Sentencia 1998-01689 de septiembre 4 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Rad. 08001-23-31-000-1998-01689-01

Exp.: 0700-2006

Magistrado Ponente:

Dr. Gerardo Arenas Monsalve

Actor: Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria Metal Mecánica Metalúrgica y Siderúrgica - Sintraime

Autoridades nacionales

Bogotá, D.C., cuatro de septiembre de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes consideraciones.

1. Competencia.

Dado que la controversia planteada por el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria Metal Mecánica Metalúrgica y Siderúrgica, Sintraime, en torno a la expedición de las resoluciones 63 de 16 de diciembre de 1997, 4 de 23 de enero de 1998 y 1038 de 21 de abril de 1998, proferidas por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social —hoy Ministerio de Trabajo—, versa sobre (i) actos expedidos por una autoridad nacional, (ii) que carecen de cuantía, y que (iii) no pueden ser considerados estrictamente de carácter laboral sino con consecuencias laborales, la competencia radica en esta corporación, al tenor de lo dispuesto en el artículo 128 numeral 2º del Código Contencioso Administrativo —Decreto 1 de 1984(1), tal y como se dejó expuesto en el auto de 22 de febrero de 2007 (fls. 188 a 197).

2. Análisis del fondo del asunto.

El problema jurídico por resolver se contrae a revisar la legalidad de los actos administrativos acusados que autorizaron a la sociedad Astilleros Magdalena S.A. en Liquidación para el cierre en forma definitiva de su empresa y el consecuente despido de sus trabajadores.

La parte demandante, adujo la violación de las normas citadas en el acápite de concepto de violación, y señaló que los actos administrativos acusados están incursos en los cargos de desviación de poder por incompetencia (sic), falsa motivación, desconocimiento del derecho de audiencia y defensa de los trabajadores y violación del ordenamiento jurídico superior porque el ministerio invadió órbitas de competencia de otras autoridades jurisdiccionales y administrativas al ordenar el cierre total y definitivo de la sociedad Astilleros Magdalena S.A., el pago de la pensión del señor Tomás Carbonell hasta tanto sea conmutada a cargo del ISS y negar la sustitución patronal; desconoció la realidad de los hechos sobre la situación económica de la sociedad porque no se precisaron los factores económicos como causal para el cierre de la empresa, e invocó una norma, numeral 5º del Decreto 1469 de 1978, que nada tiene que ver con la materia; desconoció el derecho de audiencia y defensa de los trabajadores porque no dio traslado a los trabajadores, del informe técnico económico elaborado por la subdirección de relaciones individuales del Ministerio de Trabajo que sirvió de base para la autorización de cierre de la empresa, y violó preceptos constitucionales superiores al desconocer los derechos fundamentales de los trabajadores con la expedición de actos administrativos desprovistos de toda legalidad.

Los actos acusados se refieren a la autorización, por parte del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, a la sociedad Astilleros Magdalena S.A. en Liquidación, para el cierre definitivo de la empresa y el despido de los trabajadores con la condición de constituir previamente cauciones o garantías indispensables que acrediten el pago de las pensiones de jubilación, prestaciones sociales y demás derechos ciertos de los trabajadores.

En el primer acto acusado, Resolución 63 de 16 de diciembre de 1997, proferida por el director regional de trabajo y seguridad social del Atlántico en uso de las facultades conferidas por el Decreto 1741 de 3 de septiembre de 1993, artículo 36 numeral 2º y la Ley 50 de 1990 artículo 66, el ministerio autorizó el cierre definitivo y total de la sociedad Astilleros Magdalena S.A. en liquidación, por haber entrado en estado de disolución y liquidación debido a la situación financiera, al respecto, consideró que la petición se enmarcaba en una de las causales para autorizar el cierre de la empresa, “debido a la situación financiera que la coloca en peligro de entrar en cesación de pago, tal como lo establece el artículo 67 de la Ley 50 de 1990”, para lo cual tuvo en cuenta el estudio económico realizado por la subdirección técnica de relaciones individuales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en el que se concluyó que “la situación económica de Astilleros Magdalena S.A. es bastante delicada en 1995 y 1996, se obtienen pérdidas netas de $108.361.230.116 respectivamente y pérdidas acumuladas de $5.823 para el primer año y $114.184 para el último año, todo esto en millones de pesos”, prueba que, según lo expresado por el ministerio, fue practicada con la presencia de los miembros del sindicato y su apoderado, y no fue objetada en su momento. En dicho acto, se exigió previamente a la Sociedad Astilleros Magdalena S.A. en Liquidación, constituir las cauciones o garantías indispensables que acrediten el pago de pensiones de jubilación, prestaciones económicas legales y extralegales a que hubiere lugar.

Contra la decisión anterior, los apoderados del Sindicato Sintraime y de la sociedad Astilleros Magdalena S.A., interpusieron los recursos previstos en sede gubernativa, los cuales fueron resueltos mediante las resoluciones 4 de 23 de enero de 1998 y 1038 de 21 de abril de 1998 que también se demandan.

