Sentencia 1998-01827 de julio 23 de 2014

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Expediente: 250002326000199801827 01 (28595)

Consejero Ponente:

Dr. Hernán Andrade Rincón

Actor: Mario Alberto Huertas Cotes

Demandada: Instituto Nacional de Vías, Invías

Acción: Contractual

Bogotá, D.C., veintitrés de julio de dos mil catorce.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en contra de la sentencia proferida el 7 de julio de 2004 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, mediante la cual se adoptaron las siguientes declaraciones:

“PRIMERO: Declárese (sic) probada la excepción de inexistencia de la obligación propuesta por el apoderado del Instituto Nacional de Vías, Invías, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Deniéguense (sic) las pretensiones de la demanda.

(…)”.

I. Antecedentes

1. La demanda.

El día 18 de junio de 1998, el señor MARIO ALBERTO HUERTAS COTES, por conducto de apoderado judicial debidamente constituido, presentó, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca demanda, en ejercicio de la acción de controversias contractuales, en contra del INSTITUTO NACIONAL DE VIAS, INVÍAS. En el escrito de la demanda planteó las siguientes pretensiones(1):

“PRIMERA: Que la conmutatividad y el equilibrio económico del contrato 1098 de 1994 y sus adicionales, celebrado entre el INSTITUTO NACIONAL DE VIAS y el Doctor MARIO ALBERTO HUERTAS COTES, para la rehabilitación del sector Los Alpes - Villeta de la carretera Bogotá - Los Alpes - Villeta, se rompieron por cuanto la fórmula de ajuste de precios prevista en la cláusula OCTAVA - PAR. SEGUNDO.—AJUSTES, no conservó el valor inicial de los precios unitarios durante el plazo contractual.

SEGUNDA: Que como consecuencia de la declaración anterior y para restablecer la conmutatividad y el equilibrio económico del contrato 1098 de 1994, el INSTITUTO NACIONAL DE VIAS debe pagar al demandante la diferencia de los precios ajustados con el Índice de Precios al Consumidor (IPC) - Total Nacional - certificados por el DANE y los precios ajustados y pagados con la fórmula prevista en la cláusula OCTAVA - PAR. SEGUNDO.—AJUSTES del contrato 1098 de 1994.

TERCERA: Que el INSTITUTO NACIONAL DE VIAS debe pagar al demandante la diferencia de los precios a que hace referencia el punto anterior, en valores actuales y con los intereses legales.

CUARTA: Que el INSTITUTO NACIONAL DE VIAS debe pagar las costas del proceso”.

2. Hechos.

En su escrito de demanda la parte actora narró, en síntesis, los siguientes hechos:

2.1. Entre el Instituto Nacional de Vías, en adelante INVÍAS, y el señor Mario Alberto Huertas Cotes, se celebró el contrato 1098/94, cuyo objeto consistió en que “el contratista se obliga a ejecutar para el INSTITUTO por el sistema de precios unitarios las obras que sean necesarias para la rehabilitación del sector Los Alpes - Villeta de la carretera Bogotá - Los Alpes - Villeta”.

2.2. Manifestó el actor que el mencionado contrato fue adicionado en seis oportunidades “para prorrogar su plazo, ampliar las fianzas o su valor y elaborar nuevos programas de trabajo e inversión”.

2.3. Así mismo, señaló que en el parágrafo segundo de la cláusula octava del contrato 1098/94 se convino “una fórmula matemática de ajuste de precios unitarios con base en el índice de costos de construcción de carreteras para los correspondientes grupos de obras”, la cual, según el actor, no habría conservado el valor inicial de los precios unitarios durante el plazo contractual.

2.4. Sostuvo que “desde la iniciación del contrato y hasta la ejecución de la última acta de obra, la fórmula de ajuste de precios prevista en la cláusula OCTAVA - PAR. SEGUNDO.—AJUSTES del contrato 1098 de 1994 reflejó sólo una parte de las alzas de los precios y de la devaluación monetaria, por la circunstancia de que los índices a que se refiere el contrato quedaron por debajo del IPC, fijado por el DANE, por lo cual los precios unitarios iniciales del contrato 1098 de 1994 comenzaron a decrecer o disminuir, mientras la prestación del CONTRATISTA permanecía igual a la inicial, circunstancia ésta indicada por los índices del IPC”.

2.5. Se adujo en la demanda que lo anterior le causó una pérdida considerable al contratista, pues, a pesar de haber cumplido con el objeto del contrato, la fórmula de ajuste pactada en él no alcanzó a “cubrir la desvalorización de la moneda ocasionada por el transcurso del tiempo”.

2.6. Señaló que el propio INVÍAS era consciente de que la fórmula empleada no alcanzaba a cubrir la pérdida de poder adquisitivo del dinero en el tiempo, razón por la cual en posteriores contratos esta misma entidad ha tenido en cuenta el IPC para mantener constante su valor.

2.7. Sostuvo que “… los ajustes de precios previstos en los contratos de obra pública [celebrados con el INVÍAS] no están reflejando las alzas en los precios y la devaluación monetaria por cuanto la fórmula establecida por el INVÍAS para tales ajustes empezó a decrecer desde el año de 1990 mientras que el IPC a ascender...”.

2.8. Así pues, indicó que el “desfase entre la fórmula de ajuste del INVÍAS y el IPC señalado por el DANE, se presentó desde la iniciación del contrato, acta 1, hasta su finalización, que corresponde hasta el acta de obra mensual ejecutada 24”.

3. El trámite de la primera instancia.

La demanda presentada el 18 de junio de 1998(2), fue admitida mediante auto del 6 de julio de 1998(3) y se notificó en legal forma al Ministerio Público el 10 de julio de 1998(4) y al representante legal del INVÍAS el 3 de agosto de 1998(5).

4. La contestación de la demanda.

Dentro del término legal dispuesto para ello, el INVÍAS, contestó la demanda para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones; en cuanto a los hechos narrados aceptó unos y negó otros y, como razones de la defensa, expuso, en suma, las siguientes(6):

Señaló que en este caso no se produjo un rompimiento en el equilibrio económico del contrato 1098/94, puesto que el INVÍAS cumplió con las obligaciones acordadas en el mencionado contrato.

Sostuvo que el INVÍAS le pagó al contratista “los ajustes liquidados con la fórmula matemática contenida en la cláusula octava, parágrafo segundo; forma de pago también contenida en los pliegos de condiciones de la Licitación Pública 023-94 Internacional... Condiciones que el contratista en su momento aceptó al suscribir el contrato y sus adicionales libre y espontáneamente y entendiendo que previamente hizo un estudio o análisis de costo-beneficio a su propuesta”.

