Sentencia 1998-01653 de mayo 31 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Proceso: 25000-23-26-000-1998-01653-01 (27235)

Consejera Ponente:

Dra. Stella Conto Díaz Del Castillo

Naturaleza: Acción de Reparación directa.

Actores: Comercializadoras Hola Bogotá Ltda. y Megamar Ltda. y Cía. CSA.

Demandado: Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

Bogotá, D.C., treinta y uno de mayo de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones

La Sala es competente para conocer del presente asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de primera instancia, dado que la cuantía de las pretensiones alcanza la exigida en vigencia del Decreto 597 de 1988(1), para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa tuviera vocación de segunda instancia ante esta corporación.

1. Cuestión Previa.

Es de anotar que al tenor del auto de 30 de mayo de 2002 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se acepta la cesión de derechos litigiosos “de los señores Jorge Williams Lozano Acevedo, representante legal de la Comercializadora Hola Bogotá Ltda., y David Ernesto Álvarez Guiral, representante legal de la Comercializadora Megamar Ltda. y Cía. S.C.A., a favor de los señores Fernando Augusto Ortíz Forero y Oscar Mauricio Buitrago Rico”, quienes actúan como apoderados (fls. 144-145, cdno. ppal.)

2. Hechos probados.

De conformidad con las pruebas aportadas al plenario, se tienen probados los siguientes hechos relevantes para resolver la controversia(2):

— Mediante auto 32 de 27 de julio de 1994, el jefe de la división de investigaciones especiales de la subdirección de fiscalización de la UAE Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales comisionó a varios de sus funcionarios para que “efectúen una visita a las instalaciones ubicadas en la carrera 28 Nº 10-90 de Bogotá, con el objeto de verificar el cumplimiento de las obligaciones tributarias y aduaneras”. En dicha providencia se dejó consignado que los servidores comisionados quedan facultados para “solicitar libros de contabilidad, soportes internos y externos, tomar muestras, ordenar la aprehensión y las pruebas necesarias para llevar a cabo la investigación de conformidad con las normas vigentes” (fls. 332-335, cdno. 4).

— El 27 de julio de 1994, los funcionarios de la división de investigaciones especiales, en cumplimiento del aludido auto 32, hicieron presencia en el establecimiento de comercio, ubicado en la carrera 28 Nº 10-90 de Bogotá, identificado con la razón social “Hola Bogotá Ltda.”, lugar en el que fueron atendidos por el gerente comercial, quien, ante las preguntas efectuadas, respondió que (i) “la mercancía depositada en el 2º y 3er piso es totalmente importada, procedente de la República de Panamá”; (ii) la documentación que ampara la legal introducción de esos textiles al territorio nacional “la tiene la compañía tramitadora en la ciudad de Cartagena” y (iii) las telas llegaron a su poder “durante el transcurso de la semana comprendida del 19 al 26 de julio de los corrientes”. Como a las 3:45 p.m. de ese día, no se aportó la documentación que respaldaba la legal importación, los funcionarios comisionados “conforme lo ordenan las normas aduaneras, procedieron a llevar a cabo la diligencia de aprehensión de las mercancías ubicadas en las bodegas del segundo y tercer piso del establecimiento Hola Bogotá Ltda., por presunción de contrabando”.

— La Comercializadora Hola Bogotá Ltda., mediante memorial de 27 de julio de 1994, le solicitó al jefe de investigaciones especiales “bajo la afirmación de que la mercancía está legalmente amparada, conceder hasta el 28 de julio del año en curso, a la hora que usted indique, para aportar los documentos requeridos a satisfacción de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales” (fls. 211-212, cdno. 4).