En la Resolución 4 de 23 de enero de 1998, expedida por el jefe de la dirección regional de trabajo y seguridad social del Atlántico en ejercicio de las facultades previstas en el Decreto 1741 de 1993, artículo 36 numeral 4º y artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, el ministerio, al resolver los motivos de impugnación propuestos por el apoderado de la organización sindical, sostuvo que los hechos ocurridos fueron comprobados dentro de la actuación administrativa y los contratos de compraventa y arrendamiento de los bienes de la empresa se celebraron para procurar los ingresos necesarios con el fin de atender el funcionamiento de la entidad hasta el cierre definitivo; indicó además, que el tribunal de arbitramento no puede ser considerado parte integrante del Ministerio del Trabajo y que el mismo no tenía competencia para definir el fenómeno de la sustitución patronal; finalmente sostuvo que el ministerio es competente para recibir, investigar y decidir la petición de cierre definitivo y que el estudio económico realizado no fue oportunamente objetado por los interesados.

Por su parte, al resolver la impugnación de la sociedad Astilleros Magdalena S.A., el ministerio procedió a adicionar el artículo primero de la Resolución 63 de 1997, autorizando a la sociedad Astilleros Magdalena S.A. a dar por terminados y liquidar los contratos de trabajo con sujeción a la Ley 50 de 1990. En punto al numeral segundo, indicó que la referida sociedad se encuentra obligada al cumplimiento de las mesadas de los pensionados a su cargo y que tiene a su cargo la pensión del señor Tomás Carbonell, obligación que debe atender hasta tanto sea conmutada a cargo del ISS.

Y, mediante la Resolución 1038 de 21 de abril de 1998, proferida por el director técnico de trabajo en ejercicio de las facultades del numeral 2º del artículo 26 del Decreto 1741 de 1993 y artículo 466 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 66 de la Ley 50 de 1990, el ministerio procedió a resolver el recurso de apelación interpuesto por el Sindicato Sintraime en procura de obtener la revocatoria de la Resolución 63 de 1997 para en cambio, lograr la declaratoria de una “sustitución patronal” por el hecho de haberse celebrado entre la sociedad Astilleros Magdalena S.A. y las empresas Ismal Ltda. y Proasticol S.A. los contratos de arrendamiento y compraventa de la empresa.

En dicho acto, el ministerio se pronunció para precisar que la sustitución patronal es un asunto que debe ser demostrado dentro de un proceso judicial ante la justicia laboral, indicó que existe una diferencia entre el trámite de negociación colectiva y el de autorización para el cierre definitivo de una empresa, el cual se encuentra condicionado a la ocurrencia de una de las causales previstas en la Ley 50 de 1990, artículo 67. En lo pertinente al aspecto económico, sostuvo el ministerio que para determinar la situación económica de la empresa, se realizó el respectivo estudio por parte de la subdirección de relaciones individuales que conceptuó la existencia de pérdidas netas y la difícil situación económica, indicando que las obligaciones en el corte plazo no están suficientemente respaldadas, y, con base en los anteriores razonamientos, resolvió lo siguiente:

“(...).

ART. PRIMERO.—MODIFICAR el (sic) artículos primero de las resoluciones 63 de diciembre 16 de 1997 y 4 de enero 23 de 1998, emanadas por la dirección regional de trabajo y seguridad social del Atlántico, por medio de las cuales se le resolvieron: una petición y unos recursos respectivamente, el cual quedará así. “ART. PRIMERO.—AUTORIZAR a la empresa Astilleros del Magdalena S.A. en Liquidación, por intermedio de su representante legal o quien haga sus veces, para que cierre en forma definitiva su empresa y en consecuencia despida a sus trabajadores, la cual solamente podrá hacer efectiva (sic) una vez sea constituida las cauciones o garantías indispensables que acrediten el pago de las pensiones de jubilación, prestaciones sociales y demás derechos ciertos de los trabajadores, conforme al numeral 6º del artículo 37 del Decreto Reglamentario 1469 de 1978”, conforme a lo manifestado en este proveído.

ART. SEGUNDO.—REVOCAR el artículo segundo de las resoluciones antes referidas en el artículo anterior, por las razones expuestas en la parte considerativa de este acto administrativo.

ART. TERCERO.—CONFIRMAR los demás artículos de las resoluciones citadas en el artículo primero, por lo argumentado anteriormente.

ART. CUARTO.—NOTIFICAR a los jurídicamente interesados el contenido de la presente providencia de acuerdo con lo establecido en los artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo, advirtiendo que contra la misma no procede ningún recurso, por agotamiento de la vía gubernativa conforme al artículo 63 ibídem, por intermedio de la dirección regional de trabajo y seguridad social del Atlántico”.

Al respecto, sea lo primero precisar que el artículo 67 de la Ley 50 de 1990, estableció que:

“Cuando algún empleador considere que necesita hacer despidos colectivos de trabajadores, o terminar labores, parcial o totalmente, por causas distintas a las previstas en los artículos 5º, ordinal 1º, literal d) de esta ley y 7º del Decreto-Ley 2351 de 1965, deberá solicitar autorización al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social explicando los motivos y acompañando las correspondientes justificaciones si fuere el caso, igualmente deberá comunicar en forma simultánea, por escrito, a sus trabajadores de tal solicitud...” (destaca la Sala).

