Sentencia 1998-01684 de mayo 3 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B

Rad.: 25000-23-26-000-1998-01684-01(25595)

Consejera Ponente:

Dra. Stella Conto Díaz Del Castillo

Actor: Carlos Silvestre Santana Bahamón y Gratiniano León Carvajal

Demandado: Caja Nacional de Previsión Social

Ref.: Apelación Sentencia - Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho

Bogotá, D.C., tres de mayo de dos mil trece.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 16 de julio de 2003, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se denegaron las súplicas de la demanda.

I. Antecedentes

1.1. Síntesis del caso.

El 28 de abril de 1998, los señores Carlos Silvestre Santana Bahamón y Gratiniano León Carvajal presentaron demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter contractual, en contra de la Caja Nacional de Previsión Social —Cajanal—, con el objeto de que se declare la nulidad de la Resolución 004504 de 29 de diciembre de 1997, por medio del cual se adjudicó la licitación pública Nº 008 de 1997 al señor Camilo José Saavedra Conde.

La parte actora sostiene que la entidad pública demandada dio apertura al proceso de selección mediante la Resolución 2630 de 1997, para “la contratación de la obra pública por el sistema de precios unitarios para la ampliación y remodelación del bloque interior cinco (5) pisos de la Clínica de Tunja de propiedad de la entidad”. Afirma, que a través de la Resolución 3043 de 15 de octubre del año en mención, la accionada modificó el objeto de la licitación, en cuanto no se realizaría en la modalidad de precios unitarios sino por administración delegada. Puso de presente, además, la existencia de siete propuestas, entre las que se encontraba la del señor Camilo José Saavedra Conde, respecto de la cual los accionantes formularon observaciones de carácter técnico referidas a la falta de acreditación de su experiencia específica y, de índole financiero, comoquiera que resultaba más onerosa que la presentada por los actores.

Según los demandantes, Cajanal no tuvo en cuenta las observaciones formuladas y, al contrario, dispuso que la oferta del señor Saavedra Conde cumplía con los requerimientos del pliego de condiciones e igualó “a la brava” los puntajes obtenidos por aquella y por la presentada por los actores, para un total de 900 puntos para cada una. Al respecto, se destaca:

Algún velado interés debió existir para igualar a como diera lugar, la puntuación obtenida con diáfana claridad por el consorcio compuesto por Carlos Silvestre Santana Bahamón y Gratiniano León Carvajal, con la propuesta presentada por el ingeniero Camilo Saavedra Conde, para ello, abiertamente desestimó la entidad las contundentes observaciones oportunamente realizadas al punto de la experiencia supuestamente acreditada por Saavedra Conde, a más de que financieramente no era la más favorable, puesto que contenía costos administrativos en cerca del 23% más altos que la propuesta formulada por el mencionado consorcio (los costos administrativos exigidos por la propuesta de Camilo José Saavedra Conde era de $ 88.333.513, entre tanto los del consorcio, que también obtuvo 900 puntos, eran de $ 76.396.785). Sumemos a esto que en la propuesta presentada por Camilo José Saavedra Conde se desconoció que tal como lo ordena el Decreto 2090 de 1989, “es obligación del arquitecto asumir las funciones directivas de la construcción y pagar por su cuenta los gastos de mantenimiento de la organización” y este proponente incluyó al director de obra como personal profesional a cargo de la administración delegada y no como costo del mismo proponente (Decreto 2090 de 1989, numeral 7.1.1.4), al igual que cargó a la entidad con el pago del impuesto de timbre, a lo que no está autorizado en esta modalidad de contratos, según lo ordena el numeral 0.9.e (sic) del literal e) del Decreto 2090/89. De esto también oportunamente se le hizo notar a la entidad (ver observaciones a las propuestas), a lo que hizo oídos sordos al dar las respuestas con que contestó las observaciones.

Con tan forzada igualación de puntajes máximos, quedó a discreción del Director General de la mencionada entidad promotora de salud, el adjudicar la licitación y, la gracia le fue concedida al proponente Camilo José Saavedra Conde, como era de esperar dado el antecedente anotado.

La parte actora aseguró, además que, luego de la adjudicación la entidad encontró que los contratos con los cuales el señor Camilo José Saavedra pretendió acreditar su experiencia específica no fueron ejecutados por él, ni fueron cedidos o subcontratados.

Los demandantes aducen, por otra parte, que la motivación del acto de adjudicación “dejó de expresar, tal como lo exige el artículo 30 numeral 11 de la Ley 80/93, las razones por las cuales el Director de la Entidad dirimió el empate”. Al respecto, sostienen que “para dirimir el empate no se podía dar una oculta y subjetiva discrecionalidad por parte del Director de la EPS estatal demandada. el Director, de haber atendido a la norma en cita, debió haber expuesto las razones por las cuales terciaba a favor del contratista de la ciudad de Buga”, por tal razón, alegan que la entidad “desvió las funciones que le eran propias y obligatorias” (fls. 3-8 cuaderno 1).

1. Primera instancia.

1.1. La demanda.

Con base en los anteriores hechos, la parte actora formula las siguientes pretensiones:

1. Que es nula la Resolución 004504 del 29 de diciembre de 1997, por medio de la cual la Caja Nacional de Previsión Social —Cajanal EPS— adjudicó la licitación Pública Nº 008 de 1997.

2. Que como consecuencia de la anterior declaración, se ordene el consecuente restablecimiento del derecho, condenando a la Caja Nacional de Previsión Social —Cajanal EPS—, a pagar a Carlos Santana Bahamón y Gratiniano León Carvajal los honorarios que les hubiera correspondido recibir de haber ejecutado el contrato correspondiente a la ampliación y remodelación del bloque interior cinco (5) pisos de la clínica de Tunja de propiedad de la Caja Nacional de Previsión Social —Cajanal EPS—, en los términos de la propuesta presentada por el Consorcio Carlos Santana Bahamón-Gratiniano León Carvajal.

3. Que los dineros que deba pagar la demandada a los aquí demandantes, se les aplique corrección monetaria, de conformidad con la devaluación del peso colombiano, teniendo como fecha inicial para la liquidación de la corrección monetaria, el desarrollo de la ejecución del contrato propuesto por el Consorcio Carlos Santana Bahamón-Gratiniano León Carvajal, en la licitación Pública Nº 008 de 1997 mencionada (fls. 2-3 cuaderno 1).

En el acápite correspondiente a la cuantía, el accionante estimó el valor de sus pretensiones en una suma superior a $ 77.000.000 “(...) por cuanto su propuesta fue presentada por un monto total de quinientos cincuenta millones de pesos, cobrando el consorcio proponente un catorce por ciento del costo del contrato, por concepto de honorarios” (fl. 19 cuaderno 1).

1.2. Acto administrativo acusado.

Como se observa, la parte actora enjuicia la legalidad de la Resolución 004504 de 29 de diciembre de 1997, mediante la cual la Caja Nacional de Previsión Social adjudicó la Licitación Pública Nº 08 de 1997 al señor Camilo José Saavedra Conde, por la suma de $ 550.000.000. El acto acusado es del siguiente contenido:

El Director General de la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EPS, en uso de sus atribuciones legales y estatutarias y en especial de las que le confiere la Ley 80 de 1993 y,

Considerando:

Que dentro del presupuesto general de la entidad, se destinó la suma de $ 550.000.000, según certificado de disponibilidad presupuestal número 2400 del 3 de septiembre de 1997, para llevar a cabo la apertura de la licitación pública Nº 08 de 1997.

Que mediante Resolución 2630 de 1997 se ordenó la apertura de la licitación pública Nº 08 de 1997, “Para la contratación de la obra pública por el sistema de precios unitarios para la ampliación y remodelación del bloque interior y exterior —cinco (5)— pisos, respectivamente, de la Clínica de Tunja de propiedad de la entidad, ubicada en la ciudad de Tunja”, fijando como fechas de apertura y cierre los días 2 de octubre a las 10:00 a.m. y el 16 de octubre de 1997 a las 10:00 a.m., respectivamente.

Que mediante Resolución 2808 del 25 de septiembre de 1997, se modifica las fechas de apertura y cierre de la citada licitación para los días 17 de octubre y 4 de noviembre del año en curso, respectivamente.

Que por adenda Nº 4 se prorrogó la fecha de cierre de la licitación, hasta el día 10 de noviembre a las 10:00 a.m.

Que por adenda Nº 6 se modificó el calendario de la licitación y se fijó el día 27 de noviembre del año en curso, como fecha para la presentación de los informes de evaluación de las propuestas.

Que en cumplimiento a lo previsto en el pliego de condiciones, el día 22 de octubre se llevó a cabo la audiencia de aclaraciones y como consecuencia de esta se expidió la adenda Nº 2 modificando algunos apartes del pliego.

Que por adenda Nº 8 se modificó el calendario de la licitación y se fijó hasta el día 19 de diciembre del presente año, como fecha para efectuar la adjudicación de la licitación pública Nº 08 de 1997.

Que por Resolución 3043 del 15 de octubre de 1997, se modifica el objeto de la licitación, en el sentido de indicar que la contratación se efectuará por el de administración delegada.

Que en la fecha y hora previstas para el cierre de la licitación se procedió a la apertura de la urna correspondiente, según consta en el acta de cierre de la licitación de fecha noviembre 10 de 1997, encontrándonos las siguientes propuestas:

1. Consorcio Víctor Hugo Sepúlveda Ariza Francisco Edgar Lizcano Páez.

2. Consorcio Construsalud.

3. Consorcio Carlos Santana Bahamón y Gratiniano León Carvajal.

4. Unión Temporal RSL.

5. Heliodoro Reyes Nieto y Cecilia Ruíz de Reyes Ltda.

6. Camilo José Saavedra Conde.

7. Aníbal Franco Gómez.

Que mediante Resolución 3044 del 15 de octubre de 1997, se conformó un grupo de trabajo encargado de revisar el pliego de condiciones y efectuar la evaluación técnica, financiera y jurídica de las propuestas presentadas dentro (sic) en desarrollo de la licitación pública Nº 08 de 1997, integrado por profesionales de la entidad, a quienes se les remitieron las propuestas.