Afirmó que el contratista no puede pretender ahora que se le reconozca un ajuste de precios diferente al que se acordó en el contrato 1098/94 “ni tampoco pretender simular que la fórmula matemática de ajustes contractualmente pactada con los índices de precios a la construcción son los que efectivamente inciden en el AIU de un contrato de obra pública, pues sus factores y variables, tales como los precios de cemento, del hierro, aceros y elementos metálicos, cables de acero, concretos, pinturas, gasolina, aceites etc., tienen relación directa con el mismo y nunca los índices de precios al consumidor, certificados por el DANE”.

Señaló que el INVÍAS “mantuvo los precios actualizados con los índices de la construcción y por ende preservó el poder adquisitivo de la moneda”.

Propuso como excepciones las siguientes:

— Inexistencia de la obligación, excepción que sustentó en que en el parágrafo segundo de la cláusula octava del contrato en mención las partes acordaron que el valor del índice de construcción sería el calculado por el INVÍAS, según lo establecido en la Resolución 1077 del 17 de marzo de 1994, por medio de la cual se adoptó “la metodología para el cálculo de índices en el ajuste de precios en los contratos de obra a precios unitarios…”.

Señaló que en este caso las partes nunca “hablaron de precios al consumidor sino de la construcción, y es un desatino del demandante pretender (sic) se le reconozca el ajuste de precios con unos índices que nunca se dijeron ni en los pliegos de condiciones ni en la propuesta ni en el contrato suscrito por el contratista”.

Así pues, concluyó que la entidad contratante sí dio cumplimiento a los dispuesto en el numeral 8º del artículo 4º de la Ley 80 de 1993, puesto que previó en el contrato 1098/94 un mecanismo de ajuste y revisión de precios para mantener durante la ejecución y desarrollo del contrato “las condiciones económicas y financieras” de éste.

— Cobro de lo no debido, que tendría apoyo en que al “no existir la obligación [de ajustar los precios del contrato 1098/94 con base en el IPC certificado por el DANE] y al pretender [el contratista] que se le reconozca un desequilibrio financiero no existente, el demandante estaría cobrando una obligación nunca debida por parte del Instituto Nacional de Vías”.

— Falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto consideró que el INVÍAS no puede controlar ni evitar el fenómeno inflacionario, de ahí que no le asiste razón al demandante al pretender endilgarle responsabilidad a la mencionada entidad por un presunto desequilibrio económico del contrato 1098/94 ocasionado por fuerza de esa circunstancia.

Al respecto, señaló que es el Banco de la República quien tiene la obligación de preservar la estabilidad de los precios en el país y no el INVÍAS, razón por la cual le solicitó al Tribunal llamar en garantía a esa entidad(7).

Por último, hizo referencia a una sentencia proferida el 20 de septiembre de 1979 por el Consejo de Estado, en la cual se habría examinado la teoría de la imprevisión.

5. Los alegatos de conclusión.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, mediante auto del 25 de agosto de 2000, abrió el proceso a pruebas(8) y, a través de la providencia del 29 de abril de 2004, dispuso correr traslado para alegar de conclusión(9), oportunidad procesal en la que se pronunciaron la parte demandante y demandada para reiterar los argumentos expuestos en la demanda y en la contestación, respectivamente(10).

El Ministerio Público guardó silencio.

6. La sentencia de primera instancia.

Como se expuso al inicio de esta providencia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, mediante sentencia proferida el 7 de julio de 2004, declaró probada la excepción de inexistencia de la obligación propuesta por el INVÍAS y negó las pretensiones de la demanda(11).

En primer lugar señaló que no prospera la excepción de falta de legitimación por pasiva, habida cuenta que el contrato por cuya causa ahora se demanda fue celebrado entre el señor Mario Alberto Huertas Cotes —demandante— y el INVÍAS —demandado—, de ahí que no hay duda de que este último constituye el extremo pasivo de la relación procesal.

Expresó el Tribunal que en este caso el acta de entrega y recibo final de obras suscrita el 30 de abril de 1997 por el ingeniero contratista, por el director de la obra, por el interventor, por el ingeniero residente de la interventoría y por la supervisora del proyecto, corresponde en realidad a un acta de liquidación final del contrato 1098/94, “por cuanto en el contenido de la misma se aprecia que la voluntad de las partes contratantes era justamente hacer un cruce definitivo de cuentas, con el objeto de finiquitar su relación contractual y dejar establecidas las condiciones finales del contrato”.

Señaló que en el Acta en mención, el contratista no expresó inconformidad alguna con la suma de dinero que la entidad contratante le canceló con ocasión de la ejecución del contrato 1098/94, razón por la cual no puede pretender reclamar ahora suma alguna por ese concepto.

Adicionalmente, manifestó que los precios del contrato 1098/94 fueron “ajustados conforme la fórmula matemática consagrada en el parágrafo segundo de la cláusula octava, y no con base en el IPC, invocado por el apoderado del contratista”.

Sostuvo que la entidad contratante sí cumplió con la obligación de mantener el valor de los precios iniciales del contrato, en tanto que dichos valores fueron ajustados de conformidad con la fórmula acordada por las partes en el mismo contrato 1098/94, la cual “está soportada en los índices de costos de construcción para carreteras, establecidos en la Resolución 1077 del 17 de marzo de 1994 proferida por el INVÍAS”.

En cuanto a la excepción formulada por la parte demandada consistente en la inexistencia de la obligación, afirmó el a quo que había lugar a declararla probada, en tanto que era “INEXISTENTE, para el INVÍAS, la obligación de ajustar los precios del contrato, de conformidad con el IPC”, puesto que en el contrato 1098/94, el cual es Ley para las partes, se acordó la fórmula que se aplicaría para tal fin, la cual no comprendía que el ajuste de los precios unitarios se calculara con base en el índice de precios al consumidor —IPC— certificado por el DANE.

7. El recurso de apelación.

De manera oportuna(12), la parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la providencia de primera instancia y como fundamentos de su inconformidad señaló que el acta de entrega y recibo de obra no constituye la liquidación final del contrato 1098/94, pues en dicha acta únicamente se relacionaron y se recibieron las cantidades de obra ejecutadas por el contratista, sin que ello comporte un ajuste de cuentas o un balance final del cumplimiento de las obligaciones a cargo de las partes.

Sostuvo que si bien es cierto que en el contrato se pactó un ajuste de precios unitarios conforme a una fórmula matemática, no lo es menos que “si tales reajustes no cumplen el cometido de mantener la conmutabilidad, deben revisarse y corregirse hasta lograr que se remunere al contratista con el valor exacto de la prestación inicial”.

Expresó que el legislador en el artículo 4º de la Ley 80 de 1993 dispuso que “si las fórmulas pactadas por las partes para hacer la corrección monetaria no cumplen su cometido, el Estado está en la obligación de hacer el ajuste correcto. Así que no es disculpa para el Estado decir que se debe respetar lo pactado…”.