El numeral 3º de la misma normatividad, señala:

“La autorización de que trata el numeral 1º de este artículo podrá concederse en los casos en que el empleador se vea afectado por hechos tales como la necesidad de adecuarse a la modernización de procesos, equipos o sistemas de trabajo que tengan por objeto incrementar la productividad o calidad de sus productos, la supresión de procesos, equipos o sistemas de trabajo y unidades de producción; o cuando estos sean obsoletos o ineficientes o que hayan arrojado pérdidas sistemáticas, o los coloquen en desventaja desde el punto de vista competitivo con empresas o productos similares a los mencionados.

La solicitud respectiva deberá ir acompañada de los medios de prueba de carácter financiero, contable, técnico, comercial, administrativo, según el caso, que acrediten debidamente la misma...”.

Y el numeral 4º ibídem, dispone:

“Cuando un empleador o empresa obtenga autorización de Ministerio de Trabajo y Seguridad Social para el cierre definitivo, total o parcial, de su empresa, o para efectuar un despido colectivo, deberá pagar a los trabajadores afectados con la medida, la indemnización legal que le habría correspondido al trabajador si el despido se hubiera producido sin justa causa legal. Si la empresa o el empleador tiene un patrimonio líquido gravable inferior a mil (1.000) salarios mínimos mensuales, el monto de la indemnización será equivalente al cincuenta por ciento (50%) de la antes mencionada”.

Finalmente, el numeral 7º establece:

“7. En las actuaciones administrativas originadas por las solicitudes de que trata este artículo, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social deberá pronunciarse en un término de dos (2) meses. El incumplimiento injustificado de este término hará incurrir al funcionario responsable de causal de mala conducta sancionable con arreglo al régimen disciplinario vigente”.

Así las cosas, la normativa anterior faculta al Ministerio de Trabajo para autorizar a los empleadores o las empresas, la adopción de las medidas de cierre definitivo total o parcial y la realización de despidos colectivos de trabajadores o la terminación de labores parcial o totalmente, cuando razones económicas colocan al empleador en peligro de clausurar la empresa, de liquidarla parcialmente, o disminuir personal; situación que las autoridades administrativas del trabajo deben verificar, mediante los medios de prueba de carácter financiero, contable, técnico, comercial, administrativo, según el caso, que acrediten debidamente la situación aludida, siendo tal actuación administrativa una garantía para salvaguardar los derechos de los trabajadores en caso de despidos masivos(2).

Efectuada la precisión anterior, le corresponde a la Sala verificar si los cargos de anulación propuestos están o no llamados a prosperar.

2.1. El cargo relacionado con la desviación de poder y la falta de competencia.

Afirma la parte demandante que el Ministerio del Trabajo invadió órbitas de competencia de otras autoridades jurisdiccionales y administrativas al ordenar el cierre total y definitivo de la empresa Astilleros Magdalena S.A. En tal sentido afirma que dicha facultad radica en la Superintendencia de Sociedades por disposición de los artículos 84, 85 y 86 de la Ley 222 de 1995, en concordancia con los numerales 5º, 6º y 7º del artículo 2º del Decreto 1080 de 1996.

En primer lugar, advierte la Sala que lo planteado en la demanda es en verdad un vicio de incompetencia y no un vicio de desviación de poder, toda vez que la parte actora controvierte la competencia del Ministerio de Trabajo para autorizar el cierre definitivo de la empresa. En tales condiciones, la Sala abordará el estudio del cargo de nulidad como un vicio de incompetencia y no de desviación de poder.

Precisado el cargo, la Sala advierte que, efectivamente los artículos 84, 85 y 86 de la Ley 222 de 1995 le otorgan facultades a la Superintendencia de Sociedades para ejercer la vigilancia y control de las sociedades y velar porque en el desarrollo de su objeto social se ajusten a la ley y a los estatutos. Dentro del ámbito de tales competencias, el legislador le atribuyó a dicha superintendencia la facultad de decretar la disolución y ordenar la liquidación de las sociedades cuando se cumplan los supuestos previstos en la ley y en los estatutos, así como adoptar las medidas a que haya lugar(3).

Se afirma en la demanda, que a través de los actos acusados el Ministerio del Trabajo decretó la liquidación de la sociedad Astilleros Magdalena S.A., razón por la que considera que se extralimitó en sus funciones toda vez que dicha competencia se encuentra atribuida a la Superintendencia de Sociedades.

En criterio de la Sala, la parte actora yerra en la formulación de su argumento toda vez que del contenido de los actos demandados es posible advertir con suma claridad que la decisión allí contenida es la de autorizar el cierre definitivo de la empresa y el despido masivo de sus trabajadores al tenor de lo dispuesto en el artículo 67 de la Ley 50 de 1990, y no la de decretar la disolución y ordenar la liquidación de la sociedad teniendo en cuenta que la Sociedad Astilleros Magdalena S.A. se disolvió por decisión de la asamblea general de accionistas el 15 de febrero de 1997 según se desprende de las pruebas allegadas(4).

En dicho argumento, la organización sindical asimila “la autorización para el cierre definitivo de la empresa” con “el decreto de disolución y liquidación de la sociedad”, conceptos que difieren entre sí en cuanto a las causales que les dan origen y la autoridad competente para ordenarlas.