Que en cumplimiento a lo previsto en el pliego de condiciones y en el numeral 8º del artículo 30 de la Ley 80 de 1993, los informes de evaluación de las propuestas permanecieron a disposición de los oferentes en la Secretaria General por cinco días hábiles, comprendidos entre el 1º y el 5 de diciembre del año en curso.

Que en ejercicio de la facultad anterior, presentaron observaciones los siguientes proponentes:

1. Consorcio Víctor Hugo Sepúlveda Ariza Francisco Edgar Lizcano Páez.

2. Consorcio Construsalud.

3. Consorcio Carlos Santana Bahamón y Gratiniano León Carvajal.

4. Aníbal Franco Gómez.

Que las observaciones presentadas fueron resueltas por el grupo de trabajo designado para efectuar la evaluación de las propuestas.

Que de conformidad con lo establecido por el artículo 29 de la Ley 80 de 1993 y la aplicación de los criterios y ponderaciones de adjudicación establecidos en el pliego de condiciones, la junta de licitaciones y adquisiciones de la entidad, en sus sesiones de los días 18 y 23 de diciembre de 1997, según consta en el acta correspondiente, basada en los informes de evaluación de las propuestas y las respuestas a las observaciones formuladas a los mismos y presentadas por el grupo evaluador, recomienda adjudicar la presente licitación a cualquiera de los proponentes que obtuvieron el mayor puntaje otorgado dentro de la evaluación realizada a las propuestas presentadas dentro de la licitación pública Nº 08 de 1997.

Que dadas las anteriores consideraciones, el director General de la Caja Nacional de Previsión Social —Cajanal EPS— acogiendo las recomendaciones de la junta de licitaciones de la entidad,

Resuelve

“ART. 1º—Adjudicar la Licitación Pública Nº 08 de 1997, “Para la contratación de la obra pública por el sistema de precios unitarios para la ampliación y remodelación del bloque interior y exterior —cinco (5)— pisos, respectivamente, de la Clínica de Tunja de propiedad de la entidad, ubicada en la ciudad de Tunja” al proponente Camilo José Saavedra Conde, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de la presente resolución.

“ART. 2º—El valor de la presente adjudicación es por la suma de $ 550.000.000 mcte. (negrillas fuera de texto, documento remitido por la demandada mediante oficio GLC/015/03 de 3 de febrero de 2003, fls. 277-281 cuaderno 2).

1.3 Cargos de ilegalidad

La parte actora alega que la resolución acusada fue expedida de forma irregular e infringiendo las normas en que debía fundarse, en relación con la prueba de la experiencia específica y, además, está viciada de falsa e incompleta motivación, toda vez que se echan de menos las consideraciones sobre las razones que llevaron a la entidad a adjudicar el contrato al señor Carlos Saavedra, las que han debido constar en el acto fundamento de la decisión.

En relación con el primer cargo se sostuvo:

Nuestra Carta Política determina los fines del Estado en su artículo segundo y a que Cajanal EPS, con la expedición del acto acusado, desvió tales fines, favoreciendo a quien no mostró suficientes méritos.

(…)

El artículo segundo del CCA fue violado con la expedición de la 504 puesto que entre los objetivos que deben presidir la actuación de los funcionarios públicos, está la efectividad de los “derechos e intereses de los administrados”. Sin duda que de no haberse calificado como se calificó al proponente Camilo José Saavedra Conde en la licitación de marras, la adjudicación del contrato hubiera sido para el consorcio Carlos Santana Bahamón-Gratiniano León Carvajal, pues si se hubieran atendido las observaciones hechas a la forma como dicho ingeniero acreditó la experiencia específica, o si se hubiera tenido en cuenta que el consorcio que represento acreditó experiencia en obras hospitalarias por la modalidad de administración delegada, mientras que el ingeniero Camilo José Saavedra Conde ni aun valiéndole los contratos que se han puesto en duda ante la Procuraduría Delegada, otro hubiera sido el resultado del concurso (sic).

(...) el acto adjudicatorio acusado fue expedido infringiendo las normas en que debía fundarse, pues tales formatos minerva no pueden valer como experiencia con el Estado, puesto que con documentos privados y menos como sustento de experiencia privada, pues no está respaldada la financiación de los mismos como lo exigió el pliego de condiciones.

Aceptando lo anterior, consecuencialmente el acto acusado fue expedido en forma irregular, puesto que lo regular y correcto hubiera sido que la entidad no hubiera valido tales contratos privados, por no tener la prueba exigida para acreditar su financiación, como taxativamente lo dispuso en las reglas a que debía someterse la licitación. Y que si los iba a valer como prueba de experiencia con el Estado —lo que finalmente ocurrió— hubiera exigido las certificaciones, constancias o prueba provenientes de la entidad estatal, como es elemental y simple concluir, las que brillan por su ausencia.

Y, sobre el segundo cargo, los actores alegaron:

La motivación de la 504 de 1997 es falsa e incompleta: falsa porque da a entender que la propuesta más favorable y ventajosa para el Estado era la presentada por el ingeniero Camilo José Saavedra Conde, cuando ello no fue así. Tal como se anotó anteriormente, los costos administrativos de la propuesta del ingeniero Camilo José Saavedra Conde eran superiores a los propuestos por el consorcio que apodero.

Es incompleta la motivación por cuanto dejó de expresar, tal y como lo exige el artículo 30 numeral 11 de la Ley 80/93, las razones por las cuales el director de la entidad dirimió el empate.

(...)

Pero debemos decir más, con la expedición de la resolución que aquí hemos acusado, se presentó falsa motivación a más de la forma irregular como se produjo, pues fue irregular, que advertida la demandada de la forma como estaba el ingeniero Camilo José Saavedra Conde acreditando su experiencia, no hubiera atendido, como debió hacerlo, a las observaciones.

Sobre la experiencia específica evaluada por la entidad, los demandantes sostienen que el ingeniero Camilo José Saavedra Conde no cumplió con las exigencias del pliego, en la medida en que “los contratos que aportó de aparente cesión o subcontratación son netamente privados” y, además “no presentó el documento que acreditara la financiación del proyecto proveniente de corporación o banco, tal como expresamente lo exige la convocatoria”.

La parte actora arguye, además, que el acto acusado desconoció el artículo 29 de la norma en cita, relativo al principio de selección objetiva, pues “si cotejamos las dos propuestas, concluiremos que no se seleccionó la más favorable”, comoquiera que la entidad demandada valoró contratos privados para demostrar experiencia en obras públicas.

Por último, los demandantes aducen que la entidad pública “desvió las funciones que le eran propias y obligatorias” (fls. 9-16 cuaderno 1).

1.4 La defensa de la demandada

Oportunamente la entidad pública accionada contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones. Defendió la legalidad de su actuación y el hecho de que la adjudicación del contrato se realizó a la propuesta más favorable, en los términos del artículo 29 de la Ley 80 de 1993 (fls. 32-37 cuaderno 1).

1.5. Alegatos de conclusión.

De esta oportunidad hizo uso la parte demandada reiterando los argumentos esgrimidos en la contestación del libelo (fl. 85 cuaderno 1).

1.6. Vinculación del litisconsorte necesario.

El tribunal ordenó la vinculación al proceso del señor Camilo José Saavedra Conde, en calidad de litisconsorte necesario(1), la cual se surtió debidamente mediante juez comisionado, sin ninguna manifestación de su parte (fls. 99 y 101 cuaderno 1).

1.7 Sentencia de primera instancia.

Mediante sentencia de 16 de julio de 2003, la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones. Consideró que la parte actora no probó que su propuesta fuera la más favorable a los intereses de la entidad pública contratante.

El a quo encontró acreditado que el adjudicatario cumplió con la experiencia que los pliegos de condiciones demandaban, “(...) en tanto que para los contratos celebrados con particulares, como fue el caso de los suscritos con Guillermo Alfonso Lerma Rodríguez y Alberto Reyes Echeverry, solamente se exigía copia del respectivo convenio, y en tal sentido los contratos que en forma minerva se aportaron por el señor Saavedra Conde, podían tenerse en cuenta por la entidad”.

En relación con los gastos administrativos, el tribunal consideró que a la propuesta ganadora la entidad le descontó el valor al que alude la actora, razón por la cual a esta se le asignó 150 puntos, mientras a aquélla 100 puntos.

Sobre la falsa e incompleta motivación del acto acusado, el a quo señaló que, si bien en la decisión la entidad omitió explicar de manera puntual las razones por las cuales se inclinó por la propuesta del señor Saavedra Conde, en el proceso la parte actora no demostró que dicha circunstancia le causara algún perjuicio —se destaca—:

Esta situación, en otras circunstancias acarrearía la nulidad del acto de adjudicación, pero como este ningún perjuicio causó al actor, puesto que no obra prueba que acredite que su propuesta era la más conveniente que la de la ganadora, sino igual, carecería de objeto la declaración de nulidad de tal acto.

Debe precisarse que constituía una carga para el demandante, no solo demostrar que su propuesta era la más favorable, sino además que la favorecida no resultaba adecuada a los intereses de la administración, y en caso (sic) sub lite no se ha acreditado ni lo uno ni lo otro, ya que de conformidad con las pruebas antes evaluadas, la propuesta del señor Conde Saavedra (sic) se encontraba ajustada al pliego de condiciones.

El tribunal destacó, por otra parte, que la experiencia específica acreditada por el Consorcio Carlos Santana Bahamón-Gratiniano León Carvajal y la del señor Camilo José Saavedra Conde, fueron calificadas con el máximo establecido en los pliegos de condiciones, esto es con 200 puntos para cada uno.

Al realizar la comparación de las ofertas, el a quo concluyó:

Al confrontar las dos ofertas visibles en los cuadernos Nº 4 y 5 con sus respectivos anexos, se aprecia que si bien, el demandante mostró tener una mayor ventaja en experiencia específica, en cuanto acreditó haber ejecutado contratos cuyas áreas en metros cuadrados sumaban 11.344, mientras que Saavedra Conde había realizado 6180 metros, de todos modos a los dos tenía que otorgárseles el máximo de 200 puntos, porque los pliegos pusieron como tope máximo el de 5000 metros cuadrados, luego lo que excediera de ese número no servía para aumentar puntos, que fue lo que ocurrió con el accionante.

