Sentencia 1998-1659 de noviembre 13 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B

Rad.: 25000232600019981659 01 (19858)

Consejero Ponente:

Dr. Danilo Rojas Betancourth

Actor: Fundación Universitaria del Área Andina

Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro

Referencia: Acción de reparación directa

Bogotá, D. C., trece de noviembre dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

I. Competencia

11. La Sala es competente para decidir el asunto por tratarse del recurso de apelación presentado contra la sentencia del 23 de noviembre de 2000 proferida por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Descongestión de Bogotá, en un proceso que, por su cuantía (fl. 4 cdno. p.)(1) determinada al momento de la interposición de la demanda, tiene vocación de doble instancia. Se aplican en este punto las reglas anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 446 de 1998.

II. Hechos probados

12. Con base en las pruebas válida y oportunamente allegadas al expediente se tienen como ciertos los siguientes supuestos fácticos:

12.1. El folio de matrícula inmobiliaria del bien identificado con el Nº 50C-321389 registra las siguientes anotaciones:

— Anotación Nº 11. Fecha 18-07-89. Radicación: 49036.

Documento: Escritura 1716 del 27-06-89 Notaría 23 de Bogotá

Especificación: 210 Hipoteca (…)

De: Naranjo Upegui Jesús Guillermo

A: Banco Central Hipotecario

— Anotación Nº 12. Fecha: 25-03-92 Radicación: 92-20633

Documento: Oficio 363 del: 20-02-92 Juzgado 31 C. Cto. de Bogotá

Especificación: 401 Embargo (…)

De: Castillo B. Gloria Nelly

A: Naranjo Upegui Jesús Guillermo

— Anotación Nº 13. Fecha: 04-02-93 Radicación: 8100

Documento: Oficio 126 del 29-01-93 Juzgado 26 Civil Cto. De Bogotá

Se cancela la anotación Nº 12, Especificación: 790 Cancelación embargos

(…)

De: Castillo B. Gloria Nelly

A: Naranjo Upegui Jesús Guillermo

— Anotación Nº 14 Fecha: 04-02-93 Radicación: 8100

Documento: Oficio 126 del: 29-01-93 Juzgado 26 Civil del Cto. De Bogotá

Especificación: 402 Embargo Hipotecario (…)

De: Banco Central Hipotecario

A: Naranjo Upegui Jesús Guillermo

— Anotación Nº 15. Fecha: 15-02-95 Radicación: 12296

Documento: Oficio 79 del: 24-01-95 Juzgado 26 Civil del Cto. De Bogotá.

Se cancela la anotación Nº 14, Especificación: Cancelación embargos hipotecario (…)

De: Banco Central Hipotecario

A: Naranjo Upegui Jesús Guillermo

— Anotación Nº 16. Fecha: 07-04-95 Radicación: 28056

Documento: Escritura 0488 del: 13-03-95 Notaría 33 de Bogotá

Se cancela la anotación Nº 11 Especificación: 650 Cancelación Hipoteca (…)

De: Banco Central Hipotecario

A: Naranjo Upegui Jesús Guillermo” (copia auténtica del certificado de libertad y tradición Nº de matrícula 50C-321389, fls. 12-14 cdno. pruebas).

12.2. El 10 de febrero de 1995 mediante escritura pública 647 otorgada en la Notaría Segunda del Círculo Notarial de Bogotá, la Fundación Universitaria del Área Andina, como compradora, y Jesús Guillermo Naranjo Upegui, como vendedor, suscribieron un contrato de compraventa del bien inmueble identificado con matrícula inmobiliaria Nº 050-0321389 (copia auténtica de la escritura pública —fls. 2-6 cdno. pruebas).

12.3. El 21 de abril de 1995 con la anotación Nº 17 y radicación 31548 fue registrada la escritura pública 0647 quedando inscrito en calidad de propietaria la Fundación Universitaria del Área Andina del bien identificado con la matrícula inmobiliaria 50C-321389 (copia auténtica del certificado de libertad y tradición Nº de matrícula 50C-321389 fls. 12-14 cdno. pruebas).