En efecto, como se indicó anteriormente, la Superintendencia de Sociedades tiene competencia para ordenar la disolución y liquidación de las sociedades en los eventos previstos en la ley o en sus estatutos, atribución que se encuentra establecida en el artículo 84 de la Ley 222 de 1995, la cual es inherente a las facultades de control y vigilancia asignadas a tal entidad. Por su parte, al Ministerio del Trabajo le corresponde autorizar el cierre total y definitivo de las empresas y el consiguiente despido colectivo de trabajadores en los casos enunciados por el artículo 67 de la Ley 50 de 1990, asunto que es sustancial y procesalmente diferente.

La disolución de una sociedad implica la terminación del contrato de sociedad por el advenimiento de una de las causales de disolución previstas en la ley o en los estatutos; al disolverse la sociedad pierde su capacidad para seguir desarrollando su objeto social y por ende lo que prosigue es su liquidación(5); sin embargo, las relaciones jurídicas que la sociedad tenga vigente en el momento de su disolución no fenecen al ocurrir esta, por lo tanto, la sociedad que se halle en estado de disolución está obligada a cumplir todas las obligaciones contraídas, incluyendo las laborales. El proceso de liquidación tiene como finalidad realizar activos para extinguir las obligaciones existentes.

Por su parte, la autorización para el cierre de la empresa conlleva la clausura de las actividades desarrolladas, es decir, la cesación de labores, lo que implica la facultad de realizar despidos colectivos, autorización que proviene del Ministerio del Trabajo, con el lleno de las formalidades legales y que busca proteger el derecho de los trabajadores a continuar laborando en la empresa mientras subsistan las fuentes de empleo.

Significa lo anterior que disuelta la sociedad, los contratos de trabajo se mantienen vigentes, salvo expresas excepciones, y por ende, si se pretenden despidos colectivos, el liquidador de la misma debe solicitar al Ministerio de Trabajo la autorización correspondiente para efectuar los despidos colectivos de sus trabajadores, de acuerdo con las disposiciones del artículo 67 de la Ley 50 de 1990.

Como puede advertirse, se trata de dos situaciones jurídicas diferentes, por lo tanto carece de sustento lo manifestado por la parte actora al considerar que el Ministerio del Trabajo se extralimitó en sus funciones al autorizar el cierre en forma definitiva de la empresa Astilleros Magdalena S.A., toda vez que, de una parte, tal facultad si le corresponde a tal autoridad por disposición del artículo 67 de la Ley 50 de 1990(6), y por la otra, el ejercicio de dicha facultad no puede confundirse con la orden de disolución consagrada en el artículo 221(7) del Código de Comercio por las razones que ya fueron expresadas en párrafos anteriores.

De otra parte, se afirma en la demanda que el director regional del trabajo, al expedir la Resolución 4 de 23 de enero de 1998 asumió facultades jurisdiccionales al reconocer, en el artículo segundo, derechos ciertos en cabeza de un trabajador cuando expresa: “quedando la empresa obligada con el pago de la pensión del señor Tomas Carbonell hasta tanto sea conmutada esta quedando a cargo del ISS las demás causadas y las que llegaren a sobrevenir. Todo de conformidad con la parte motiva de esta providencia”, y al declarar, en el artículo cuarto, “no probada la sustitución patronal”.

Al respecto, es preciso aclarar que el artículo segundo de la Resolución 4 de 23 de enero de 1998 fue revocado por el artículo segundo de la Resolución 1038 de 21 de abril de 1998. En estas condiciones, la disposición controvertida y sobre la cual se edifica el vicio de nulidad dejó de existir en el mundo jurídico por revocatoria del acto por parte de la entidad que lo expidió, razón por la que al tenor del artículo 138(8) del Código Contencioso Administrativo, solo procedía demandar la última decisión; por ende, dirá la Sala que no resulta procedente realizar el estudio de legalidad del citado artículo segundo de la Resolución 4 de 23 de enero de 1998 por sustracción de materia.

Por último, en lo referente a la falta de competencia del Ministerio del Trabajo para pronunciarse sobre la “sustitución patronal” se advierte por la Sala que tanto en la Resolución 4 de 1998 como en la Resolución 1038 de 21 de abril de 1998(9), el ministerio expresó sus razones para no acceder a la solicitud de declaratoria de sustitución patronal las cuales tienen que ver con la falta de competencia para hacerlo por considerar que se trata de un asunto que debe ser resuelto ante la justicia laboral; en consecuencia, para la Sala es claro que la decisión de no acceder a lo solicitado por la organización sindical se basó precisamente en la falta de competencia de las autoridades administrativas del trabajo, razón por la que el cargo propuesto no está llamado a prosperar.

Así las cosas, advierte la Sala que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social actuó dentro del marco de su competencia y con sujeción a la normatividad que regula la materia, ajustando su actuación al procedimiento establecido en el artículo 67 de la Ley 50 de 1990, razón por la cual el cargo de incompetencia no prospera(10).

2.2. El cargo relacionado con la falsa motivación.

El cargo se funda en que los hechos que sirven de sustento a la decisión contenida en los actos demandados relacionados con la situación económica de la sociedad Astilleros Magdalena S.A. no corresponden a la realidad.

Se afirma en la demanda que la Resolución 63 de 1997 se fundó en lo manifestado por la sociedad solicitante de la autorización para el cierre de la empresa, sin realizar un análisis de las pruebas, lo que considera como una violación al principio de imparcialidad; se sostiene de otra parte, que no se precisaron los factores económicos como causal para autorizar el cierre de la empresa y el despido de los trabajadores, por lo que se concluye que no hay correspondencia entre la parte motiva y la parte resolutiva; indica que se ignoró por completo el proceso de venta de la empresa a la Sociedad Proasticol y que la simulación de la venta fue utilizada para burlar los derechos de los trabajadores y evadir a la DIAN; por último, se afirma que se emplearon “frases de cajón” que nada tienen que ver con las situación de la empresa y que la descripción normativa no es sinónimo de motivación.

Al respecto, la Sala advierte que el permiso solicitado el 6 de marzo de 1997(11) por la sociedad Astilleros Magdalena S.A. para el cierre definitivo total y el despido masivo de los trabajadores se fundó en el estado de disolución y liquidación de la sociedad desde el 15 de febrero de 1997, al que se llegó por las pérdidas arrastradas en años anteriores, reflejadas en los balances financieros.

Al examinar la Resolución 63 de 16 de diciembre de 1997 se aprecia que el Ministerio del Trabajo motivó la decisión de autorizar el cierre de la empresa en la situación financiera de la misma y se basó para tal efecto en el artículo 67 de la Ley 50 de 1990 que señala:

“3. La autorización de que trata el numeral 1º de este artículo podrá concederse en los casos en que el empleador se vea afectado por hechos tales como la necesidad de adecuarse a la modernización de procesos, equipos y sistemas de trabajo que tengan por objeto incrementar la productividad o calidad de sus productos; la supresión de procesos, equipos o sistemas de trabajo y unidades de producción; o cuando estos sean obsoletos o ineficientes, o que hayan arrojado pérdidas sistemáticas, o los coloquen en desventaja desde el punto de vista competitivo con empresas o productos similares que se comercialicen en el país o con los que deba competir en el exterior; o cuando se encuentre en una situación financiera que lo coloque en peligro de entrar en estado de cesación de pagos, o que de hecho así haya ocurrido; o por razones de carácter técnico o económico como la falta de materias primas u otras causas que se puedan asimilar en cuanto a sus efectos; y en general los que tengan como causa la consecución de objetivos similares a los mencionados” (destaca la Sala).

El ministerio motivó su decisión en las razones de hecho y de derecho que se transcriben a continuación:

“Ante las situaciones de crisis empresarial, con incapacidad patronal de cumplir con obligaciones laborales, las condiciones económicas que impone el artículo 1º del Código Sustantivo del Trabajo al Estado, es la que tiene que armonizar las disposiciones mercantiles y laborales que regulan los procedimientos establecidos por el mismo Estado para hacer frente a tales crisis. En el evento de una liquidación impuesta por las circunstancias económicas las normas no pueden ser indiferentes a las limitaciones que el artículo 222 del Código de Comercio impone a la sociedad más concretamente a su liquidador quien debe así evitar el nacimiento de nuevas obligaciones que haga más gravosa la situación de endeudamiento y que por lo tanto dificulte la liquidación y la haga más traumática para los intereses de los trabajadores” (fls. 34 a 43, cdno. 3).

Y más adelante expresó:

“Es de advertir que con la solicitud de cierre formulada a esta dirección la empresa Astilleros Magdalena S.A. en Liquidación se ajusta su actuación a las (sic) preceptuado en los artículo 37 del Decreto Reglamentario 1469 de 1978, numeral primero, y el 466 del Código Sustantivo del Trabajo modificado por el artículo 66 de la Ley 50 de 1990. De suerte que las causales invocadas para el cierre de la empresa fueron de orden económico de conformidad con lo establecido con el numeral quinto del artículo 37 del Decreto 1469 de 1978, se remitió la correspondiente diligencias a la subdirección técnica de relaciones individuales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social Santa Fe de Bogotá para atender lo anterior la Dra. Lucila Milán de Lozano, subdirectora técnica de relaciones individuales comisionó a la Dra. Lucía del Pilar Matiz Pulido economista para que realizara el correspondiente estudio económico y quien dentro del mismo analizó y llegó a las siguientes conclusiones; la situación económica de Astilleros Magdalena S.A. es bastante delicada en 1995 y 1996, se obtienen pérdidas netas de $108.361.230.116 respectivamente y pérdidas acumuladas de $5.823 para el primer año y $114.184 para el último año, todo esto en millones de pesos.

El capital de trabajo es negativo en los dos periodos estudiados ya que el pasivo corriente supera al activo a corto plazo, es decir que no se cuenta con activo de gran liquidez en un momento dado y se debe recurrir a fondos extraordinarios. Por lo anterior se tiene una solvencia inferior a la unidad, indicando que las obligaciones en el corto plazo no están suficientemente respaldadas se observan rentabilidades negativas para 1995 y 1996. Fueron periodos que se presentaron pérdidas. Es conveniente precisar que esta prueba fue practicada con la presencia de los miembros del sindicato y su apoderado y en su momento oportuno no fue objetada de suerte que con las pruebas aportadas y analizadas emerge por si solo que la situación económica por las pérdidas acumuladas se hace inminente el cierre de Astilleros Magdalena S.A. en Liquidación...”.

A folios 117 a 129 del cuaderno 2 obra el estudio realizado por la subdirección técnica de relaciones individuales del Ministerio del Trabajo que contiene el análisis económico financiero de la sociedad Astilleros Magdalena S.A. - en Liquidación, del cual se destaca el aumento del pasivo laboral así como las rentabilidades negativas para 1995 y 1996 por ser periodos que presentaron pérdidas; dicho estudio que se basó en el balance general de la sociedad a diciembre 31 de 1995 y 1996, en los índices económicos, el estado de resultados(12) y en las actas de visita a las instalaciones de la empresa de 21 de marzo y 16 de abril de 1997.

En visita realizada por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social el 25 de marzo de 1997 a las instalaciones de Astilleros Magdalena S.A. (en Liquidación) con la participación del apoderado de la organización sindical Sintraime y el apoderado de la Sociedad Astilleros Magdalena S.A., se constató la vigencia de los contratos de trabajo existentes y la modalidad de los mismos, igualmente se pusieron a disposición de los funcionarios del Ministerio del Trabajo, los documentos y contabilidad de la empresa para verificar los balances de los últimos siete años. En dicha diligencia, el apoderado de la organización sindical intervino para oponerse a la solicitud de cierre definitivo de la empresa aduciendo que debe ser demostrada la situación económica de la empresa para lo cual solicitó la realización del estudio económico por parte de funcionarios del ministerio (fls. 37 a 40, cdno. 1).

Posteriormente, en visita de 16 de abril de 1997, realizada por funcionarios del Ministerio del Trabajo a las instalaciones de la empresa Astilleros Magdalena S.A., se pudo verificar el arrendamiento de las oficinas a la sociedad Imsal Ltda., también se constató que la empresa se encontraba realizando actividades de su objeto social a través de trabajadores suyos, “algunos de los cuales venían disfrutando vacaciones y aparecen contratados, según se manifiesta por la empresa Aservin”, también se encontraron trabajadores que manifestaron estar contratados por otras personas y entidades. En dicha diligencia, el apoderado de la Sociedad Astilleros Magdalena S.A. manifestó que el contrato de arrendamiento de las instalaciones se realizó para poder pagar los gastos de funcionamiento y procurar la conservación de los equipos por su obligado mantenimiento (fls. 44 a 46, cdno. 1).

A folios 9 a 19 del cuaderno 1 se allegó copia de la escritura pública 248 de 20 de febrero de 1997 por medio de la cual se protocolizó el acta 98 de 15 de febrero de 1997 de la asamblea de accionistas, en la que se acordó la disolución y liquidación de la sociedad Astilleros Magdalena S.A. por voluntad unánime de los socios, teniendo en cuenta la crítica situación financiera de la sociedad que le impedía continuar desarrollando con normalidad las actividades comerciales.

Del material probatorio allegado al proceso, es posible establecer que, en el presente caso, se encuentran acreditados los presupuestos del artículo 67 de la Ley 50 de 1990 para otorgar la autorización para el cierre de la empresa Astilleros Magdalena S.A. por cuanto se demostró que la referida sociedad se encontraba en peligro de entrar en estado de cesación de pagos a raíz de la crítica situación financiera reflejada en las pérdidas contables que se registran en los balances de los años 1995 y 1996, hecho que se tuvo como antecedente de la decisión de los accionistas de disolver y liquidar la sociedad el 15 de febrero de 1997.

En este orden de ideas, concluye la Sala que las causales invocadas por la sociedad Astilleros Magdalena S.A. en la petición de 6 de marzo de 1997 resuelta a través de los actos administrativos demandados, con base en la situación económica, se encuentran debidamente acreditadas en el estudio técnico elaborado por la subdirección de relaciones individuales del Ministerio de Trabajo, documento público que goza de pleno valor probatorio dentro del proceso toda vez que no fue objetado por las partes, razón por la cual no encuentra sustento el cargo de falsa motivación planteado en la demanda, el que no está llamado a prosperar.

2.3. El cargo relacionado con el desconocimiento del derecho de audiencia y defensa de los trabajadores en la expedición de los actos administrativos demandados.

Afirma la parte demandante que los actos se expidieron con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa del sindicato como representante de los trabajadores porque no se le corrió traslado del estudio económico realizado por la subdirección de relaciones individuales del Ministerio de Trabajo que sirvió de sustento a la decisión de autorizar el cierre de la empresa.

Como se indicó en párrafos anteriores, la subdirección técnica de relaciones individuales del Ministerio del Trabajo realizó un análisis económico financiero de la sociedad Astilleros Magdalena S.A. - en Liquidación con fundamento en el cual estableció la situación de crisis financiera de la empresa por el aumento del pasivo laboral y las rentabilidades negativas para 1995 y 1996; estudio que se fundó en el balance general de la sociedad a diciembre 31 de 1995 y 1996, en los índices económicos, el estado de resultados y en las actas de visita a las instalaciones de la empresa de 21 de marzo y 16 de abril de 1997.

