Sentencia 1998-01918 de abril 3 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Radicación: 25000-23-26-000-1998-01918-01(25492)

Consejero Ponente:

Dr. Hernán Andrade Rincón

Actor: Sociedad Exportaciones El Dorado Limitada

Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y Dirección General de la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil

Referencia: Acción de reparación directa (apelación sentencia)

Bogotá, D.C., tres de abril de dos mil trece.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala

1. Competencia.

La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 25 de junio de 2003 por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, que declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Aeronáutica y negó las pretensiones de la demanda, en proceso con vocación de doble instancia ante esta corporación, pues la pretensión mayor se estimó en $ 4.500.000.000 (cfr. fl. 54, cdno. 1), suma correspondiente al monto de los perjuicios materiales irrogados a la sociedad demandante, mientras que el monto exigido en el año de presentación de la demanda para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa tuviera vocación de doble instancia, era de $ 18.850.000 (D. 597/88).

2. Ejercicio oportuno de la acción.

Al tenor de lo previsto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, la acción de reparación directa deberá instaurarse dentro de los dos años contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión, operación administrativa u ocupación permanente o temporal de inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos.

En el sub examine la responsabilidad administrativa que se alega se origina en el “allanamiento ilegal de los contenedores” (fl. 14, cdno. 1) y la aprehensión de las mercancías de propiedad de la sociedad demandante, por parte de la DIAN, actuaciones que tuvieron lugar, según afirmó el demandante, los días 6 y 7 y 12 de febrero de 1998, respectivamente, lo que significa que la acción debía impetrarse antes del 12 febrero de 2000 y, como ello sucedió el 26 de junio de 1998, resulta evidente que la acción se propuso dentro del término previsto por la ley.

3. Capacidad procesal de la parte actora.

3.1. Sea lo primero indicar que sobre la capacidad procesal y sus consecuencias respecto del curso de la actuación(3), la jurisprudencia de la Sala ha sostenido que:

“La doctrina(4) y la jurisprudencia(5) han coincido en señalar que la capacidad para ser parte es la aptitud legal que se tiene para ser sujeto de la relación jurídico-procesal, es la capacidad que tiene la persona para ser titular de derechos y obligaciones procesales, para realizar directamente o por intermedio de sus representantes actos procesales válidos y eficaces, así como para asumir las cargas y responsabilidades que se desprendan del proceso.

El artículo 44 del Código de Procedimiento Civil, dispone que toda persona natural o jurídica puede ser parte en un proceso y que tienen la capacidad para comparecer por sí mismas las personas que pueden disponer de sus derechos; las demás deben comparecer por medio de sus representantes o debidamente autorizados por éstos con sujeción a las normas sustanciales.

Particularmente, en lo que a las personas jurídicas concierne, la misma norma prevé que éstas deben comparecer al proceso por medio de sus representantes con arreglo a lo dispuesto por la Constitución la ley o los estatutos”(6).

3.2. En este sentido, es preciso distinguir entre la falta de capacidad procesal para incoar la acción y la falta de legitimación en la causa por activa(7), comoquiera que son instituciones jurídicas diferentes respecto de sus características y efectos.

3.2.1. En efecto, en relación con la falta de capacidad procesal, la jurisprudencia ha sostenido que constituye un presupuesto procesal de la acción que, de no encontrarse satisfecho, da lugar a proferir fallo inhibitorio, pues constituye la potestad de exigir al Estado su tutela judicial, es decir, es el derecho procesal de acudir ante la administración de justicia para invocar una pretensión.

En tal sentido, habrá falta de capacidad procesal cuando, entre otros eventos, alegándose la condición de persona jurídica de derecho privado, no se demuestra en debida forma la existencia de la misma ni la representación legal(8) —esto es, mediante la presentación de la certificación de registro en la Cámara de Comercio competente—, o cuando siendo persona natural incapaz, no se acude al proceso por intermedio del representante o de la persona debidamente autorizada(9). En ambos casos es claro que el derecho de acción no se encuentra acreditado y, por tanto, no es posible entrabar la relación jurídico-procesal frente al demandado.

