Sentencia 1998-01775 de julio 29 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B

Proceso número: 250002326000199801775-01 (28193)

Consejera Ponente:

Dra. Stella Conto Díaz del Castillo

Actor: Ana Lucía García de Romero y otros

Demandado: Incora

Acción: Reparación directa

Bogotá, D.C., veintinueve de julio de dos mil trece.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala

2.1. Competencia.

Esta corporación es competente para conocer del presente asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, en contra de la sentencia que negó las pretensiones, dado que la cuantía alcanza la exigida en vigencia del Decreto 597 de 1988(3), para que esta Sala conozca de la acción de reparación directa en segunda instancia.

2.2. Asunto que la Sala debe resolver.

Corresponde a la Sala analizar los argumentos que sustentan el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la sentencia 8 de junio de 2004, proferida por la Sala de Descongestión de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con miras a establecer si el daño alegado por los actores resulta imputable a la entidad pública demandada, en razón de la declaratoria de extinción del dominio sobre el predio denominado “Lote Piedras”, contenida en actos administrativos que fueron posteriormente anulados por la jurisdicción, pues, de ser ello así, las pretensiones de reparación deberán prosperar.

Debe en consecuencia la Sala entrar a analizar los hechos probados, con miras a determinar si hay lugar a la declaratoria de responsabilidad que la parte actora endilga a la administración accionada o si se presenta una causal de exoneración a su favor.

2.2.1. Hechos probados.

Serán tenidos en cuenta los documentos aportados por la parte actora en las oportunidades legales, los remitidos por la entidad pública demandada —pruebas decretadas en tiempo y allegadas al plenario por disposición del a quo— y las respuestas de diversas autoridades a los requerimientos del tribunal.

De conformidad con el acervo probatorio que reposa en la actuación, la Sala encuentra acreditados los siguientes hechos:

2.2.1.1 El Instituto Colombiano de Reforma Agraria, Incora, adelantó proceso administrativo de extinción del dominio privado sobre el predio denominado “Lote Piedras”, fundado en la falta de explotación económica, por más de tres años continuos, en cumplimiento a lo dispuesto en la Ley 135 de 1961, de reforma social agraria. La entidad encontró acreditado que personas distintas a los propietarios, ocupaban y explotaban el terreno, alegando su condición de poseedores. Surtido el trámite respectivo se dispuso, mediante actos administrativos, la extinción del derecho de dominio a favor de la nación.

En sede de revisión, las decisiones fueron declaradas nulas por esta corporación, comoquiera que los adjudicatarios de la sucesión —demandantes en este proceso— desvirtuaron la presunción de legalidad de las decisiones, acreditando la explotación económica del inmueble.

En la actuación se demostró, además, la existencia del proceso de sucesión de los señores Esteban Alfonso García Jiménez y Ana Rosa García Vda. de García, el secuestro del inmueble, luego de aprobado el trabajo de partición y la entrega del inmueble a los adjudicatarios —demandantes en este proceso—. Diligencia que no logró su cometido, por la oposición de sus ocupantes.

En el plenario reposa copia del Expediente 9896, contentivo de las diligencias administrativas de extinción del dominio del inmueble en mención, así como las piezas procesales relativas a su entrega, remitidas por el Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Villeta, Cundinamarca, (documentación allegada mediante Oficio 15689 de 3 de diciembre de 1999 por el Incora, cuaderno 3 y por el Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Villeta Cundinamarca, mediante Oficio 282 de 2 de mayo de 2000). De la documentación allegada se destaca:

a). El 25 de noviembre de 1982, la entidad realizó una primera inspección ocular. En el acta consta la presencia de quienes refirieron tiempo de permanencia en el predio, por más de ocho, doce, veinte o más años. Algunos dieron cuenta de la suscripción de promesas de compraventa con los sucesores de los propietarios, que no se formalizaron (copia auténtica, fls. 71-75 cdno. 4).

El 12 de septiembre del año siguiente, el Incora inspeccionó nuevamente el inmueble, esta vez con la presencia del apoderado de los herederos de la sucesión del señor Esteban Alfonso García. En relación con la explotación del inmueble, en el acta se reitera que doce personas afirmaron llevar ocho, diez, veinte y treinta años de ocupación de varias parcelas, con cultivos agrícolas y casas de habitación. En desarrollo de la diligencia, los ocupantes sostuvieron que pagaban impuestos y servicios públicos y que no reconocían vínculo o dependencia, al tiempo que, nuevamente, dieron cuenta de la suscripción de promesas de compraventa con los herederos o sucesores del señor Esteban Alfonso García, así como de transferencia entre ellos (copia auténtica, fls. 126-130, cdno. 3).

b). El 19 de junio de 1986, ejecutoriada la providencia que ordenó la iniciación de las diligencias administrativas de extinción del dominio, el Incora abrió a pruebas el proceso (copia auténtica, fls. 140-143, cdno. 3) y el 22 de julio del mismo año, se realizó otra diligencia de inspección ocular, pudiendo constatar nuevamente la ocupación por terceros, en la que se hicieron similares observaciones a las contenidas en las diligencias de 25 de noviembre de 1982 y de 12 de septiembre de 1983 (copia auténtica, fls. 153-162, cdno. 2).

c). El 12 de febrero de 1987, el Juzgado Civil del Circuito de Villeta, previa aprobación del trabajo de partición de la sucesión de los señores Esteban Alfonso García Jiménez y Ana Rosa García Vda. de García, ordenó la entrega del predio Lote Piedras a los adjudicatarios (copia auténtica, fl. 369, cdno. 3).

d). Por disposición del Juez Civil del Circuito de Villeta y en presencia del Procurador Agrario, del representante del Incora, de los adjudicatarios y de los ocupantes del predio, el 10 de abril del mismo año se adelantó diligencia de entrega de varias parcelas del terreno de mayor extensión denominado “Lote Piedras”. En desarrollo de la misma se presentaron sendas oposiciones, razón por la cual el Procurador Agrario solicitó la suspensión de la diligencia.

En el acta consta los cultivos de café, plátano, caña, limones, naranjos, papayos y cacao entre otros, existentes en el inmueble, por lo que, la vista fiscal solicitó “... que se tenga a los poseedores o mejor se les faculte para retener los inmuebles que poseen hasta tanto se les reconozca el pago de las mejoras que ellos han plantado durante largo tiempo”. El 11 de septiembre siguiente continuó la diligencia, empero no se presentaron los adjudicatarios (documentos allegados mediante Oficio 282 de 2 de mayo de 2000 del Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Villeta Cundinamarca, fls. 2-24 cdno. 4).

e). En cumplimiento a lo dispuesto en las leyes 200 de 1936 y 135 de 1961, mediante la Resolución 4660 de 28 de septiembre de 1987, el gerente general del Incora dispuso iniciar las diligencias administrativas tendientes a establecer si, conforme a la ley, procedía o no declarar la extinción, en todo o en parte el derecho del dominio privado sobre el inmueble rural denominado Lote Piedras —con una extensión de “62-4000”-—y ordenó la inscripción de la resolución en la oficina de registro correspondiente.

Los considerandos del acto dan cuenta de que el titular del derecho de dominio adelantó explotación sobre “1-5000” hectáreas, cultivando pastos, árboles frutales y café, empero se anotó que el resto del terreno se encontraba en poder de terceros que no reconocían dominio ajeno, sobre el cual recaería la afectación. Así mismo, se hizo referencia a la diligencia de inspección ocular en la que “... se encontraron 10 familias, quienes están asentadas en el predio desde hace más de tres años, explotando cada cual su parcela sin vínculo jurídico con los poseedores inscritos del inmueble” (copia auténtica, fls. 702-710, cdno. 3 y 23 a 26 cdno. 2).

La resolución se notificó al señor Gilberto García Lugo, heredero de la señora Ana Rosa García Vda. de García, quien a su vez, mediante apoderado, se opuso a la declaratoria de extinción de dominio. Allí dio cuenta de que “... la explotación económica no la han podido ejercer directamente los adjudicatarios o herederos de los causantes por fuerza mayor, y en razón de que la explotación ejercida en dicho predio lo ha sido por personas vinculadas a la finca en cuestión, mediante contratos de arrendamiento o tenencia, o derivan su tenencia de arrendatarios que les han vendido las mejoras implantadas en los lotes arrendados por los propietarios a sus causahabientes” (copia auténtica, fls. 193-200, cdno. 3).

f). El 23 de marzo de 1988, el Incora adelantó nuevamente diligencia de inspección ocular, en la que se dejó constancia de que quienes ocupaban el predio, manifestaron estar ahí desde el año 1952 o tener más de 25, 30 y 60 años en el inmueble, sin reconocer vínculo o dependencia. En desarrollo de la actuación, los ocupantes aportaron copias de los contratos de promesa de compraventa suscritos con los herederos de la sucesión de los señores Esteban Alfonso García Jiménez y Ana Rosa García Vda. de García y algunos contratos de arrendamiento (copia auténtica, fls. 292-320, cdno. 3).

g). El 11 de noviembre de 1988, en el trámite administrativo que adelantaba el Incora, los herederos de los nombrados presentaron alegatos de conclusión. Se puso de presente la diligencia de secuestro adelantada en el proceso sucesorio, medida que se habría hecho efectiva el 27 de abril de 1962. Así mismo, se anotó que el inmueble estaba siendo explotado económicamente por sus propietarios, en virtud de contratos de arrendamiento, aparcería o cesión de parcelas, suscritos con los ocupantes que les daban derecho a acceder parcialmente a las ganancias por la explotación del predio. Del contenido del escrito se destaca:

“Primer capítulo. Justificación de la inexplotación.