En principio podría afirmarse que la propuesta del consorcio era la más conveniente, porque había probado que era la que más experiencia tenía en ese campo, por el número de metros cuadrados ejecutados, y sobre tal premisa podría concluirse que a la demandante era a quien debía adjudicársele el contrato, sin embargo ese aspecto sería discutible en tanto que en el aspecto financiero la ganadora había tenido un puntaje superior al de los accionantes; recordemos que el Comité de Evaluación le asignó a la primera 6.70, mientras que a la segundo 7.20 (folios 171 y 12 cuaderno Nº 2), lo que haría pensar que el Consorcio Carlos Santana y Gratiniano León Carvajal era superior en experiencia, pero que Camilo José Saavedra Conde lo era en el aspecto financiero, que influiría obviamente en el cumplimiento del contrato, por tener un mejor respaldo económico.

El tribunal precisó, además, que la administración podía dirimir el empate bajo un gran campo de discrecionalidad, en la medida en que dicha situación no fue prevista en el pliego.

Por último, el a quo consideró que el precio tampoco servía para resolver el empate, por cuanto las dos propuestas se presentaron en forma consecuente con el asignado en el presupuesto, según el pliego de condiciones, por valor de $ 550.000.000”.

En atención a lo expuesto, el tribunal concluyó que la parte actora no demostró los cargos de ilegalidad propuestos en contra del acto administrativo acusado (fls. 107-136 cuaderno principal).

2. Segunda Instancia.

2.1 Recurso de apelación.

Inconforme con la decisión, la parte actora interpone recurso de apelación para que se revoque la sentencia y, en su lugar, se acceda a las súplicas de la demanda. Pone en evidencia que los documentos presentados por el adjudicatario Saavedra Conde no corresponden a la realidad, pues, en su versión, no ejecutó varios de los contratos sustento de su experiencia específica, situación conocida y omitida por la entidad. Así mismo, insiste en la ilegalidad del acto acusado por falta de motivación. Del contenido de la alzada se destacan los siguientes apartes:

No obstante que en la sentencia se afirma que hubo indebida motivación de la providencia de adjudicación de la licitación, tal falla, que obligatoriamente genera nulidad del actor, para el juzgador de primera gado (sic) no y se abstiene de sentenciarlo así (…)

Como se advirtió en su momento a Cajanal, la experiencia que supuestamente acreditó Saavedra Conde, no correspondía, no podía tenerse en cuenta y a pesar de ello se hizo caso omiso y ahora el Tribunal vuelve a pasar por alto que la experiencia que presentaba dicho ingeniero no era adecuada y que los documentos con que respaldó la supuesta experiencia no se ajustaban a lo exigido en el pliego de condiciones.

(…).

Los demandantes dieron cuenta de que el pliego exigía, para acreditar la experiencia específica respecto de contratos con particulares, además del certificado respectivo, la copia del contrato, de la licencia de construcción y/o documento que acreditara la financiación del proyecto ejecutado, requisitos que se echan de menos en la propuesta presentada por el señor Saavedra Conde.

La parte actora sostiene, además, que el a quo valoró una experiencia que no cumplía el adjudicatario, en la medida en que “(...) por una parte, acepta los subcontratos como contratos entre particulares y por otra dice que no necesitaban las certificaciones de la financiera que exigía el pliego, porque Camilo José Saavedra Conde obraba como subcontratista del Estado, ¿Quién entiende?, cuando, como anotamos, renglones antes dice que era subcontratistas, “aunque esa dependencia no hubiera estado al tanto de esta circunstancia porque no era una cesión sino subcontratación”. Es una contundente contradicción del fallador de primer grado”.

Para fundamentar lo anterior, los recurrentes aseguran que la Secretaria de Salud del Valle del Cauca certificó que los contratos celebrados con el arquitecto y el ingeniero Guillermo Lerma y Alberto Reyes no fueron cedidos o subcontratados.

Sobre la experiencia del adjudicatario también alegan:

Tampoco es cierto que con los contratos de remodelación de la dependencia de urgencias del Hospital Pío II, la Remodelación del Bloque de Urgencias Nivel II y Ampliación del Hospital Rosario de Ginebra cumpla con los 5000 metros cuadrados exigidos en el pliego de condiciones, que extrañamente se presenta en la sentencia unos cuadros en donde se compara las certificaciones de experiencia específica, dando solo valores por contrato y no metros cuadrados, que es con lo que se califica la experiencia específica por parte del grupo evaluador.

La parte actora destaca, por otro lado, que en la sentencia impugnada aparecen unos puntajes por concepto de evaluación financiera, cuando en el pliego de condiciones no existe fórmula para calificar la capacidad financiera, a la vez que afirma que en los contratos celebrados bajo la modalidad de administración delegada “(…) no se necesita capacidad financiera, porque la entidad coloca los fondos necesarios para el desarrollo de la obra y el particular no está autorizado para financiar contratos con la entidad (...)”. Asegura que “(...) la calificación financiera la presentó la entidad con el fin de desvirtuar que la propuesta del consorcio era la más conveniente para la entidad por tener mayor experiencia específica, menores costos administrativos en un 23%, como se precisó en la demanda, la entidad forzó el empate y luego bajo el amparo de la discrecionalidad adjudicó el contrato a Camilo José Saavedra”.

De conformidad con lo anterior, la parte actora solicita la nulidad de la resolución de adjudicación y, como consecuencia de ello, el restablecimiento de los derechos vulnerados (fls. 139-140 y 150-167 cuaderno principal).

II. Consideraciones de la Sala.

2.1. Competencia.

Esta corporación es competente para conocer del presente asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia que negó las pretensiones, dado que la cuantía de la demanda alcanza la exigida en vigencia del Decreto 597 de 1988(2), para que la Sala conozca de la acción contractual en segunda instancia.

2.2. Asunto que la Sala debe resolver.

Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 16 de julio de 2003, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con miras a establecer si los cargos de nulidad formulados contra la resolución de adjudicación, tienen vocación de prosperidad y, por ende, la procedencia del reconocimiento y pago de la indemnización pretendida en el libelo, en el evento de demostrarse que la propuesta presentada por los demandantes era la más favorable a los intereses de la entidad.

Debe, en consecuencia la Sala analizar los hechos probados y, de esta forma, resolver si hay lugar a conceder las pretensiones.

2.2.1. Hechos probados.

En el caso concreto serán tenidos en cuenta los documentos aportados en debida forma por las partes en las oportunidades legales, esto es por la actora con la demanda y los remitidos por la entidad pública demandada con la contestación de la demanda y por requerimiento del a quo.

De conformidad con el acervo probatorio que reposa en la actuación, la Sala encuentra acreditados los siguientes hechos:

2.2.1.1. La Caja Nacional de Previsión Social abrió las Licitaciones Públicas Nº. 08 y 09 de 1997, para “la contratación de la obra pública por el sistema de precios unitarios para la ampliación y remodelación del bloque interior y exterior —cinco (5)— pisos, respectivamente, de la Clínica de Tunja de propiedad de la entidad, ubicada en la ciudad de Tunja departamento de Boyacá”. De ello dan cuenta las resoluciones 002630 y 002808 de 11 y de 25 de septiembre del año en mención, respectivamente (documentos remitidos en copia auténtica por la demandada mediante oficios SAF/106 de 13 de enero de 2000 y GLC/015/03 de 3 de febrero de 2003, fls. 50-58 y 110-117 cuaderno 2). Luego, la entidad pública dispuso modificar el artículo primero de la Resolución 2630, en lo relacionado con la modalidad de contratación de la licitación pública Nº 08, indicando que se efectuaría por el sistema de administración delegada y no a precios unitarios (documento remitido por la demandada mediante oficio GLC/015/03 de 3 de febrero de 2003, fls. 75, 288-289 cuaderno 2).

2.2.1.2. En los pliegos de condiciones, la entidad pública demandada estableció los requisitos jurídicos, técnicos y financieros que debían reunir los proponentes y su equipo de trabajo.

En relación con la experiencia del ofertantes —objeto de alzada—, en el capítulo III relativo a los “documentos de la propuesta, los pliegos señalan:

g. Experiencia general: El proponente acreditará su experiencia general mediante el anexo de certificaciones expedidas por las entidades contratantes, en donde conste el objeto del trabajo contratado y ejecutado, el valor, los metros cuadrados de construcción y el periodo de ejecución. Para la acreditación de la experiencia con particulares, además del certificado respectivo, se requiere copia del contrato, de la licencia de construcción y/o del documento que acredite la financiación del proyecto ejecutado expedido por la corporación o banco respectivo.

PAR. 1º—Para considerar las obras en ejecución deberá indicarse en las mismas el porcentaje y el valor ejecutado así como el área de trabajo a la fecha de la certificación.

PAR. 2º—No se considera las certificaciones de valores inferiores al 10% del valor total de la inversión de la presente licitación.

h. Experiencia específica: El proponente presentará información sobre su experiencia específica la cual deberá acreditarla mediante la certificación de obras de construcción y/o remodelación similares a la del objeto de la presente licitación, terminadas o en ejecución.

PAR. 1º—El proponente acreditará su experiencia específica mediante el anexo de certificaciones expedidas por entidades del Estado o particulares en las cuales conste el objeto del trabajo contratado y ejecutado, el valor, los metros cuadrados de construcción y el periodo de ejecución.

Para la acreditación de la experiencia con particulares, además del certificado respectivo, se requiere copia del contrato, de la licencia de construcción y/o del documento que acredite la financiación del proyecto ejecutado expedido por la corporación o banco respectivo.

PAR. 2º—No se considera las certificaciones de valores inferiores al 10% del valor total de la inversión de la presente licitación (negrillas fuera de texto, páginas 22-23 del pliego).

En cuanto a los factores de evaluación y calificación, en el pliego se dispuso:

4.3. Estudio Jurídico.

Consiste en la revisión de la totalidad de los documentos que contiene las propuestas de acuerdo con lo exigido en los presentes pliegos de condiciones y en las disposiciones legales vigentes(3).

Evaluación financiera

La evaluación financiera se realizará mediante análisis relativo a la solvencia económica del proponente.