12.4. El 26 de abril de 1996 la registradora principal de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Santa Fe de Bogotá-Zona Centro inició actuación administrativa con base en el informe del Juez 26 Civil del Circuito en el que se señalaba que “por qué no se dio cumplimiento al Oficio 79 de 24-01-95, en lo que se relaciona de hacer la anotación de que quedaba embargado por cuenta del Juzgado 31 Civil del Circuito de esta ciudad, para el proceso ejecutivo de Gloria Nelly Castillo (…)” (copia auténtica del auto fl. 16 cdno. pruebas).

12.5. Mediante Resolución 1095 del 30 de septiembre de 1996, el registrador principal de instrumentos públicos dispuso excluir la anotación 17 del folio de matrícula inmobiliaria 050-321389 (copia auténtica de la resolución fls. 19-20 cdno. pruebas) y el 9 de noviembre de 1996 mediante Resolución 1355 resolvió negar el recurso de reposición presentado contra la anterior resolución y adicionarla en el sentido de incluir como anotación el embargo a disposición del Juzgado 31 Civil del Circuito de Bogotá (copia auténtica de la resolución fls. 24-25 cdno. pruebas).

12.6. La entidad demandante como tercera interesada celebró y cumplió un contrato de transacción con la señora Gloria Nelly Castillo Bueno, demandante en el proceso ejecutivo singular seguido contra Jesús Guillermo Naranjo Upegui, por veinticinco millones de pesos ($ 25.000.000), con el fin de que se terminara el proceso seguido en el Juzgado 31 Civil del Circuito de Bogotá y sean canceladas las medidas cautelares decretadas en el mismo (copia del contrato de transacción fls. 6-28 cdno. pruebas; del certificado del subgerente de Colmena de la emisión 3 de cheques por valor de $ 7.000.000, $ 7.000.000 y $ 11.000.000 favor de Gloria Nelly Castillo fl. 35 cdno. pruebas—; y del extracto donde consta el descuento por estos valores de la cuenta de la Fundación del Área Andina fl. 36 cdno. pruebas).

12.7. El 15 de febrero de 1996 con anotación Nº 18 y radicación 12296 se inscribe un embargo, medida que proviene del Juzgado 26 Civil del Circuito de Santa Fe de Bogotá de Gloria Nelly Castillo a Jesús Guillermo Naranjo Upegui; luego por anotación Nº 19 del 28 de mayo de 1997 se cancela el embargo y el 21 de agosto de 1997 por anotación Nº 20 queda registrada la escritura pública 0647 de compraventa (copia auténtica del certificado de libertad y tradición Nº de matrícula 50C-321389 fls. 12-14 cdno. pruebas).

III. Problema jurídico

13. Debe la Sala resolver si la administración le causó un daño a la entidad demandante, al cancelar de manera irregular un embargo que existía sobre un bien inmueble y si esta circunstancia la indujo a adquirir el mencionado bien y posteriormente a sanearlo para efectos de registrar el contrato de compraventa suscrito en el que figuraba como parte compradora.

IV. Análisis de la Sala

14. En relación con el daño alegado por la actora (supra párrafo 3), observa la Sala que no hay prueba en el expediente de que la entidad demandante hubiera sufragado la suma de setecientos veintisiete mil setecientos pesos ($ 727.700, oo) por concepto de una sanción pagada a favor de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos.