La Sala considera que el cargo de violación del derecho de audiencia y defensa de los trabajadores de la sociedad no se encuentra probado porque durante el curso de la actuación administrativa realizada por el Ministerio del Trabajo para adoptar la decisión demandada el apoderado de la organización sindical tuvo la oportunidad de expresar los argumentos de oposición a la solicitud elevada por la sociedad Astilleros Magdalena S.A. para el cierre definitivo de la empresa, de lo cual dan cuenta los escritos de 28 de mayo de 1997 (fls. 136, cdno. 2), 25 de noviembre de 1997 (fls. 53 a 54, cdno. 1), recurso de reposición y en subsidio apelación de 13 de enero de 1998 (fls. 20 a 30, cdno. 3), así como las actas de 25 de marzo y 16 de abril de 1997 (fls. 37 a 46, cdno. 1) y 30 de octubre y 5 de noviembre de 1997 (fls. 63 a 68, cdno. 3) en las que se consignó la intervención del apoderado de la organización sindical.

Por otra parte, el estudio técnico se fundó en los documentos contables tales como los balances y estados financieros de la empresa, aportados con la solicitud de permiso para el cierre de la empresa, los cuales estuvieron a disposición de las partes dentro del trámite de la actuación y en las diligencias de inspección que se llevaron a cabo en las instalaciones de la empresa, documentos que reflejan la crisis económica de la sociedad que condujo a la disolución y liquidación de la misma, situación de público conocimiento por parte de la organización sindical demandante.

El artículo 29 de la Constitución Política consagra el derecho al debido proceso, lo que significa que las entidades públicas deben observar los principios mínimos allí establecidos para asegurar que los particulares afectados con una decisión puedan ser oídos previamente, presentar pruebas, recibir notificaciones, controvertir los elementos probatorios y tengan la posibilidad de intentar mecanismos contra las decisiones administrativas.

En criterio de la Sala, la organización sindical tuvo la oportunidad de ser oída en el trámite de la actuación administrativa prueba de ello son los escritos presentados y la participación en el desarrollo de las visitas de inspección practicadas por el Ministerio del Trabajo a las instalaciones de la empresa; también, la organización sindical contó con el acceso a la documentación aportada como prueba de la situación económica de la empresa, la cual no fue desvirtuada; igualmente, interpuso los recursos procedentes en sede gubernativa como garantía del derecho de contradicción; por otra parte, el procedimiento previsto en el artículo 67 de la Ley 50 de 1990 no consagra el traslado del estudio económico que echa de menos la organización sindical en la formulación del cargo, dicha disposición solo establece que la solicitud de permiso para el cierre de la empresa y despido masivo deberá contar con los soportes necesarios para acreditar la situación económica de la empresa, los cuales fueron aportados por la sociedad Astilleros Magdalena en Liquidación y puestos a disposición de las partes, en las diferentes visitas a las instalaciones de la empresa. En este orden de ideas, considera la Sala que dentro de la actuación administrativa adelantada por el Ministerio de Trabajo sí se respetaron las garantías mínimas del debido proceso, razón suficiente para concluir que el cargo no está llamado a prosperar.

2.4. El cargo relacionado con la violación de normas superiores.

Se funda el cargo en que con la expedición de los actos demandados se violaron los preceptos constitucionales consagrados en los artículos 2º, 4º, 13, 25 y 53 porque fueron expedidos en forma ilegal sin cumplir con las ritualidades.

Considera la Sala que el cargo no está llamado a prosperar teniendo en cuenta que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social obró dentro del marco de su competencia y en aplicación de las normas existentes que regulan la materia, esto es, observando rigurosamente el procedimiento que la ley señala; se demostraron los presupuestos de que trata el artículo 67 de la Ley 50 de 1990 para autorizar la medida de cierre definitivo de la empresa y despido de los trabajadores, razón por la cual la presunción de legalidad que ampara los actos acusados no se desvirtuó.

Consecuente con lo anterior, la Sala no accederá a las pretensiones de la demanda.

Por último, atendiendo la manifestación de voluntad expresada por el apoderado de la parte actora mediante escrito allegado al folio 304 del expediente por el cual sustituye el poder que le fue conferido, procederá la Sala a reconocer personería al apoderado sustituto, por reunir los requisitos del artículo 76 del Código General del Proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. NEGAR las pretensiones de la demanda presentada por el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria Metal Mecánica Metalúrgica y Siderúrgica “Sintraime” contra la Nación - Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, hoy Ministerio de Trabajo.

2. RECONOCER personería al abogado Brayan Antonio Pérez Martínez, identificado con la cédula de ciudanía 1.045.679.935 de Barranquilla, y portador de la tarjeta profesional 211.796 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar como apoderado sustituto en representación del demandante, en los términos del poder visible al folio 304 del expediente.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen y cúmplase.

Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

(1) Norma vigente para la fecha de presentación de la demanda, 18 de septiembre de 1998 (fl. 51 vto.).

(2) En el mismo sentido se pronunció la Sala en sentencia de mayo 25 de 2000, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Carlos Arturo Orjuela Góngora, Radicación 0137/1894/98, actor: Sintraime y Sintrainduacero, demandado: Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en la que precisó:

“En este orden de ideas, y de conformidad con la anterior preceptiva, dirá la Sala que la ley prevé que cuando la mala situación coloca al empleador en trance de clausurar la empresa, de liquidarla parcialmente, o disminuir personal, no puede hacerlo por iniciativa propia, sino que es necesario acudir ante las autoridades administrativas del trabajo para solicitar y obtener el permiso para adoptar esas medidas. Estas autoridades, luego de hacer todas las investigaciones y análisis, concluirán si, en efecto, es posible autorizar la terminación de los contratos de trabajo. En estas condiciones, no está al arbitrio del empleador reducir colectivamente el número de sus trabajadores porque la investigación de la autoridad administrativa constituye un requisito ineludible para hacerlo. Esta es la garantía que el legislador le concede a los asociados en el caso de despidos masivos. Las penurias económicas en estos casos, constituyen el fundamento para que la autoridad consienta en que se realicen los despidos”.