La finca Piedras, según lo demuestran las declaraciones traídas al expediente y las copias de la diligencia de secuestro definitivo practicado en el juicio de sucesión intestada de Esteban Alfonso García estuvo explotada por el causante, en gran parte, directamente por sus propietarios y el resto mediante el sistema de aparcería o cesión de parcelas a arrendatarios. Esta forma de explotación está debidamente acreditada y para la fecha de la muerte del causante Esteban Alfonso García, estaba autorizada por la Ley 100 de 1944.

(...).

En consecuencia a las voces de este artículo —1º—, el propietario Esteban Alfonso García que adquirió la finca en cuestión por medio de la escritura 330 del 17 de septiembre de 1944 de la notaría de Villeta, venía explotando hasta la fecha de su muerte su finca por el sistema consagrado en la Ley 100 ya citada. Las pruebas testimoniales y documentales aducidas al proceso fueron corroboradas por medio de la inspección ocular que con el concurso de peritos se practicó en este proceso. Efectivamente se constató la existencia de cultivos de café arábigo, trapiche para el beneficio de la caña de azúcar, instalaciones para el decerezadero (sic) de café y secado del mismo. El acta de inventarios, la diligencia de secuestro, los contratos de arrendamiento de la cónyuge sobreviviente Ana Rosa García de García con el arrendatario Eliecer Peñuela, del heredero Julio García García con Rosalba Gaitán de Correa demuestran sobreabundantemente que la finca Piedras fue explotada por su propietarios o herederos en forma regular y en la forma ordenada por el artículo 1º de la Ley 200 de 1936”.

Se puso de presente, además, que el “fallecido el señor Esteban Alfonso García el 13 de octubre de 1958 se decretó el secuestro definitivo de los bienes del causante, entre ellos la finca Piedras, el 27 de abril de 1962” y el inmueble pasó a ser administrado por un secuestre, quien, a su parecer no cumplía con las obligaciones a su cargo. Así mismo, se dio cuenta de la existencia de contratos de promesa de compraventa de derechos y acciones sucesorales, en los que se hace constar la entrega de mejoras y no del bien, en razón de la medida cautelar decretada en el proceso de sucesión —se destaca—:

“Todo lo anterior demuestra que la explotación económica autorizada por la Ley 100 de 1944 si ha tenido cumplido efecto en el caso de la finca Piedras, por una parte y por otra, que la administración de la finca no ha corrido por cuenta de los herederos, sino de los secuestres, hasta el punto de que la orden de entrega que el juez de conocimiento produjo en el proceso de sucesión de Esteban Alfonso García y otra está pendiente de su cumplimiento.

(...).

Pero entonces la inexplotación directa por los herederos se justifica plenamente, como lo dispone el artículo 2º del Decreto 1577 de 1974, por fuerza mayor”.

Se advierte, también, la posesión de mala fe de quienes pretendían desconocer los contratos de arrendamiento o de aparcería suscritos con los propietarios del predio, particularmente en lo que tiene que ver con el señor Eliecer Peñuela, quien “... entró como arrendatario no solo de una parcela por compra a Cruz Hernández otro arrendatario, sino que fue arrendatario general de toda la finca por el contrato de arrendamiento celebrado con la cónyuge sobreviviente de Esteban Alfonso García, contrato que consta en documento aportado a este juicio y que por haber sido presentado por el mismo Eliecer Peñuela en diligencia judicial, concretamente en la diligencia de secuestro de la finca Piedras, no solo hace plena prueba, conforme lo manda el artículo252 del Código de Procedimiento Civil, sino que con pretexto de ser arrendatario general se apoderó de otro pedazo de diez hectáreas de la misma finca, teniendo la precaución de dejarle la primera parcela a su mujer doña Graciela Hernández de Peñuela, situación de aprovechamiento que denuncia el secuestre en la rendición de cuenta que obra en el expediente de la sucesión”.

Siendo así, los herederos de los señores García Jiménez y García de García solicitaron al Incora abstenerse de declarar la extinción del dominio, pues “no puede aplicarse a bienes cuya propiedad y posesión han sido deferidos a la decisión de los jueces de la República” (copia auténtica, fls. 449-460, cdno. 3).

h). Mediante Resolución 1780 de 9 de abril de 1990, el gerente general del Incora declaró a favor de la Nación la extinción del derecho de dominio y demás derechos reales accesorios sobre una parte del predio rural Lote Piedras, ubicado en el municipio de Sasaima, de los que a la sazón eran titulares los sucesores de los señores Esteban Alfonso García Jiménez y Ana Rosa García Vda. de García, a saber: Magdalena de Jesús García de Manrique, María Marina García de Rodríguez, María Etelvina García de Castro, Ana Lucía García de Romero, María del Carmen Caicedo García, María Luisa Rosa Caicedo García, José Manuel Nicomedes, Julio Emilio, Helena García García, Leonardo García, Julia García de García, Gabriel, Camilo Alberto, María Graciela, Elvira y José Gilberto García Lugo o cualesquiera otra persona natural o jurídica, medida que recaía en los lotes ocupados por los señores Eliecer Peñuela Basto, Anunciación Muñoz de Corredor, Nicolaza Sánchez Viuda de Cruz, Miguel Antonio Muñoz, María Leonor Segura, Luis Horario Hernández Rojas, Mercedes Corredor de Rodríguez, Manuel Vicente Basto Gómez y Rosalba Gaitán de Correa. Quedó claro que la extinción parcial afectaba el predio rural, con extensión aproximada de “62-4000” hectáreas, al que le corresponde el folio de matrícula inmobiliaria 156-0016564. Así mismo, la entidad declaró que la decisión no se extendía al derecho de dominio sobre los lotes que ocupaban los señores Florentino Arévalo Moreno y Jesús Hernández Romero, que también formaban parte del inmueble en mención, en una extensión aproximada de 3 y 2 hectáreas, respectivamente, en razón de las promesas de compraventa suscritas por los ocupantes, con los causantes García Jiménez y García de García. Se dispuso, además que los efectos de la resolución permanecerían suspendidas durante treinta (30) días siguientes a su ejecutoria, término dentro del cual los interesados podían solicitar su revisión ante esta corporación, en los términos del artículo 23 de la Ley 135 de 1961.

Los considerandos del acto también dan cuenta de la realización de una inspección ocular con intervención de peritos, en la que se evidenció “... que el predio en su mayor extensión no está siendo explotado por el poseedor inscrito o efectivo según folio 89 vuelto, ni por los propietarios inscritos a folios 368 y 369 por adjudicación de sucesión, sino por terceros que no reconocen vínculo de dependencia de nadie; esto es que la explotación económica existente es adelantada por los ocupantes...”. Se anotó, además, que en su mayoría estos explotaban las parcelas desde más de diez años antes.

Con fundamento en lo anterior y en ejercicio de la facultad consagrada en el artículo 6º de la Ley 200 de 1936, la entidad declaró la extinción de dominio, fundada en que los propietarios no ejercieron los actos de explotación económica durante tres años continuos sobre el inmueble (copia auténtica, fls. 36-56, cdno. 2 y 25-45 cdno. 4).

Mediante la Resolución 33 de 9 de abril de 1990, la junta directiva del Incora aprobó la anterior decisión (copia auténtica, fl. 46, cdno. 4). Y el 20 de mayo de 1991, en los términos de la Resolución 2296, al desatarse el recurso de reposición, se confirmó la Resolución 1780 (copia auténtica, fls. 613-620, cdno. 3). Las decisiones fueron debidamente notificadas (copia auténtica, fls. 632 y ss. cdno. 3).

i). El 24 de agosto de 1990, dentro del proceso de sucesión de Esteban Alfonso García y otros, el Juzgado Penal del Circuito de Villeta comisionó al Juez Civil Municipal de Sasaima, Cundinamarca, para continuar la diligencia de entrega del inmueble Lote Piedras, la cual inició el 8 de abril de 1987, sin lograr cumplir su cometido, dada la oposición presentada por los ocupantes (copia auténtica, fl. 27, cdno. 2).

j). El 28 de mayo de 1991, se insistió en la entrega. El juez hizo constar que el secuestro del inmueble se practicó el 27 de abril de 1962 y que se trataba de cumplir con la entrega que no hizo el auxiliar de justicia. El funcionario anotó, además, que “... la situación legal del inmueble en litigio se encuentra congelada en el tiempo desde el mismo momento de la consumación del secuestro, por lo que resulta jurídicamente inaceptable que con posterioridad a la práctica de dicho secuestro se estén alegando derecho posesorios sobre dicho inmueble”. Lo anterior, para resolver que no procedía la oposición, realizada por los poseedores el 8 de abril de 1987, razón por la cual se dispuso dar cumplimiento a la orden de entrega, “dejando a salvo los derechos del arrendatario señor Eliecer Peñuela Basto, previniéndosele que en lo sucesivo debe entenderse con los adjudicatarios”. La decisión fue impugnada por el Procurador Agrario y por los poseedores. El primero, fundado en que el “predio que pretende entregar el señor Juez Civil Municipal de Sasaima es un bien baldío, esto es perteneciente a la nación, que dejó de pertenecer a los particulares”, cuya administración le corresponde al Incora y estos en razón de su tiempo de ocupación (documentos allegados mediante Oficio 282 de 2 de mayo de 2000 del Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Villeta Cundinamarca, fls. 2-24, cdno. 4).

k). Mediante proveído de 7 de noviembre de 1991, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca —Sala de Familia— revocó la decisión del Juzgado Civil Municipal de Sasamina, tomada en la diligencia de 28 de mayo de 1991, aceptó la oposición a la entrega, presentada por los ocupantes del predio y, en consecuencia, decretó la suspensión de la misma.