Afirmó el apelante que “los ajustes de precios no son adición al precio pactado sino parte de él. Al pagarlos el Estado no está pagando precios superiores al pactado sino que está pagando el precio pactado pero expresado en valores diferentes que simplemente lo conservan en su dimensión original”.

Indicó que el actor no tenía la obligación de probar “que había sufrido un desmedro patrimonial, sino probar que los ajustes pagados no correspondieron a la realidad económica”.

Por último, manifestó que “el dictamen pericial practicado dentro del proceso determinó que el contratista dejó de recibir parte del precio pactado en una cuantía de $ 682.506.232.92, suma que actualizada, de acuerdo con el mismo peritaje, asciende a $ 2.396.528.966.92, luego está debidamente probado que la fórmula matemática pactada en el contrato para el ajuste de precio no cumplió su cometido”.

8. El trámite de segunda instancia.

El recurso presentado dentro del término legal dispuesto para ello, fue admitido por auto del 29 de octubre de 2004(13) y mediante proveído del 4 de febrero de 2005(14) se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, rindiera concepto de fondo, oportunidad procesal en la que se pronunciaron las partes —demandante y demandado— para reiterar los argumentos expuestos en el recurso de apelación y en la contestación de la demanda(15).

El Ministerio Público guardó silencio.

II. Consideraciones

Para efectos de exponer las razones que sustentan la decisión, se abordará el estudio de los siguientes aspectos: 1) competencia, 2) el ejercicio oportuno de la acción, 3) las pruebas que obran en el expediente y, 4) el caso concreto.

1. Competencia.

Previo a analizar y decidir sobre el asunto que ha sido propuesto, resulta necesario establecer la competencia de la Sala para conocer del mismo, pues sólo de esta manera podrá pronunciarse sobre el recurso de apelación impetrado por la parte demandante.

Sea lo primero decir que el contrato sobre el cual versa la presente controversia es un contrato de obra pública, celebrado por el Instituto Nacional de Vías, INVÍAS, cuya naturaleza jurídica es la de un “establecimiento público del orden nacional adscrito al Ministerio de Transporte, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa”(16).

Ahora bien, con la entrada en vigencia de la Ley 80 de 1993, más precisamente de las normas que regulan competencias, se observa que su artículo 75(17) prescribe, expresamente, que la jurisdicción competente para conocer de las controversias generadas en los contratos celebrados por las entidades estatales es la Jurisdicción Contencioso Administrativa, así entonces, teniendo en cuenta que el Instituto Nacional de Vías, INVÍAS, tiene el carácter de entidad estatal, resulta del caso concluir que esta Corporación es la competente para conocer del presente asunto.

Adicionalmente, la Sala es competente para conocer del asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el 7 de julio de 2004, en un proceso con vocación de doble instancia ante esta Corporación, dado que la pretensión mayor se estimó en mil seiscientos setenta y seis millones ochocientos diecinueve mil seiscientos noventa y cuatro pesos con treinta y dos centavos ($ 1.676’819.694,32)(18), mientras que el monto exigido al momento de su presentación(19) para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de controversias contractuales tuviera vocación de doble instancia era de dieciocho millones ochocientos cincuenta mil pesos ($ 18’850.000) (D. 597/88).

2. Ejercicio oportuno de la acción.

Según lo previsto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo —en su texto vigente para la fecha de presentación de la demanda—(20), la acción contractual debía interponerse dentro de los dos (2) años siguientes a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento.

Ahora, de conformidad con la jurisprudencia vigente para ese entonces(21), todas las acciones que a bien tuviera promover el contratista con ocasión de la ejecución del contrato, debía formularlas a más tardar dentro de los dos años siguientes a su terminación o a su liquidación, si ésta era necesaria, so pena de que operara el fenómeno de la caducidad de la acción.

Para los contratos respecto de los cuales se imponía el trámite adicional de liquidación(22) y ésta no se efectuaba de manera bilateral dentro del término convenido por las partes para ello o en su defecto del establecido por la Ley(23), la Administración contaba con dos meses siguientes al vencimiento de dicho plazo para liquidar unilateralmente el contrato, si lo anterior no ocurría dicho bienio para accionar judicialmente comenzaba a contarse a partir de esa última fecha.

En el presente asunto, encuentra la Sala que se trataba de un contrato de tracto sucesivo que, según lo pactaron las partes en la cláusula vigésima segunda del contrato debía ser liquidado “dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su vencimiento o a la expedición del acto administrativo que ordene su terminación o a la fecha del acuerdo que la disponga…”.

En ese contexto, de conformidad con lo pactado en el contrato y lo dicho anteriormente, las partes tenían cuatro (4) meses para realizar la liquidación de manera bilateral y, en el evento en que ésta no se llevara a cabo, la Administración contaba con dos (2) meses siguientes al vencimiento de dicho plazo para efectuarla unilateralmente —para un total de seis (6) meses— y si esto tampoco se realizaba a partir de allí se empezaban a contar los dos años para ejercer la acción contractual.

En este caso, encuentra la Sala que las obras contratadas fueron recibidas por la entidad pública demandada el 30 de abril de 1997(24), fecha que corresponde con la del vencimiento del plazo contractual, razón por la cual, el contrato debía liquidarse de común acuerdo a más tardar el 30 de agosto de ese mismo año o, unilateralmente el 30 de octubre de esa anualidad.

Así pues, el contratista disponía de dos años para demandar contados a partir de esa última fecha —30 de octubre de 1997— y comoquiera que la demanda se presentó el 18 de junio de 1998 y el término de caducidad vencía el 30 de octubre de 1999, resulta razonable concluir que la acción se propuso dentro del término previsto en la Ley.

3. Las pruebas que obran en el expediente.

3.1. Documentos.

Obran en el proceso, debidamente decretadas y aportados, los siguientes(25):

— Pliego de condiciones de la licitación pública internacional 023-94 para “LA REHABILITACIÓN DEL SECTOR LOS ALPES VILLETA DE LA CARRETERA BOGOTÁ - LOS ALPES - VILLETA”(26).

— Resolución 1077 proferida el 17 de marzo de 1994 por el Instituto Nacional de Vías, INVÍAS, por medio de la cual se “adopta la metodología para el cálculo de índice en el ajuste de precios en los contratos de obra a precios unitarios y se reglamenta su aplicación”(27).

— Contrato 1098 celebrado el 30 de diciembre de 1994 entre el INVÍAS y el señor Mario Alberto Huertas Cotes, cuyo objeto consistió en la “REHABILITACIÓN DEL SECTOR LOS ALPES - VILLETA DE LA CARRETERA BOGOTÁ - LOS ALPES - VILLETA”. Se estableció como precio del contrato la suma de cinco mil cuatrocientos cuarenta y seis millones seiscientos noventa y cuatro mil dos pesos ($ 5.446’694.002) y como plazo de duración el término de catorce (14) meses “contados a partir del Acta de Iniciación”(28).