15. Respecto del daño proveniente de la exclusión de la entidad demandante como propietaria del referido bien inmueble, es un hecho cierto que durante 12 meses la mencionada fundación permaneció registrada como propietaria del inmueble hasta que fue excluida la anotación en virtud del embargo (supra párrafo 12.3 y 12.5). Dicha exclusión no generó directamente un daño en el demandante, pues si bien se afectó la constitución de la tradición y de esta forma la configuración en ella del derecho a la propiedad del referido bien, era deber del hoy demandante probar los daños ocasionados por tal hecho; no bastaba solamente mencionar que fue excluido del registro, sino probar que este hecho afectó su “facultad de gozar y disponer del [bien] arbitrariamente (…)”(2), como por ejemplo no poder realizar un contrato de compraventa o de hipoteca, o cualquier acto para el que era indispensable que estuviera registrado como propietario del referido bien inmueble, aspectos que no fueron acreditados en este trámite judicial.

16. En lo que se refiere a la configuración del perjuicio moral, considera esta Sala que la entidad demandante se limitó a afirmar la existencia del daño, pero no lo acreditó como era su deber conforme con el principio procesal “onus probandi incumbir actori” previsto en el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil(3). En este contexto es pertinente recordar que una persona jurídica puede sufrir un perjuicio moral por el actuar de la administración que le ocasiona un daño, siempre que tenga relación con la trasgresión de derechos o bienes extrapatrimoniales jurídicamente protegidos, como sucedería con el derecho al buen nombre (C.P., art. 15)(4) y toda vez que no esté presente una directa y exclusiva comunicación con sentimientos propios de afecto y amor de un ser humano, como sucedería en el caso de la muerte de uno de los integrantes de la sociedad(5).

17. Finalmente, en lo que respecta a los daños relacionados con que el actuar de la administración indujo a la entidad demandante a comprar el bien inmueble y la obligó a sanearlo por medio de un contrato de transacción por valor $ 25.000.000, estos se analizarán con posterioridad a la determinación acerca de la existencia de la falla en la prestación del servicio.

18. En relación con el título de imputación, recuerda la Sala que la responsabilidad del Estado por falla del servicio se deriva del artículo 90 de la Constitución Política(6) y se configura cuando en el ejercicio de una actividad propia de su funcionamiento, el Estado incurre en una anomalía por el incumplimiento de las normas que determinan su accionar.

19. La tarea de registro de instrumentos públicos es una función estatal prevista en el Decreto 1250 de 1970(7). Dicha normatividad dispone, en lo que concierne con los bienes inmuebles, en concordancia con el artículo 756 del Código Civil(8), que debe registrarse “todo acto, contrato, providencia judicial, administrativa o arbitral que implique constitución, declaración, aclaración, adjudicación, modificación, limitación, gravamen, medida cautelar, traslación o extinción del dominio u otro derecho real principal o accesorio (…), salvo la cesión de crédito hipotecario o prendario” (art. 2º num. 1), así como “los actos, contratos y providencias que dispongan la cancelación de las anteriores inscripciones” (art. 2º num. 4). Cada bien tiene una matrícula que se distingue por un código o complejo numeral indicativo del orden interno de cada oficina y la sucesión en que se vaya sentando (art. 5º).

19.1. Para considerar un título o documento como registrado, este debe pasar por las etapas de radicación, calificación, inscripción y constancia de ejecución de esta última (arts. 22 a 38). Realizada la radicación, el documento pasa a la sección jurídica de la oficina para su examen y calificación; en el formulario que debe contener la firma del funcionario, se señalarán las inscripciones a que dé lugar (art. 24) y conforme con esta orden se realiza la inscripción (art. 26) la cual se debe realizar conforme con el orden de radicación de los documentos(9) (art. 27). Si no fuera legalmente admisible la inscripción, así se indicará en el libro radicador (art. 37).

19.2. El título tiene efecto respecto de terceros desde la fecha del registro (art. 44). Este servicio tiene así la finalidad de dar publicidad del Estado de un bien inmueble, —de su propietario, de las medidas que lo gravan— con el fin de proporcionar elementos que permitan su disposición o limitación, lo cual se configura mediante la expedición por parte de las oficinas de registro de “certificados sobre las situaciones jurídicas de los bienes sometidos a registro mediante la reproducción fiel y total de las inscripciones respectivas” (art. 54). Por lo anterior se considera que el certificado de registro ofrece seguridad acerca de la situación jurídica de un bien inmueble.

