Sentencia 1998-01494 de septiembre 14 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Radicación: 0500-12-33-1000-1998-01494-01 (43.353)

Consejera Ponente:

Dra. Marta Nubia Velásquez Rico

Actor: Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional

Demandado: Eliseo Rojas Penagos

Referencia: Repetición

Tema: Acción de repetición / No constituye prueba del pago de la condena la existencia de documentos expedidos por la entidad pública que así lo indiquen.

Bogotá, D.C., catorce de septiembre de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

Para resolver la segunda instancia de la presente litis se abordarán los siguientes temas: 1) competencia: la Sala es competente como consecuencia del grado jurisdiccional de consulta; 2) generalidades de la acción de repetición: se debe acudir al Código Civil para determinar la culpa grave o el dolo si la conducta que habría dado lugar a la condena ocurrió antes de que entrara en vigencia la Ley 678 de 2001. En lo atinente al aspecto procesal de la acción de repetición se deben emplear siempre las disposiciones normativas de la mencionada ley por ser regulación de orden público y de aplicación inmediata; 3) verificación de los presupuestos de procedencia de la acción de repetición para el caso concreto: no se demostró en el proceso el pago de la condena. Así mismo, se estableció que se configuró la caducidad de la acción, toda vez que la demanda se interpuso luego de los dos años contados a partir de los 18 meses de la ejecutoria de la sentencia que decidió el grado de consulta, respecto de la condena impuesta por el Tribunal de Antioquia.

1. Competencia.

Esta corporación es competente para conocer en segunda instancia de la sentencia proferida el 28 de febrero de 2011 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, toda vez que impuso una condena económica al demandado quien estuvo representado por curador ad litem y, además, porque en su contra no se formuló recurso de apelación.

Es de agregar que el grado jurisdiccional de consulta se resolverá sin limitación temática alguna, comoquiera que el inciso cuarto del artículo 184 del Código Contencioso Administrativo señalaba que debía entenderse interpuesta en favor de la entidad pública condenada o de la persona representada por curador ad litem.

2. La acción de repetición. Consideraciones generales. Reiteración jurisprudencial(14). 

Como una manifestación del principio de la responsabilidad estatal el inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política señala que “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra éste”.

En tal sentido, la acción de repetición fue consagrada en el artículo 78 del Código Contencioso Administrativo —declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-430 de 2000— como un mecanismo para que la entidad condenada por razón de una conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex funcionario suyo pueda solicitar de este el reintegro de lo que pagó como consecuencia de una sentencia, de una conciliación o de cualquier otra forma de terminación de un conflicto.

Esa posibilidad también la contempló el artículo 71 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, Ley 270 de 1996, según el cual “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de un daño antijurídico que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra éste”. La Sala precisa que esta disposición normativa se refiere únicamente a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, sin perjuicio de lo establecido por el Código Contencioso Administrativo.

De igual manera, el legislador expidió la Ley 678 de 2001, “por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición”.

La mencionada ley definió la repetición como una acción de carácter patrimonial que debe ejercerse en contra del servidor o ex servidor público, así como también respecto de los particulares que ejercen función pública, que a causa de una conducta dolosa o gravemente culposa den lugar al pago de una condena contenida en una sentencia, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.

La Ley 678 de 2001 reguló los aspectos sustanciales de la acción de repetición y del llamamiento en garantía, fijando su objeto, sus finalidades, así como el deber de su ejercicio y las especificidades, al igual que las definiciones de dolo y culpa grave con las cuales se califica la conducta del agente, al tiempo que consagró algunas presunciones legales con incidencias en materia de la carga probatoria dentro del proceso.

En relación con los aspectos procesales de la acción de repetición, la Ley 678 de 2001 reguló asuntos relativos a la jurisdicción y a la competencia, a la legitimación, al desistimiento, al procedimiento, al término de caducidad, a la oportunidad de la conciliación judicial o extrajudicial, a la cuantificación de la condena y a su ejecución, lo atinente al llamamiento en garantía con fines de repetición y a las medidas cautelares.