— Otro sí al contrato 1098/94 de fecha 26 de octubre de 1995, por medio del cual las partes acordaron adicionar la cláusula vigésima primera del contrato, denominada “GARANTIA ÚNICA” y se convino incluir que “EL INSTITUTO entregará al CONTRATISTA la suma de UN MIL (sic) MILLONES DE PESOS ($ 1.000’000.000,00) MONEDA CORRIENTE, más la suma que corresponda por concepto de IVA, a título de pago anticipado sobre el valor actualizado del contrato…”(29).

— Otro sí al contrato 1098/94 suscrito el 22 de mayo de 1996, en virtud del cual se aclaró “el literal a) de la cláusula vigésima primera: Garantía Única del contrato principal 1098 de 1994…”(30).

— Adicional 1 al contrato 1098/94 de fecha 4 de julio de 1996, mediante el cual se prorrogó el plazo de ejecución del contrato principal hasta el 15 de octubre de 1996(31).

— Adicional 2 al contrato 1098/94 firmado el 2 de octubre de 1996, por medio del cual se extendió “el plazo del contrato principal hasta el 30 de marzo de 1997 y se adicionó su valor en la suma de UN MIL (sic) CUATROCIENTOS OCHENTA Y OCHO MILLONES QUINIENTOS SESENTA Y SIETE MIL SETECIENTOS NOVENTA Y NUEVE PESOS ($ 1.488’567.799,00) MONEDA CORRIENTE”(32).

— Otro sí al contrato 1098/94 de fecha 26 de noviembre de 1996, en virtud del cual las partes acordaron incluir las siguientes estipulaciones al contrato principal: “PRIMERA: EL INSTITUTO concederá al CONTRATISTA, a título de pago anticipado, sobre el valor básico del contrato principal y sus adicionales, la suma de SEISCIENTOS VEINTIOCHO MILLONES DOSCIENTOS SETENTA Y CINCO MIL TRESCIENTOS TREINTA Y SIETE PESOS CON 42/100 ($ 628’275.337,42) MONEDA CORRIENTE…”(33).

— Adicional 3 al contrato 1098/94 de fecha 5 de marzo de 1997, mediante el cual se prorrogó “el plazo del contrato principal citado hasta el 30 de abril de 1997”(34).

— “ACTA DE ENTREGA Y RECIBO DEFINITIVO DE LAS OBRAS OBJETO DEL Contrato 1098/94”, suscrita el día 30 de abril de 1997, por el ingeniero contratista —Mario Alberto Huertas Cotes—, por el Director de la Obra del contratista —Fernando Pallares M.—, por el Director de la Interventoría —Guillermo Restrepo Gómez—, por el Ingeniero Residente de la Interventoría —Ary Martínez Cortázar— y por la Supervisora del Proyecto —Rocío Amanda Godoy Galvis—(35).

— Documentos —sin firmas—- denominados “cálculo de la diferencia entre los ajustes con los índices del INVÍAS v.s. los índices de precios al consumidor (IPC) del DANE” y “liquidación de los intereses del saldo de los reajustes adeudados”(36).

— Gráficas comparativas entre los índices del IPC, INV e ICCP(37).

— Contratos celebrados entre el INVÍAS y diversos contratistas, en los cuales se habría pactado ajustar los precios con base en el IPC certificado por el DANE(38).

— Relación de los contratos celebrados por el INVÍAS en el año de 1994(39).

— Índices de precios al consumidor, IPC, certificados por el DANE(40).

— Actas de obra y ajustes del contrato 1098/94(41).

— Comprobantes de pago en favor del contratista, por virtud del contrato 1098/94 y sus adicionales(42).

— Certificación de los pagos efectuados al contratista, en virtud del contrato 1098/94, suscrita por la Jefe de División de Tesorería y la Jefe de División de Contabilidad del INVÍAS(43).

— Índice de los costos de construcción de carreteras elaborado por el INVÍAS “de acuerdo con las resoluciones 1916 del 29 de marzo de 1994 y 1077 del 17 de marzo de 1997”(44).

— Oficio del 26 de septiembre de 2000, suscrito por la Subdirectora de Construcción del INVÍAS y dirigido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través del cual le informó, entre otras cosas, acerca del porcentaje al que ascendió el AIU en el contrato 1098/94(45).

— Oficio del 16 de noviembre de 2000, enviado por el INVÍAS al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, junto con el cual le fueron enviados “los programas de inversión aprobados para la ejecución del contrato 1098 de 1994 y sus adicionales” y le informó que el mencionado contrato “fue archivado sin liquidar por haberse vencido el término señalado por la Ley, perdiendo competencia para ello”(46).

— Oficio del 16 de noviembre de 2000, dirigido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual la Subdirectora de Construcción del INVÍAS le remitió “21 cuadros, 42 folios en los cuales se relacionan mes a mes, ítem por ítem los precios de trabajos cancelados a la firma MARIO ALBERTO HUERTAS COTES durante la ejecución del contrato 1098-94”(47).

3.2. Dictamen pericial.

Obra dictamen pericial solicitado por la parte demandante con el fin de que los peritos absolvieran el siguiente interrogatorio:

“a. Sírvanse ajustar los precios unitarios del contrato 1098 de 1994 y sus adicionales, correspondientes a las obras realizadas a partir del acta de obra número uno (1), correspondiente al mes de mayo de 1995 con la fórmula matemática prevista en la cláusula pertinente del contrato y verificar si tales ajustes fueron los pagados al contratista.

b. Sírvase ajustar los precios unitarios del contrato 1098 de 1994 y sus adicionales, correspondientes a las obras realizadas durante el mismo período a que se refiere el literal a) anterior con los índices total nacional (sic) de precios al consumidor —IPC— certificados por el DANE.

c. Sírvase informar al Honorable Tribunal, cuál es el valor de la diferencia entre los ajustes de precios del contrato 1098 de 1994 calculados con la fórmula matemática prevista en el contrato y los ajustes de precios del mismo contrato calculado con los índices total nacional (sic) de precios al consumidor publicados por el DANE…”(48).

4. Caso concreto.

Solicitó la parte actora la declaratoria de que “la conmutatividad y el equilibrio económico del contrato” se rompió en razón de que la fórmula de reajuste pactada en el parágrafo segundo de la cláusula octava del contrato 1098/94 y sus adicionales, no conservó el valor inicial de los precios unitarios durante el plazo contractual.

El Tribunal Administrativo a quo consideró, en primer lugar, que la denominada “ACTA DE ENTREGA Y RECIBO DEFINITIVO DE LAS OBRAS OBJETO DEL Contrato 1098-94” de fecha 30 de abril de 1997, contenía la liquidación bilateral del mencionado contrato, de tal modo que el contratista, al no haber dejado consignado en el acta en mención salvedad alguna respecto de lo acordado en esa oportunidad, no puede pretender ahora reclamar suma alguna por concepto de los pagos que le fueron cancelados por virtud del contrato 1098/94.