En efecto, así se consideró en sentencia de 24 de mayo de 2012(10):

Es bien sabido que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 137 numeral 1º del Código Contencioso Administrativo, toda demanda que se presente ante la jurisdicción contencioso administrativa debe contener ‘La designación de las partes y sus representantes’ y que en concordancia con lo anterior, el artículo 97 numeral 6º del Código de Procedimiento Civil, establece la excepción consistente en no haberse presentado con la demanda la prueba de la calidad en que actúe el demandante, norma que por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo es aplicable en este jurisdicción especializada.

En atención a las incongruencias advertidas y teniendo en cuenta la falta de precisión en la designación de la parte y la ausencia de prueba con respecto a su existencia y representación legal, estima la Sala que la demanda deviene sustancialmente inepta. Por lo mismo, la Sala declarará probada de manera oficiosa la excepción de ineptitud sustancial de la demanda, por no haberse determinado con precisión cuál de las tres (3) entidades citadas en el libelo es la que realmente obra como demandante y no haberse allegado tampoco la prueba de la calidad que ostenta la parte actora. Por dicha razón, habrá de revocarse la sentencia de primera instancia para proferir en su lugar una decisión inhibitoria” —se destaca—.

3.2.2. A diferencia de la falta de capacidad procesal, la carencia de legitimación en la causa por activa se refiere, no ya a un presupuesto procesal de la acción, sino a un presupuesto sustancial de la sentencia favorable a las pretensiones de la parte demandante, que no es constitutiva de una excepción de fondo(11). De este modo, la legitimación en la causa por activa expresa la relación directa entre la parte actora y los intereses jurídicos involucrados en el proceso(12), de suerte que ante la ausencia de tal relación “las pretensiones formuladas estarán llamadas a fracasar puesto que el demandante carecería de un interés jurídico perjudicado y susceptible de ser resarcido”(13).

Al respecto, en sentencia de 12 de septiembre de 2012(14), la Subsección A afirmó:

“La legitimación en la causa es un elemento sustancial que corresponde a la calidad o al derecho que tiene una persona para formular o para contradecir las pretensiones de la demanda, como sujeto de la relación jurídica sustancial; de esta manera, la parte demandante tiene la posibilidad de reclamar el derecho invocado en la demanda —legitimación por activa— frente a quien fue demandado —legitimación por pasiva—. En ese sentido, se entiende que la primera (la legitimación por activa) es la identidad que tiene el demandante con el titular del derecho subjetivo y, por lo mismo, posee la vocación jurídica para reclamarlo, al paso que la segunda (la legitimación por pasiva), es la identidad que tiene la parte accionada con quien tiene el deber de satisfacer el derecho reclamado.

Así las cosas, es deber del juez determinar si la parte accionante está legitimada para reclamar la indemnización del daño y si la entidad demandada es la llamada a responder por aquélla. Ante la falta de prueba sobre tal presupuesto, habrá lugar, indefectiblemente, a negar las pretensiones de la demanda”.

Sobre el particular, la jurisprudencia ha diferenciado entre la legitimación de hecho y la legitimación material en la causa. Respecto de la primera, ha sostenido que es aquella que se establece entre las partes en razón de la presentación y notificación de la demanda, mientras que la segunda se contrae a “la participación real de las personas en el hecho origen de la formulación de la demanda, independientemente de que dichas personas hayan demandado o que hayan sido demandadas”(15).

En suma, si la falta de legitimación en la causa “recae en el demandante, el demandado tiene derecho a ser absuelto pero no porque él haya probado un hecho nuevo que enerve el contenido material de las pretensiones sino porque quien lo atacó no es la persona que frente a la ley tiene el interés sustantivo para hacerlo —no el procesal—(16) (se destaca).

3.3. Con fundamento en lo expuesto y por las razones que pasan a explicarse, la Sala considera que la parte demandante no acreditó su capacidad procesal y que, en consecuencia, corresponde proferir fallo inhibitorio por ineptitud de la demanda, pues, como ya se explicó, al tenor de lo señalado por la jurisprudencia de la Sala, aquella constituye una condición necesaria “para que la relación jurídico procesal nazca válidamente y, en esa medida, se pueda decidir sobre el mérito de la cuestión litigiosa”(17).