— La toma física de las mercancías aprehendidas, terminó el 1º de agosto de 1994, a las 5.30 p.m., con la entrega del inventario correspondiente a la Comercializadora Hola Bogotá Ltda., en los siguientes términos:

En Bogotá, el primer día del mes de agosto de 1994, los suscritos funcionarios de la división de investigaciones especiales de la subdirección de fiscalización de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, dando cumplimiento al auto comisorio 032 de julio 27 de 1994 y según los hechos registrados en el acta levantada el día 27 de julio de 1994, procedimos a efectuar el conteo físico de existencia de mercancías de procedencia extranjera, las cuales se encuentran en las instalaciones de la empresa ubicadas en la carrera 28 Nº 10-90, pisos 2 y 3. El conteo físico se realizó pesando las cajas, bultos con rollos que contienen telas cuyas referencias son: dacrón estampado, chalis unicolor, lino unicolor, dacrón unicolor, dacrón escoces, lame metálico, camisera italianísimo. Una vez realizado el pesaje de la mercancía, se registró en planillas indicando número de bulto o caja, clase de mercancía, cantidad de kilogramos y número de piezas, información que también se registró en su respectivo bulto o caja.

Se anexan a la presente acta, ochenta (80) folios de planillas que contienen la totalidad de la mercancía inventariada los días julio 28, 29 y agosto 1º de 1994.

Se deja constancia que en el inventario participaron empleados de la compañía y los funcionarios asignados en el auto comisorio (fl. 210, cdno. 4).

— El 28 de julio de 1994, se expidió el documento único de aprehensión e ingresos de mercancías 10334, en el cual se indica que los textiles tienen un valor total en aduana de setecientos sesenta y tres millones ochocientos ochenta y un mil cuatrocientos diecinueve pesos con cuarenta centavos ($ 763.881.419.40) (fl. 30, cdno. 2, 130 cdno. 4).

— Mediante escrito de 18 de agosto de 1994, la Sociedad Comercializadora Hola Bogotá Ltda. explicó a la división de investigaciones especiales que (i) los textiles aprehendidos son de la Distribuidora de Textiles Nacionales, establecimiento de comercio, con sede en la ciudad de Itagüí, que los había remitido a Bogotá del 19 al 26 de julio de 1994, a través de la figura de venta por consignación; (ii) esa mercancía había sido sometida a un proceso de saneamiento aduanero que terminó el 22 de marzo de 1994, tal como consta en la declaración A-207767 de la Administración de Impuestos y Aduanas de Medellín y (iii) es necesario oficiar a dicha dependencia para obtener el original del documento soporte referenciado. Se destaca:

Los textiles incautados por la DIAN fueron sometidos a un proceso de saneamiento aduanero, el cual sufrió diferentes etapas, desde su iniciación en 1991 hasta su perfeccionamiento, en nuestro caso, hasta el 22 de marzo de 1994, cuando la DIAN expidió el documento de saneamiento definitivo.

Las telas aprehendidas fueron adquiridas por la Comercializadora Hola Bogotá Ltda., dentro de la práctica comercial de venta por consignación, vale decir, que se recibieron para ser exhibidas en su establecimiento comercial y del producto de la venta se cancelaría al propietario de las mismas dentro del plazo acordado.

(...). La Sociedad Distribuidora de Textiles Nacionales con domicilio en la ciudad de Itagüí, luego de obtener los documentos de saneamiento definitivos, expedidos por la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales Regional Medellín, que se notificaron por estado el 22 de marzo de 1994, como consta al respaldo de la declaración de saneamiento número de papelería A-207767 y número de declaración 1717-687, con fecha de presentación 29-10-91, que se aporta anexo al presente memorial, decidió comercializar las mercancías y para el efecto hizo remisiones a la ciudad de Bogotá entre el 19 y el 26 de julio del año que avanza, siendo recibidas por la Sociedad Comercializadora Hola Bogotá Ltda., para mantenerlas en consignación, meta que no se cumplió habida cuenta de que la DIAN las incautó, originando así el expediente que ocupa nuestra atención.

(...). Como puede observarse, al sumar las cantidades de la mercancía aprehendida, algunas sobrepasan las cifras señaladas en la declaración de saneamiento que se presenta, ello se debe a que los documentos del total de las telas no ha llegado aún a nuestras manos y estamos a la espera de poderlos presentar ante la autoridad aprehensora dentro del menor tiempo posible, pero debido a que el término señalado en el artículo 10 del Decreto 2352 de 1989 se vence el día de hoy, hacemos llegar lo que hasta el momento poseemos.