En segundo lugar, señaló el a quo que en este caso la entidad contratante sí cumplió con la obligación de ajustar el valor de los precios iniciales del contrato, según la fórmula acordada en el parágrafo segundo de la cláusula octava del referido contrato.

Por su parte, el actor en el recurso de apelación refutó los argumentos planteados en la sentencia de primera instancia y, en consecuencia, afirmó que el acta de entrega y recibo de las obras, en manera alguna puede corresponder a una liquidación final del contrato 1098/94, puesto que no comprende un balance o ajuste de cuentas entre las partes.

Así mismo, manifestó que la fórmula de ajuste de precios estipulada en el parágrafo segundo de la cláusula octava del contrato en mención no cumplió con su cometido de mantener la “conmutatividad” del contrato.

En ese contexto, la Sala procederá a examinar, en primer lugar, si en este caso el acta de entrega y recibo definitivo de las obras, contiene, o no, la liquidación del contrato 1098/94.

4.1. Acta de entrega y recibo definitivo de las obras y la liquidación del contrato.

Sea lo primero señalar que la liquidación constituye un balance final o ajuste de cuentas definitivo entre la Administración contratante y el particular Contratista, con miras a finiquitar la relación jurídica obligacional; es el procedimiento a través del cual las partes verifican en qué medida y de qué manera cumplieron las obligaciones recíprocas derivadas del contrato, con el fin de saldar las respectivas cuentas, todo lo cual, como es apenas obvio, supone que dicho trámite únicamente proceda con posterioridad a la terminación del contrato.

En ese sentido, es claro entonces que la liquidación contendrá las cuentas, los ajustes y los reconocimientos que se encuentren directamente relacionadas con el contrato que se pretende liquidar, de ahí que únicamente las actuaciones del contratista que se lleven a cabo dentro del marco de la ejecución del contrato estatal debidamente perfeccionado se podrán entender como parte de la ejecución del objeto contractual y por ende el acta de liquidación del mismo sólo podrá consignar las pretensiones que emanen directamente del contrato.

En este caso, encuentra la Sala, luego de revisar con detenimiento el documento denominado “ACTA DE ENTREGA Y RECIBO DEFINITIVO DE LAS OBRAS OBJETO DEL Contrato 1098-94”, que aquel, no corresponde de manera alguna a la liquidación del contrato 1098/94, habida cuenta que no se encuentra suscrito por el Director General del INVÍAS, esto es por el representante legal de la entidad, único que podría comprometer la responsabilidad de la entidad y suscribir el acta de liquidación del contrato, puesto que tal como en repetidas ocasiones lo ha expresado esta Corporación, el acta de liquidación final de contrato constituye un título ejecutivo y en consecuencia será requisito necesario que se encuentre firmada por quien está facultado para comprometer la responsabilidad de la entidad contratante, en este caso por el Director General del INVÍAS.

Al respecto, nótese que el acta de entrega y recibo definitivo de las obras a la que se hizo mención se encuentra firmada por el ingeniero contratista —Mario Alberto Huertas Cotes—, por el Director de la Obra del contratista —Fernando Pallares M.—, por el Director de la interventoría —Guillermo Restrepo Gómez—, por el ingeniero residente de la interventoría —Ary Martínez Cortázar— y por la Supervisora del Proyecto —Rocío Amanda Godoy Galvis—, y se echa de menos la firma del Director de la entidad contratante o de la persona en quien éste hubiere delegado dicha facultad.

Así las cosas, comoquiera que constituye requisito indispensable para que pueda ser considerado el documento denominado “ACTA DE ENTREGA Y RECIBO DEFINITIVO DE LAS OBRAS” como contentivo de la liquidación del contrato 1098/94, el que se encuentre suscrito por el Director General del INVÍAS —en su condición de representante legal de la entidad— y dado que, en este caso, el documento en mención no fue firmado por el mencionado Director o por quien éste hubiese delegado dicha facultad, no será posible para la Sala tener por cierto el hecho de que ese documento contiene la liquidación final del contrato.

Así pues, no le asiste razón al Tribunal al señalar que en el presente asunto el contrato de obra pública 1098/94 fue liquidado de común acuerdo por las partes, puesto que, tal como se dejó visto, el documento que según el a quo contendría la liquidación final del contrato no se encuentra firmado por el representante legal de la entidad contratante; valga precisar que hay dos formas para liquidar un contrato estatal, esto es i) de común acuerdo entre las partes o, en su defecto, ii) unilateralmente por la Administración, de ahí que en cualquiera de los dos eventos previstos resulta necesario que el acta o documento contentivo de la liquidación del contrato se encuentre suscrito por el representante legal de la entidad.

Aunado a lo anterior, observa la Sala que a diferencia de lo dicho por el Tribunal, la mencionada acta de entrega y recibo definitivo de las obras no contiene un balance final de cuentas de la relación contractual, en tanto que si bien permite conocer con claridad el nivel de cumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista no puede decirse lo mismo respecto de las contraídas por el INVÍAS, habida cuenta que a partir de ese sólo documento no es posible verificar los pagos efectuados por la entidad en favor del contratista y en consecuencia tampoco será posible constatar en qué medida cumplió la entidad contratante con sus obligaciones; nótese que en el Acta en mención si bien se relacionaron unos valores por concepto del total de las obras ejecutadas por el contratista, no se dijo nada acerca del cumplimiento de las obligaciones contractuales por parte de la entidad contratante consistentes en el pago de las obras.

Ahora bien, precisado lo anterior, procederá la Sala a determinar, a partir de las pruebas aportadas al proceso, si la fórmula de reajuste pactada en el contrato 1098/94 —con base en el índice de construcción de carreteras calculado por el INVÍAS— logró, o no, mantener la conmutatividad del contrato, si se compara con el comportamiento del IPC.

4.2. El reajuste o revisión de precios del contrato 1098/94.

En cuanto a la figura del reajuste de precios en materia de contratación estatal, el numeral 8º del artículo 4º de la Ley 80 de 1993 —vigente para la época de los hechos—, establece lo siguiente:

“ART. 4º—DE LOS DERECHOS Y DEBERES DE LAS ENTIDADES ESTATALES. Para la consecución de los fines de que trata el artículo anterior, las entidades estatales:

(…).

8. Adoptarán las medidas necesarias para mantener durante el desarrollo y ejecución del contrato las condiciones técnicas, económicas y financieras existentes al momento de proponer en los casos en que se hubiere realizado licitación o concurso(49), o de contratar en los casos de contratación directa. Para ello utilizarán los mecanismos de ajuste y revisión de precios, acudirán a los procedimientos de revisión y corrección de tales mecanismos si fracasan los supuestos o hipótesis para la ejecución y pactarán intereses moratorios” (Resalta la Sala).