3.3.1. En efecto, de conformidad con la demanda incoada y el poder otorgado para instaurar la acción de la referencia (fl. 1, cdno. 1), el señor Carlos Alcides Procel Gallegos actúa en “calidad de representante legal de la sociedad Exportaciones El Dorado Ltda., constituida por la escritura pública 4653 de la Notaría 3 de Bogotá y matrícula 0000425 de la Cámara de Comercio de Bogotá”(fl. 5, cdno. 1).

3.3.2. Sin embargo, la Sala observa que en el expediente no obra una sola prueba sobre la existencia de la sociedad referida ni de su representación legal en cabeza del señor Carlos Alcides Procel Gallegos.

De hecho, en el proceso únicamente reposa lo siguiente:

3.3.2.1. Resolución 5249 expedida por la DIAN el 24 de noviembre de 1994 “Por la cual se establecen los requisitos para la autorización de depósitos francos” (fls. 3 a 5, cdno. 2).

3.3.2.2. Ley 105 de 1993 “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las entidades territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones” (fls. 7 a 55, cdno. 2).

3.3.2.3. Decreto 2724 de 1993 “Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y se determinan sus funciones” (fls. 18 a 55, cdno. 2).

3.3.2.4. Decreto 1693 de 1997 “Por el cual se separa funcionalmente la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales” (fls. 57 a 87, cdno. 2).

3.3.2.5. Decreto 1725 de 1997 “Por el cual se organiza internamente y se distribuyen las funciones de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales” (fls. 88 a 148, cdno. 2).

3.3.2.6. Decreto 1909 de 1992 “Por el cual se modifica parcialmente la legislación aduanera” (fls. 149 a 154, cdno. 2).

3.3.2.7. Dictamen pericial practicado a petición de la parte demandante (fls. 3 a 18, cdno. 3), con el objeto de establecer “el valor de los perjuicios de todo orden ocasionados (…), como consecuencia de la aprehensión y confiscación de las mercancías de que trata el presente negocio, conforme a los lineamientos generales que se han determinado en la demanda” (fl. 3, cdno. 3).

3.3.3. De este modo, comoquiera que en el plenario no obra prueba sobre la existencia de la sociedad referida ni de su representación legal en cabeza del señor Carlos Alcides Procel Gallegos, y dado que ello se traduce en la falta de capacidad procesal de la parte demandante, corresponde proferir fallo inhibitorio por ineptitud de la demanda, como en efecto se hará.

4. Costas.

Toda vez que no se evidencia temeridad, ni mala fe de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas de conformidad con lo reglado en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

III. RESUELVE:

1. REVOCAR la sentencia proferida el veinticinco (25) de junio de 2003 por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, que declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de la demandada Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil y negó las pretensiones de la demanda.

2. En su lugar, INHIBIRSE para resolver de fondo, de acuerdo con lo expuesto.

En firme esta providencia, REMÍTASE la actuación al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»

(3) Sobre el estudio oficioso de la capacidad procesal, en sentencia de la Sección Quinta de 4 de septiembre de 2008, expediente 2007-00056, C.P. Mauricio Torres Cuervo, se expuso: “[e]sta corporación ha sostenido reiteradamente que si bien el artículo 164 del Código Contencioso Administrativo, dispuso que en los procesos contencioso administrativos sólo se pueden proponer excepciones de fondo, los hechos que constituyen las excepciones previas a que se refiere el artículo 97 del Código de Procedimiento Civil, pueden ser invocados, conforme al artículo 143 del Código Contencioso Administrativo (modificado por la L. 446/98, art. 45), como fundamento de los recursos interpuestos contra los autos admisorios de las demandas, sin perjuicio de que si se interponen como excepciones deban estudiarse y decidirse en la sentencia como impedimentos procesales (sobre el modo en que deben tratarse en la jurisdicción contencioso administrativa las excepciones previas tratan, entre otras, las sents. ago. 30/97, exp. 1656, mar. 11/99, exp. 1847 y de abr. 14/2005, exp. 3333, proferidas por la Sección 5ª de la Sala de lo Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, así como la de abr. 7/2000, exp. 9875, proferida por la Sección 2ª de esta corporación). || Es evidente que la falta de capacidad procesal para ser parte demandante y demandada en estudio constituye la excepción previa establecida en el numeral 5º del artículo 97 del Código de Procedimiento Civil, razón por la cual corresponde estudiarla, de acuerdo con el criterio expuesto en el párrafo anterior, como un impedimento procesal para proferir sentencia de fondo”.