(...). A la vez solicitamos como prueba de nuestros argumentos, que se oficie a la dependencia competente de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para que remita copia original de la declaración de saneamiento aportada —Nº papelería A-207767 y declaración 1717-687, presentada el 29-10-91 en la Aduana de Medellín— (fls. 153-160, cdno. 4).

— En consonancia con lo anterior, el jefe de investigaciones especiales, mediante oficios de (i) 23 de agosto de 1994, requirió a la coordinadora de saneamiento aduanero para que envíe “fotocopia de la declaración de saneamiento A-207767, unidad 17-11-687, radicada el 29 de octubre de 1991” (fl. 70, cdno. 4) y (ii) 24 de agosto de 1994, solicitó el “envío a la mayor posible de fotocopias de los expedientes de Megamar Ltda., NIT 800170576 y Megamar Out Let de Locura. Igualmente, cualquier otra información en donde se comprometa la declaración de saneamiento A-207767, presentada el 10 de octubre de 1991” (fl. 169, cdno. 4).

— El gerente de la sucursal Bogotá de Almacenes Generales de Depósito-Almadelco S.A., certificó, el 6 de septiembre de 1994, que tomó todas las medidas preventivas requeridas para proteger la mercancía aprehendida.

Acusamos recibo de su comunicación 1010 de agosto 25/94, en la cual nos solicitan de manera especial tomar las medidas preventivas del caso para proteger dicha mercancía.

Al respecto le informamos que desde la llegada de la mercancía, ésta se ha tratado con medidas de precaución que permitan su conservación. La tela se encuentra arrumada sobre estibas de manera y cubierta con plástico para evitar la contaminación con polvo.

Adicionalmente le informamos que tratamiento igual al de la tela, le damos al resto de más mercancías aprehendidas, tal como lo pueden apreciar en las fotografías anexas (fls. 87-88, 90-91, cdno. 4).

— Por auto de trámite de 7 de febrero de 1995, el jefe de la división de investigaciones especiales dio concepto favorable para que se constituya garantía bancaria o de compañía de seguros en reemplazo de la aprehensión de mercancías llevada a cabo en las instalaciones de la Comercializadora Hola Bogotá Ltda. (fls. 20-21, 43-44, 46-47, cdno. 4).

— Como la Comercializadora Hola Bogotá Ltda. constituyó, con la Compañía de Seguros Generales Cóndor S.A., una garantía para respaldar la obligación de poner la mercancía a disposición de la aduana cuando en el proceso administrativo se requiera (fls. 345-350, cdno. 4), el jefe de la división de fiscalización, mediante auto de 9 de mayo de 1995, ordenó la entrega provisional de los textiles aprehendidos (fls. 356-358, cdno. 4). De esa actuación se corrió traslado al gerente de Almadelco Bogotá, para lo de su cargo, con la aclaración de que los costos de bodegaje deben ser cubiertos por el interesado (fl. 362, cdno. 4).

— La Compañía de Seguros Generales Cóndor S.A. certificó que expidió la póliza 5000740, a nombre de la Comercializadora Hola Bogotá Ltda., por un valor de prima de veintisiete millones doscientos quince mil quinientos cincuenta y cinco pesos ($ 27.215.555), para garantizar la disposición de la mercancía, cuando ésta sea requerida por la Aduana (fls. 421-424, cdno. 3).

— La jefe del grupo de infracciones de la división de fiscalización requirió a un inspector de su dependencia para que “realice la diligencia de reconocimiento y avalúo a la mercancía aprehendida” (fl. 359, cdno. ppal.).

— En el acto de reconocimiento y avalúo se indicó que los textiles tienen un costo de setecientos sesenta y tres millones ochocientos ochenta y un mil cuatrocientos diecinueve pesos con cuarenta centavos ($ 763.881.419.40) (fl. 360, cdno. 4).