Ahora bien, para resolver el conflicto que se originó por la existencia de varios cuerpos normativos que regulaban la acción de repetición, la jurisprudencia de esta Sección del Consejo de Estado ha sido reiterada en aplicar la regla general según la cual la norma rige hacia el futuro, de modo que opera para los hechos ocurridos a partir de su entrada en vigencia y hasta el momento de su derogación, sin desconocer que, excepcionalmente, puede tener efectos retroactivos.

De esa manera, si los hechos o actos en que se fundamenta una acción de repetición sucedieron en vigencia de Ley 678 de 2001, son sus disposiciones las que sirven para establecer el dolo o la culpa grave del demandado, sin perjuicio de que dada la estrecha afinidad y el carácter civil que se le imprime a la acción se acuda excepcionalmente al Código Civil y a los elementos que la doctrina y la jurisprudencia han edificado en punto de la responsabilidad patrimonial, siempre y cuando, claro está, no resulte incompatible con la Ley 678 y los fundamentos constitucionales que estructuran el régimen de responsabilidad de los servidores públicos (C.P., arts. 6º, 121, 122, 124 y 90).

En tanto que si los hechos o actuaciones que dieron lugar a la acción de repetición acaecieron con anterioridad a la vigencia de la Ley 678 de 2001, la norma sustancial aplicable para dilucidar si se actuó con culpa grave o dolo es el Código Civil en lo atinente a ese tema.

Finalmente, en cuanto al aspecto procesal de la acción de repetición, se deben aplicar los preceptos de la Ley 678 de 2001 inclusive a aquellos procesos que se encontraban en curso para el momento en que entró en vigencia, pues según lo estableció el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, las normas procesales son de orden público y, por ello, tienen efectos inmediatos con excepción de “los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas”, los cuales “se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”(15).

3. Presupuestos de procedencia de la acción de repetición.

La prosperidad de la acción de repetición está sujeta a que se acrediten los siguientes requisitos: a) la existencia de una condena judicial o de un acuerdo conciliatorio que impuso a la entidad estatal demandante el pago de una obligación; b) su pago efectivo; c) que la demanda se haya interpuesto en tiempo; d) la calidad del demandado como agente o ex agente del Estado; e) la culpa grave o el dolo en la conducta del demandado y f) que esa conducta dolosa o gravemente culposa hubiere sido la causante de la obligación económica.

La Subsección analizará si en el presente caso están reunidos o no los presupuestos para la procedencia de la acción de repetición que ejerció la entidad demandante.

3.1. La existencia de una condena judicial o de un acuerdo conciliatorio que impuso una obligación a cargo de la entidad estatal demandante.

Está demostrado en el expediente que el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia proferida el 11 de febrero de 1994, declaró administrativamente responsable a la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional por la muerte violenta del señor Juan Bautista David Hernández y la condenó al pago de unas indemnizaciones a sus familiares(16).

Así mismo está demostrado en el proceso que la anterior decisión fue confirmada en segunda instancia por esta corporación mediante sentencia fechada el 26 de agosto de 1994(17).

Las razones por las cuales se condenó a la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional fue porque se demostró que el mencionado ciudadano resultó muerto mientras estaba bajo la custodia de un miembro de la institución, precisamente el ahora demandado, cuyo cadáver presentaba señales de ahorcamiento y una herida por arma de fuego en la cabeza.

Por lo antes dicho se encuentra demostrado en el expediente que la justicia contenciosa administrativa impuso una condena de carácter patrimonial a la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional, cuyo pago pretende recuperar a través de la presente acción de repetición.

3.2. El pago de la indemnización por parte de la entidad pública.

Como prueba para demostrar el pago de la condena impuesta la parte actora arrimó al proceso la copia auténtica de la Resolución 7053, fechada el 28 de mayo de 1996, por medio de la cual liquidó sus valores y ordenó pagarlos(18).

Del mismo modo la parte actora allegó al proceso una certificación expedida por el coordinador del grupo de sentencias e informática jurídica del Ministerio de Defensa Nacional, acerca de que el 28 de junio de 1998 se pagó la suma de $ 86’929.802,20 por concepto del cumplimiento de la condena impuesta por la justicia contenciosa administrativa. En este documento se señaló que el pago se hizo mediante el cheque 464 del Banco Ganadero(19).