El tribunal destacó que, si bien existía una orden judicial de entrega, esta no se podía adelantar desconociendo el interés de quienes ocupaban el inmueble desde tiempo atrás y lo alegaron oportunamente demostrando su ánimo de señores y dueños.

Aunado a lo expuesto, se anotó que el inmueble “... dejó de pertenecer a los particulares, toda vez que el dominio privado fue extinguido para convertirse en un baldío reservado, en los términos de la Ley 135 de 1961 y su decreto reglamentario 1577 de 1974 artículo 27, ingresando de esta manera al patrimonio del Estado” (copia auténtica, fls. 49-61, cdno. 4).

l). En sentencia de 6 de junio de 1996, esta corporación declaró la nulidad de las resoluciones 1780 y 33 de abril de 1990; 02296 y 014 de 20 de mayo de 1991. Para el efecto, consideró que no era dable desconocer los derechos que legalmente ostentaban los propietarios, quienes demostraron que explotaban el inmueble. Sostuvo, además, que las pretensiones resarcitorias no tenían vocación de prosperidad, porque las decisiones de esa naturaleza, por sí mismas, no generaban un daño indemnizable.

Mediante proveído de 26 de septiembre de 1996, la subgerencia jurídica del Incora ordenó dar cumplimiento a la sentencia y dispuso oficiar a la oficina de registro para que cancelara la inscripción de los actos administrativos declarados nulos, así como de la Resolución 4660 de 1987 (copia auténtica, fls. 699-701, cdno. 3), según anotación en el folio de matrícula inmobiliaria del 16 de octubre de 1996 (fls. 669 a 686, cdno. 3 y , cdno. 2).

m). El 2 de junio de 1999, el juez comisionado suspendió la diligencia de entrega por falta de documentos necesarios para su práctica (copia auténtica, fls. 47-48, cdno. 4).

n). El 9 de agosto de 1999, el Juzgado Penal del Circuito de Villeta se pronunció sobre la demanda de tutela presentada por varios ocupantes del predio Lote Piedras, entre ellos la señora Rosalba Gaitán, en contra de los Juzgados Promiscuo de Familia de Villeta y Promiscuo Municipal de Sasaima, a quienes endilgaron el desconocimiento del derecho de propiedad y al trabajo. El juez tuteló en forma transitoria los derechos invocados, dado que los accionantes dependían económicamente de las mejoras plantadas en el inmueble. Para el efecto, suspendió por cuatro meses la diligencia de entrega del predio Lote Piedras y ordenó a los peticionarios ejercer las acciones judiciales pertinentes para obtener el pago de las mejoras (copia auténtica, fls. 62-70, cdno. 4).

2.2.1.2 La prueba pericial practicada en el proceso da cuenta de que el predio tiene una extensión de aproximadamente 60 hectáreas, de las cuales, un área del 30%, se encuentra sembrada con cultivos de maíz, yuca, plátano, pastos naturales y árboles frutales. En el resto del terreno se levantan construcciones.

Los peritos anotaron que los ocupantes residían en el inmueble hacía más de veinte años atrás, “... que entraron como arrendatarios del anterior dueño (señor Estaban García) ya fallecido, otros entraron como compradores de mejoras a las personas que en su momento se encontraban habitando los lotes, todas las personas son ajenas a la familia”. Determinaron que el predio tenía un valor comercial de $300.000 y estimaron en la suma de $45.099.076, el valor de lo dejado de percibir por los propietarios (original, fls. 80-85, cdno. 4).

La entidad pública demandada objetó la experticia por error grave, por falta de fundamentación y metodología (fls. 118-120, cdno. 1).

2.2.2. Análisis del caso.

2.2.2.1. Procedencia y caducidad de la acción.

El artículo 58 de la Constitución Política exige al titular de la propiedad privada el cumplimiento de la función social que implica obligaciones y, como tal, le es inherente una función ecológica.

La Ley 135 de 1961, denominada como “La reforma social agraria”, fue inspirada en el principio del bien común en armonía, de una parte, con la conservación y uso del interés social y, de otra, con la necesidad de extender el ejercicio del derecho a la propiedad a otros sectores de la población rural colombiana. Inspirada en el principio del bien común y en la necesidad de extender a sectores cada vez más numerosos de la población rural colombiana el ejercicio del derecho natural a la propiedad, armonizándolo en su conservación y uso con el interés social, esta ley tiene por objeto: i) reformar la estructura social agraria por medio de procedimientos enderezados a eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la propiedad rústica o su fraccionamiento antieconómico; reconstruir adecuadas unidades de explotación en las zonas de minifundio y dotar de tierra a los que no las posean, con preferencia para quienes hayan de conducir directamente su explotación e incorporar a esta su trabajo personal; ii) fomentar la adecuada explotación económica de tierras incultas o deficientemente utilizadas, de acuerdo con programas que provean su distribución ordenada y racional aprovechamiento; iii) acrecer el volumen global de la producción agrícola y ganadera en armonía con el desarrollo de los otros sectores económicos; aumentar la productividad de las explotaciones por la aplicación de técnicas apropiadas, y procurar que las tierras se utilicen de la manera que mejor convenga a su ubicación y características; iv) crear condiciones bajo las cuales los pequeños arrendatarios y aparceros gocen de mejores garantías y tanto ellos como los asalariados agrícolas accedan a la propiedad de la tierra; v) elevar el nivel de la vida de la población campesina, como consecuencia de las medidas ya indicadas y también por la coordinación y fomento de los servicios relacionados con la asistencia técnica, el crédito agrícola, la vivienda, la organización de los mercados, la salud y la seguridad social, el almacenamiento y, conservación de los productos y el fomento de las cooperativas y vi) asegurar la conservación, defensa, mejoramiento y adecuada utilización de los recursos naturales (art. 1º ).

El Decreto Reglamentario 1577 de 1974 de la mencionada ley indicó que la causa necesaria para la declaratoria de extinción del derecho de dominio sobre la propiedad inmueble es la de inexplotación económica agrícola o ganadera del titular del derecho de propiedad, salvo cuando la inexplotación provenga de hechos relativos de fuerza mayor o de caso fortuito (art. 2º).

En la Ley 135 de 1961 se previó, como una de las formas para la adquisición de predios por parte del Incora, la declaratoria de extinción del derecho de dominio privado.

En efecto, en los términos del artículo 3º de la mencionada normativa, compete al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, entre otras funciones, administrar a nombre del Estado las tierras baldías de propiedad nacional, adjudicar las o constituir reservas y adelantar colonizaciones sobre ellas, de acuerdo con las normas vigentes y con las disposiciones de la misma. Le corresponde, igualmente ejercitar las acciones y tomar las medidas que correspondan en los casos de indebida apropiación de tierras baldías o incumplimiento de las condiciones de adjudicación, lo mismo que adelantar las diligencias y dictar las resoluciones o sobre extinción del derecho de dominio privado, de que trata el artículo 6º de la Ley 200 de 1936, denominada “Régimen de tierras”, a cuyo tenor se lee:

“Establécese en favor de la Nación la extinción del derecho de dominio o propiedad sobre los predios rurales en los cuales se dejare de ejercer posesión en la forma establecida en el artículo 1º de esta ley, durante tres (3) años continuos contados a partir de la vigencia de la presente ley, salvo fuerza mayor o caso fortuito.

El lapso de inactividad causado por fuerza mayor o por caso fortuito interrumpirá, en favor del propietario, el término que para la extinción del derecho de dominio establece el presente artículo”.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 53 de la Ley 160 de 1994(4), contra las resoluciones que declaren que sobre un fundo o parte de él se ha extinguido el derecho de dominio privado solo procede la acción de revisión ante el Consejo de Estado y durante los 15 días siguientes a su ejecutoria permanecerá en suspenso la ejecución de los actos administrativos que dicte el Instituto con el objeto de que los interesados soliciten en dicho término la revisión de la decisión de la administración. La norma en comento también dispone que si no se presenta la demanda de revisión, en el término indicado, si aquella fuere rechazada o si la sentencia del Consejo de Estado negare la revisión demandada, el Instituto procedería a remitir a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente copia de las resoluciones que decretaron la extinción del dominio privado para su inscripción y la consecuente cancelación de los derechos reales constituidos sobre el fundo.