(4) “Para el tratadista Hernando Devis Echandía en su libro Compendio de Derecho Procesal, Teoría General del Proceso" Tomo I, “la capacidad para ser parte en un proceso, significa ser sujeto de la relación jurídica procesal, es decir, actuar como demandante, demandado, sindicado, interviniente, etc. En consecuencia, toda persona natural o jurídica puede ser parte en un proceso, artículo 44 del Código de Procedimiento Civil”. En el sentido ver: Guasp, Jaime, Derecho Procesal Civil, Tomo I. Instituto de Estudios Políticos de Madrid, impreso por Gráficas Hergon”.

(5) “Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 12 de agosto de 2003; radicación 11001-03-15-000-2003-00330-01(S-330)”.

(6) Sentencia de 25 de marzo de 2010, expediente 36489, C.P. Myriam Guerrero de Escobar. Véase también el auto de 2 de febrero de 2005, expediente 28005, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.

(7) Sobre la misma cuestión, se puede consultar la sentencia de 21 de marzo de 2011, expediente 17589, C.P. Hernán Andrade Rincón. Igualmente, en sentencia de 9 de mayo de 2011, expediente 17.476, se citó: “la Corte Suprema de Justicia se pronunció sobre este presupuesto procesal, en los siguientes términos (CSJ, Auto 028, jul. 22/2009): || ‘En primer lugar, que la llamada ‘capacidad para ser parte’ es un presupuesto procesal que difiere de la denominada ‘capacidad para comparecer al proceso’. La primera alude a la capacidad para ser sujeto de derechos y obligaciones y, en términos del proceso, para ser sujeto de las relaciones jurídicas generadas a su interior, tal y como lo reza el artículo 44 del Código de Procedimiento Civil, aplicable a los juicios del trabajo por la remisión de que trata el artículo 145 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social; en tanto que, la segunda se traduce en la facultad de poderse ejercer por sí mismo, y sin que medie representación o autorización de otros, los diversos actos del proceso. || Por eso se ha dicho que la capacidad para ser parte en el proceso es correlativa en el derecho civil a la capacidad de goce, esto es, a la ‘personalidad jurídica’, es decir aquella con la que cuenta el titular de derechos y obligaciones materiales, la cual se presume para todas las personas humanas pero que debe acreditarse en tanto se trata de otro tipo de actores. La capacidad procesal lo resulta igualmente respecto de la capacidad para obrar en aquel campo del derecho, presumiéndose para quienes han accedido a la mayoridad, pero que, en tratándose de personas jurídicas, incapaces u otros entes habilitados por la ley para ser partes en el proceso, debe ejercerse a través de quienes son válidamente sus representantes, tutores, albaceas, gestores, etc. Así como no pueden confundirse las dos figuras anunciadas, tampoco lo puede ser la capacidad para ser parte en un proceso con la llamada ‘legitimación en causa’ (legitimatio ad causam), pues ésta última hace relación es a la titularidad de la situación jurídica material discutida en juicio, la cual puede o no coincidir con la calidad de quien es parte en el proceso; y la segunda, con el conocido ‘jus postulandi’ o capacidad de postulación, que es la prerrogativa que ostentan los abogados para representar directamente los intereses de las partes del proceso, habida cuenta de las exigencias técnicas que requiere adelantar la actuación, como del derecho y carga que le asiste a éstas de contar con un patrocinio profesional para la adecuada defensa de sus derechos” —se destaca—.