Dicho lo anterior, es conveniente hacer referencia a la postura de esta corporación frente a la prueba del pago efectivo de la condena, trayendo a colación el siguiente fragmento jurisprudencial de esta Subsección(20):

“Bajo esa misma línea de pensamiento, la Sala se ha referido a la falta de mérito probatorio con que cuentan, para efectos de acreditar el pago, las constancias o certificaciones emitidas por la propia entidad demandante, en los siguientes términos:

‘(…) la Sala resalta el hecho de que la Nación tampoco probó el pago efectuado a los familiares de la víctima dentro del proceso de reparación directa, pues sólo aportó copia autenticada de la Resolución 3371 del 9 de septiembre de 1994 por la cual reconoció y ordenó el pago de $ 38’084.285, y de la certificación expedida por el jefe de la División de Pagaduría del Ministerio de Hacienda sobre el referido pago, sin constancia de recibido por parte de los beneficiarios (fls. 75 y 76 a 81, cdno. 1).

‘A juicio de la Sala, los documentos relacionados no resultan suficientes para demostrar su cumplimiento efectivo. En efecto, la entidad pública tiene que acreditar el pago efectivo de la suma dineraria que le fue impuesta por condena judicial, a través de prueba que generalmente(21) es documental, constituida por el acto en el cual se reconoce y ordena el pago a favor del beneficiario y/o su apoderado y por el recibo de pago, de transacción o de consignación y/o paz y salvo que deben estar suscritos por el beneficiario.

‘No basta que la entidad pública aporte documentos de sus propias dependencias, si en ellos no está la manifestación expresa del acreedor o beneficiario del pago sobre su recibo a entera satisfacción, requisito indispensable que brinda certeza sobre el cumplimiento de la obligación’(22) (se resalta).

“Asimismo, se ha considerado que:

‘(…) la mera certificación, constancia o manifestación que expide el deudor aseverando que realizó el pago, no es prueba idónea y suficiente del mismo, dado que en esos eventos se carece de la constancia de recibo, consignación, paz y salvo, comprobante de egreso o cualquier documento que demuestre que el beneficiario de la indemnización recibió efectivamente su valor, o la declaración o manifestación de éste respecto de que realmente le fue cancelado el valor de la misma(23)(24) (subrayas del original, resaltados adicionados).

La postura reseñada ha sido sostenida por esta Subsección en reiterados pronunciamientos, entre los cuales pueden consultarse algunos de los más recientes, a saber: sentencias de 27 de enero de 2016, proferidas en los procesos con números internos de radicación 35.894(25) y 39.655(26); y de 18 de abril de 2016, expediente 40.694(27).

En aplicación del precedente judicial se concluye que los documentos aportados por la parte actora para demostrar el pago de la condena impuesta no constituyen prueba de ello, toda vez que de su contenido no es posible deducirlo en los términos que lo exige la jurisprudencia.

No constituye prueba del pago efectivo de una condena la existencia de documentos emitidos por la entidad que así lo indiquen, pues se requiere, además, la evidencia de que el beneficiario lo recibió a satisfacción, aspecto del cual carece el expediente.

Ciertamente llama la atención que en la certificación expedida por el Ministerio de Defensa se hubiere afirmado que el pago se hizo mediante un cheque del Banco Ganadero, pero no obra prueba de que en realidad eso ocurrió.

Es decir, la ausencia de prueba respecto de que los beneficiarios en realidad recibieron el cheque impide que haya certeza acerca de que el pago sucedió, circunstancia cuya demostración resultaba indispensable para acceder a las pretensiones.

3.3. La demanda se interpuso vencido el término de caducidad.

Aun cuando no está demostrado el pago de la condena impuesta a la parte actora, resulta procedente analizar si la acción de repetición se interpuso dentro del término de caducidad.

En cuanto a la caducidad de la acción de repetición la Sala ha dicho lo siguiente(28):

“Como se observa, para resolver el asunto de la caducidad de la acción resulta necesario establecer cuándo se produjo el pago por cuyo reembolso se demanda, el cual es determinante para acreditar el daño y para señalar la oportunidad para formular la demanda de repetición. Tratándose del ejercicio oportuno de la acción de repetición cabe precisar que existen dos momentos a partir de los cuales empieza a contarse el término de dos años para impetrar la acción, a saber: a) a partir del día siguiente al pago efectivo de la condena impuesta en una sentencia y b) desde el día siguiente al vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4º del Código Contencioso Administrativo” (resaltado por la Sala).