Los proponentes deben, para este factor, aportar los siguientes documentos:

Copia del balance general y estado de pérdida y ganancias correspondientes al año de 1996, con fecha de corte a 31 de diciembre, debidamente certificado por el gerente, contador público o revisor fiscal, de acuerdo con lo establecido en la Ley 43 de 1990 y por el representante legal.

Cuando se trate de consorcios se estudiará separadamente los estados financieros de sus integrantes para obtener las razones financieras, sumándose los resultados obtenidos en cada índice para luego dividirse por el número de sus integrantes.

(...)

4.5. Evaluación técnica.

Para la evaluación técnica se tendrá en cuenta la experiencia, la organización y el recurso humano propuesto y la capacidad técnica y operativa.

4.6 Criterio de evaluación

La calificación técnica de las propuestas tendrá un puntaje máximo total de mil (1000) puntos. Este puntaje se distribuirá entre los siguientes aspectos:

a. Enfoque general de los estudios y de las obras y metodología para su desarrollo de acuerdo con los alcances de los pliegos: 100 puntos

b. Organización técnica: 100 puntos

c. Organización administrativa: 100 puntos

d. Programa de desarrollo de ejecución del proyecto en función de la inversión, plazo, gastos administrativos, gastos reembolsables, gastos de obra y de los honorarios los cuales deben guardar concordancia con lo estipulado en la propuesta económica: 150 puntos

e. Experiencia general: 100 puntos

f. Experiencia específica: 200 puntos.

g. Experiencia de los profesionales que el proponente proyecta emplear: 250 puntos

Puntaje máximo total: 1000 puntos (negrillas fuera de texto).

Particularmente con la forma para acreditar la experiencia general y específica y la obtención del puntaje, el pliego estableció:

4.11. Calificación de la experiencia general.

Para contratos ejecutados o en ejecución debidamente certificados cuya sumatoria en área construida sea:

A. Superior a 6000 m2100 ptos.
B. Entre 5001 m2 y 6000 m290 ptos.
C. Entre 4001 m2 y 5000 m280 ptos.
D. Entre 3001 m2 y 4000 m270 ptos.
E. Entre 2001 m2 y 3000 m260 ptos.
F. Entre 1001 m2 y 2000 m250 ptos
G. Menores de 1000 m20 ptos.

4.12. Calificación de experiencia específica.

Para contratos ejecutados o en ejecución debidamente certificados, relacionados con construcción de hospitales o clínicas, cuya sumatoria en área construida sea:

A. Mayor a 5000 m2200 ptos.
B. Entre 4001 m2 y 5000 m2180 ptos.
C. Entre 3001 m2 y 4000 m2150 ptos.
D. Entre 2001 m2 y 3000 m2100 ptos.
E. Entre 1001 m2 y 2000 m250 ptos.
F. Menores de 1000 m20 ptos.

Así mismo, en el pliego se exigió la presentación de una propuesta económica, la cual debía contener los gastos administrativos, reembolsables, de obras y honorarios del administrador delegado, con la anotación de que los costos y los valores utilizados por el proponente debían estar sujetos a lo reglamentado en el Decreto 2090 de 1989, a las tarifas vigentes del Ministerio de Transporte y a las demás regulaciones vigentes expedidas por la Sociedad Colombiana de Arquitectos y la Sociedad Colombiana de Ingenieros (documento remitido en cuaderno separado por la demandada mediante oficio SAF/106 de 13 de enero de 2000, en 115 folios).

Como resultado de la audiencia de aclaraciones al pliego, la entidad pública expidió la adenda Nº 2, mediante la cual se modificaron los criterios de evaluación de las ofertas, así:

Evaluación financiera: La calificación financiera se hará teniendo en cuenta los parámetros y rangos establecidos en el Decreto 1584 de 1994, los cuales hacen parte de la presente adenda en su anexo.

Criterios de evaluación. En los literales a, b, c y d se adiciona en lo siguiente:

a. Enfoque general de los estudios y de las obras y metodología para su desarrollo de acuerdo con los alcances de los pliegos de condiciones: 100 puntos.

En este aspecto debe involucrarse toda la ejecución de la obra, en cada una de las actividades y etapas de acuerdo con el objeto del contrato y la forma como va a ser desarrollado el mismo, teniendo en cuenta los factores de plazo y presupuesto que ha destinado Cajanal EPS para el proyecto.

Para las licitaciones Nº 06, 07, 08 y 09 debe tenerse en consideración, además, el menor grado de afectación al funcionamiento de las clínicas.

b. Organización técnica: 100 puntos

Debe corresponder a la infraestructura operativa y logística con que cuenta el administrador delegado para ponerla a disposición del contrato, con el fin de responder en términos de calidad y oportunidad a los requerimientos técnicos del proyecto.

c. Organización administrativa: 100 puntos

Dentro de este aspecto se debe señalar por parte del administrador delegado, cuales son los mecanismos y procedimientos que va a utilizar durante la ejecución del contrato, para administrar los recursos asignados al proyecto.

d. Programa de desarrollo de ejecución del proyecto en función de la inversión, plazo, gastos administrativos, gastos reembolsables, gastos de obra y de los honorarios, los cuales deben guardar concordancia con lo estipulado en la propuesta económica: 150 puntos.

Hace referencia a la elaboración de cronogramas que indiquen el itinerario a seguir por parte del administrador delegado durante la ejecución del contrato, es decir la relación racional entre el desarrollo de actividades y etapas propuestas en función del plazo y los costos variables del proyecto.

En los pliegos de las licitaciones públicas 06, 07, 08, 09, 010 y 011 de 1997, cuando se haga mención al área construida, se aclara que esta se refiere al área construida cubierta (documentos remitidos por la demandada mediante oficio GLC/015/03 de 3 de febrero de 2003, fls. 50, 123-133 cuaderno 2).

Luego, mediante las adenda Nº 4, 6, 9-11, la entidad prorrogó la fecha de cierre de las licitaciones públicas 8, 9, 10 y 11 y modificó el cronograma de los procesos, desde la evaluación de las ofertas (documentos remitidos por la demandada mediante oficio GLC/015/03 de 3 de febrero de 2003, fls. 50, 75, 134-136 y 191 cuaderno 2).

2.2.1.3. Para efectos de realizar la evaluación de las ofertas, mediante la Resolución 3044 de 15 de octubre de 1997, la Caja Nacional de Previsión Social conformó un grupo de trabajo “responsable de efectuar la revisión de los pliegos de condiciones y la evaluación técnica, jurídica y financiera de las propuestas que se presenten dentro de las Licitaciones Públicas Nº 06, 07, 08, 010 y 011 de 1997”, integrado por seis personas naturales y una jurídica, así: Hugo Enrique Rengifo Castro, Agustín Ángel Salazar, Plutarco Elías Cortes Triana, Luis Eduardo Hernández Villazón, Tatiana Mosquera Olaya, José Gustavo Silva Pérez y representantes de la firma Plan Ltda. (documentos remitidos por la demandada en copia auténtica mediante oficios SAF/106 de 13 de enero de 2000 y GLC/015/03 de 3 de febrero de 2003, fls. 50, 59-61 y 119-121 cuaderno 2).

2.2.1.4. El 10 de noviembre de 1997, en las instalaciones de Cajanal se llevó a cabo la audiencia de cierre de la Licitación Pública Nº 08, diligencia en la que se presentaron siete oferentes a saber: Consorcio Víctor Hugo Sepúlveda Ariza y Francisco Edgar Lizcano Páez, Consorcio Construsalud, Consorcio Carlos Santana Bahamón y Gratiniano León Carvajal, Unión Temporal R.S.L., Heliodoro Reyes Nieto y Cecilia Ruíz de Reyes Ltda., Camilo José Saavedra Conde y Aníbal Franco Gómez (acta remitida por la demandada mediante oficio GLC/015/03 de 3 de febrero de 2003, fls. 50, 139-140 cuaderno 2).

2.2.1.5. En la propuesta presentada por el señor Carlos José Saavedra Conde se observa que, para acreditar la experiencia específica requerida en los pliegos, el proponente relacionó lo que denominó “Contratos directos” y “Subcontratos” así:

1. Contratos directos

1.1. Remodelación ampliación administración – urgencias

Hospital Pío XII Argelia

Valor: $ 69.613.437

Ejecución: 12/20/95 – 08/15/96

Área: 500 M2

Contratante: Secretaria Salud Departamento del Valle

1.2. Continuación Construcción Nuevo Hospital San Vicente de Paúl, Alcalá

Valor: $ 85.000.000

Ejecución: 08/11/97 – 12/09/97

Área: 400 M2

Contratante: Secretaria Salud Departamento del Valle

1.3. Construcción Bloque Urgencias –segundo nivel hospital Cristóbal Colón, Cali

Valor: $ 203.645.783

Ejecución: 05/26/97 – 10/15/97

Área: 700 M2

Contratante: Secretaria Salud Departamento del Valle

1.4. Remodelación – Adecuación Servicio Oncología Hospital Departamental Evaristo García, Cali

Valor: $ 102.893.407

Ejecución: 10/06/97 – 04/03/98

Área: 400 M2

Contratante: Secretaria Salud Departamento del Valle

1.5. Ampliación Hospital El Rosario, Municipio de Ginebra

Valor: $ 75.000.000

Ejecución: 05/10/95 – 09/15/95

Área: 200 M2

Contratante: Municipio de Ginebra, Valle

2. Subcontratos

2.1. Construcción Bloque Cirugía - partos - morgue, urgencias

Hospital Divino Niño, Buga

Valor: $ 366.822.553

Ejecución: 12/16/96 – 07/14/97

Área: 1600 M2

Contratante: Arq. Guillermo Lerma

2.2. Construcción Bloque Cirugía- partos - morgue, urgencias

Hospital Divino Niño, Buga

Valor: $ 180.000.000

Ejecución: 05/05/97 – 11/01/97

Área: 800 M2

Contratante: Arq. Guillermo Lerma

2.3. Terminación Bloque de cirugía - servicios generales

Hospital Divino Niño, Buga

Valor: $ 85.000.000

Ejecución: 06/05/97 – 11/01/97

Área: 400 M2

Contratante: Arq. Guillermo Lerma

2.4. Terminación cubierta - Adecuación Losas - Canales

Hospital San José, Sevilla

Valor: $ 59.450.000

Ejecución: 06/21/95 – 10/19/95

Área: 300 M2

Contratante: Ing. Alberto Reyes

2.5. Continuación Construcción Hospitalización – Consulta Externa

Hospital Santa Catalina, El Cairo

Valor: $ 67.899.625

Ejecución: 10/31/96 – 04/29/99

Área: 320 M2

Contratante: Ing. Alberto Reyes

2.6. Continuación Construcción cirugía – partos

Hospital Local, Obando

Valor: $ 104.111.955

Ejecución: 06/02/97 – 09/30/97

Área: 560 M2

Contratante: Ing. Alberto Reyes (fls. 96 y 101 de la oferta)

A su vez, el arquitecto Guillermo Alfonso Lerma Rodríguez y el ingeniero Alberto Reyes Echeverry certificaron la existencia de los contratos celebrados con los centros hospitalarios y la subcontratación del señor Camilo José Saavedra Conde para su ejecución, para lo cual, adjuntaron los contratos civiles de obra con él suscritos (fls. 102 y 112 de la oferta).

