea lograr la eficiencia y eficacia de la función pública, determinación que, se reitera, debe regirse por claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad, igualdad y respeto por los derechos de los trabajadores. (...)”.

En relación con el proceso de supresión de cargos en el Distrito de Barranquilla, sostiene la demandante que fueron móviles políticos los que impulsaron al alcalde a expedir el Decreto 180 de 13 de abril de 1998 que suprimió el empleo que venía ejerciendo. Sobre el particular, debe decirse que la Sala no encuentra acreditado este supuesto, dado que no existe prueba dentro del plenario que indique que en efecto el proceso de restructuración del que fue objeto el Distrito de Barranquilla pretendiera encubrir una supuesta persecución política en contra de la demandante.

La simple afirmación hecha por la actora en la demanda y en el recurso de apelación, por sí sola, no demuestra que fueron móviles políticos los que motivaron su retiro del servicio, como profesional C, del Distrito de Barranquilla, por supresión del cargo y, mucho menos, que eventualmente las funciones que venía desempeñando hubieran sido asignadas a personas afines a la ideología política del alcalde.

Sobre este particular, considera la Sala pertinente señalar que, cuando se impugna un acto administrativo alegando que en su expedición la administración incurrió en desviación de poder resulta necesario para definir su legalidad que la parte que lo alega allegue las pruebas que así lo demuestren o que, en su defecto, la entidad demandada demuestre haber actuado conforme a la normatividad que le sirvió de sustento a sus decisiones, tal como ocurrió en el caso concreto, toda vez que, como quedó visto, el Distrito de Barranquilla actúo facultado y conforme lo dispuesto en los artículos 315 de la Constitución Política y 7º de la Ley 27 de 1992, al haber suprimido varios cargos existentes en su planta de personal, entre ellos, el de profesional c, que venía desempeñando la demandante.

Bajo estos supuestos, no está llamado a prosperar el argumento de la demandante según el cual la supresión de su empleo tuvo por motivación intereses ajenos al mejoramiento del servicio.

Del estudio técnico

En relación con la solicitud formulada por la Procuraduría Segunda Delegada ante esta corporación, de solicitar mediante auto para mejor proveer el estudio técnico que precedió el proceso de restructuración del Distrito de Barranquilla, dirá la Sala que si bien es cierto, que la realización de estudios técnicos sobre reformas de plantas de personal constituye una práctica sana en cuanto permite adelantar dicho proceso con la racionalidad y cuidado que demanda este aspecto de la gestión pública no lo es menos, que las normas vigentes al momento en que se suprimió el cargo de la demandante(4), esto es la Ley 27 de 1992 y el Decreto 1223 de 1993, no contemplaban la realización de los estudios técnicos como una exigencia para reformar las plantas de personal de las entidades públicas.

Esta tesis ha sido expuesta, en reiteradas ocasiones(5):

“Afirma seguidamente la parte actora que existió irregularidad en la expedición del acto puesto que no se realizaron los estudios técnicos requeridos de acuerdo con lo previsto por la Ley 27 de 1992 y el Decreto 1223 de 1993, tratándose de reformas a la planta de personal.

La Sala desestima este argumento por encontrar que, a la luz de las disposiciones invocadas por la parte actora, a saber, la Ley 27 de 1992 y el Decreto 1223 de 1993, los referidos estudios técnicos no aparecen como exigencia para la reforma de las plantas de personal.

Posteriormente, la Ley 443 de 1998 incorporó el requisito y lo desarrolló mediante dos decretos reglamentarios; empero, como para la fecha de expedición de la Ordenanza 289 del 10 de marzo de 1998 no se encontraban vigentes las preceptivas aludidas, resulta infundado afirmar la invalidez del acto administrativo en no haberse confirmado la existencia de estudios técnicos previos”.

Bajo estos supuestos, la falta de elaboración de un estudio técnico previo al proceso de restructuración al que fue sometido el Distrito de Barranquilla, no afectó la legalidad del citado proceso en tanto que sólo a partir de la entrada en vigencia de la Ley 443 de 1998, la elaboración del citado documento, se convirtió en una exigencia para reformar las plantas de personal de las entidades del sector público.