La revisión de precios tiene por objeto la preservación del valor real de la remuneración pactada en un contrato, con el propósito de mantener la ecuación económico financiera del contrato; como lo ha expresado la Sala de Sección, busca que “se mantenga en todo momento el equilibrio obligacional para que el acto jurídico que nació conmutativo no deje de serlo en ningún momento”(50). En palabras de la doctrina:

“La revisión de precios es un método para el cálculo de los ajustes que se le deben reconocer al contratista por las fluctuaciones que durante la ejecución del contrato se hayan presentado en los costos de los componentes básicos que integran la obra y su finalidad es asegurar que el pago que realice la Administración Pública por concepto de los trabajos ejecutados por su colaborador privado concuerden íntegramente con el valor de la remuneración pactada en el contrato.

El método de la revisión o ajuste de precios opera técnicamente mediante fórmulas polinómicas tipo, que permitan realizar de manera precisa, un cálculo matemático de la incidencia que las variaciones de los costos de los componentes básicos de la obra (jornales, hierro, arena, etc.) tienen en los precios de la misma. (…). Existe una gran variedad de fórmulas polinómicas para la revisión de precios, las cuales serán determinadas por la Administración Pública en los pliegos de condiciones o términos de referencia, según la naturaleza y peculiaridades de cada contrato en particular”(51).

La revisión o el reajuste de precios se realiza respecto de los valores de los factores que determinan el precio del contrato —costos de producción tales como materias primas y mano de obra, entre otros— al momento de presentación de la propuesta o de la celebración del contrato, con el propósito de reconocer los incrementos de los precios que tales factores hubieren sufrido al momento de efectuarse el pago, es decir, pretende que se efectúen “los reajustes necesarios para la conservación del valor intrínseco del contrato, según las fórmulas matemáticas pactadas en él”(52). A tales reajustes, como mecanismos para mantener la conmutatividad del contrato, se ha referido la Jurisprudencia de esta Sección, en los siguientes términos:

“1. Por averiguado se tiene que mediante el contrato estatal se persigue la prestación de los servicios públicos y por consiguiente la satisfacción de intereses de carácter general.

Esta particularidad de la contratación estatal determina que la ejecución del objeto contractual sea un asunto vertebral y es por esto que la ley ha previsto diversos mecanismos que permiten conjurar factores o contingencias que puedan conducir a su paralización o inejecución.

Uno de tales mecanismos es precisamente aquel que permite que puedan reajustarse los precios pactados de tal suerte que manteniéndose su valor real en el decurso del plazo negocial, el contratista pueda cumplir con sus obligaciones y se lleve a feliz término la ejecución del contrato.

Por estas razones es que el fenómeno de la conmutatividad del contrato estatal se edifica sobre la base del equilibrio, de la igualdad o equivalencia proporcional y objetiva de las prestaciones económicas y por consiguiente las condiciones existentes al momento de la presentación de la propuesta y de la celebración del contrato deben permanecer durante su ejecución, e incluso su liquidación, manteniéndose en estas etapas las obligaciones y derechos originales así como las contingencias y riesgos previsibles que asumieron las partes, de tal suerte que de llegar a surgir fenómenos que rompan el equilibrio que garantiza el legislador, debe de inmediato restablecerse.

Sin embargo, lo anterior no significa que en todas las hipótesis el contratista deba obtener con exactitud numérica la utilidad calculada y esperada por él pues no cualquier imprevisto que merme su ventaja tiene la virtualidad de conducir al restablecimiento económico.

En efecto, sólo aquellas eventualidades imprevistas que alteran gravemente la ecuación financiera son idóneas para pretender con fundamento en ellas el restablecimiento económico pues si esto no se garantiza se afectaría el interés público que está presente en la contratación estatal”(53) (resaltado añadido).

La revisión de precios tiene un carácter diferente a la indexación, con la que se pretende preservar el poder adquisitivo del dinero al momento de recibir el pago, en relación con la época en la cual se presentó la propuesta o se suscribió el contrato. La Sala se ha referido a la diferencia existente entre el reajuste o la revisión de precios, en comparación con la actualización o la indexación monetaria, en los siguientes términos:

“Ahora sobre otro punto deben diferenciarse ‘el reajuste y revisión de precios’ por las partes de ‘la actualización o indexación monetaria’; mediante ésta se trata de preservar la equivalencia o representación monetaria del valor del contrato con el valor representativo real al momento del pago; recuérdese que en la mayoría de las veces por el transcurso del tiempo uno es el momento de ejecución y otro es el momento del pago. La actualización compensa, mediante la corrección, el efecto inflacionario de la moneda, generalmente, hasta el momento en el que se efectúe el pago. Se dice generalmente porque habrá casos en los cuales no procederá la indexación, por situación imputables al contratista”(54).

En relación con la inflación la misma providencia precisó lo siguiente:

“La Sala para estudiar ese punto advierte que la inflación en la República de Colombia, en sí misma considerada, no es, por regla general, un hecho imprevisible salvo cuando el porcentaje de inflación rebase de manera excepcional, jamás esperado, el porcentaje inflacionario proyectado por las Autoridades Administrativas.

Para la Sala la inflación en nuestro país, tal y como lo manifestó el actor en sus alegatos de segunda instancia, es un hecho o fenómeno real que se incrustó en nuestra economía hace varias décadas; es de notoriedad pública y de conocimiento; aún en los más neófitos en temas económicos.

Por lo tanto puede afirmarse, que en sí misma, la inflación no es un hecho imprevisible en Colombia, pero lo que sí puede ser imprevisible en algunos casos es el aumento desorbitado del porcentaje de inflación, cuando en la fórmula pactada en el contrato por las partes para el reajuste de los precios, no se incluyen factores para la recuperación de la inflación; vgr. Índices de inflación proyectados en los índices de precios al consumidor y/o al productor o en los índices de ingresos bajos.”(55)

Ahora bien, en el presente asunto encuentra la Sala que en el parágrafo segundo de la cláusula octava del contrato 1098/94, se incluyó el ajuste o revisión de precios de la siguiente manera:

“PAR. SEGUNDO.—AJUSTES. Al valor del acta por la obra ejecutada, cada mes y cotizada en la propuesta se le descontará el valor de la amortización del anticipo. Este valor obtenido se ajustará para cada grupo de obra de acuerdo con la siguientes fórmula: P1=Po x I/Io. En el cual los componentes de la fórmula tienen los siguientes significados: P1: Valor ajustado del acta para cada grupo de obra. Po: Valor básico del acta para cada grupo de obra calculado según las cantidades de obra ejecutada a los precios unitarios, Lista de cantidades de Obra, Precios Unitarios y Valor Total de la Propuesta. I: Cantidades de Obra, Precios Unitarios y Valor del ‘Índice de Costos de Construcción de Carreteras’ para el correspondiente grupo de obra. El valor del índice será calculado por el INSTITUTO según lo establecido en la Resolución 1077 del 17 de marzo de 1994 proferida por el Instituto Nacional de Vías por la cual se adopta la metodología para el cálculo de índices en el ajuste de precios en los contratos de obra a precios unitarios. Io: valor de ‘I’ para cada grupo de obra correspondiente al mes de noviembre de 1994…”.