(8) Artículo 44 (inc. 3º) del Código de Procedimiento Civil: “[l]as personas jurídicas comparecerán al proceso por medio de sus representantes, con arreglo a lo que disponga la constitución, la ley o los estatutos”. Al respecto, el tratadista Hernán Fabio López Blanco explicó (Procedimiento Civil, T. I, novena edición, págs. 299 y 300): “tratándose de persona jurídica de derecho público de creación legal como regla general, se debe probar quién su representante, más no existencia; por excepción legal la representación de la Nación, de los departamentos y municipios no debe probarse por así disponerlo expresamente el artículo 77, numeral 4º del Código de Procedimiento Civil al señalar como uno de los anexos obligatorios de toda demanda ‘la prueba de la representación de las personas jurídicas que figuren como demandantes o demandadas, salvo cuando se trata de la Nación, departamentos o municipios. || Cuando se trata de personas jurídicas de derecho privado (sociedades, fundaciones, corporaciones, cooperativas, etc.), se debe acreditar no solo su existencia, sino su representación, por cuanto, como lo advierte la Corte [marzo 4 de 1938, ‘G.J. t. LXVI, pág. 140], ‘siendo estas meras creaciones abstractas de la ley, que no quedan sometidas al dominio de los sentidos, debe comprobar su ser, su existencia y su normal funcionamiento, lo mismo que el poder y mandato de sus gestores. En síntesis, se debe demostrar con toda plenitud judicial su propia personalidad y la personería de quienes la administran’, lo que también es predicable de las personas jurídicas de derecho público cuya creación no proviene de la ley”.

(9) Artículo 44 (inc. 2º) del Código de Procedimiento Civil: “[t]ienen capacidad para comparecer por sí al proceso, las personas que pueden disponer de sus derechos. Las demás deberán comparecer por intermedio de sus representantes, o debidamente autorizadas por éstos con sujeción a las normas sustanciales”.

(10) Sección Primera, expediente 2007-00350, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno (E).

(11) Véase sentencia de 20 de septiembre de 2001, expediente 14452, C.P. María Elena Giraldo: “[l]La excepción de fondo se caracteriza por la potencialidad que tiene, si se prueba el hecho modificativo o extintivo de la pretensión procesal que propone al demandado o advierte el juzgador (CCA, art. 164) para extinguir, parcial o totalmente la súplica procesal. La excepción de fondo supone, en principio, el previo derecho del demandante que a posteriori se recorta por un hecho nuevo y probado —modificativo o extintivo del derecho constitutivo del demandante— que enerva la prosperidad total o parcial de la pretensión, como ya se dijo. || La legitimación material en la causa, activa y pasiva, es una condición anterior y necesaria entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable al demandante o al demandado” (resaltado del texto).

(12) Auto de 12 de diciembre de 2001, expediente 20456, C.P. María Elena Giraldo Gómez: “la legitimación en la causa por activa es la identidad del demandante con la persona a quien la ley le otorga la vocación jurídica para reclamar la titularidad de un derecho y por pasiva la identidad del demandado, con aquel a quien se le puede exigir la obligación correlativa que se deriva del primero”.

(13) Sentencia de 28 de julio de 2011, expediente 19753, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. Sobre el mismo punto, se pueden consultar las sentencia de 30 de enero de 2013, expediente 24879, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa y de 14 de marzo de 2012, expediente 21859, C.P. Enrique Gil Botero.

(14) Expediente 25941, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.

(15) Sentencia de 11 de noviembre de 2009, expediente 18163, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. Al respecto, en auto de 30 de enero de 2013, expediente 42610, C.P. Danilo Rojas Betancourth, se explicó: “[l]a legitimación por pasiva de hecho, que se refiere a la potencialidad del demandado de ser parte dentro del proceso, constituye un requisito de procedibilidad de la demanda —en la medida en la que esta no puede dirigirse contra quien no es sujeto de derechos—, mientras que, la legitimación por pasiva material, constituye un requisito no ya para la procedibilidad de la acción, sino para la prosperidad de las pretensiones”.

(16) Supra Nº 11.

(17) Sentencia de 28 de marzo de 2012, expediente 22168, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, oportunidad en la que, además, la Sala precisó: “[s]i bien se había venido sosteniendo que tales condiciones eran la demanda en forma, la competencia del juez, la capacidad para ser parte y la capacidad procesal, y que la ausencia de alguna de ellas conducía a sentencia inhibitoria, lo cierto es que hoy en día se entiende que la inhibición por la ausencia de presupuestos procesales se reduce a la falta de capacidad para ser parte y a algunos casos excepcionales de inepta demanda pues las dos restantes, así como cualquier otro vicio que expresamente señale la ley, configuran causales de nulidad que deben regirse por los artículos 140 y siguientes del Código de Procedimiento Civil”.