De la motivación del acto demandado

De otra parte, a juicio de la Sala la motivación del acto por medio del cual la administración del Distrito de Barranquilla suprimió el empleo de la demandante resulta ser suficiente al explicitar los motivos que la llevaron a adoptar dicha medida. En efecto, se observa del mismo acto demandado, esto es el Decreto 180 de 13 de abril de 1998, entre otras razones expone la necesidad de racionalizar los gastos de funcionamiento los cuales superan los ingresos corrientes tributarios del distrito. Así se lee en el citado acto (fls. 20 a 24):

“Que el artículo 315 de la Constitución Nacional al reseñar las atribuciones de los alcaldes preceptúa dentro de la relación de las mismas la siguiente “Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes...

Que la nómina de funcionarios de la administración distrital central, ha mostrado en las últimas vigencias un exagerado crecimiento, trayendo este fenómeno como consecuencia que los gastos de funcionamiento sobrepasen los ingresos corrientes tributarios del distrito.

Que por consiguiente para poder cumplir a cabalidad con la cancelación de gastos de funcionamiento, la administración ha visto avocada a suscribir sucesivos créditos con entidades del sector financiero, afectándose de esta forma la ejecución urgente de proyectos sociales y de infraestructura que son requeridos para el desarrollo de la comunidad barranquillera.

Que la administración distrital dentro de la política de austeridad financiera vigente, profirió el Decreto 94 de marzo 10 de 1998 mediante el cual se efectuó una reducción del presupuesto de rentas y gastos del Distrito Especial de Barranquilla para la presente vigencia.

Que con el mencionado acto administrativo se ordenó una reducción considerable en el rubro de gastos de personal de las diferentes secretarías y dependencias de la administración distrital central.

Que dicha reducción presupuestal reafirmar la urgencia de continuar con el reajuste de la planta de personal del distrito central, prosiguiéndose en consecuencia con la supresión de cargos en las diferentes secretarías y demás dependencias de esta alcaldía, procurando mantener en todo caso una nómina que garantice la prestación del servicio de conformidad con los principios administrativos de economía, celeridad y eficacia constitucional y legalmente consagrados. (...)”.

Bajo estos supuestos, concluye la Sala que la motivación del acto mediante el cual se suprimió el cargo que venía desempeñando la actora obedece a la necesidad de introducir una reforma sustancial a la planta de personal del Distrito de Barranquilla, dada la difícil situación económica por la que atravesaba, lo que implicó la supresión de un determinado número empleos, entre ellos el desempeñado por la demandante.

Por lo expuesto, y comoquiera que la parte actora no logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados, la Sala confirmará la decisión del tribunal que negó las pretensiones de la demanda.

Decisión

El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 17 de septiembre de 2003 mediante la cual el Tribunal Administrativo del Atlántico negó las pretensiones de la demanda promovida por Liliana María Torres Miranda contra el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla.

Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(1) Sentencia de 15 de febrero de 2007, Rad. 2655-2005, Actor: Secundio Osorio Villamizar. M.P. Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado.

(2) Así se observa en el artículo 1º del Decreto 180 de 13 de abril de 1998. Visible a folio 21 del expediente.

(3) Sentencia de 1º de octubre de 2009, Rad. 0610 de 2008, Actor: Edgar Dussán. M.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve y sentencia de 3 de mayo de 2007, Rad. 6811-2005, Actor: Adenis Vásquez. M.P. Dr. Jesús María Lemos Bustamante.

(4) El Decreto 180, por medio del cual se suprime el cargo de la demandante, fue expedido el 13 de abril de 1998, esto es, antes de la entrada en vigencia de la Ley 443 de 1998, publicada en el Diario Oficial Nº 43.320, de 12 de junio de 1998.

(5) Sentencia de 18 de febrero de 2010. Rad. 2598-2008. Actor. Gonzalo de Jesús Bedoya Osorio. M.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve. También pueden verse las sentencias de 16 de marzo de 2006, Rad. 0282-2005, Actor: Oscar Emilio Echavarría García. M.P. Alejandro Ordóñez Maldonado y de 6 de febrero de 2003, Rad. 2733-2002, Actor: Nora Elizabeth Turriago Rojas. M.P. Jesús María Lemos Bustamante.