De lo anterior se desprende que las partes pactaron en el citado parágrafo segundo de la cláusula octava del contrato 1098/94 que los precios del contrato, para cada grupo de obra, se reajustarían de conformidad con el “índice de costos de construcción de carreteras” calculado por el INVÍAS “según lo establecido en la Resolución 1077 del 17 de marzo de 1994 proferida por el Instituto Nacional de Vías por la cual se adopta la metodología para el cálculo de índices en el ajuste de precios en los contratos de obra a precios unitarios”.

En el presente asunto, observa la Sala que obra en el proceso la Resolución 1077 proferida el 17 de marzo de 1994 por el INVÍAS —por la cual se adopta la metodología para el cálculo de índices en el ajuste de precios en los contratos de obra a precios unitarios y se reglamenta su aplicación—, así como “el resumen de índices de costos de la construcción de carreteras elaborado por esta entidad [INVÍAS] de acuerdo con las resoluciones 1916 del 29 de marzo de 1994 y 1077 del 17 de marzo de 1997”, documentos a partir de los cuales, en principio, sería posible para la Sala por lo menos determinar cuáles fueron los factores tenidos en cuenta para el cálculo del reajuste. g 

No obstante lo anterior, encuentra la Sala que en este caso y para efectos de sacar avante las pretensiones de la demanda, era necesario demostrar cuáles fueron los factores de producción que sufrieron incrementos anormales, así como también que la fórmula de reajuste pactada en el contrato 1098/94 hubiese resultado insuficiente para contrarrestar los efectos de tales incrementos, circunstancias que, a juicio de la Sala y a partir de las pruebas que se aportaron al proceso, no se demostraron en el caso sub examine.

Así las cosas, comoquiera que no hay prueba alguna que permita tener por acreditado que los valores de los insumos propios de la obra contratada sufrieron un incremento de tal magnitud que la fórmula de ajuste pactada no era suficiente para contrarrestar los efectos de esos anormales incrementos, no habrá lugar a reconocer suma alguna por fuerza de esa circunstancia ni acceder a los pedimentos del actor.  

Aunado lo anterior ha de decirse que si bien en el expediente obra un dictamen pericial, dicha prueba no conduce a demostrar la supuesta alteración anormal y significativa de los valores de los insumos propios de la obra ni tampoco que esa variación hubiese causado un impacto negativo en la ecuación del contrato que no pudo contrarrestar la fórmula pactada en él; nótese que la prueba pericial se contrae en mostrar las diferencias existentes entre los precios ajustados con el índice acordado en el contrato 1098/94 a los ajustados con el IPC, sin hacer referencia a la incidencia del indicador —IPC— respecto de los precios correspondientes a los insumos utilizados en la ejecución del contrato.

En los mismos términos y en un caso similar a éste, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia del 29 de mayo de 2013, discurrió de la siguiente forma(56):

“(…).

En el asunto que aquí se examina por la vía de la apelación, el demandante sostiene que a partir del Acta 68 la fórmula estipulada empezó a reflejar sólo una parte de las alzas de los precios y de la desvalorización de la moneda, razón por la cual los precios unitarios comenzaron a decrecer mientras que la prestación del contratista se mantuvo igual, tal como lo corroboraba el comportamiento de los índices de precios al consumidor publicados por el DANE.

Sin embargo, no hay probanza alguna que demuestre el incremento anormal de los insumos propios de la obra que fue contratada —tales como el asfalto, el recebo, la arena, la gravilla, el cemento, los salarios, la gasolina, el ACPM, la maquinaria y el equipo, entre otros— y tampoco existe prueba de que, en razón de las alzas inusitadas de estos factores, la fórmula pactada hubiera resultado inane o insuficiente para contrarrestar los efectos de esos anormales incrementos.

Si bien la experticia indicó que los precios ajustados con el IPC arrojaban unos valores mayores a los ajustados con los índices convenidos en el contrato, no obstante, tal diferencia parecería demostrar una pérdida en el poder adquisitivo del dinero en el tiempo, examinado a la luz del comportamiento de los precios de una canasta de bienes de consumo —IPC—, pero no se encuentra una relación directa entre tal indicador y los precios correspondientes a los insumos utilizados en la ejecución del contrato, de tal suerte que pudiera concluirse que en efecto los precios de la canasta familiar influyeron en los precios de tales insumos y en qué medida lo hicieron.

No se acreditó en el proceso que se hubiere presentado una alteración anormal y significativa de los valores de los insumos propios de la obra y de que esa variación causó un impacto negativo en la ecuación financiera del contrato que no pudo contrarrestar la fórmula pactada, razón por la cual la Sala denegará las pretensiones de la demanda y confirmará lo decidido por el Tribunal Administrativo a quo”.

Así las cosas, comoquiera que en el presente asunto no se demostró que los valores de los insumos propios de la obra hubiesen sufrido una incremento anormal de tal magnitud que la fórmula de ajuste acordada por las partes en el contrato hubiere resultado inane para contrarrestar dichos incrementos, elementos estos que se constituyen en requisitos para que sea restablecido el equilibrio económico del contrato, procederá la Sala a confirmar la sentencia de primera instancia.

5. Condena en costas.

Finalmente, toda vez que para el momento en que se profiere este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente y, en el sub lite, debido a que ninguna procedió de esa forma, no habrá lugar a imponerlas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR la sentencia proferida el 7 de julio de 2004 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.

2. Sin condena en costas.

3. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Hernán Andrade Rincón—Carlos Alberto Zambrano Barrera.

1 Folios 3 al 27, cuaderno 1.

2 Anverso del folio 27, cuaderno 1.

3 Folio 30 del cuaderno 1.

4 Anverso del folio 30, cuaderno 1.

5 Folio 32, cuaderno 1.

6 Folios 82 al 90, cuaderno 1.

7 Mediante auto del 18 de febrero de 1999 el Tribunal se pronunció respecto del llamamiento en garantía solicitado por la entidad demandada y señaló que en este caso no había lugar a acceder a dicha petición, en tanto que “no existe fundamento constitucional ni legal para que la demandada pueda exigir del llamado en garantía, la indemnización de los perjuicios que llegare a sufrir o el reembolso del pago que tuviere que hacer como resultado de la sentencia, en caso de ser condenada”. Folios 8 al 15, cuaderno 3.