2.2.1.6. En el mes de noviembre de 1997, los miembros del comité evaluador evaluaron y calificaron las propuestas. En relación con la experiencia general del Consorcio Carlos Santana Bahamón y Gratiniano León Carvajal y Camilo José Saavedra Conde, determinaron:

Proponente: Consorcio Carlos Santana-Gratiniano León:

ContratanteContratoObjetoÁreaValorFecha iniciaciónFecha terminación
1ISS01053-83Remodelación Sede Adtiva.2.200200.161.417(...)(...)
2Hospital San Rafael204-89Remodelación auditorio470237.729.199(...)(...)
3Clínica San Rafael503-95Remodelación oficinas adm.1.140238.126.265(...)(...)
4EAABA-098-95Remodelación P-5800115.087.932(...)(...)
5INPEC503-95Construcción pabellón alojamiento guardia3.9841.177.717.133(...)(...)
6ISS00156Construcción centro de atención básica Tumaco45702.654.717.567(...)(...)
7Secretaria salud Cundi.002-92Construcción pabellón pediatría H. Facatativa500151.615.349(...)(...)
8Clínica San Rafael Remodelación área fisioterapia434113.821.695(...)(...)
9Hospital San Rafael Construcción centro de salud Girardot500120.000.000(...)(...)
10Secretaria salud Cundi.002-92Construcción hospital Facatativa 146.387.234(...)(...)
11ISS02550-87Obras civiles Clínica del Niño1.000226.302.000(...)(...)
12ISS0259-90Construcción CAB Tunja3.200873.643.844(...)(...)
13Fondo Aeronáutico de Flandes6701Construcción Aeropuerto de Flandes 105.475.326(...)(...)
14Fondo Rotatorio de Minjusticia040-90Instalación cielo raso 60.066.613(...)(...)
      (...)(...)
 Total  18.7986.420.851.574(...)(...)

Proponente: Camilo José Saavedra Conde

ContratanteContratoObjetoÁreaValorFecha iniciaciónFecha terminación
1Municipio Ginebra Construcción Parque Recreacional de Ginebra6.200380.000.000(...)(...)
2Secretaria de Ordenamiento Recuperación Av. 5 y 91.000143.000.000(...)(...)
3Secretaria Salud Valle Construcción Tanque, almacén y red100100.000.000(...)(...)
4Secretaria Salud Valle Construcción Bocatoma y red de impulsión de Dagua80100.000.000(...)(...)
5Secretaria Obras Públicas181220Pavimento Vía Costa Rica-Puente Rojo 59.995.925(...)(...)
      (...)(...)
 Total  7.380782.995.925(...)(...)

Y, en relación con la experiencia específica de estos dos proponentes, el comité estableció:

Proponente: Consorcio Carlos Santana-Gratiniano León:

ContratanteContratoObjetoÁreaValorFecha iniciaciónFecha terminación
1Clínica San Rafael503-95Remodelación oficinas adm.1.140238.126.265(...)(...)
2ISS00156Construcción centro de atención básica Tumaco45702.654.717.567(...)(...)
3Secretaria salud Cundi.002-92Construcción pabellón pediatría H. Facatativa500151.615.349(...)(...)
4Clínica San Rafael Remodelación área fisioterapia434113.821.695(...)(...)
5Hospital San Rafael Construcción centro de salud Girardot500120.000.000(...)(...)
6Secretaria salud Cundi.002-92Construcción Hospital Facatativá 146.387.234(...)(...)
7ISS02550-87Obras civiles Clínica del Niño1.000226.302.000(...)(...)
8ISS0259-90Construcción CAB Tunja3.200873.643.844(...)(...)
 Total  11.3444.524.613.954  

Proponente: Camilo José Saavedra Conde

ContratanteContratoObjetoÁreaValorFecha iniciaciónFecha terminación
1Secretaria Dptal. Salud164363Remodelación urgencias hospital Pio XII50069.613.437(...)(...)
2Secretaria Dptal. Salud164477Remodelación bloque urgencias nivel 2700203.645.783(...)(...)
3Municipio Ginebra Ampliación Hospital el Rosario20075.000.000(...)(...)
4Secretaria Salud Valle164956Construcción bloque cirugía partos1.600366.822.553(...)(...)
5Secretaria Salud Valle164719Construcción hospitalización consulta externa32067.899.625(...)(...)
6Secretaria Dptal. Salud164274Construcción cirugía partos56010.411.955(...)(...)
7Secretaria Dptal. Salud164084Terminación cubierta adecuación losas30059.450.000(...)(...)
8Secretaria Dptal. Salud164125Continuación Const. Bloque cirugía partos800180.000.000(...)(...)
9Secretaria Dptal. Salud164210Terminación bloque cirugía Hospital General40085.000.000(...)(...)
      (...)(...)
 Total  4.9801.032.843.353(...)(...)

Posteriormente, en un cuadro de resumen, el comité evaluador determinó:

 ProponenteEnfoque general y metodología propuesta Max: 100 ptos.Organización técnica
Max: 100 ptos.
Organización administrativa
Max: 100 ptos.
Programa de ejecución
Max: 150 ptos.
Experiencia general
Máximo 100 ptos.
Experiencia específica
Max: 200 ptos.
Experiencia de los profesionales
Max. 250 ptos.
Total
Max: 1000 ptos.
Orden de puntaje técnico
1Consorcio V. H. Sepúlveda-F.E. Lizcano50 ptos.100 ptos.100 ptos.100 ptos.100 ptos.200 ptos.210 ptos.860 ptos.3
2Consorcio Constru-salud50 ptos.100 ptos.100 ptos.150 ptos.80 ptos.50 ptos.250 ptos.780 ptos.5
3Consorcio C- Santana-Gratiniano León50 ptos.50 ptos.100 ptos.150 ptos.100 ptos.200 ptos.250 ptos.900 ptos.1
4UTRCL50 ptos.50 ptos.50 ptos.100 ptos.100 ptos.50 ptos.200 ptos.600 ptos.6
5Heliodoro Reyes Nieto y Cecilia Ruiz de Reyes50 ptos.50 ptos.50 ptos.100 ptos.100 ptos.0 ptos.200 ptos.550 ptos.7
6Camilo José Saavedra Conde50 ptos.100 ptos.100 ptos.100 ptos.100 ptos.200 ptos.250 ptos.900 ptos.1
7Aníbal Franco Gómez50 ptos.50 ptos.100 ptos.100 ptos.100 ptos.200 ptos.220 ptos.820 ptos.4

El comité puso de presente, además, que todos los proponentes cumplieron con los requisitos de naturaleza jurídica señalados en el pliego de condiciones (fl. 168-169 cuaderno 2). Y, la evaluación financiera determinó:

 ProponentePuntaje
1Consorcio Víctor Hugo Sepúlveda-Francisco E. Lizcano8.00
2Consorcio Constru-salud6.20
3Consorcio Carlos Santana-Gratiniano León6.70
4UTRSL10.00
5Heliodoro Reyes Nieto y Cecilia Ruíz de Reyes7.50
6Camilo José Saavedra Conde7.20
7Aníbal Franco Gómez8.50

Desde el punto de vista financiero es recomendable contratar con las firmas que hayan obtenido una calificación superior a seis (6) de diez (10) puntos.

Es de observar que la calificación financiera se efectuó conforme a lo establecido en el Decreto 1584 del 25 de julio de 1994, emanado del Ministerio de Desarrollo Económico, por medio del cual “se reglamenta la clasificación y calificación en el registro de proponentes (…)”, el cual es aplicado por la Cámara de Comercio para el registro de consultores.

Esta fue la evaluación financiera de las propuestas presentadas por la parte actora y el adjudicatario, respectivamente:

Información financieraConsorcio Carlos Santana y Gratiniano León
Activo total285.927.000.
Activo corriente85.285.000.
Pasivo total19.270.000.
Pasivo corriente1.270.000.
Patrimonio266.657.000.
  
Indicadores financieros 
1. Patrimonio (SMLV/1996)1.876,21
Puntaje3,20
2. Liquidez (Activo corriente/pasivo corriente)67,15
Puntaje3,00
3. Endeudamiento (Pasivo total/activo total)6,74
Puntaje0,50
Puntaje total sobre 106,70

Información financieraCamilo José Saavedra Conde
Activo total245.722.674.
Activo corriente119.731.368.
Pasivo total71.893.159.
Pasivo corriente56.494.566.
Patrimonio169.829.455.
  
Indicadores financieros 
1. Patrimonio (SMLV/1996)1.194,93
Puntaje3,20
2. Liquidez (Activo corriente/pasivo corriente)2,12
Puntaje3,00
3. Endeudamiento (Pasivo total/activo total)29,74
Puntaje1,00
Puntaje total sobre 107,20

Realizadas las evaluaciones técnica, jurídica y financiera, el mencionado comité estableció el siguiente orden de elegibilidad:

Los suscritos miembros del comité evaluador de la Licitación Pública Nº 08, según lo señalado en la Resolución 003044 de octubre 15 de 1997, nos permitimos presentar a usted [refiriéndose al Director General de Cajanal] el informe de evaluación del proceso licitatorio referenciado.