En relación con el objeto de la acción de revisión, la Sala ha precisado que dicho control tiene como característica el de ser previo a la ejecución de la resolución de extinción del dominio y, por lo tanto, de impedir la materialización de la decisión administrativa. También ha señalado que en el trámite del juicio que origina la acción de revisión no son acumulables solicitudes que no tengan que ver con la revisión, como se deriva no solo de la denominación de la acción, sino de su alcance, en cuanto se constituye en un procedimiento dirigido a verificar las actuaciones administrativas que culminaron con la extinción del derecho del dominio de la propiedad inmueble. Se precisó, también, que así en el juicio de revisión se anulen dichas actuaciones no hay lugar a indemnización de perjuicios. Al respecto, se destaca:

“De una parte, como ya se explicó, el proceso de revisión de dicha actuación tiene como finalidad verificar, en única instancia, si la mencionada actuación administrativa se ajusta o no a la legalidad; en el evento de encontrarse su falta de adecuación con el ordenamiento jurídico es necesario además, de hacer dicha declaración judicial, comunicar al Registrador de Instrumentos Públicos la correspondiente la cancelación del registro de las actuaciones anuladas(5).

De otra parte, porque como el ejercicio de la acción de revisión y la admisión de la demanda suspenden la ejecución y obligatoriedad del acto administrativo que declara extinguido el derecho de dominio de la propiedad inmueble, en el evento de que en el juicio de revisión se anulen dichas actuaciones no hay lugar a indemnización de perjuicios.

Por tanto, en este caso, resultan indebidamente acumuladas las pretensiones tercera a quinta, relativas a las solicitudes de condena frente al Incora por otras actuaciones distintas a la de extinción del derecho de dominio, la indexación de aquella condena y la orden perentoria para el demandado de dar cumplimiento, por lo siguiente:

• Otras conductas, hecho, que el demandante imputa al Incora son demandables ante los tribunas[sic] administrativos, en ejercicio de la acción de reparación directa; solo serían de competencia del Consejo de Estado en el evento de que dicho proceso fuera de dos instancias (CCA art. 129). Por lo tanto como en el asunto concreto se formularon ante esta corporación en única instancia, unas súplicas procesales —de responsabilidad extracontractual— que no son de conocimiento en única instancia del Consejo de Estado están indebidamente acumuladas”.

En sentencia de 22 de julio de 2009, la Sala reiteró los mismos planteamientos, a la vez que precisó las diferencias entre la acción de revisión y la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, esta última prevista para controvertir el acto de apertura de la actuación administrativa, únicamente(6) —se destaca—:

“Así las cosas, se tiene que contra las decisiones que deciden sobre la extinción de dominio privado solo procede la acción de revisión. Lo anterior adquiere aún más sustento en el hecho de que el legislador, frente a una misma materia, esto es, la extinción del derecho de dominio privado, previó dos tipos de acciones diferentes dependiendo del momento procesal en que se encontrare el respectivo trámite. En efecto, el ordenamiento jurídico dispone que si se trata de controvertir el acto administrativo mediante el cual se hubiere dispuesto la iniciación de la diligencia administrativa de extinción de dominio procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (CCA(7)art. 128, núm. 8º), de lo contrario, es decir si se trata del acto mediante el cual se declara extinguido el derecho de dominio agrario procede la acción de revisión (CCA(8)art. 128, núm. 9º).

Según lo anterior, en cuanto se consagraron dos acciones diferentes respecto de la misma materia resulta claro que la intención del legislador fue la de disponer la procedencia única y exclusiva de la acción de revisión contra el acto que declare extinguido el derecho de dominio agrario, por lo cual quedó excluida, de esta manera, la posibilidad de controvertir dicho acto por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Vale la pena señalar, en este sentido, que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es distinta de la acción de revisión, diferencias entre las cuales pueden enumerarse, por lo menos, las siguientes:

— Si bien mediante las dos acciones es posible declarar la nulidad de un acto administrativo, en el caso de la acción de nulidad y restablecimiento es necesario que el actor indique las normas violadas y explique el concepto de su violación (CCA art. 137, núm. 4,), mientras que en la acción de revisión no es indispensable que el impugnante formule cargo alguno de violación, en razón a que al juez competente, como su nombre lo indica, le corresponde revisar y comprobar que se ha cumplido estrictamente con la actuación reglada en las normas pertinentes. Sobre el particular, esta Sección ha señalado:

‘En lo que respecta con el objeto de la acción de revisión de las actuaciones del Incora que culminaron con la decisión administrativa de extinción del derecho de dominio, la ley asignó el conocimiento inicialmente a la Corte Suprema de Justicia; luego lo reasignó al Consejo de Estado(9), en única instancia, y con el objetivo de revisar si el trámite realizado por el Incora se realizó de acuerdo a la ley, dado que dicha declaratoria de extinción no es una función administrativa discrecional. En la demanda de la acción de revisión no es necesario que el demandante haga cargos de violación, pues la ley impone al Consejo de Estado la revisión de la actuación administrativa desde su comienzo hasta la decisión definitiva, lo que implica la comprobación atinente a que el Incora cumplió la actuación reglada que el legislador le impuso sobre el trámite administrativo de extinción del derecho de dominio. La actuación del Consejo de Estado tiene una connotación relevante cual es la de no tolerar ningún estado de injusticia: o que el demandante no debe perder su dominio o que lo perdió, a favor del Estado, por no haber cumplido con la función social de su explotación’.

‘A ese respecto en sentencia dictada el día 6 de mayo de 1969 esta corporación dijo, entre otros, que ‘El procedimiento administrativo previo a la declaración sobre extinción del dominio está integrado por una cadena de actos, de ninguno de los cuales puede prescindir la administración, porque no se trata de una facultad discrecional sino reglada’(10).

‘El control judicial referido que se provoca mediante el ejercicio de la acción llamada “De revisión”. Dicho control tiene como característica el de ser previo a la ejecución de la resolución de extinción del dominio y, por lo tanto, de impedir la materialización de la decisión administrativa de una de las siguientes maneras, o:

• Temporalmente, si la revisión se define no anulando el procedimiento de extinción y el acto de extinción; o

• Absolutamente, si la revisión se define anulando dichas actuaciones’”(11).

— Por otra parte, mientras que la acción de nulidad y restablecimiento persigue impugnar la validez de un acto administrativo y como consecuencia de ello que se restablezca el derecho subjetivo lesionado(12), en la acción de revisión no son acumulables solicitudes que no se relacionen, precisamente, con la “revisión” de las actuaciones administrativas adelantadas por el instituto competente, en ese entonces el Incora, y que hubieren culminado con la extinción de dominio privado sobre un determinado predio agrario.

En esta oportunidad, la Sala fue enfática en sostener que la finalidad de la acción de revisión no era otra que verificar la legalidad de la actuación administrativa y su ejercicio suspendía la ejecución y obligatoriedad del acto, razón por la cual, la declaratoria de nulidad del mismo no da lugar a restablecimiento de derechos ni a indemnización de perjuicios —se destaca—:

“Lo anterior adquiere sustento en el hecho de que la acción de revisión tiene como finalidad verificar si la mencionada actuación administrativa se ajusta o no a la legalidad y, de otra parte, porque el ejercicio de esta acción y la admisión de la demanda suspenden la ejecución y obligatoriedad del acto administrativo que declara extinguido el derecho de dominio de la propiedad inmueble, por tanto, en el evento en el cual en el juicio de revisión se anulen dichas actuaciones no hay lugar a restablecer el derecho porque el acto administrativo no ha surtido efectos ni mucho menos procede alguna clase de indemnización de perjuicios(13). Por el contrario, en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho el acto administrativo surte todos sus efectos hasta tanto se profiera en su contra la declaratoria judicial de nulidad; cosa distinta es que la nulidad genere efectos hacia el pasado, como consecuencia de lo cual la situación respectiva deba retrotraerse a la establecida antes de que el acto anulado se hubiere proferido.

— Asimismo, mientras el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es de 4 meses, los cuales se cuentan a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso, la acción de revisión deberá interponerse por el propietario dentro de los 15 días contados a partir del día siguiente a su ejecutoria y la misma solo procede respecto de determinados actos, expresamente contemplados en las normas especiales que regulan la materia.

Por consiguiente, dado que estas dos acciones difieren tanto en su naturaleza, como en su objeto y configuración, le corresponde al particular ejercer debidamente la acción que expresamente el legislador ha dispuesto para cada evento en particular, así como también constituye tarea del juez, como director del proceso, velar para darle el trámite que concierne a la acción incoada”(14) (destacado fuera de texto).