Como no obra prueba acerca del pago de la condena, el término de caducidad se deberá contabilizar a partir del día siguiente al vencimiento del plazo de 18 meses desde la ejecutoria de la sentencia que la impuso. Puesto que en este caso la decisión condenatoria fue objeto del grado jurisdiccional de consulta ante esta corporación, el cual se decidió a través de sentencia del 26 de agosto de 1994, será la firmeza de esta lo determinante para contar el término de caducidad(29).

Según la constancia secretarial, la sentencia fechada el 26 de agosto de 1994 adquirió firmeza el 8 de septiembre de ese año(30), por lo que 18 meses después se agotaron el 8 de marzo de 1996. Por esta razón, los dos años del término de caducidad concluyeron el 9 de marzo de 1998.

Dicho lo anterior y en vista de que esta demanda de repetición se radicó el 10 de junio de 1998, se hizo cuando el ejercicio del derecho de acción de repetición había caducado.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

MODIFICAR, de conformidad con la parte considerativa de esta providencia, la sentencia proferida el 28 de febrero de 2011 por el Tribunal Administrativo de Antioquia y, en su lugar, se dispone:

1. DECLARAR la caducidad de la acción de repetición interpuesta por la Policía Nacional en contra del señor Eliseo Rojas Penagos.

2. SIN condena en costas.

Ejecutoriada la presente providencia, por secretaría DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»

14 Se reiteran en este acápite las consideraciones expuestas por la Sala en sentencia fechada el 16 de julio de 2008, expediente 29.291, M.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez, entre muchas otras providencias.

15 Artículo 40 de la Ley 153 de 1887.

16 La sentencia fechada el 11 de febrero de 1994 obra en los folios 385-403, cuaderno 2.

17 La sentencia proferida por esta corporación obra en los folios 415-426, cuaderno 2.

18 Folios 7-11, cuaderno principal.

19 Folio 22, cuaderno principal.

20 Sentencia fechada el 26 de mayo de 2016 proferida por esta Subsección, dentro del expediente 25000-23-26-000-2004-02031-01 (39.795).

21 Original de la cita: “El artículo 232 del Código de Procedimiento Civil dispone que en los eventos en que se trate de probar el pago, la falta de documento o de un principio de prueba por escrito será apreciado como un indicio grave de la inexistencia del respectivo acto, a menos que por las circunstancias especiales en que tuvo lugar el mismo, haya sido imposible obtenerlo, o que su valor y la calidad de las partes justifiquen tal omisión, situación que no es común debido a la prudencia y diligencia de todas las personas que acostumbran utilizar en sus relaciones jurídicas”.

22 Original de la cita: “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 8 de marzo de 2007, expediente 25.749; M.P. Dr. Ramiro Saavedra Becerra”.

23 Original de la cita: “A juicio de la Sala, los documentos provenientes del propio deudor afirmando haber realizado el pago, no constituyen prueba suficiente para acreditarlo, máxime si se tiene en consideración la trascendencia que reviste el pago efectivo y total —no sólo como presupuesto material de la sentencia estimatoria, sino, incluso, para los efectos mismos de computar el término de caducidad—, cuando se trata de instaurar una acción de repetición, buscando real y seriamente la prosperidad de las pretensiones esgrimidas en la demanda. Sentencia de 4 de diciembre de 2006, expediente: 16887”.

24 Original de la cita: “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 24 de julio de 2013, expediente 46.162; M.P. Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa”.

25 M.P. Dr. Hernán Andrade Rincón.

26 M.P. Dr. Carlos Alberto Zambrano Barrera.

27 M.P. Dr. Carlos Alberto Zambrano Barrera.

28 Sentencia fechada el 8 de julio de 2009, expediente 22.120, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.

29 La copia auténtica de la sentencia que resolvió el grado jurisdiccional de consulta obra en los folios 415-426, cuaderno 2.

30 La constancia de ejecutoria obra en el folio 429, cuaderno 2.