La relación del puntaje final obtenido es el siguiente:

 ProponentePuntaje
1Consorcio Víctor Hugo Sepúlveda-Francisco E. Lizcano860
2Consorcio Constru-salud780
3Consorcio Carlos Santana-Gratiniano León900
4UTRSL600
5Heliodoro Reyes Nieto y Cecilia Ruíz de Reyes550
6Camilo José Saavedra Conde900
7Aníbal Franco Gómez870

(Documento remitido por la demandada mediante oficio GLC/015/03 de 3 de febrero de 2003, fls. 75, 107-108 cuaderno 2).

Sobre el anterior resultado, el señor Hugo Enrique Rengifo Castro, asistente del Subdirector Administrativo y Financiero de Cajanal afirmó que, aunque adelantó la evaluación financiera de las ofertas, dentro de la licitación pública Nº 08 de 1997, junto con los señores Uver Gildardo Muñoz Valencia y Jesús Octavio González Bohórquez, la misma no contaba para la calificación. Del contenido de su declaración se destacan los siguientes apartes:

Es de observar como punto muy importante que la evaluación financiera realizada a los estados financieros presentados por los proponentes no tenía ningún peso porcentual ni absoluto dentro de la evaluación o calificación total para la adjudicación, es decir, no había al momento de calificar puntaje alguno dentro de la licitación, por parte de área financiera, lo anterior consta en el pliego de condiciones de dicha licitación donde podrá observarse que la evaluación financiera no tenía valor alguno.

Precisó el deponente, además, que la evaluación técnica “se lleva el ciento por ciento del total del puntaje de calificación” (declaración recibida en primera instancia, fls. 40-41 cuaderno 2).

2.2.1.7. Surtido el traslado del informe de evaluación, algunos proponentes presentaron observaciones. Se destacan las formuladas por los Consorcios Carlos Santana Bahamón-Gratiniano León Carvajal y Víctor Hugo Sepúlveda Ariza-Francisco Edgar Lizcano Páez, respecto a la evaluación de la oferta del señor Camilo José Saavedra Conde. El primero puso de presente i) que la oferta económica no cumplía con el pliego de condiciones, pues los honorarios por administración delegada no acatan las disposiciones del Decreto 2090 de 1989; ii) que el pago de impuesto de timbre y publicación de los contratos no fue acreditado; iii) que “(…) el suministro de equipos e instalación no está incluido dentro del alcance de los trabajos, empero el proponente Saavedra Conde ofrece equipos importados con su correspondiente legalización, saliéndose del alcance de los trabajos solicitados por la caja en su pliego de condiciones” y iv) Por último, sostuvo que las certificaciones aportadas para demostrar la experiencia específica —que es el objeto de la alzada—, no cumplen con los requerimientos del pliego. Aducen al respecto:

En las certificaciones que se anexan en la experiencia específica en lo que se refiere a los subcontratos (numerales 2.1. a 2.6) suscritos por el proponente Camilo Saavedra Conde con el arquitecto Guillermo Lerma y con el ingeniero Alberto Reyes, se observa lo siguiente:

a. La Secretaria Departamental del Valle del Cauca contrata las obras inicialmente con el arquitecto Guillermo Lerma y el Ingeniero Alberto Reyes, tres obra cada uno, y esto a su vez subcontratan con el ingeniero Camilo Saavedra Conde.

b. Los subcontratos celebrados no anexan el pago del impuesto de timbre.

c. No es entendible que los valores subcontratados sean los mismos que certifica la Secretaria Departamental del Valle del Cauca a los proponentes Lerma y Reyes.

d. Generalmente los contratos oficiales tienen una cláusula en la que no se puede ceder el contrato, sin el visto bueno de la entidad. Si la entidad en este caso la Secretaria Departamental del Valle del Cauca autorizó y aceptó ceder dichos contratos, debió ser esta quien expidiera las certificaciones a nombre del ingeniero Camilo Saavedra Conde, situación que no se presenta dentro de la propuesta en referencia.

Los integrantes del Consorcio Víctor Hugo Sepúlveda Ariza-Francisco Edgar Lizcano Páez, por su parte, se pronunciaron en iguales términos que la parte actora —se destaca—:

Presenta en contratos directos como experiencia específica una sumatoria en metros cuadrados de 2.200 m2, lo cual le daría un puntaje máximo de 100 puntos según la página 23 del pliego de condiciones en su numeral 4.12, literal D.

No se le pueden evaluar las demás certificaciones que presenta pues estas obras fueron subcontratadas y el pliego muy claramente solicita en el mismo numeral que deben ser contratos ejecutados o en ejecución, para los cuales además de la copia del respectivo contrato se debe anexar la licencia de construcción, tal como está establecido en el parágrafo primero de la página 15 del pliego de condiciones y el proponente no anexa este documento.

Por tal razón su calificación en el folio 38 del informe de evaluación en la columna que califica la experiencia específica debe ser 100 puntos (documentos remitidos por la demandada mediante oficio GLC/015/03 de 3 de febrero de 2003, fls. 75, 207-221 cuaderno 2).

2.2.1.8. Culminado el proceso de selección, la entidad pública demandada, fundada en el informe de evaluación, adjudicó la Licitación Pública nº. 08 de 1997 al señor Camilo José Saavedra Conde, mediante Resolución 4504 de 29 de diciembre de 1997, por la suma de $ 550 000 000 (documento remitido por la demandada mediante oficio GLC/015/03 de 3 de febrero de 2003, fls. 277-281 cuaderno 2).

2.2.1.9. El 30 de diciembre de 1997, la Caja Nacional de Previsión Social y el señor Camilo José Saavedra Conde suscribieron el contrato de obra Nº 261, cuyo objeto fue “la ampliación y remodelación del bloque interior cinco pisos de la Clínica de Tunja, por el sistema de administración delegada”, por valor de $ 550 000 000 y por un plazo de ejecución de ocho meses (documento remitido por la demandada en copia auténtica mediante oficio SAF/106 de 13 de enero de 2000, fls. 50, 62-74 cuaderno 2).

2.2.1.10. Adjudicado y celebrado el contrato, la Dirección Departamental de Seguridad en Salud del departamento del Valle del Cauca brindó información de los contratos con base en los cuales el adjudicatario acreditó su experiencia específica dentro del proceso de selección. Así, informó que i) el contrato Nº 164956, para la “construcción bloque de cirugía-partos-morgue-urgencias del Hospital Divino Niño de Buga, fue celebrado con el arquitecto Guillermo Alfonso Lerma Rodríguez; ii) el contrato Nº 164729(4), para la “continuación construcción hospitalización-consulta externa” del Hospital Santa Catalina de El Cairo, fue suscrito con el ingeniero Alberto Reyes Echeverry; iii) el contrato Nº 164274, para la “continuación construcción bloque cirugía-Partos” del Hospital Local de Obando, fue celebrado con el ingeniero Alberto Reyes Echeverry; iv) el contrato Nº 164084, para la Terminación cubierta-adecuación Losas-Canales” del Hospital San José de Sevilla, fue suscrito con el ingeniero Alberto Reyes Echeverry; v) el contrato Nº 164125, para la “Continuación Construcción Bloque Cirugía-partos- Urgencias” del Hospital Divino Niño de Buga, fue celebrado con el arquitecto Guillermo Alfonso Lerma Rodríguez y vi) el contrato Nº 164210, para la “Terminación Bloque de Cirugía-Hospitalización-Servicios Generales” del Hospital Divino Niño de Buga, fue suscrito con el arquitecto Guillermo Alfonso Lerma Rodríguez.

En el documento, Cajanal da cuenta de que los contratos antes relacionados no tuvieron cesión o subcontratación alguna (original del oficio Nº 015 de 15 de enero de 1998, aportado por la parte actora, fls. 10-11 cuaderno 2).

2.2.1.11. EL 16 de abril de 1998, el apoderado de la parte actora puso en conocimiento de la Procuraduría General de la Nación las irregularidades que, en su sentir, se presentaron en la Licitación Pública Nº 08 de 1997 adelantada por Cajanal, relativas a la falta de acreditación de la experiencia requerida en el pliego de condiciones, por parte del adjudicatario del contrato señor Camilo José Saavedra Conde (copia auténtica aportada por la parte actora, fls. 12-17 cuaderno 2).

2.2.2. Análisis del caso.

2.2.2.1. Cargos de ilegalidad propuestos por la parte actora. Falsa motivación y expedición irregular.

Del contenido de la demanda, la Sala observa que los cargos de ilegalidad formulados por los demandantes, esto es expedición irregular y falsa motivación, comparten los mismos argumentos, pues, en su sentir, la administración demandada resolvió adjudicar el contrato a quien no cumplía con los requisitos técnicos señalados en el pliego de condiciones de la licitación pública Nº 008 de 1997, relativos a la experiencia específica del proponente y, en esta medida, determinó que la propuesta más favorable a los intereses de la entidad era la presentada por el señor Camilo José Saavedra Conde, cuando en realidad no lo era.

El acto administrativo entendido como manifestación de la voluntad de la administración con miras a producir efectos jurídicos, goza de presunción de legalidad y conformidad con el ordenamiento jurídico en todos sus aspectos, lo que se traduce en entender que fue expedido en el ejercicio de competencias previamente conferidas, sujeto a las normas constitucionales y legales que rigen la materia, fundado en el cumplimiento de las funciones previstas en la ley y conforme con la realización de los fines institucionales de que se trata.

De esta forma, el inciso segundo del artículo 4º de la Constitución Política establece que “Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades”. Así mismo, el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo(5) prevé que “Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo”.

Partiendo de lo expuesto, puede afirmarse que, salvo que se demuestre lo contrario, las actuaciones de la administración responden a las reglas y respetan las normas que enmarcan su ejercicio, presunción necesaria para su exigibilidad e inmediata aplicación y que impone a quien pretende controvertirla la carga de desvirtuar la validez que las acompaña, como sucede en el sub lite, pues corresponde a la parte actora que lo plantea demostrar el cargo de falsa motivación.

Dispone el artículo 84 del CCA que toda persona podrá solicitar, por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de las decisiones de la administración “(…) cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió” (negrillas fuera de texto). 

El control jurisdiccional de la motivación que dio lugar a la expedición de los actos administrativos permite detectar cuándo la administración procede sin atender los fines que le fueron encomendados, pues el contenido y las circunstancias que acompañaron la decisión dan lugar a inferir que las razones esgrimidas no responden a aquello que se persigue, lo que desvirtúa la legalidad del acto e impone al juez su anulación.

Esta corporación ha definido el contenido y alcance de la falsa motivación del acto administrativo, como constitutivo de vicio de nulidad. Así, en sentencia de 8 de septiembre de 2005, la Sala precisó:

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, se entiende que la existencia real de los motivos de un acto administrativo constituye uno de sus fundamentos de legalidad, al punto que, cuando se demuestra que los motivos que se expresan en el acto como fuente del mismo no son reales, o no existen, o están maquillados, se presenta un vicio que invalida el acto administrativo, llamado falsa motivación.

En síntesis, el vicio de falsa motivación es aquél que afecta el elemento causal del acto administrativo, referido a los antecedentes de hecho y de derecho que, de conformidad con el ordenamiento jurídico, facultan su expedición y, para efectos de su configuración, corresponderá al impugnante demostrar que lo expresado en el acto administrativo no corresponde a la realidad (...)(6).

De igual forma, se ha dicho por la jurisprudencia que la falsa motivación, “(...) es el vicio que afecta el elemento causal del acto administrativo, referente a los antecedentes legales y de hecho previstos en el ordenamiento jurídico para provocarlo, es decir, que las razones expuestas por la administración al tomar la decisión, sean contrarias a la realidad”(7).

En conclusión, la falsa motivación se presenta cuando los supuestos de hecho esgrimidos en el acto, bien por error, por razones engañosas o simuladas o porque a los hechos se les da un alcance que no tienen(8), desconocen la realidad.

Ahora bien, en el sub lite, los señores Carlos Silvestre Santana Bahamón y Gratiniano León Carvajal pretenden que se declare la nulidad de la Resolución 4504 de 29 de diciembre de 1997, por medio de la cual la Caja Nacional de Previsión Social —Cajanal— adjudicó la licitación pública Nº 008 de 1997 al señor Carlos José Saavedra Conde, fundados en que los argumentos esgrimidos por la entidad —para favorecer la oferta presentada por el señor Saavedra Conde— no se sujetaron a la realidad, pues, en su sentir, la experiencia específica por él acreditada no cumplía con los requisitos exigidos en el pliego de condiciones.

Del análisis de las pruebas que reposan en la actuación, la Sala considera que —como pasa a explicarse— los actores demostraron el cargo de ilegalidad propuesto.

En los pliegos de condiciones de la Licitación Pública Nº 08 de 1997, la Caja Nacional de Previsión Social dispuso que la calificación y, por ende, la obtención del puntaje recaería exclusivamente en la parte técnica y no la financiera como lo pretende hacer ver los demandantes.

Para acreditar la experiencia específica, la entidad pública demandada exigió a los proponentes acreditarla con contratos ejecutados o en ejecución, relacionados con construcción de hospitales o clínicas (pág. 23 del pliego), con base en certificaciones expedidas por entidades del Estado o particulares, en las cuales conste el objeto del trabajo contratado y ejecutado, el valor, los metros cuadrados de construcción y el periodo de ejecución.

Para demostrar la experiencia con particulares, además del certificado respectivo, se exigió la copia del contrato, de la licencia de construcción y/o del documento que acredite la financiación del proyecto ejecutado, expedido por la corporación o banco respectivo.

En la propuesta presentada por el adjudicatario, señor Carlos José Saavedra Conde, se observa que, para acreditar la experiencia específica requerida en los pliegos, el proponente relacionó lo que denominó “Contratos directos” y “Subcontratos”. Para los primeros aportó cuatro certificaciones, tres expedidas por la Secretaria Departamental de Salud del Valle del Cauca y una por el municipio de Ginebra, en las que consta el objeto contractual, esto es que el señor Saavedra Conde ejecutó directamente obras de construcción, remodelación, adecuación y ampliación de distintas dependencias de hospitales del departamento del Valle; así mismo los documentos dan cuenta del número del contrato, su valor, el lugar de ejecución de las obras y las fechas de inicio y terminación, sin que las certificaciones arrojen información sobre los metros cuadrados de construcción ejecutados por el contratista, pues solo la expedida por el municipio de Ginebra da cuenta de un área de 200 metros.

En cuanto a los subcontratos, la Sala encuentra dos certificaciones suscritas por los señores Guillermo Alfonso Lerma Rodríguez y Alberto Reyes Echeverry, en las que, cada uno de ellos, da cuenta de que el señor Camilo José Saavedra Conde ejecutó la totalidad de las obras contratadas con ellos, bajo la modalidad de la subcontratación (páginas 102 y 112 de la oferta). Para ello, el señor Saavedra Conde anexa con su propuesta seis certificaciones emanadas de la Secretaria Departamental de Salud del Valle del Cauca, en las que consta que la entidad contrató con los señores Lerma Rodríguez y Reyes Echeverry, no con el señor Saavedra Conde. Así mismo, los documentos dan cuenta del número y valor de los contratos, su fecha de inicio y terminación, al tiempo que se adjuntó copia de los contratos civiles de obra celebrados con los contratistas en mención.

De la revisión de la documentación, la Sala echa de menos la copia del contrato al que se refiere cada una de las certificaciones, de la licencia de construcción y/o del documento que acredite la financiación del proyecto ejecutado, al igual que la información relativa a los metros cuadrados de construcción, como lo exige el pliego para acreditar la experiencia específica.

Ahora, no le corresponde a la Sala determinar si las subcontrataciones aludidas cumplieron o no las condiciones legales o contractuales en cada caso, lo que si puede afirmarse es que como no se previó la subcontratación como modalidad válida para demostrar la experiencia específica, la misma no podía ser evaluada y constituirse en factor de calificación al margen del pliego.

Si el proponente pretendía demostrar su experiencia con contratos privados suscritos con particulares, no le bastaba presentar la copia de los mismos, sino también la del contrato suscrito con la entidad estatal, la licencia de construcción, amén de demostrar la financiación de la obra y la información relativa al metraje construido.

De conformidad con lo expuesto, la Sala concluye que el adjudicatario señor Camilo José Saavedra Conde no acreditó la experiencia específica exigida en el pliego de condiciones, en la medida en que si bien con la propuesta se aportaron diversas certificaciones que podrían demostrarla, las mismas no cumplieron los requerimientos del proceso de selección y no daban lugar a la adjudicación de la Licitación Pública Nº 008 de 1997. 

En este orden de ideas, el comité evaluador designado por la entidad accionada no podía calificar y otorgar puntaje a la experiencia específica alegada por el señor Saavedra Conde, con fundamento en una documentación que no cumplía con los requerimientos del pliego y, por ende, la entidad pública demandada tampoco podía adjudicar el contrato. Por tal razón, la Sala encuentra fundado el cargo de ilegalidad propuesto por la parte actora, relativo a la falsa motivación del acto administrativo de adjudicación de que trata el presente asunto. 

En tales condiciones, teniendo en cuenta las circunstancias que atrás se precisaron y las pruebas allegadas y practicadas en el proceso, esta corporación habrá de revocar la sentencia impugnada, para, en su lugar, declarar la nulidad del acto administrativo demandado.

Finalmente, la Sala no puede pasar por alto que la entidad pública, no obstante haber adelantado un proceso de selección, finalmente optó por adjudicar discrecionalmente el contrato, sin aplicar regla alguna de desempate, desconociendo, con ello, el principio de selección objetiva de imperativo cumplimiento en el Estatuto Contractual.

Si bien el pliego de condiciones no establecía un mecanismo de desempate, ello no permitía a la entidad contratante elegir libremente entre las propuestas empatadas y como ocurrió, pues la demandada resolvió a su arbitrio, desconoció el numeral 5 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, amén de lo prescrito por el artículo 29 ibídem.

La administración tenía que haber adelantado el proceso de selección con reglas claras y precisas, objetivas, justas, claras y completas que dieran lugar a la presentación de propuestas de la misma índole, asegurando el respeto a la igualdad y sin desconocer —como lo hizo— las condiciones del pliego para asignar la calificación. 

En definitiva, la Caja Nacional de Previsión Social estaba obligada a establecer en el pliego de condiciones las previsiones que garantizaran la comparación objetiva de las propuestas y, por ende, las reglas de desempate necesarias para permitir la adjudicación al margen de la discrecionalidad de la administración, empero, como ello no ocurrió, porque el pliego no fijó reglas de desempate —como tenía que hacerlo—, no podía resolver el tema con el imperio de su propia voluntad, conducta del todo reprochable a la luz de la normativa en cita. 

2.2.2.3. Restablecimiento del derecho.

La parte actora solicita que, como consecuencia de la declaratoria de nulidad de la resolución de adjudicación, “(...) se ordene el consecuente restablecimiento del derecho, condenando a la Caja Nacional de Previsión Social —Cajanal EPS—, a pagar a Carlos Santana Bahamón y Gratiniano León Carvajal los honorarios que les hubiera correspondido recibir de haber ejecutado el contrato correspondiente a la ampliación y remodelación del bloque interior cinco (5) pisos de la clínica de Tunja de propiedad de la Caja Nacional de Previsión Social —Cajanal EPS—, en los términos de la propuesta presentada por el Consorcio Carlos Santana Bahamón-Gratiniano León Carvajal”. Para tal efecto, estimó el valor de sus pretensiones en una suma superior a $ 77 000 000 “(...) por cuanto su propuesta fue presentada por un monto total de quinientos cincuenta millones de pesos, cobrando el consorcio proponente un catorce por ciento del costo del contrato, por concepto de honorarios” (fl. 19 cuaderno 1).