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala aclaró que la cancelación de la inscripción de las resoluciones que ordenaron adelantar el trámite administrativo de extinción de dominio en la respectiva Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, no constituye una pretensión de restablecimiento y que, por el contrario, se compagina bien con la naturaleza de la acción de revisión, pues en cuanto se declara la anulación del acto de extinción resulta apenas lógico que se disponga la cancelación de la dicha inscripción(15).

En sentencia de 30 de enero de 2013(16), la Subsección C conoció de pretensiones de reparación directa encaminadas a la declaración de responsabilidad extracontractual de la administración, en razón de “...los perjuicios ocasionados a la parte actora por la no adquisición (...) de los lotes de su propiedad ubicados dentro del predio de mayor extensión conocido con el nombre de “Hacienda Viana” ubicado en el municipio de Coyaima, departamento del Tolima”. La entidad pública declaró, mediante actos administrativos, la extinción del derecho del dominio sobre un predio rural y, en sede de revisión, la corporación declaró la nulidad de las decisiones.

En ese entonces, se consideró que el Incora no estaba en el deber legal de adquirir los predios, sino en la posibilidad de hacerlo, siempre que los mismos resultaran aptos para adelantar programas de reforma agraria. De la providencia se destacan los siguientes apartes:

“Ahora bien, la Sala considera útil señalar la equivocada interpretación que de la normatividad(17) y del fallo proferido por la Sección Tercera (Exp. 10.526) hicieron los demandantes, en primer lugar, porque entendieron que las argumentaciones expuestas por el Consejo de Estado obligaban al Incora a adquirir los bienes sobre los cuales se declaró nula la extinción del dominio y que en consecuencia regresaron al patrimonio del actor.

De la misma manera se divaga en relación a las disposiciones contenidas en la Ley 160 de 1994, citadas por el actor, las cuales, lejos de establecer un deber, prevén la posibilidad de que el Incora adquiera los bienes que resulten aptos para la reforma agraria y cumplan con lo ordenado en el capítulo sexto de dicha ley, aspecto este que tampoco fue demostrado”.

En la providencia, la Sala puso de presente que mediante sentencia de fecha 26 de marzo de 1998, Expediente 10526, la corporación conoció de la acción de revisión del procedimiento de extinción interpuesta por el señor José Francisco Tamayo Russel contra el Incora, mediante la cual se pidió la revisión y declaración de nulidad de los actos administrativos que declararon extinguido a favor de la Nación el derecho de dominio privado sobre parte de un inmueble, la cancelación de su inscripción en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Purificación y la reparación de los daños causados con la actuación administrativa, mediante la indemnización de perjuicios.

Adelantado el proceso judicial, la Sección Tercera —vía acción de revisión— encontró que el procedimiento administrativo que culminó con la expedición de las resoluciones acusadas presentó a lo largo de su trámite varias irregularidades, las cuales fueron evidenciadas en el respectivo fallo y, en consecuencia, declaró la nulidad de los actos acusados. Igualmente, se ordenó la cancelación de la inscripción de los actos administrativos declarados nulos. Al tiempo, negó las pretensiones indemnizatorias, pues, si bien “... [e]s verdad que a la acción de revisión del procedimiento de extinción del derecho de dominio privado, que era la única viable, por error se acumuló una pretensión que le es ajena y extraña, propia de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa, aquella que busca que la administración sea condenada a la reparación de los perjuicios ocasionados al dueño de los terrenos por los que se reclama” (destacado fuera de texto).

Se sostuvo en la señalada oportunidad, además, que de la sentencia no se desprendía ningún otro derecho distinto a la protección del ordenamiento jurídico por razón de la ilegalidad de los actos, esto es que la sola declaratoria de ilegalidad no genera derechos indemnizatorios y como el daño no fue demostrado se denegaron las pretensiones —se destaca—:

“De manera que ni la decisión del Consejo de Estado ni la normatividad citada imponen al Incora un imperativo categórico de adquirir los inmuebles que formaban parte de la Hacienda Viana, y que quedaron por fuera de la extinción efectuada mediante las resoluciones 05781 y 57 de 1994, al declararse la nulidad del procedimiento extintivo en relación a ellos, sino que como bien lo dice el apoderado de la parte activa, esto, simplemente, abre una ventana al Incora para adquirir los bienes.

En conclusión, la Sala no encuentra probado el daño antijurídico, elemento sine qua non para continuar con el juicio de responsabilidad, por lo cual habrán de denegarse las súplicas de la demanda”.

Como se observa la acción de revisión es un control judicial previo a la ejecución de la resolución de extinción del dominio, con el objeto de impedir la materialización de la decisión administrativa, en la que no son acumulables solicitudes distintas a la revisión de las actuaciones administrativas adelantadas por el Instituto Colombiano de Reforma Agraria —Incora—, como es el caso de las pretensiones indemnizatorias, propias de la acción de reparación directa(18), para lo cual el término de caducidad para interponer estas últimas debe empezar a contarse desde la ejecutoria del fallo.

En los términos de la demanda, la acción de reparación directa se instauró una vez se declaró la nulidad de los actos de extinción del dominio sobre el inmueble de que trata el presente asunto.

En el caso sub examine, la nulidad de las resoluciones fue declarada por sentencia de 6 de junio de 1996, ejecutoriada el 24 del mismo mes y año (fl. 77, cdno. 2) e inscrita en el registro de instrumentos públicos el 16 de octubre siguiente. De modo que la demanda, presentada el 17 de junio de 1998, lo fue en tiempo.

2.2.2.2 Legitimación en la causa por activa.

El acervo probatorio que reposa en la actuación da cuenta de que todos y cada uno de los demandantes se encuentran legitimados en la causa por activa, como pasa a explicarse.

En la actuación reposa copia auténtica de la escritura pública 167 de 7 de marzo de 1997, mediante la cual se protocolizó el proceso de sucesión de los señores Esteban Alfonso García Jiménez y Ana Rosa García Vda. de García, así como el certificado de tradición y libertad 156-16564. Documentos en el que aparecen como adjudicatarios del inmueble los señores María Marina García de Rodríguez, Ana Lucía García de Romero, Gabriel, Camilo Alberto, María Graciela y José Gilberto García Lugo —se destaca—.

De igual forma, en el plenario obra copia auténtica de la escritura pública 579 de 11 de febrero de 2004, que da cuenta de la liquidación notarial de la herencia de los señores Gabriel José García Lugo y Ana Elvia Lugo de García, así como el certificado de libertad, documentos en los que figuran como adjudicatarios los señores Ana Constanza, Ligia Victoria, María Cristina, María Elizabeth y Raúl Augusto García Lugo; Clara Gloria Isabel García Lugo de Giraldo y Esther García Lugo de Hernández (fls. 1-22, cdno. 2 y 213-247, cdno. ppal.).

Aunado a lo anterior, la Sala encuentra que si bien en los documentos en mención no aparecen los señores Esperanza, Silvano Alberto, Camilo de Jesús, Guillermo, Jairo, Ruth María, Luz Emilia y María Patricia García Lugo, así como las señoras Clemencia del Socorro García de Gaona y Lidia Elvira del Rosario García, lo cierto es que en el proceso reposa copia simple de sus registros civiles de nacimiento (fls. 78-93, cdno. 2), en donde consta que son hijos del señor Camilo Alberto García Lugo —adjudicatario de la sucesión de los señores Esteban Alfonso García Jiménez y Ana Rosa García Vda. de García, según escritura pública 167 de 7 de marzo de 1997—, lo que, de suyo, permite establecer su legitimación para concurrir al proceso, aunque no para demostrar el daño en razón de su calidad de herederos, pues esto último, según jurisprudencia de la Sección, exige aportar copia auténtica del registro que prueba el estado civil alegado.

Cabe anotar que, si bien el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil estipula las condiciones para que, en caso de confrontación, las copias tengan el mismo valor del original —norma que data de 1989—, el artículo 26 de la Ley 794 de 2003, al momento de modificar el artículo 252 del Código de Procedimiento Civil, estableció nuevos estándares probatorios a partir de los cuales (i) “El documento público se presume auténtico, mientras no se compruebe lo contrario mediante tacha de falsedad” y (ii) “En todos los procesos, los documentos privados presentados por las partes para ser incorporados a un expediente judicial con fines probatorios, se reputarán auténticos”.

Así las cosas, aplicando la supremacía constitucional(19) y las reglas sobre la validez y aplicación de las leyes(20) se debe concluir que la norma de las copias simples que data de 1989 fue modificada, no solo por el artículo86 de la Carta de 1991 que implantó la presunción de buena fe en todas las actuaciones ante las autoridades públicas, sino también por la Ley 794 de 2003 a partir de la cual los documentos públicos y privados, sin distinguir entre originales o copias, se presumen auténticos(21).

Al respecto la Corte Constitucional consideró estudiar la exigencia a aportar copias auténticas en los procesos disciplinarios:

En efecto, el artículo 83 de la Carta no solo ordena a las autoridades y a los particulares comportarse de acuerdo a los postulados de buena fe sino que establece una presunción en este campo, pues señala que la buena fe se presume en todas las gestiones y actuaciones frente a las autoridades públicas. Si ello es así, es natural que deba presumirse la buena fe de quienes aporten copias a un proceso disciplinario, por lo cual la exigencia de la autenticación vulnera el artículo 83 de la Constitución, pues cuando se presenta la copia sin autenticación, la autenticidad de la misma puede ser perfectamente establecida, si es necesario, dentro del propio proceso disciplinario para proceder a la valoración de sus alcances probatorios(22).