8 Folios 122 y 123, cuaderno 1.

9 Folio 180, cuaderno 1.

10 Folios 181 al 191, cuaderno 1.

11 Folios 193 al 202, cuaderno principal.

12 Recurso presentado el 13 de julio de 2004 y sustentado el 14 de julio de 2004 —Folios 204 al 208, cuaderno principal—.

13 Folios 215, cuaderno principal.

14 Folio 217, cuaderno principal.

15 Folios 218 al 228, cuaderno principal.

16 Decreto 2171 de 1992.

17 Artículo 75, Ley 80 de 1993. “Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa”.

18 Suma de dinero que según el actor correspondía “al ajuste correcto de precios del contrato 1098/94 con base en el IPC fijado por el DANE, deducida la suma ya recibida por parte de la entidad contratante, que se obtuvo desde su iniciación hasta la ejecución de las obras”.

19 24 de noviembre de 1999.

20 La demanda se presentó el día 18 de junio de 1998, esto es con posterioridad a la Ley 80 de 1993 pero con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 446 de 1998.

21 Ver, entre otras, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 15 de octubre de 1999, expediente 10.929, C.P. Ricardo Hoyos Duque; Sentencia del 13 de julio de 2000, expediente 12.513, C.P. María Elena Giraldo; Sentencia del 1 de agosto de 2000, expediente 11.816, C.P. Jesús María Carrillo Ballesteros; Sentencia del 30 de agosto de 2000, expediente 16.256, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; Sentencia del 22 de febrero de 2001, expediente 13.682, C.P. Ricardo Hoyos Duque; Sentencia del 16 de septiembre de 2004, expediente 19.113, C.P. María Elena Giraldo.

22 El artículo 60 de la Ley 80 de 1993, vigente para la época de celebración del contrato, establece que “los contratos de tracto sucesivo, aquéllos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran” estarán sujetos al trámite de la liquidación.

23 Artículo 60 de la Ley 80 de 1993:

“Los contratos de tracto sucesivo, aquéllos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación de común acuerdo por las partes contratantes, procedimiento que se efectuará dentro del término fijado en el pliego de condiciones o términos de referencia o, en su defecto a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga.

(…)”.

24 Dicha información se desprende de lo consignado en el “ACTA DE ENTREGA Y RECIBO DEFINITIVO DE LAS OBRAS OBJETO DEL Contrato 1098-94 PARA LA REHABILITACIÓN DEL SECTOR LOS ALPES - VILLETA DE LA CARRETERA BOGOTÁ - LOS ALPES - VILLETA”.

25 En cuanto al valor probatorio de los documentos aportados en copia simple, la Corporación en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2013 zanjó el tema y expuso lo que se transcribe a continuación:

“En el caso sub examine, las partes demandadas pudieron controvertir y tachar la prueba documental que fue aportada por la entidad demandante y, especialmente, la copia simple del proceso penal que se allegó por el actor, circunstancia que no acaeció, tanto así que ninguna de las partes objetó o se refirió a la validez de esos documentos.

Por lo tanto, la Sala en aras de respetar el principio constitucional de buena fe, así como el deber de lealtad procesal reconocerá valor a la prueba documental que ha obrado a lo largo del proceso y que, surtidas las etapas de contradicción, no fue cuestionada en su veracidad por las entidades demandadas…

En otros términos, a la luz de la Constitución Política negar las pretensiones en un proceso en el cual los documentos en copia simple aportados por las partes han obrado a lo largo de la actuación, implicaría afectar —de modo significativo e injustificado— el principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, así como el acceso efectivo a la administración de justicia (C.P., arts. 228 y 229)”.

De conformidad con la cita jurisprudencial que viene de verse y en aplicación de los principios de lealtad procesal y de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, es claro entonces que la prueba documental aportada en copia simple que ha obrado a lo largo del proceso y que, surtidas las etapas de contradicción, no fue cuestionada en su veracidad tiene plena eficacia demostrativa.

26 Folios 54 al 74, cuaderno 1.

27 Folios 75 al 80, cuaderno 1.

28 Folios 2 al 10, cuaderno de pruebas 4.

29 Folio 11, cuaderno de pruebas 4.

30 Folio 12, cuaderno de pruebas 4.

31 Folio 13, cuaderno de pruebas 4.

32 Folios 14 y 15, cuaderno de pruebas 4.

33 Folio 16, cuaderno de pruebas 4.

34 Folio 17, cuaderno de pruebas 4.

35 Folios 18 al 23, cuaderno de pruebas 4.

36 Folios 24 al 34, cuaderno de pruebas 4.

37 Folios 34 al 38 y 608 al 614, cuaderno de pruebas 4.

38 Folios 39 al 85, 319 al 336, cuaderno de pruebas 4.

39 Folios 540 al 541, cuaderno de pruebas 4.

40 Folios 86 al 90; 312 al 315, cuaderno de pruebas 4.

41 Folios 91 al 132, 134 al 150, 152 al 209, 211 al 270, 389 al 399, 402, 404, 406 al 411, 413 al 417, 419 al 422, 424 al 427, 429 al 430, 432 al 434, 436 al 437, 439 al 442, 445 al 448, 450 al 457, 459 al 460, 462 al 464, 466 al 469, 471 al 474, 476 al 479, 481 al 482, 484 al 485, 487 al 497, 499, 503 506, 508, 511 al 515, 517 al 521, 523 al 524, 526 al 527, 529 al 531y 539, cuaderno de pruebas 4.

42 Folios 133, 151, 210, 271 al 310, 337 al 375, 388, 400 al 401, 403, 405, 412, 418, 423, 428, 431, 435, 438, 443 al 444, 449, 458, 461, 465, 470, 475, 480, 483, 486, 498, 500 al 501, 507, 509 al 510, 516, 522, 525, 528 y 533 al 538, cuaderno de pruebas 4.

43 Folios 316 al 318, cuaderno de pruebas 4.

44 Folios 376 al 382, cuaderno de pruebas 4.

45 Folios 383 al 385, cuaderno de pruebas 4.

46 Folios 543 al 562, cuaderno de pruebas 4.

47 Folios 563 al 605, cuaderno de pruebas 4.

48 Cuaderno 3 del expediente.

49 La palabra “o concurso” fue derogada por el artículo 32 de la Ley 1150 de 1997.

50 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de agosto 15 de 1985, expediente 3916, M.P. Julio César Uribe Acosta.

51 ESCOBAR GIL, Rodrigo. Teoría General de los Contratos de la Administración Pública. Editorial Legis. Primera edición, Bogotá, 1999.

52 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de octubre 30 de 2003, expediente 17.213, M.P. María Elena Giraldo Gómez.

53 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia de junio 22 de 2011, expediente 18.836, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

54 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 3 de mayo de 2001, expediente 12.803, M.P. María Elena Giraldo Gómez.

55 Ibídem.

56 Sentencia del 29 de mayo de 2013, radicado 23313.