La jurisprudencia de la Sala(9) ha reiterado que en asuntos como el que es objeto de examen, en el cual el demandante pretende la nulidad del acto de adjudicación y como consecuencia de esta declaratoria, el reconocimiento de la respectiva indemnización, por considerar que su propuesta era la mejor, le corresponderá, si quiere salir avante en sus pretensiones, cumplir una doble carga procesal, de una parte, demostrar que el acto efectivamente lesionó normas superiores del ordenamiento jurídico y de otra, probar que efectivamente su propuesta era la mejor y más conveniente, en términos del servicio público, para la administración.

A continuación se trascriben algunos apartes de las orientaciones dadas por la Sala en este sentido:

(...) el éxito de la prosperidad de la pretensión de nulidad del acto de adjudicación, depende fundamentalmente, del acreditamiento del vicio de ilegalidad de este y de la prueba que permita inferir que la propuesta del demandante, estaba emplazada y merecía ser, de acuerdo con los criterios objetivos de selección, la adjudicataria, por cumplir con todos los requisitos del pliego de condiciones, que para el efecto se consideran ley del procedimiento de selección (…).

(...) pese al evento de aplicar los criterios y adicionar los puntos en la calificación del proceso de selección con la perspectiva que define el demandante, ello no comporta que ascienda al primer lugar en el orden de elegibilidad y mérito y, por ende, que resulte ser la mejor y más ventajosa de las propuestas presentadas en la licitación pública que se estudia. En suma, el demandante no acreditó que su propuesta fuese la más favorable para la administración(10).

A la luz de los lineamientos diseñados por la jurisprudencia de la Sala, correspondía a la parte actora, no solamente, probar los cargos de ilegalidad formulados contra el acto administrativo acusado, sino también, que su propuesta, ajustada en un todo a los requisitos establecidos en el pliego de condiciones, era la mejor entre las presentadas, en los aspectos señalados en el pliego y, así mismo, su condición de acreedor al restablecimiento de su derecho a la adjudicación de la Licitación Pública Nº 08 de 1997 y, por tanto, beneficiario de la indemnización.

En el sub lite, el demandante demostró la ilegalidad del acto enjuiciado, razón por la cual será declarada la nulidad de la Resolución 4504 de 29 de diciembre de 1997, pero no probó que su oferta fuera la mejor y la más conveniente para el interés público, en la medida en que no se conocen los términos de todas las ofertas y tampoco se cuenta con un análisis técnico y financiero de las mismas, porque no fue solicitado, de ahí que no resulte posible determinar el derecho al restablecimiento. En el expediente obran tan solo las propuestas presentadas por los actores y por el señor Camilo José Saavedra Conde, beneficiario de la adjudicación y un dictamen pericial de perjuicios, por los honorarios que esperaban percibir los actores con la adjudicación del contrato, actualizados conforme el IPC(11).

De esta forma, no siendo posible determinar el mejor derecho de los demandantes, tampoco resulta factible ordenar el restablecimiento.

Sobre el particular, la jurisprudencia de esta corporación tiene señalado:

La Sociedad demandante pide declarar que tenía derecho a ser preferida en la adjudicación y, por virtud de ello, que se le reconozcan los ‘perjuicios de todo orden, materiales y morales - debidamente actualizados, comprometiendo el daño emergente y el lucro cesante (...)’, causados con la expedición del acto administrativo impugnado.

(...)

Sin embargo, como lo anota el Tribunal y el Ministerio Público, no hay prueba de que la propuesta de la sociedad demandante hubiese sido mejor, y que, por lo mismo, le correspondía ser preferida en la adjudicación(12).

Y, en oportunidad reciente, también señaló la Sección:

A la luz de los lineamientos diseñados por la jurisprudencia de la Sala, correspondía a la parte actora, no solamente, probar los cargos de ilegalidad formulados contra el acto administrativo acusado, sino también, estaba en el deber de demostrar, que su propuesta se ajustaba en un todo a los requisitos establecidos en el pliego de condiciones; que era la mejor en sus aspectos técnicos y financieros y que era las más (sic) conveniente para el interés público, circunstancias que reunidas, lo harían acreedor al derecho de ser el adjudicatario de la Licitación Pública Internacional Nº 001 de 1993 y por lo tanto a la indemnización(13)

En el sub examine la parte demandante, a quien corresponde la carga de la prueba, se limitó a hacer afirmaciones encaminadas a desvirtuar la validez de la oferta presentada por el adjudicatario de la licitación, pero no desplegó la actividad probatoria requerida para demostrar que su oferta era la mejor, desatendiendo con ello lo prescrito por el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, según el cual, incumbe a las partes probar los supuestos de hecho.

En consecuencia, la Sala revocará la decisión, en cuanto se declarará la nulidad de la resolución de adjudicación acusada, pero se negará el restablecimiento, como quedó explicado(14)

Sin condena en costas por no aparecer causadas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B

RESUELVE

REVOCAR la sentencia de 16 de julio de 2003, proferida por la Subsección “B” de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para, en su lugar, disponer:

1. DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución 004504 de 29 de diciembre de 1997, por medio del cual la Caja Nacional de Previsión Social adjudicó la licitación pública Nº 008 de 1997 al señor Camilo José Saavedra Conde.

2. NEGAR las demás pretensiones de la demanda.

3. Dese cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A. y 115 del CPC. Para el cumplimiento de esta sentencia expídanse copias con destino a las partes, con las precisiones del artículo 115 del Código de Procedimiento Civil y con observancia de lo preceptuado en el artículo 37 del Decreto 359 de 22 de febrero de 1995.

Las copias destinadas a la parte actora serán entregadas al apoderado judicial que ha venido actuando.

En firme esta providencia, REMÍTASE la actuación al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Danilo Rojas Betancourth, Presidente de la Subsección—Stella Conto Díaz Del Castillo.

1 Auto de 1º de junio de 2000, fls. 88-89 cuaderno 1.

2 El 28 de abril de 1998, la cuantía para que un proceso iniciado en ejercicio de la acción contractual tuviera vocación de doble instancia era de $ 18 850 000 —artículos 129 y 132 del CCA subrogados por el Decreto 597/88— y la mayor de las pretensiones de la demanda fue estimada por el actor en la suma de $ 77 000 000.

3 En la página 6 del pliego de condiciones se encuentran los requisitos jurídicos que debían cumplir los proponentes, esto es, no encontrarse incurso en causal de inhabilidad e incompatibilidad; estar inscrito en el RUP y debidamente representado; pagar el valor de los pliegos; presentar carta de presentación de la oferta y garantía de seriedad de la propuesta; anexar certificado de existencia y representación expedido por la Cámara de Comercio.

4 La entidad demandada da cuenta que el contrato 164719 corresponde en realidad al número 164729 (fl. 11 cuaderno 2).

5 Hoy retomado por el artículo 88 de la Ley 1437 de 2011, a cuyo tenor “Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.

6 Sección Quinta, sentencia de 8 de septiembre de 2005, exp. 3644, M.P. Darío Quiñones.

7 Sección Cuarta, sentencia de 4 de marzo de 2000, exp.1998-0503-01-9772, M.P. Daniel Manrique Guzmán.

8 Sobre la falsa motivación puede consultarse Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 25 de febrero de 2009, M.P. Miriam Guerrero de Escobar, exp. 15797.

9 Ver entre otras, las siguientes sentencias de la Sala: de 4 de junio de 2008, exp. 14169, Actor Consorcio Delgado y Delgado Vélez; de 4 de junio de 2008, exp. 17783, Actor: Javier Alonso Quijano Alomía; de 26 de abril de 2006, exp. 16041; de 19 de septiembre de 1994. exp. 8071. Actor: Consorcio José Vicente Torres y Ricardo Ortigoza González.

10 Sentencia Consejo de Estado, Sección Tercera. M.P. Ruth Stella Correa Palacio. exp.: 16041. 26 de abril de 2006.

11 En el acápite de pruebas de la demanda, la parte actora solicitó que “(...) se designen dos peritos, tomados de las listas de auxiliares de la justicia, cuya profesión sea la de contadores o economistas o administradores de empresas, para que indiquen con base en el plan trazado por el consorcio Carlos Santana Bahamón-Gratiniano León Carvajal, en su propuesta para la licitación 08 de 1997 abierta por Cajanal EPS, lo siguiente: a) Las fechas probables en que en desarrollo del contrato de “Ampliación y remodelación del bloque interior cinco pisos de la clínica de Tunja, por el sistema de administración delegada” se habrían hecho los pagos de honorarios al consorcio mencionado, de haber resultado este favorecido en dicha licitación, indicando el monto de cada pago y la fecha eventual en que de haberse ejecutado normalmente el contrato, hubiera correspondido a la entidad erogar los honorarios. b) Indiquen la cifra que correspondería de aplicar la actualización monetaria a tales pagos, de conformidad con la devaluación del peso colombiano, desde la fecha eventual de tales pagos, hasta el momento en que rindieren su dictamen. Lo anterior con miras a establecer los perjuicios generados a mis representados con la no adjudicación de la licitación pública mencionada” (fl. 18 cuaderno 1). En estos términos fue rendido el dictamen (fls. 42-49 cuaderno 2).

12 Consejo de Estado. Sala Contencioso Administrativo. Sección Tercera, sentencia de 13 de mayo de 1996, exp. 9474, C.P. Juan de Dios Montes Hernández.

13 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de enero 29 de 2009. Exp. 13.206. C.P. Myriam Guerrero de Escobar. Posición reiterada el 4 de febrero de 2010, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, exp. 17109.

14 En el mismo sentido ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 29 de enero de 2009, exp. 13206, M.P. Miryam Guerrero de Escobar. En similar sentido: Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 9 de marzo de 2011, exp. 15550, M.P. Hernán Andrade Rincón, en su parte resolutiva se consignó: “Revocar la sentencia del siete (7) de mayo de 1998, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca —Sección Tercera— y, en su lugar dispone: // Por las razones expuestas en la parte motiva, DECLARAR la nulidad de la Resolución 14887 de diciembre 30 de 1993, proferida por el Ministro de Defensa. // Negar las demás pretensiones”. Sentencias de 11 de agosto de 2010, exp. 19056, M.P. Mauricio Fajardo Gómez y de 5 de abril de 2013, M.P. Stella Conto Díaz del Castillo, exp. 26292.