De manera que, las copias de los registros civiles de nacimiento aportados al plenario resultan suficientes para sacar avante la legitimación en la causa por activa, tratándose, por ejemplo, de la posesión legítima de la herencia a la que se accede por el solo hecho de la defunción, esta sí demostrada en autos, pues no otra cosa se colige del proceso de sucesión de los señores Esteban Alfonso García y Ana Rosa de García (C.C. art. 783)(23). Causa está probada en el sub lite y concluida con efectos generales, en razón de su registro en los folios de matrícula correspondientes.

Lo anterior, sin perjuicio de las solemnidades exigidas en la ley, para la demostración, entre otros hechos y actos jurídicos, el nacimiento, el matrimonio y la muerte y, así mismo, el estado civil que de los mismos se deriva.

De ahí que esta Sala habrá de modificar la sentencia impugnada, en cuanto a la falta de legitimación en la causa por activa allí declarada.

2.2.2.3. Juicio de responsabilidad. No hay daño y la entidad pública demandada no es la responsable de la imputación que se le endilga.

En el presente asunto, los señores Ana Lucía García de Romero, María Marina García de Rodríguez, Esther García de Hernández, Clara Gloria Isabel García de Giraldo, Clemencia del Socorro García de Gaona, Lidia Elvira del Rosario García de Lorenzo; María Graciela, José Gilberto, Elizabeth, Raúl Augusto, Ana Constanza, María Cristina, Ligia Victoria, Esperanza, Silvano Alberto, Camilo de Jesús, Guillermo, Jairo, Ruth María, Luz Emilia y María Patricia García Lugo presentaron demanda, en ejercicio de la acción de reparación directa en contra del Instituto Colombiano de Reforma Agraria —Incora—, con el objeto de que se declare su responsabilidad por los perjuicios causados por la declaratoria de extinción del derecho de dominio sobre el predio rural denominado “Lote Piedras”, ubicado en el municipio de Sasaima, Cundinamarca.

La parte actora pone de presente que los actos de extinción del dominio fueron declarados nulos por esta corporación, mediante sentencia de 6 de junio de 1996, previo el juicio de legalidad de las decisiones, sin que se haya dispuesto la reparación de los perjuicios causados.

Por último, la parte actora precisa que “... los perjuicios se concretaron en la pérdida del inmueble y en la no explotación del mismo, desde el día 28 de septiembre de 1987, fecha que corresponde a la de la afectación del predio de propiedad de los actores, por parte de la entidad demandada, por el programa de Extinción del Derecho de Dominio Privado” (fls. 46-51, cdno. 1).

En la alzada los demandantes solicitaron que se declarara la responsabilidad del instituto accionado, esgrimiendo argumentos adicionales a los alegados en la demanda, es decir no por “... haber afectado dicho predio por el programa de extinción del derecho de dominio sino por la actitud negligente y aún complaciente de auspiciar y tolerar la invasión y permanencia en el predio de personas extrañas a sus legítimos propietarios y tenedores”. Además, se alega falla en el servicio por omisión, pues, para los actores, el Incora estaba en la obligación legal de adelantar el trámite de adquisición del inmueble, en los términos de la Ley 135 de 1961, pues “se trataba de un predio invadido antes del 12 de agosto de 1987” (fls. 208-212, cdno. ppal.).

Al respecto, la Sala debe anotar que solo se pronunciará respecto de la responsabilidad patrimonial endilgada a la administración accionada por la afectación del predio, en razón de la extinción de dominio, pues, en lo atinente a la omisión de la demandada por i) permitir la ocupación del predio y ii) no adelantar el trámite de adquisición del mismo, no resulta procedente hacerlo, en la medida en que no fueron planteados en la demanda —aunque sí en la sustentación de la apelación— y, por ende, la parte contraria no tuvo la oportunidad de controvertir.

En el sub lite, la Sala encuentra que la Sección Tercera de esta corporación conoció de la acción de revisión(24) interpuesta por los señores Helena García, Cecilia García León, Agustín Adriano García Cuéllar, José Ignacio Caicedo García, María Josefina García de Barco, Catalina García de Montalvo, Blas García Caicedo, Ana Rosa García, Leonor García Reyes, por una parte, María Marina García de Rodríguez, María Graciela García Lugo, Gilberto García Lugo, Ana Lucía García de Romero y Luz Elvira del Consuelo Manrique —algunos demandantes en el sub lite—, abogaron los actores por la nulidad de las resoluciones 01780 de abril 9 de 1990 y su aprobatoria 033 de la misma fecha, expedidas por el Gerente General del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y la junta directiva de la misma entidad, respectivamente, por medio de las cuales se declaró extinguido, a favor de la Nación, el derecho de dominio sobre una parte del predio rural denominado “Lote Piedras”, ubicado en jurisdicción del municipio de Sasaima, Cundinamarca, por ser violatorias en forma directa de la Constitución Política y leyes de la República.

Los demandantes solicitaron la nulidad de las citadas resoluciones, la cancelación de su inscripción en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Purificación y la reparación de los daños causados con la actuación administrativa, así:

“Primera. Que son nulas las resoluciones 1780 de abril 9 de 1990 y su aprobatoria 033 de la misma fecha, expedidas por el Gerente General del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria “Incora” y junta directiva del instituto respectivamente; mediante las cuales se declara que se ha extinguido a favor de la Nación, el derecho de dominio privada sobre una parte del predio rural denominado “Lote Piedras”, ubicado en jurisdicción del municipio de Sasaima, Departamento de Cundinamarca, por ser violatorias en forma directa de la Constitución Política y leyes de la República, según el concepto de la violación explicado en la demanda.

Segunda. Que es igualmente nula la Resolución 2296 de mayo 20 de 1991 y su acto aprobatorio, mediante los cuales el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, resolvió el recurso de reposición, interpuso contra las resoluciones y que no accedió a revocarlas.

Tercera. Que como consecuencia de la anulación de los actos administrativos enunciados, son igualmente nulos los actos preparatorios para su expedición, (Res. 4660 de sep. 28/87), por la cual se inició el procedimiento administrativo de extinción del dominio; así como los posteriores para su notificación y ejecutoria.

Cuarta. Que a título de restablecimiento del derecho de los demandantes, se ordene la cancelación de las inscripciones de los actos administrativos expedidos por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria ‘Incora’ y que obran al folio de matrícula inmobiliaria 156 - 0016.564 de la oficina de registro de instrumentos públicos y privados de Facatativá.

Quinta. Que se ordene el cumplimiento de la sentencia en los términos de ley” (fls. 96 a 97, cdno. 4).

Sexta. Que el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria ‘Incora’, es administrativamente responsable por los perjuicios causados a los demandantes, por haberse opuesto a la entrega judicial del predio ‘Piedras’, alegando que se traba de un ‘bien baldío’, cuando aún no estaba notificada la resolución de extinción del dominio y menos se había proferido sentencia de revisión de los actos demandados.

Séptima. Que a título de restablecimiento del derecho, se condene a la entidad demandada a reparar el daño causado, ordenando la correspondiente indemnización por el lucro cesante y el daño emergente, es decir a pagar el precio del inmueble, calculados en la suma de cuatro millones de pesos por hectárea, más los frutos dejados de percibir por sus propietarios, desde el día ocho (8) de abril de 1987 y hasta cuando se efectúe el pago real y efectivo, estimado en la suma de un millón quinientos mil pesos por cada mes, o en su defecto, al valor que determinen los peritos que se nombren para tal fin, calculando además la suma resultante de la aplicación de la tabla de devaluación del peso colombiano frente al dólar, certificada por el Banco de la República”.

En dicha oportunidad, los accionantes alegaron que en el trámite del proceso de extinción del dominio, el señor Gilberto García Lugo, en su condición de adjudicatario del bien inmueble, en la sucesión de los señores Esteban Alfonso García Jiménez y Ana Rosa García Vda. de García, demostró i) la explotación económica del predio y su la limitación por el secuestro decretado en el proceso de sucesión, desde el año de 1962; iii) la ocupación y explotación ilegal por los tenedores de mala fe, desconociendo los vínculos jurídicos que acreditaban su condición de arrendatarios, aparceros y cesionarios y iv) las dificultades surgidas en el proceso de sucesión, dadas las oposiciones de los ocupantes a la entrega real y material del bien.

La corporación consideró que los señores Luz Elvira del Consuelo Manrique, Lourdes Castro García, Cecilia García León, Agustín Adriano García Cuéllar, José Ignacio Caicedo García, María Josefina García de Barco, Catalina Caicedo de Montalvo, Blas García Caicedo, Ana Rosa García, Leonor García Reyes, carecían de capacidad para ser parte y por ende de legitimación en la causa, pues tenían la carga procesal de allegar copia del auto de reconocimiento de su calidad de herederos y como no la asumieron, sus pretensiones no podían prosperar.