— La Comercializadora Hola Bogotá Ltda. requirió, mediante escrito radicado el 14 de julio de 1995, la entrega definitiva de la mercancía aprehendida, porque (i) se encuentra amparada, en su mayoría, por la declaración de saneamiento A-207767, documento que obra en el expediente administrativo; (ii) dentro de ella, hay textiles nacionales que, por su origen, no requieren demostración de su legal importación y (ii) fue sometida a análisis técnicos, por parte del laboratorio de la DIAN. Se destaca:

La gran mayoría de las mercancías incautadas se encuentran amparadas legalmente por la declaración de saneamiento A-207767 (1767-687), con fecha de presentación octubre 29 de 1991 y fecha de liquidación de febrero 18 de 1993, que obra dentro del expediente y fue debidamente corroborada su veracidad y legalidad por parte de la DIAN. Es decir, se cumplieron con los requisitos aduaneros legalmente establecidos.

Además, existe otra cantidad de textiles de origen nacional, de los cuales, obviamente, no se relacionan dentro de la declaración de saneamiento, así como tampoco requieren de prueba para demostrar su legal importación.

Es muy importante tener en cuenta que todas las mercancías retenidas y atadas al expediente fueron sometidas a un estudio técnico por parte del laboratorio de la DIAN, exactamente por los funcionarios Cecilia Escobar Cardona y Juan de Dios Tabares B., jefe del grupo de coordinación de laboratorios y químico, respectivamente. Prueba pericial que obra dentro del proceso administrativo (fls. 363-368, cdno. 4).

— Como el análisis merceológico practicado a los textiles aprehendidos (fls. 45-152, cdno. 4-informe de 6 de octubre de 1994), no fue suficiente para resolver la situación jurídica de la mercancía, por cuanto (i) no permitió establecer con certeza que el estudio correspondía al expediente administrativo; (ii) “no se pudo determinar qué ítem del Dua(sic) corresponde a cada una de las muestras analizadas” y (iii) “en algunas de las muestras se omitió incluir su procedencia”, la Administración Especial de Operación Aduanera de Bogotá le solicitó al jefe de coordinación de laboratorios, mediante oficio de 2 de agosto de 1995, un nuevo concepto técnico, teniendo en cuenta que la comercializadora interesada afirma que “las telas se encuentran amparadas en la declaración de saneamiento A-207767, entonces debe hacerse una correspondencia entre cada uno de los ítems del dua frente a los ítems de dicha declaración, la cual debe ser ratificada por un experto en la materia para que constituya plena prueba” (fls. 369-370, cdno. 4).

— El jefe de coordinación de laboratorios, por escrito radicado el 12 de septiembre de 1995, presentó el informe técnico requerido, el cual no fue concluyente en cuanto al origen de las muestras, pues señaló que pueden ser de origen nacional o extranjera o posiblemente extranjera (fls. 372-315, cdno. 4).

— Mediante oficio de 14 de septiembre de 1995, la Administración Especial de Operación Aduanera de Bogotá, requirió al administrador de Impuestos y Aduanas de Medellín “fotocopia autenticada de la diligencia de inspección física, examen merceológico o de cualquier otro estudio de carácter técnico, practicado en el proceso de saneamiento aduanero, sobre la mercancía a la que finalmente le fueron expedidas las declaraciones de saneamiento A-207767 y 207768” (fl. 377, cdno. 4). Esta solicitud fue atendida, a través del escrito de 17 de octubre de 1995, así, que (i) en el expediente administrativo de la Distribuidora de Textiles Nacionales, a quien se le aceptó la petición de saneamiento con las declaraciones A-207767 y 207768, no reposa inspección física, examen merceológico o estudio de carácter técnico; (ii) mediante Resolución 35 de 25 de mayo de 1994, se resolvió la situación jurídica de la mercancía aprehendida en ese caso, declarándola de contrabando, decisión que fue confirmada, al resolverse un recurso de reposición interpuesto, por la Resolución 71 de 23 de junio del mismo año; (iii) aún falta por decidirse un recurso de apelación y (iv) hasta el momento, han sido desestimadas las aludidas declaraciones de saneamiento. De la respuesta se destaca:

En respuesta al oficio de la referencia se le comunica que en el expediente de saneamiento aduanero a nombre de Distribuidora de Textiles Nacionales, con NIT 680.275.367-5, a quien se le aceptó la petición de saneamiento con declaraciones nos. A-207767 y A-207768 de abril 18 de 1994, no reposa inspección física, examen merceológico o cualquier otro estudio de carácter técnico.

Es importante anotar, que este despacho resolvió la situación jurídica de la mercancía involucrada en el expediente administrativo seguido contra la Sociedad Comercializadora Megamar Ltda. y Cía. SCA; NIT 800.170.536, respecto del establecimiento denominado Out Let de Locura, mediante la Resolución 35 de mayo 25 de 1994, declarándose de contrabando y, en consecuencia, se ordenó el decomiso de la mercancía aprehendida, de conformidad con lo preceptuado en los artículos 2º del Decreto 2274 de 1989 y 12 del Decreto 2352 del mismo año.

Asimismo, se resolvió el recurso de reposición a través de la Resolución 71 de junio 23 de 1994, confirmándose en todas sus partes la resolución de situación jurídica mencionada.

Como también se concedió el recurso de apelación interpuesto ante el registrador de impuestos y aduanas nacionales, el cual junto con el expediente se encuentra en la división jurídica de esta administración, para lo de su competencia.

Lo anterior, con el fin de resaltar que en el precitado proceso se allegaron las aludidas declaraciones de saneamiento A-207767 y A-207768, como prueba de la legal introducción de la mercancía aprendida al territorio nacional, sin embargo, las mismas fueron desestimadas (fls. 384-385, cdno. 4).

— Por oficio de 19 de septiembre de 1994, se ofició a la Distribuidora de Textiles Nacionales para que remita “fotocopia autenticada de la documentación correspondiente a la venta por consignación realizada a la Comercializadora Hola Bogotá Ltda., de la mercancía que fue saneada por ustedes al amparo de la declaración de saneamiento aduanero A-207767/68, así mismo de las remisiones con las cuales supuestamente enviaron a la firma mencionada la mercancía a la ciudad de Bogotá y las cuales al parecer se efectuaron entre el 19 y 26 de julio de 1994, y de cualquier otro documento que ampare la mencionada negociación” (fls. 378-379, cdno. 4). La Distribuidora de Textiles Nacionales, mediante oficio de 3 de octubre de 1995, solo allegó las remisiones que le hizo a la Comercializadora Hola Bogotá Ltda. (fls. 380-383, cdno. 4).

— La Administración Especial de Operación Aduanera de Bogotá, mediante Resolución 637-000008 de 17 de mayo de 1996, ordenó entregar, de forma definitiva, la mercancía aprehendida, porque (i) no pudo establecer la procedencia extranjera de la mercancía aprehendida y (ii) corroborada la autenticidad de la declaración de saneamiento A-207767, es claro que esta ampara textiles de las mismas características de los aprehendidos y, es más, en cantidades superiores.

(...) aunque es cierto que la carga de la prueba recae sobre el interesado, es decir, es a él a quien le corresponde demostrar la legal introducción de la mercancía al país, es también cierto que a la administración le corresponde demostrar que la mercancía es de procedencia extranjera; y en el caso que nos ocupa, la misma división de investigaciones especiales y este despacho agotaron los recursos disponibles para averiguar la procedencia nacional o extranjera de los textiles, cual es el examen merceológico que en esta oportunidad fue practicado por el grupo de laboratorios de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales con resultados, en cuanto a la procedencia de los textiles, que no son exactos al informar si los textiles son o no de procedencia nacional o extranjera.

En cuando a la declaración de saneamiento A-207767 de 29 de octubre de 1991 de la aduana de Medellín, este despacho con resultados positivos verificó su autenticidad con esa administración, encontrando que la misma ampara textiles de las mismas características de los entrabados en estas diligencias, tal como lo explica el apoderado en su memorial radicado con el número 034599 de 18 de agosto de 1994; es además notorio que la aludida declaración de saneamiento ampara textiles en cantidades muy superiores a las que fueron aprehendidas y ahora son objeto de estas diligencias (fls. 412-421, cdno. 4).

3. Problema jurídico.

Procede la Sala a determinar si en el presente caso se estructura la responsabilidad administrativa de la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público-UAE Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, porque aprehendió, injustificadamente, textiles que estaban en las instalaciones de la Comercializadora Hola Bogotá Ltda. y mantuvo esa medida, so pretexto de oficiar y ordenar análisis de laboratorio, a pesar de tener conocimiento de que estaban amparados por la declaración de saneamiento A-207767, incumpliendo así la obligación de ordenar la entrega definitiva de la mercancía y provocando, con la dilación injustificada en que incurrió, el deterioro irreparable de la misma.

4. Análisis de la Sala.

De conformidad con el Decreto 1909 de 27 de noviembre de 1992(3), normativa vigente para la época de los hechos, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (i) tiene competencia para adelantar las investigaciones y desarrollar los controles necesarios para asegurar el efectivo cumplimiento de las normas aduaneras —art. 61—; (ii) dentro de sus facultades de fiscalización y control, tiene la de tomar las medidas cautelares necesarias para la debida conservación de la prueba, incluyendo la aprehensión de la mercancía —art. 62, letra K—.

Según el procedimiento consagrado en el Decreto 2352 de 17 de octubre de 1989(4), el acto de aprehensión de la mercancía da lugar a un proceso administrativo en virtud del cual se debe establecer si la mercancía fue introducida o no en legal forma al territorio nacional, dentro del cual el interesado tiene la oportunidad de demostrar ante la administración de la aduana competente, que las mismas fueron presentadas, declaradas y despachadas en la forma y términos que exigen las normas aduaneras. Dicho proceso concluye, bien con la entrega de la mercancía o con el decomiso, dependiendo de si se logra o no demostrar la legal importación, y en ambas situaciones, el administrador de la aduana debe expedir una providencia motivada ordenando la entrega de la mercancía o el decomiso, entendiendo por este último “... el acto en virtud del cual pasan a poder de la nación las mercancías importadas...”.

En el sub lite, la dirección de investigaciones especiales de la subdirección de fiscalización de la demanda, en uso de las facultades conferidas en los artículos referenciados 61 y 62 del Decreto 1909 de 1992, efectuó, el 27 de julio de 1994, una inspección en el establecimiento de comercio de la Comercializadora Hola Bogotá Ltda., ubicado en la carrera 28 Nº 10-90 de Bogotá, “con el objeto de verificar el cumplimiento de obligaciones tributarias y aduaneras”.

En dicha diligencia, a pesar de que el gerente comercial de la Comercializadora Hola Bogotá Ltda. aseveró que (i) “la mercancía depositada en el 2º y 3er piso es totalmente importada, procedente de la República de Panamá”; (ii) la documentación que ampara la legal introducción de la mercadería, consistente en textiles, al territorio nacional “la tiene la compañía tramitadora en la ciudad de Cartagena” y (iii) las telas llegaron a su poder “durante el transcurso de la semana comprendida entre el 19 y el 26 de julio de los corrientes”, no pudo presentar las pruebas soporte de esas afirmaciones.

En este punto, es importante evidenciar que el artículo 32 del decreto mencionado 1909 de 2002 establece que el importador estará obligado a conservar por un período mínimo de cinco (5) años, contados a partir de la fecha de presentación de la declaración de importación, los siguientes documentos, y ponerlos a disposición de la autoridad aduanera, cuando ésta así lo requiera:

a) Registro o licencia de importación que ampare la mercancía, cuando a ellos hubiere lugar;

b) Factura comercial;

c) Documento de transporte;

d) Certificado de origen, cuando se requiera para la aplicación de disposiciones especiales;

e) Certificado de sanidad y aquellos otros documentos exigidos por normas especiales;

f) Lista de empaque, cuando hubiere lugar a ella; y,

g) Poder o mandato, cuando la declaración se presentó a través de apoderado o mandatario (resaltado con subrayas fuera del texto).

La afirmación de que los textiles intervenidos eran de procedencia extranjera y la no presentación de documentos que soportaran que los mismos estaban amparados en una planilla de envío, factura de nacionalización o declaración de importación, llevaron a los funcionarios de la dirección de investigaciones especiales a adoptar medidas cautelares, como la aprehensión —D. 1909/92, art. 62, letra K—(5) y a dar inició a un trámite administrativo para establecer si la mercancía fue introducida o no en legal forma al territorio nacional.

Para el efecto, se elaboró y suscribió el acta de aprehensión correspondiente, acto de trámite que fue notificado a la Comercializadora Hola Bogotá Ltda., en los términos del artículo 6º del Decreto 2352 de 1989(6) y dio inicio formal al proceso administrativo para definir la situación jurídica de la mercancía.

Lo expuesto, deja sin fundamento la afirmación de la parte actora, consistente en que la aprehensión fue injustificada, máxime cuando, como se vio, esa medida partió de lo afirmado por ella misma, sobre que la mercancía intervenida era importada y procedente de la República de Panamá. Amén de la no presentación de la documentación que la amparaba, lo cual incumplía la obligación establecida en el artículo 32 del Decreto 1909 de 2002.

Ahora bien, la parte demandante asevera que la administración tenía a disposición otros mecanismos que le permitirían, de forma ágil, establecer la legal o ilegal importación, pero no especifica cuáles son, donde están regulados y porque serían más expeditos.

En este caso, lo cierto es que la Comercializadora Hola Bogotá Ltda. no dio claridad sobre la importación de la mercancía y, aunque, en la inspección que se llevó a cabo el 27 de julio de 1994, se le concedió la oportunidad de pedir, vía fax, la documentación respectiva, no pudo obtenerla. Situación que dejó a la administración sin alternativa distinta a mantener su aprehensión.

En este punto, es pertinente evidenciar que la Comercializadora Hola Bogotá, a través de memorial radicado el mismo día de la inspección —jul. 27/94—, pidió a la administración conceder hasta “el 28 de julio del año en curso (...), para aportar los documentos requeridos a satisfacción de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”, pero esa demostración documental no se dio en la fecha que se indicó, ni en el proceso administrativo, tal como se verá a continuación.

Dentro del término legal establecido en el Decreto 2352 de 1989 para demostrar la legalidad de la importación(7), la Comercializadora Hola Bogotá Ltda. (i) explicó que la mercancía aprehendida era de propiedad de la Distribuidora de Textiles Nacionales y había sido sometida a un proceso de saneamiento aduanero que terminó el 22 de marzo de 1994, tal como consta en la declaración A-207767 de la Administración de Impuestos y Aduanas de Medellín y (ii) solicitó oficiar a la dependencia de la DIAN referenciada, para obtener la documentación respectiva —escrito de ago. 18/94—.

La parte actora considera que la manifestación que hizo en esa oportunidad, “era suficiente prueba para ordenar la entrega inmediata e incondicional de los bienes aprehendidos”, pero, como ello no ocurrió, por el capricho de la administración de insistir en establecer la veracidad de su dicho, se generó un detrimento que no tiene por qué soportar.

El artículo 12 del Decreto 2352 de 1989 señala que en “el momento en que se demuestre la legal importación, el administrador de la aduana, ordenará mediante providencia motivada la entrega de la mercancía”.

Para la Sala la sola referencia a la declaración de saneamiento A-207767, no constituía prueba de la legal importación de la mercancía y, por lo tanto, no habilitaba y obligaba a la administración a ordenar la entrega de la misma, en forma definitiva.

Por lo tanto, los diferentes oficios librados y las pruebas de laboratorio ordenadas por la administración, para establecer (i) la procedencia de los textiles; (ii) la existencia del proceso de saneamiento aduanero que terminó el 22 de marzo de 1994; (iii) la coincidencia entre la mercancía aprehendida y la amparada con la declaración A-207767 y (iii) el negocio de venta por consignación suscrito entre la Distribuidora de Textiles Naciones-Distexnal y la Comercializadora Hola Bogotá Ltda., no se tornan en injustificados o dilatorios. Máxime cuando no hubo una actividad probatoria por parte de la comercializadora interesada.

En este punto, es importante evidenciar que el Decreto 1800 de 3 de agosto de 1994(8) no señala en el procedimiento, en orden a definir la situación jurídica de mercancías aprehendidas —art. 1º—, un término en el cual se deba evacuar la etapa probatoria.