(3) “ART. 84.—Vigilancia. La vigilancia consiste en la atribución de la Superintendencia de Sociedades para velar porque las sociedades no sometidas a la vigilancia de otras superintendencias, en su formación y funcionamiento y en el desarrollo de su objeto social, se ajusten a la ley y a los estatutos. La vigilancia se ejercerá en forma permanente.

Estarán sometidas a vigilancia, las sociedades que determine el Presidente de la República. También estarán vigiladas aquellas sociedades que indique el superintendente cuando del análisis de la información señalada en el artículo anterior o de la práctica de una investigación administrativa, establezca que la sociedad incurre en cualquiera de las siguientes irregularidades:

a. (...).

5. Decretar la disolución, y ordenar la liquidación, cuando se cumplan los supuestos previstos en la ley y en los estatutos, y adoptar las medidas a que haya lugar.

6. Designar al liquidador en los casos previstos por la ley.

7. Autorizar las reformas estatutarias consistentes en fusión y escisión.

(...)”.

(4) Ver escritura pública 248 de 20 de febrero de 1997, Notaría Sexta de Barranquilla (fls. 9 a 19, cdno. anexo 1).

(5) Artículo 222 del Código de Comercio: “Disuelta la sociedad se procederá de inmediato a su liquidación. En consecuencia, no podrá iniciar nuevas operaciones en desarrollo de su objeto y conservará su capacidad jurídica únicamente para los actos necesarios a la inmediata liquidación. Cualquier operación o acto ajeno a este fin, salvo los autorizados expresamente por la ley, hará responsables frente a la sociedad, a los asociados y a terceros, en forma ilimitada y solidaria, al liquidador, y al revisor fiscal que no se hubiere opuesto.

El nombre de la sociedad disuelta deberá adicionarse siempre con la expresión ‘en liquidación’. Los encargados de realizarla responderán de los daños y perjuicios que se deriven por dicha omisión”.

(6) En el mismo sentido, la Sala de Consulta y Servicio Civil, en concepto de 12 de diciembre de 1994, Radicación 660, C.P. Roberto Suarez Franco, sostuvo:

“Corresponde al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social autorizar el cierre total y definitivo y el consiguiente despido colectivo de trabajadores, en los casos enunciados por el artículo 67 de la Ley 50 de 1990, previa observancia de los trámites legales.

La disolución de una sociedad, motivada por la expiración del término de duración no faculta a sus directivos para proceder a despidos colectivos. Solo cuando la disolución ocasione la terminación de la empresa o empresas que la sociedad viene desarrollando y la consiguiente clausura de labores, se podrá proceder al despido, previa autorización del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

Si la disolución de la sociedad no pone fin a las empresas no existirá causa jurídica que motive un despido colectivo”.

(7) “ART. 221.—Disolución de sociedad vigilada por la superintendencia. En las sociedades sometidas a vigilancia, la Superintendencia de Sociedades podrá declarar, de oficio o a solicitud del interesado, la disolución de la sociedad cuando ocurra cualquiera de las causales previstas en los ordinales 2º, 3º, 5º y 8º del artículo 218, si los asociados no lo hacen oportunamente”.

(8) Artículo 138 del Código Contencioso Administrativo “... Si el acto administrativo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero si fue revocado, solo procede demandar la última decisión...”.

(9) En dicho acto, sostuvo el ministerio: “En relación con la sustitución patronal alegada por el recurrente así como lo manifestó el ad quo no se encuentra probada por cuanto es preciso demostrarla en juicio, lo cual se debe hacer ante la justicia laboral ordinaria, es por ello que las razones incoadas por él están llamadas a no prosperar...”.

(10) Mediante sentencia de mayo 25 de 2000, la Sección Segunda, Subsección B, C.P. Carlos Arturo Orjuela Góngora, Radicación 0137/1894/98, actor: Sintraime y Sintrainduacero, demandado: Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, precisó:

“En este orden de ideas, y de conformidad con la anterior preceptiva, dirá la Sala que la ley prevé que cuando la mala situación coloca al empleador en trance de clausurar la empresa, de liquidarla parcialmente, o disminuir personal, no puede hacerlo por iniciativa propia, sino que es necesario acudir ante las autoridades administrativas del trabajo para solicitar y obtener el permiso para adoptar esas medidas. Estas autoridades, luego de hacer todas las investigaciones y análisis, concluirán si, en efecto, es posible autorizar la terminación de los contratos de trabajo. En estas condiciones, no está al arbitrio del empleador reducir colectivamente el número de sus trabajadores porque la investigación de la autoridad administrativa constituye un requisito ineludible para hacerlo. Esta es la garantía que el legislador le concede a los asociados en el caso de despidos masivos. Las penurias económicas en estos casos, constituyen el fundamento para que la autoridad consienta en que se realicen los despidos”.

(11) Folios 1 a 4, cuaderno 1.

(12) Folio 43, cuaderno 1.