En relación con el fondo del asunto, la Sala encontró abundante prueba indicativa de que las personas que alegaban su condición de poseedores no lo eran, comoquiera recibieron las parcelas que explotaban a título de mera tenencia. Razón por la cual se declaró la nulidad de los actos administrativos demandados.

De la decisión se destacan los siguientes apartes:

“(...).

La Sala concluye de lo analizado, que las resoluciones impugnadas no tuvieron en cuenta la situación fáctica existente a la fecha en que la administración intervino el predio. Hecho el examen cuidadoso y detenido de los diversos medios de convicción aducidos por las partes, nada indica o permite presumir que los arrendatarios, aparceros y similares o sus causahabientes, título con el que ingresaron los terceros que adelantan su explotación, lo hubieran o hayan trocado por el de ocupantes de hecho, sin vínculo con el titular de dominio. En lo concerniente a los supuestos fácticos y jurídicos de los cuales se puede inferir que la simple tenencia se ha transformado en posesión, se reiteran y ratifican los planteamientos doctrinarios y jurisprudenciales que se citan en la sentencia de septiembre 2 de 1994 (Exp. 5897, Actor: Santa Isabel Pacheco y otro), cuyo ponente fue quien dirige este asunto.

En fin, el hecho cierto e incontrovertible es que ha quedado desvirtuada la presunción legal de validez que amparaba a los actos acusados, demostrado como esta que la zona que se pretendía extinguir no está en poder de personas habilitadas a desconocer los derechos que legalmente ostentan los propietarios de los terrenos, es decir, ocupantes de hecho, o bien, colonos. El área en cuestión viene siendo detentada por pequeños precaristas o sus causahabientes y para efecto del procedimiento agrario de que se trata, la explotación económica que ellos adelantan se cuenta a favor de los titulares del dominio (L.195 art. 26/61, hoy 55 de la L. 160/94)

(...)”.

En relación con las pretensiones indemnizatorias, la Sala estableció que la nulidad de los actos administrativos que declararon la extinción del dominio, no daba lugar a indemnización de perjuicios, en tanto no corresponde a la naturaleza de la acción de revisión.

De este modo, en la sentencia se dispuso oficiar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Facatativá, para que cancelara la inscripción de las resoluciones anuladas, vigente en el folio de Matrícula Inmobiliaria 156-0016564, al tiempo que negó la reparación de los perjuicios reclamados.

Teniendo en cuenta que la acción de revisión que se trae a colación, se circunscribió, como corresponde, a establecer la legalidad de la actuación, corresponde a esta Sala entrar a analizar la responsabilidad de la demandada y los perjuicios alegados por la parte actora, pues, como ya se explicó, se trata de un asunto propio de la acción de reparación directa.

En atención a lo dispuesto en la sentencia parcialmente transcrita y de conformidad con las pruebas que reposan en la actuación, la Sala encuentra que el daño por el que la parte actora reclama indemnización no resulta imputable a la administración, comoquiera que la decisión del Incora, si bien afectó los derechos inmobiliarios inscritos, nada tuvo que ver con la explotación material del bien, aspecto que los demandantes aducen para que se declare responsable a la administración. Aunado a que los adjudicatarios o sucesores de los señores Esteban Alfonso García Jiménez y Ana Rosa García Vda. de García alegaron ante esta misma corporación, como quedó explicado, para efectos de sustentar la nulidad, que no dejaron de explotar económicamente el inmueble, pues ejercieron en todo tiempo actos de señor y dueño, aunque en muchos casos por medio de terceros, al tiempo que pusieron de presente que el predio fue secuestrado en el marco del proceso sucesorio y que los ocupantes dificultaron la entrega, circunstancias fácticas debidamente demostradas, que les permitieron sacar avante sus pretensiones.

Alegaron los demandantes en el proceso administrativo adelantado por el Instituto Colombiano de Reforma Agraria que el inmueble estaba siendo explotado por ellos mismos, en virtud de sendos contratos de arrendamiento vigentes con quienes alegaban ocupación del predio y que recibían las ganancias producto de los cultivos, mediante el sistema de aparcería o cesión de parcelas, en los términos de la Ley 100 de 1944, ley de tierras o ley de aparcerías.

De acuerdo con el artículo 90 de la Constitución Política, “[e]l Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”.

Al respecto, esta corporación ha precisado que, aunque el ordenamiento jurídico no prevé una definición de daño antijurídico, este hace referencia a “la lesión de un interés legítimo, patrimonial o extrapatrimonial, que la víctima no está en la obligación de soportar, que no está justificado por la ley o el derecho”(25).

En este sentido, es claro que a la luz del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, corresponde a la parte demandante probar los supuestos de hecho sobre los que fundamenta su pretensión de reparación y, por ende, la existencia del daño y su carácter de antijurídico.

La jurisprudencia constitucional señala que la antijuridicidad del perjuicio no depende de la licitud o ilicitud de la conducta desplegada por la administración, sino bajo la consideración de que la víctima no está obligada a soportarlo(26). Así pues y siguiendo la jurisprudencia constitucional, se ha señalado “... que esta acepción del daño antijurídico como fundamento del deber de reparación estatal armoniza plenamente con los principios y valores propios del Estado social de derecho debido a que al Estado corresponde la salvaguarda de los derechos y libertades de los administrados frente a la propia administración”(27).

De la sentencia proferida por la Sección Tercera el 6 de junio de 1996 no se desprende ningún derecho que se pudiera exigir mediante la acción aquí intentada, antes, por el contrario, la nulidad de las resoluciones y la orden de cancelación de las inscripciones efectuadas en la oficina de registro de instrumentos públicos, se fundó en que efectivamente los demandantes explotaban el inmueble, por conducto de arrendatarios y aparceros.

De modo que si, como en la demanda se asegura, los obligados a reconocer los cánones o participaciones incumplieron con lo pactado al respecto, nada puede exigirse a la administración. Al punto, debe precisarse que en el ordenamiento se cuenta con las acciones pertinentes que los interesados habrían tenido que adelantar.

Aunado a lo anterior, la Sala encuentra que la falta de entrega del bien no puede atribuírsele a la entidad pública demandada —Incora—, por tratarse de una medida cautelar de secuestro, en el curso de un proceso de sucesión, dispuesta por el juez de familia a instancia de los herederos.

De manera que los daños causados en razón del secuestro e incluso de las dificultades para la entrega, en razón de la presencia de poseedores que alegan mejor derecho, nada tiene que ver con el instituto demandado.

Sobre el particular, el apoderado de los adjudicatarios de la sucesión de los señores Esteban Alfonso García Jiménez y Ana Rosa García Vda. de García fue enfático en afirmar que la administración del predio “no ha corrido por cuenta de los herederos, sino de los secuestres, hasta el punto de que la orden de entrega que el juez de conocimiento produjo en el proceso de sucesión de Esteban Alfonso García y otra está pendiente de su cumplimiento”. Aspecto este que nada tiene que ver con el presente asunto, dirigido en contra del Instituto Colombiano de Reforma Agraria, Incora.

En consecuencia, como la Sala encuentra que la parte actora no demostró el daño alegado, como tampoco que la situación fáctica a la que se alude, relativa con las dificultades para la explotación del inmueble “Lote Piedras”, pueda ser imputado a la entidad demandada, se impone confirmar la sentencia que negó las súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B.

FALLA:

MODIFICAR la sentencia de 8 de junio de 2004, proferida por la Sala de Descongestión de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para, en su lugar,

1. DECLARAR no probada la falta de legitimación en la causa por activa.

2. Negar las súplicas de la demanda

En firme esta providencia, REMÍTASE la actuación al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

Aclaración de voto

Aunque comparto en su totalidad las decisiones asumidas por la Sala, me aparto de algunas de las motivaciones que fueron expresadas en la sentencia, con base en las cuales se estimaron admisibles las copias simples de unos registros de nacimiento allegados al expediente. En el fallo de cuya motivación me aparto, se dijo:

“Cabe anotar que, si bien el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil estipula las condiciones para que, en caso de confrontación, las copias tengan el mismo valor del original —norma que data de 1989—, el artículo 26 de la Ley 794 de 2003, al momento de modificar el artículo 252 del Código de Procedimiento Civil, estableció nuevos estándares probatorios a partir de los cuales (i) “El documento público se presume auténtico, mientras no se compruebe lo contrario mediante tacha de falsedad” y (ii) “En todos los procesos, los documentos privados presentados por las partes para ser incorporados a un expediente judicial con fines probatorios, se reputarán auténticos”.

“Así las cosas, aplicando la supremacía constitucional... y las reglas sobre la validez y aplicación de las leyes... se debe concluir que la norma de las copias simples que data de 1989 fue modificada, no solo por el artículo 86 de la Carta de 1991 —que implantó la presunción de buena fe en todas las actuaciones ante las autoridades públicas—, sino también por la Ley 794 de 2003 —a partir de la cual los documentos públicos y privados, sin distinguir entre originales o copias, se presumen auténticos— (...)” (págs. 28 y 29 de la sentencia).