20. Con respecto a la función estatal de registro de bienes inmuebles esta corporación ha determinado que su utilidad radica en que hace pública todas aquellas circunstancias que inciden en el ejercicio del derecho real, otorgando de este modo seguridad jurídica en la comercialización y disposición de estos bienes, al igual que proporciona protección y garantías al titular del derecho de dominio inscrito(10).

21. En lo que atañe con la falla en el ejercicio de la función registral se ha considerado que “el actor debe acreditar la diligencia, previsión y cuidado que ha debido observar con anterioridad a la celebración de negocios jurídicos ‘mediante una prudente constatación del estado jurídico’ del inmueble que pretendió adquirir, hipotecar, embargar (…) etc., de modo que exista certeza de que el daño surgió, precisamente de la información errónea proporcionada al usuario a través de los certificados que sobre los bienes raíces expide la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos”, pues la falla generalmente se configura “por la información equivocada suministrada mediante la expedición de certificaciones sobre dichos folios”. La irregularidad debe trascender a los usuarios y esto se produce mediante la expedición y consulta del respectivo certificado(11).

22. Conforme con los fundamentos de hecho y de derecho expuestos en esta sentencia, considera la Sala que la autoridad demandada incurrió en una falla en la prestación del servicio registral. La falla en el ejercicio de la función registral se concretó porque luego de que se inscribiera en el registro de instrumentos públicos 50C-321389 la compraventa a favor de la entidad hoy demandante (anotación Nº 17 del 21-04-95), la misma fue cancelada para darle paso a un embargo de Gloria Nelly Castillo en contra de quien fuera el vendedor (anotación Nº 18), esto es, que se registró en el respectivo folio como propietaria a la Fundación Universitaria del Área Andina, cuando debía registrarse la medida de embargo decretada por el Juzgado 26 Civil del Circuito de Bogotá.

22.1. De este actuar erróneo de la administración da cuenta: a) el folio de matrícula inmobiliaria en el que consta en anotación 17 el registro como propietario del referido bien a la entidad demandante; b) el inicio de la actuación administrativa por parte de la autoridad demandada en la que da a conocer la petición del mencionado juzgado en la que se cuestiona “por qué no se dio cumplimiento al Oficio 79 de 24-01-95, en lo que se relaciona de hacer la anotación de que quedaba embargado por cuenta del Juzgado 31 Civil del Circuito de esta ciudad, para el proceso ejecutivo de Gloria Nelly Castillo (…)”; c) la Resolución 1095 del 30 de septiembre de 1996 en la que el registrador principal de instrumentos públicos de Santa Fe de Bogotá-Zona Centro, frente a la anterior solicitud, consideró que “[e]sta oficina por error involuntario, solo registró la cancelación del embargo, omitiendo la inscripción del embargo de remanentes, hecho este que generó la aparente viabilidad del registro de la escritura pública 647 del 10-02-95, Notaría 2ª de Santa Fe de Bogotá, compraventa a favor de la Fundación Universitaria del Área Andina, despojándose al demandado en el proceso tramitado ante el Juzgado 31 Civil del Circuito, la protección a sus derechos crediticios, concedidos en orden de registro de embargo de remanentes (…)” (fl. 19 cdno. pruebas); d) el registro en el mencionado folio de que la anotación Nº 17 carece de validez y e) la anotación Nº 18 del embargo de Gloria Nelly Castillo a Jesús Guillermo Naranjo Upegui.

23. Así, la administración en ejercicio de la función registral falló al no mantener registrada la medida cautelar de embargo que pesaba sobre dicho inmueble y que fue requerida por el Juzgado 26 Civil del Circuito de Bogotá por medio de Oficio 79 del 24 de enero de 1995, esto es, antes de que se hubiera solicitado —12 de mayo de 1995— por parte de la entidad demandante el registro de la escritura pública de compraventa 647. Esta falta de diligencia, permitió que el proceso de registro de la mencionada escritura pública concluyera satisfactoriamente —pues no constaba vigente ninguna medida de embargo— y se efectuara así la tradición del derecho de dominio en la Fundación Universitaria del Área Andina.

24. Advierte la Sala que, de la misma forma que lo evidenció el tribunal, el contrato de compraventa suscrito por la entidad demandante y elevado a escritura pública 647 de la Notaría Segunda del Círculo Notarial de Bogotá fue firmado el 10 de febrero de 1995. Para esta fecha, sobre el inmueble objeto del contrato, según el folio de matrícula inmobiliaria Nº 50C-321389, pesaba una media cautelar de embargo hipotecario proveniente del Juzgado 26 Civil del Circuito de Bogotá (anotación Nº 14 del 4 de febrero de 1993, cancelada el 15 de febrero de 1995). Así, al momento de suscribir el contrato de compraventa sobre el bien inmueble identificado con matrícula Nº 50C-321389, existía registro de embargo que daba cuenta de la limitación del derecho de dominio que tenía el propietario del mismo y suscriptor, como vendedor, del referido contrato de compraventa. De este modo, para el momento de suscribir el contrato el comprador debía conocer el embargo del bien, hecho que a pesar de no impedir la suscripción del contrato en sí, sí impedía su tradición, esto es, el registro de la venta, conforme con el artículo 1521 del Código Civil(12).

25. No obstante lo anterior, advierte la Sala que el hecho causante del daño no fue la existencia del embargo hipotecario mencionado, sino la circunstancia de tener que registrar el embargo de Gloria Nelly Castillo con posterioridad al registro de la compraventa. Dicho embargo (anotación Nº 12), estima la Sala no estaba vigente al momento de suscribir la escritura pública de compraventa (10-02-095), por cuanto expresamente se había cancelado mediante la anotación Nº 13 del referido registro inmobiliario, por lo que, es posible concluir el acaecimiento de una falla en el registro, por cuanto ese hecho de la cancelación hizo generar en el comprador la certeza de que este ya no estaba vigente e inducirlo a suscribir el contrato de compraventa, y a sanear el bien luego de que se inscribiera nuevamente dicho embargo (anotación Nº 18) para así poder quedar registrado como propietario.

26. Por lo anteriormente expuesto, esta Sala revocará la sentencia proferida el 23 de noviembre de 2000 proferida por el Tribunal Administrativo de Descongestión de Bogotá y en su lugar declarará a la Superintendencia de Notariado y Registro responsable patrimonial y extracontractualmente de los daños ocasionados a la Fundación Universitaria del Área Andina.

V. Liquidación de perjuicios

Perjuicios materiales - Daño emergente

27. En este caso, se observa que el pago de veinticinco millones de pesos ($ 25.000.000, oo) —suma a actualizar— que efectuó la entidad demandante en razón del contrato de transacción suscrito con Gloria Nelly Castillo Bueno a efectos de que se levantara la medida cautelar de embargo, tiene relación causal directa con la falla del servicio de la administración; si bien, en principio dicha obligación debió ser asumida por el vendedor del inmueble, por cuanto era su deber, según lo señala el mismo contrato, entregar el bien libre de embargos, lo cierto es que en este proceso no obra documento alguno que acredite que el vendedor del bien inmueble mencionado hubiera pagado al comprador, hoy demandante, las sumas sufragadas para sanear el referido bien y poder así efectuar el registro como propietario. Dicha prueba, de ser el caso, correspondía a la parte demandada si se pretendía extinguir la obligación o reducir el daño.

28. A fin de actualizar la suma de veinticinco millones sufragada por la entidad demandante se dará aplicación a la siguiente fórmula:

Renta actualizada4
 

Ra=Renta actualizada a establecer.
Rh=Renta a actualizar $ 25.000.000
Ipc (f)=Es el índice de precios al consumidor final, es decir, 117.68 que es el correspondiente a octubre de 2014
Ipc (f)=Es el índice de precios al consumidor inicial, es decir, 40.45 que es el que correspondió a la fecha de la realización del pago.

S-1998-01659-01
 

28.1. Así, la suma a reconocer por concepto de perjuicios materiales en razón a lo que debió sufragar la entidad demandante para efectos de sanear el referido bien inmueble es de $ 72.731.767,61.

29. Con respecto al daño relacionado con que la actuación de la administración indujo a la entidad demandada a suscribir el contrato de compraventa, se considera que no existen bases suficientes para condenar por este concepto.

VI. Costas

30. En atención a que para el momento en el cual se dicta este fallo la Ley 446 de 1998, en su artículo 55, indica que solo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y como en el sub lite ninguna de aquellas actuó de esa forma, no habrá lugar a su imposición.

31. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVOCAR la sentencia del 23 de noviembre de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Descongestión de Bogotá, y en su lugar:

1. DECLARAR patrimonial y extracontractualmente responsable, a la Superintendencia de Notariado y Registro por los daños ocasionados a la Fundación Universitaria del Área Andina.

2. En consecuencia, CONDENAR a la Superintendencia de Notariado y Registro a pagar a favor de la Fundación Universitaria del Área Andina la suma de setenta y dos millones setecientos treinta y un mil setecientos sesenta y siete pesos con sesenta y un centavos ($72.731.767,61).

3. Se niegan las demás pretensiones de la demanda.

4. Sin condena en costas.

5. Cúmplase lo dispuesto en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.

6. En firme este fallo devuélvase el expediente al tribunal de origen para su cumplimiento y expídanse a las partes actoras las copias auténticas con las constancias de las cuales trata el artículo 115 del Código de Procedimiento Civil.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(1) En la demanda presentada el 13 de mayo de 1998, se estima la cuantía de la mayor pretensión, por concepto de perjuicios materiales en $25.000.000 para el único demandante. Por estar vigente al momento de la interposición del recurso de apelación que motiva esta instancia, se aplica en este punto el artículo 2º del Decreto 597 de 1988 “por el cual se suprime el recurso extraordinario de anulación, se amplía el de apelación y se dictan otras disposiciones”, que modifica el numeral 10 del artículo 132 del Código Contencioso Administrativo, y que disponía que la cuantía necesaria para que un proceso fuera de doble instancia, debía ser superior a $18.850.000.

(2) Artículo 669 del Código Civil.

(3) Artículo 177: “Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. Los hechos notorios y las afirmaciones o negaciones indefinidas no requieren prueba”.

(4) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 27 de agosto de 1992, C.P. Juan de Dios Montes Hernández, Rad. 6221.

(5) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 20 de agosto de 1993, C.P. Daniel Suárez Hernández, Rad. 7881; del 27 de agosto de 1992, C.P. Juan de Dios Montes Hernández, Rad. 6221.

(6) “ART. 90.—El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra este”.

(7) Por el cual se expide el estatuto del registro de instrumentos públicos.

(8) “ART. 756.—Se efectuará la tradición de dominio de los bienes raíces por la inscripción del título en la oficina de instrumentos públicos. De la misma manera se efectuará la tradición de los derechos de usufructo o de uso constituidos en bienes raíces, y de los de habitación o hipoteca”.

(9) Norma que desarrolla el principio de primero en el tiempo primero en el derecho.

(10) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 14 de abril de 2010, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, Rad. 16744; del 8 de marzo de 2007, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, Rad. 16055; del 7 de diciembre de 2005, C.P. Ramiro Saavedra Becerra, Rad. 14518; del 26 de febrero de 1996, C.P. Daniel Suárez Hernández, Rad. 11246, entre otras.

(11) Ibídem.

(12) “ART. 1521.—Hay un objeto ilícito en la enajenación: (…) 3º) De las cosas embargadas por decreto judicial, a menos que el juez lo autorice o el acreedor consienta en ello”.