No sobra señalar que, agotados todos los medios probatorios posibles, la entrega definitiva de la mercancía, se dio porque (i) no se pudo establecer su procedencia extranjera y (ii) corroborada la autenticidad de la declaración de saneamiento A-207767, queda claro que se refería a textiles de las mismas características de los aprehendidos.

Por último, la parte demandante afirma que los dos años aproximados que tardó la administración en definir la situación jurídica de la mercancía, generaron la pérdida de esta, por las condiciones en que fue almacenada.

Como primera medida, es necesario evidenciar que la administración no tuvo a su custodia la mercancía durante todo el tiempo que duró la aprehensión, por cuanto, mediante auto de 9 de mayo de 1995, ordenó su entrega provisional a la Comercializadora Hola Bogotá Ltda., previa verificación de la constitución de una garantía.

Además, en el lapso en que la administración tuvo su custodia verificó la adopción de medidas preventivas para proteger la mercancía a cargo del gerente de Almacenes Generales de Depósito-Almadelco S.A. y, con la entrega provisional, realizó una diligencia de reconocimiento y avaluó, en la que no se advierte deterioro o pérdida. Lo anterior, por cuanto el valor establecido para los textiles en el documento único de aprehensión ($ 763.881.419.40) coincide con el señalado en el aludido acto de reconocimiento y avalúo ($ 763.881.419.40).

Ahora bien, al proceso no se allegó el acta de entrega respectiva y en el plenario no hay ningún elemento de juicio que permita inferir que la parte actora se opuso a la devolución provisional de la mercancía o dejó consignada alguna salvedad, por las condiciones en que ésta se encontraba. Situación que deja sin soporte el detrimento que alega.

Así las cosas, la Sala confirmará la decisión denegatoria del a quo.

5. Costas.

No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia, en el trámite del proceso, actuación temeraria de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

CONFIRMAR la sentencia de fecha 19 de febrero de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Tercera-Sala de Descongestión.

Sin condena en costas.

Ejecutoriada la presente sentencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de primera instancia para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(1) La cuantía necesaria para que la doble instancia en un proceso iniciado en 1998 fuera conocida por esta Corporación, debía superar la suma de $ 18.850.000 —CCA, arts. 129 y 132 subrogados por el D. 597/88— y la mayor de las pretensiones fue estimada por la parte demandante en $ 2.586.665.167.28, por concepto del interés compuesto que liquidan los bancos colombianos para las inversiones.

(2) La prueba documental que soporta los hechos probados fue solicitada por la parte actora, decretada y allegada por el jefe del grupo interno de trabajo y archivo de la demandada, en copia auténtica (fl. 61, cdno. 2).

(3) Por el cual se modifica parcialmente la legislación aduanera.

(4) Por el cual se establece el procedimiento correspondiente a la aprehensión y al decomiso de mercancías.

(5) Se denomina aprehensión a la medida de carácter cautelar que consiste en la retención de mercancías por parte de la autoridad aduanera.

(6) ART. 6º—En los casos de aprehensión de mercancías efectuada en lugares de exhibición, venta o depósito, se entregará copia del acta de aprehensión a quien manifieste tener derechos sobre las mismas o tenerlas bajo su responsabilidad, o en su defecto, a una de las personas que allí se encuentren. En todo caso, se notificará por aviso, mediante fijación de copia del acta de aprehensión a la entrada del inmueble. Se entenderá surtida dicha notificación transcurridos cinco (5) días a partir de la fecha de fijación de la copia.

(7) ART. 7º—Vencidos los términos de notificación, comenzará a correr el plazo de que trata el artículo 10 de este decreto.

ART. 10.—Cuando sean aprehendidas mercancías en lugares no habilitados por la Aduana para su ingreso y permanencia en el país, se dispondrá de diez (10) días hábiles para demostrar ante el administrador de la aduana competente, que las mismas fueron presentadas, declaradas y despachadas en la forma que exigen las normas aduaneras. Dentro del mismo término se podrá solicitar la práctica de pruebas.

(8) Por medio del cual se unifican procedimientos en materia aduanera y se dictan otras disposiciones.