1. Frente a la argumentación así expresada, mi desacuerdo radica en que se trata de una modificación de la jurisprudencia de la Sala Plena de la Sección Tercera, relacionada con la valoración de las copias simples, la cual venía siendo estable en el sentido de considerar que tales elementos de convicción se pueden valorar, solo cuando la parte contra la que se pretenden hacer valer las copias, las tiene en su poder y no las tacha de falsas(28). A mi juicio, si la Subsección pretendía obrar un cambio de jurisprudencia en este punto, era necesario que sometiera la propuesta a estudio de la Sala Plena de la Sección Tercera, en aras de mantener la uniformidad en la jurisprudencia de dicha Sala. Del mismo modo, considero que el cambio de postura debería haber dado cuenta de la tendencia jurisprudencial que se dejaba atrás, tal como lo ha dicho en repetidas oportunidades la Corte Constitucional en relación con la posibilidad de que los jueces lleven a cabo cambios de jurisprudencia(29).

2. Ahora bien, el suscrito no pierde de vista el hecho de que la posibilidad de valorar copias simples, fue recientemente admitida por la Sala Plena de la Sección Tercera(30), pero resulta que dicho cambio de jurisprudencia ocurrió con posterioridad al momento en el que se profiere el fallo de cuya motivación me aparto, y con una argumentación sustancialmente distinta a la que se consignó en este último, situación esta que también me hace discrepar de las razones que se consignaron en la sentencia de la referencia para dar valoración a unas copias simples.

3. Del mismo modo, considero que es equivocado afirmar que la posibilidad de valorar copias simples, estuvo consagrada en la Ley 794 de 2003, pues lo cierto es que dicho cuerpo normativo no tuvo virtud para derogar —ni expresa ni tácitamente— las previsiones del artículo 254 del Código de Procedimiento Civil, norma que aún sigue exigiendo el cumplimiento de ciertas formalidades para que sea procedente la apreciación de copias simples. Tampoco estimo adecuado afirmar que las previsiones del mencionado artículo del Código de Procedimiento Civil, fueron modificadas por lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política —relacionado con la acción de tutela—, pues lo cierto es que en la aludida norma constitucional nada se dice en relación con las copias simples.

4. Finalmente debo aclarar que, aunque estoy de acuerdo con la valoración de copias simples en ciertos casos, ello debe hacerse por la vía de un ejercicio de ponderación entre los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, o por la vía de la aplicación de una excepción de inconstitucionalidad —según está normada por el artículo 4º de la Constitución Política—; pero nunca a través de una interpretación inadecuada de los preceptos procesales, que es lo que a mi juicio se aprobó en la providencia de cuya motivación me aparto.

5. En los términos anteriores, dejo manifestados los motivos de mi parcial discrepancia con la motivación de la decisión mayoritariamente adoptada por la Sala, la cual es compartida en sus decisiones y demás consideraciones.

Fecha ut supra 

Danilo Rojas Betancourth

(3) El 17 de junio de 1998, la cuantía para que un proceso iniciado en ejercicio de la acción de reparación directa tuviera vocación de doble instancia era de $ 18.850.000 —artículos 129 y 132 del CCA subrogados por el Decreto 597/88— y la mayor de las pretensiones de la demanda fue estimada por el actor en la suma de $ 850.000.000, por concepto de daño emergente.

(4) Disposición vigente al momento de presentación de la demanda y aplicable, como se ha indicado anteriormente, incluso respecto de las actuaciones administrativas iniciadas con anterioridad a su expedición en cuanto a los aspectos procesales previstos en ella se refiere. Sin perjuicio de lo anterior, se debe precisar que la acción de revisión respecto de los actos administrativos de extinción también estuvo contemplada en la Ley 200 de 1936 y en la Ley 135 de 1961.

(5) Ver nota a pie de página 1.

(6) Sentencia de 22 de julio de 2009, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, Exp. 21138 (acción de revisión).

(7) Artículo 128, Numeral 8º: “De las acciones de nulidad con restablecimiento, contra los actos administrativos expedidos por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, que inicien las diligencias administrativas de extinción de dominio; clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos”.

(8) Artículo 128, Numeral 9º: “De las acciones de revisión contra los actos de extinción del dominio agrario o contra las resoluciones que decidan de fondo los procedimientos sobre clarificación, deslinde y recuperación de baldíos”.

(9) Decreto-Ley 528 de 1964 literal e) del artículo 30; Ley 1ª de 1968, artículo 7º inciso 1º; Decreto-Ley 01 de 1984, artículo 128, numeral 7º, Ley 446 de 1998, artículo 36 que reformó, entre otros, el numeral 8º del artículo 128 del CCA.

(10) Sentencia de 6 de mayo de 1969 (Anales del Consejo de Estado, Tomo LXXVI, Nos. 421, página 125.

(11) Consejo de Estado. Sección Tercera. Auto del 25 de enero de 2001. Exp: 9672, M.P. María Elena Giraldo Gómez.

(12) Consejo de Estado. Sección Tercera. Auto del 16 de marzo de 2005. Exp: 27831, M.P. María Elena Giraldo Gómez.

(13) Auto del 25 de enero de 2001. Ibídem.

(14) Sentencia de 22 de julio de 2009, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, Exp. 21138 (acción de revisión).

(15) Sobre el particular, la Sala, en sentencia proferida el 15 de marzo de 1995, Exp. 5767, M.P. Juan de Dios Montes Hernández, sostuvo:

“En el proceso no existe un punto de referencia para examinar el medio exceptivo, ya que la administración omitió por completo explicar las razones y hechos en que se fundamenta. Sin embargo, al adentrarse en su estudio, sin recurrir a un excesivo e inadmisible rigorismo, se concluye que las súplicas del libelo inicial antes que inconexas son plenamente compatibles entre sí: la primera, se compagina bien con la naturaleza de la acción, pues de la revisión puede darse el anulatorio deprecado; la segunda, si se interpreta correctamente, es apenas consecuencia de la primera, ya que el particular que obtiene éxito puede lograr que se le restablezca el derecho que estima conculcado a través de la cancelación de las anotaciones hechas a iniciativa del Incora en el Folio de Matrícula Inmobiliaria correspondiente; la tercera no es incompatible con estos procesos, ya que eventualmente el particular vencido en la litis bien podría ser condenado al pago de costas. Si se pide hacer una condena al pago de costas a cargo de la administración, ese pedimento no constituye una indebida acumulación de pretensiones, y simplemente debe ser denegado por estar prohibido imponerlas a cargo de ciertas entidades públicas (CCA art. 171)”.

(16) M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Exp. 24879.

(17) Artículo 12, numeral 20, inciso 2º de la Ley 160 de 1994 y artículo 31, numeral 1º de la misma norma.

(18) Sentencia de 25 de enero de 2001, M.P. María Elena Giraldo Gómez, Exp. 9672 (acción de revisión).

(19) Constitución Política de Colombia. Artículo 4º: “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.// Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades”.

(20) Ley 153 de 1887. Artículo 2º: “La ley posterior prevalece sobre la ley anterior. En caso de que una ley posterior sea contraria a otra anterior, y ambas preexistentes al hecho que se juzga, se aplicará la ley posterior”.

(21) El artículo 215 de la Ley 1437 de 2011 dispone que salvo prueba en contrario, las copias tendrán el mismo valor del original cuando no hayan sido tachadas de falsas. Así mismo, el artículo 246 de la Ley 1564 de 2012, Código General del Proceso, prevé que “Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, salvo cuando por disposición legal sea necesaria la presentación del original o de una determinada copia. Sin perjuicio de la presunción de autenticidad, la parte contra quien se aduzca copia de un documento podrá solicitar su cotejo con el original, o a falta de este con una copia expedida con anterioridad a aquella. El cotejo se efectuará mediante exhibición dentro de la audiencia correspondiente”.

(22) Sentencia C-280 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(23) El artículo 783 del artículo[sic] C.C. prevé: “La posesión de la herencia se adquiere desde el momento en que es deferida, aunque el heredero lo ignore. (...)”.

(24) Sentencia de 6 de junio de 1996, M.P. Juan de Dios Montés Hernández, Exp. 7086 y 7121 (acción de revisión-proceso acumulado).

(25) Sentencia de 2 de marzo de 2000, Exp. 11945, C.P. María Elena Giraldo Gómez.

(26) Corte Constitucional, Sentencia C-254 de 2003.

(27) Corte Constitucional, Sentencia C-333 de 1996.

(28) Entre otras sentencias, puede consultarse al respecto la siguiente: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera —Subsección A—, sentencia del 27 de enero de 2012, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, Rad. 25000-23-26-000-1997- 04175-01 (19932), actor: Sociedad Gutiérrez Díaz Cía. S en C, demandado: Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario.

(29) Corte Constitucional, Sentencia T-766 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(30) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera —en pleno—, sentencia del 28 de agosto de 2003, C.P. Enrique Gil Botero, Rad. 05001-23-31-000-1996-00659-01 (25.022), actor: Rubén Darío Silba Alzate y otros, demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación.