Sentencia 1998-02655 de abril 9 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Radicación: 05001-23-31-000-1998-02655-01 (31.208)

Consejera Ponente:

Dra. Olga Mélida Valle de De la Hoz (e)

Demandante: Área Lux Ltda. Proinase Ltda.

Demandado: Empresas Públicas de Medellín

Referencia: Acción de controversias contractuales

Bogotá, D.C., nueve de abril de dos mil quince.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Previo al estudio correspondiente para decidir el recurso, advierte la Sala que revocará la sentencia, para justificar esta decisión se analizará: i) la competencia de la Corporación para conocer del recurso; ii) lo probado en el proceso; iii) y se precisará la caducidad de la acción en el caso concreto.

1. Competencia del Consejo de Estado.

Conforme a lo establecido en el artículo 129(2) del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 del Consejo de Estado —modificado por el Acuerdo 55 de 2003(3)—, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer, en segunda instancia, de las apelaciones de las sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos en las controversias de naturaleza contractual.

En el asunto que nos ocupa, el demandante presentó la acción de reparación directa contra las Empresas Públicas de Medellín, por incumplimiento del contrato que consistió en el pago incompleto del precio total del contrato. Ahora, cuando se presentó la demanda —ago. 28/98— para que un proceso fuera de doble instancia la cuantía debía exceder de $ 18’850.000, y en el caso bajo estudio la cuantía se estimó en $ 19.937.412 —fl. 17, cdno. 1—.

3. Lo probado en el proceso.

Para orientar el alcance de la controversia se hará un recuento de las pruebas aportadas y practicadas en el proceso, concretamente las relevantes para resolver el caso sub iudice, y para fundamentar el sentido de la decisión que se adoptará:

a. Las Empresas Públicas de Medellín tramitó la licitación pública ES-1578-GN, cuyo objeto fue el suministro de luminarias para la iluminación interior del edificio Empresas Públicas de Medellín, que se adjudicó a la demandante mediante Resolución 236977 del 23 de mayo de 1997 —fls. 11 y 12, cdno. 2—.

b. Entre las Empresas Públicas de Medellín y la Sociedad Área Lux Ltda. — Proinase Ltda., se celebró, en julio de 1994, un contrato de suministro SCN-3169-E, donde “Las Empresas encargan a el contratista y éste se obliga a ejecutar para aquellas, ciñéndose a los documentos del contrato, esto eso, el pliego de condiciones y especificaciones de la licitación pública nacional ES-1578-GN, en sus adendos 1, 2 y 3, y en la propuesta presentada el 15 de diciembre de 1993, el diseño, fabricación, ensamblaje y pruebas en fábrica, embalaje y suministro de las luminarias que constituyen el sistema de iluminación interior del Edificio Empresas Públicas de Medellín, incluyendo las partes de repuesto especificadas” —fl. 2, cdno. 1—.

El precio final del contrato se fijó en US$ 1.535.865,60, incluyendo los repuestos solicitados —fl. 3 cdno. 1—.

El plazo fue de ocho (8) meses contados a partir de la fecha de perfeccionamiento del contrato —fl. 2, cdno. 1—.

c. Luego, las partes contratantes firmaron acta de modificación bilateral 1 en la que variaron los ítems, se fijó como plazo para la entrega de la totalidad del suministro el 31 de octubre de 1995 y el valor del contrato se determinó en US$ 1.441.495,31 más el IVA. —fls. 13 a 19, cdno. 2—.

c.(sic) Copia del pliego de condiciones —fls. 92 a 206, cdno. 2— que en La sección 2.6.1 estipuló que “los precios cotizados debían incluir todos los derechos, impuestos y gravámenes aduaneros, impuestos sobre las ventas y otros impuestos y derechos ya pagados o pagables sobre los elementos, componentes y materia prima utilizados o incorporados en la fabricación o ensamblaje del ítem en Colombia, cuando las Empresas puedan obtener exenciones de acuerdo con las disposiciones del Estatuto Tributario” —fl. 124, cdno. 2—.

d. Asimismo, en el pliego se señaló en la cláusula 28 de la minuta del contrato que “cumplido o ejecutado las obligaciones surgidas del contrato o en los casos contemplados en el Estatuto Contractual de las Empresas, se procederá a su liquidación de acuerdo con las disposiciones contenidas en dicho Estatuto y transcritas en los documentos de licitación” —fl. 167, cdno. 2—.

e. La Cláusula 31: Impuestos y Derechos, numeral 3º, de la minuta del contrato contenida en el pliego de condiciones, estipuló que “cuando con posterioridad a la fecha de cierre de la licitación los impuestos que incidan directamente en los precios cotizados tengan alguna modificación por aumento, disminución o eliminación, así como la creación de nuevos impuestos que también incidan directamente en los precios cotizados, ello será tenido en cuenta por Las Empresas para hacer los ajustes que sean del caso y reconocerle a el (sic) Contratista los mayores costos o hacerle las deducciones, según la real incidencia que la modificación o disminución de los impuestos existentes o la creación de gravámenes tengan en los preciso cotizados. Para el efecto las Empresas tendrán en cuenta si la variación en el régimen de impuesto se refleja en la fórmula de reajuste y de ser así no habrá lugar a ningún reconocimiento o deducción según el caso” —fl. 169, cdno. 2—.

f. Copias de las órdenes de pago, expedidas por las Empresas Públicas de Medellín que da cuenta de los pagos correspondientes al 10% del primer y el 10% del segundo anticipo, con las cuentas de cobro presentadas por el contratista, que las soportan —fls. 49 a 53, cdno. 2—.

g. Copias de las órdenes de pago y cuentas de cobro correspondientes al pago de las entregas parciales de los suministros; y del 10% del pago final del valor total del contrato, en el que se aplica la deducción señalada por el demandante que se denominó “menos menor valor del contrato por ips(4) derogado (70% del suministro)” —fls. 53 a 89, cdno 2—.

h. Copia de la comunicación 577569 del 19 de septiembre de 1995, niega la devolución el monto correspondiente al impuesto de previsión social deducido, con fundamento en que estaba facultado para hacer los ajustes al valor del contrato, en atención a que el monto deducido estaba incluido en el precio cotizado, por lo que al derogarse dicho impuesto era procedente, según lo establecido en el pliego de condiciones, aplicar la deducción —fls. 90 y 91, cdno 2—.

g.(sic) Copia de la comunicación del 26 de enero de 1998, presentada por el demandante ante Las Empresas Públicas de Medellín en la que solicitó el pago del precio establecido en el contrato, en el que afirmó —fl. 28, cdno. 2—:

“(…) 7. El contratista (la Sociedad por mí representada) cumplió en términos precisos sus obligaciones contractuales y por ello presentó en la debida oportunidad y con el lleno de los requisitos fijados en el contrato, los cobros correspondientes al valor contractual que le eran propios”.

h. Obran en el expediente reiteradas reclamaciones con el mismo objeto, presentadas a la entidad demandada, que son contestadas desfavorablemente al contratista.

Así las cosas, se encuentra acreditado que el demandante celebró con la entidad demandada el contrato SCN-3169-E, que tuvo como objeto el suministro de luminarias para la iluminación del edificio Empresas Públicas de Medellín y que mediante acta de modificación bilateral, se estableció el 31 de octubre de 1995, como plazo del contrato. Asimismo, se encuentra establecido, que este contrato una vez ejecutado, debía ser liquidado. Tal como lo acepta el demandado en la contestación de la demanda, y de las demás pruebas obrantes en el proceso, se acreditó que el demandante cumplió con las obligaciones contractuales dentro de los plazos acordados en el contrato, esto es, el 31 de octubre de 1995, es decir, en esta fecha el demandante entregó el último elemento del ítem objeto del contrato de suministro. Adicionalmente, se probó que las Empresas Públicas de Medellín ajustó el precio del contrato y aplicó deducciones al precio pactado con fundamento en la derogatoria del impuesto de previsión social, vigente para el momento de la licitación pública que adjudicó el contrato de la referencia y de la propuesta presentada por el demandante. En consecuencia de lo anterior, el demandante presentó varias reclamaciones a la entidad con la finalidad de que se pagara el precio convenido en el contrato, no obstante, las Empresas Públicas de Medellín negó la petición del contratista con fundamento en que este impuesto debió ser incluido en el precio cotizado de la propuesta del demandante, y al ser derogado el impuesto, era procedente su deducción.

3. Caducidad de la acción.

Conforme a lo anterior, esto es, en cuanto a que las obligaciones del contrato se cumplieron dentro de los plazos pactados, es necesario abordar de manera oficiosa, el estudio de la caducidad de la acción, para establecer si el demandante ejerció la acción dentro de la oportunidad procesal establecida, pues si bien el tribunal encontró no probada la excepción formulada por el demandante, con fundamento en que las obligaciones contractuales se terminaron de cumplir en enero de 1997, cuando la entidad pagó la última cuenta de pago presentada por el demandante, el criterio señalado por la jurisprudencia de esta Corporación, respecto de la terminación de los contratos regidos por la Ley 80 de 1993, difiere de la posición del a quo, que si bien es razonable, se aparta del precedente de esta Corporación, como pasará a analizarse.

Esta Sala considera que erró el tribunal al iniciar el cómputo del término de la caducidad a partir del último pago efectuado por la entidad al demandante, con fundamento en que no obraba en el expediente una fecha cierta a partir del cual empezar a contar el término de caducidad, no obstante, se encuentra que es posible determinar el momento a partir del cual debe contabilizarse este término, por las razones que se expondrán a continuación.

La caducidad(5) de la acción de controversias contractuales se encuentra consagrada en el artículo 136 numeral 10, y preceptúa que será de 2 dos años contados a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento. Este numeral, contempló varios supuestos para establecer cuándo se configura la caducidad de la acción de controversias contractuales. En primer lugar, dispuso que fuera de dos (2) años, contados desde la ocurrencia de los motivos de hecho y de derecho que la sustentaran, pero de allí en adelante distinguió varios supuestos para concretar esta idea:

i) En los negocios jurídicos de ejecución instantánea, la demanda debe presentarse a más tardar dentro de los 2 años siguientes a cuando se cumplió o debió cumplir el objeto del contrato; en otras palabras, una vez se ejecutó o debió ejecutar. En consecuencia, de conformidad con la tipología de los contratos, el término para accionar, en aquéllos de ejecución instantánea, se sujeta al cumplimiento o plazo para el cumplimiento del objeto pactado.

ii) En los que no requieran liquidación, la demanda debe presentarse dentro de los 2 años siguientes a la terminación del contrato, por cualquier causa.

iii) La complejidad para contar la caducidad se presenta, en mayor medida, en los contratos que requieren liquidación. El literal c) prevé que si la liquidación se efectúa de común acuerdo, el término de caducidad es de 2 años, contados desde la firma del acta respectiva.

Sin embargo, esta norma no es clara, de ahí que la jurisprudencia del Consejo de Estado la acotó, porque a juzgar por su literalidad la acción podría ejercerse dentro de los dos (2) años siguientes a la suscripción del acta de liquidación bilateral, sin advertir que los cuatro (4) meses previstos para realizar esta tarea generalmente eran desconocidos por las partes; incluso, acostumbran firmar el documento vencido este término.

Por esta razón, la Sección Tercera, con ponencia Dr. Enrique Gil Botero, mediante sentencia del 13 de junio de 2013, expediente 24.054, precisó este tema, de la siguiente manera:

“Es de advertir que en el segundo supuesto —es decir, si se practica la liquidación bilateral cuando vencieron los términos para efectuarla, e incluso una vez venció el término de la acción de controversias contractuales la caducidad para ejercer la acción no empieza a correr desde que se liquidó bilateralmente el negocio, porque quedaría abierta la posibilidad de que las partes liquiden en cualquier tiempo, incluso diez o cincuenta años después de que se ejecutó el contrato.

“En razón a lo expuesto, se aclara que para efectos de contar la caducidad: i) uno es el supuesto cuando se expiden actos administrativos durante el trascurso de la caducidad de la acción y ii) otro que las partes liquiden el contrato o lleguen a acuerdos durante ese mismo lapso. En este último evento, que es el del caso concreto, es lógico entender que a partir del 30 de noviembre de 1988 las partes ya conocían y entendían todos los efectos que sobre su patrimonio y respecto a las obligaciones del contrato tuvo la ejecución del mismo. Por eso, a partir de allí empezó a correr el término para liquidar el contrato —seis (6) meses—, y después el de caducidad de la acción —dos (2) años—. Si acaso las partes, en este lapso, entraron en negociaciones o no para tratar de liquidar el contrato, o para negociar las diferencias económicas que alguna parte creyera tener en su favor, y bien que hayan concretado algo o no, de ninguna manera afecta el término de caducidad, sencillamente porque está corriendo, y cada parte tiene la oportunidad de acudir a la jurisdicción para interrumpirlo o acudir ante la procuraduría para hacerlo lo mismo pero temporalmente.

“Si lo que sucedió fue que trascurrieron los dos años sin llegar a un entendimiento; pero pasados éstos lo alcanzaron, liquidando de común acuerdo el negocio, y dejando una salvedad por parte del contratista; de ningún modo autoriza reabrir la oportunidad para demandar, pues la que tenían caducó, y el hecho de que liquiden extemporáneamente el contrato no significa —para efectos del acceso a la jurisdicción lo mismo que liquidarlo unilateralmente, porque es sólo en este evento que se debe controlar la actuación unilateral de la administración, para impedir que queden sin control sus actos administrativos.

“En cambio, si la liquidación es bilateral de ninguna manera puede sorprenderse el contratista, quien no sólo tuvo a disposición dos (2) años para demandar, sino que pasados éstos, es decir caducada la acción, propició una nueva relación voluntaria sobre el mismo negocio, que ya nada le podía reportar, pues pasado aquél término no es posible retomar los efectos patrimoniales del contrato, así que si él y la administración decidieron hacerlo, no sólo obviaron la ley, sino que luego no pueden tratar de acceder a la jurisdicción que ya se había cerrado, por la propia inactividad o por falta de interés para demandar(6)”.

Lo anterior significa que cuando empieza a correr la caducidad de la acción contractual, por cualquiera de las causas que contempla la ley —i) liquidación bilateral practicada en forma oportuna o ii) falta de liquidación dentro de los términos legales—, el término no se suspende, aunque posteriormente las partes, mientras corre la caducidad, liquiden el contrato(7).

Incluso, ha expresado la Sección Tercera que si acaso la administración expide un acto administrativo con posterioridad a la liquidación bilateral, pero de pura ejecución de una decisión contenida en la liquidación, ni siquiera es demandable, porque se trataría de un acto de cumplimiento(8).

Ahora, con relación a la liquidación de los contratos de suministro, señala el artículo 287 del Decreto-Ley 222 de 1983:

“ART. 287.—De los casos en que procede la liquidación. Deberá procederse a la liquidación de los contratos en los siguientes casos:

1. Cuando se haya ejecutoriado la providencia que declaró la caducidad.

2. Cuando las partes den por terminado el contrato por mutuo acuerdo, lo cual podrá hacerse en todos los casos en que tal determinación no implique renuncia a derechos causados o adquiridos en favor de la entidad contratante.

3. Cuando se haya ejecutoriado la providencia judicial que lo declaró nulo.

4. Cuando la autoridad competente lo declare terminado unilateralmente conforme al artículo 19 del presente estatuto.

Además de los casos señalados, y si a ello hubiere lugar, los contratos de suministros y de obras públicas deberán liquidarse una vez que se hayan cumplido o ejecutado las obligaciones surgidas de los mismos”.

Ahora, el artículo 287 del Decreto 222 de 1983 establecía que los contratos de suministro y de obras públicas debían liquidarse “… una vez se hayan cumplido o ejecutado las obligaciones surgidas de los mismos”. El rigor literal de esta norma ha sido aplicado constante y uniformemente por el Consejo de Estado. Así las cosas, a partir de este momento se inicia el plazo con que contaban las partes para liquidar el negocio jurídico, y a continuación de éste el de caducidad de la acción, teniendo en cuenta que en el Decreto 1 de 1984 el término era de dos (2) años, contados a partir de la fecha en que debió liquidarse el contrato, dando aplicación al inciso final del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.

La dificultad que existía en vigencia del Decreto 222 de 1983, debido a que no contempló un término para realizar la liquidación del contrato de obra —sólo ordenaba hacerlo—, hizo que la jurisprudencia de esta Corporación(9) definiera el tema de la siguiente manera —sent., ago. 30/2001, rad. 50001-23-31-000-1999-6256-01(16.256)—:

“La Sala ha precisado con fundamento en la ley, que el término de caducidad de las acciones contractuales se cuenta a partir de la fecha en que se produce o debió producirse la liquidación del contrato. Así, en sentencia del 8 de junio de 1995, expediente 10.634 señaló: ‘En materia contractual habrá que distinguir los negocios que requieren de una etapa posterior a su vigencia para liquidarlos, de aquellos otros que no necesitan de la misma. En éstos, vale decir, para los cuales no hay etapa posterior a su extinción, cualquier reclamación judicial deberá llevarse a cabo dentro de los dos años siguientes a su fenecimiento. Para los contratos respecto de los cuales se impone el trámite adicional de liquidación, dicho bienio para accionar judicialmente comenzará a contarse desde cuando se concluya el trabajo de liquidación, o desde cuando se agotó el término para liquidarlo sin que se hubiere efectuado, bien sea de manera conjunta por las partes o unilateralmente por la administración...”(10).

Ahora bien, cuando las partes no establecían en el contrato un plazo especial para realizar la liquidación, entonces aplicaban los términos fijados por la jurisprudencia de la época para los contratos regidos por el Decreto-Ley 222 de 1983, la cual señaló —se insiste en ello que:

“La jurisprudencia de la Sala se había encargado de señalar como término plausible para que la administración liquidara el contrato el de cuatro meses: dos meses a partir del vencimiento del contrato para que el contratista aportara la documentación requerida para la liquidación y dos para que el trabajo se realizara por mutuo acuerdo. Vencido el último, la administración debía proceder a la liquidación unilateralmente mediante resolución debidamente motivada (sent., ene. 29/88, exp. 3615)(11).

(...).

“También ha precisado la Sala que dicho término no es perentorio, vale decir, que pasados ahora 6 meses de haberse vencido el plazo del contrato sin que éste se haya liquidado no se pierde competencia para hacerla. Pueden practicarla los contratantes por mutuo acuerdo o la administración unilateralmente, ya que el fin último es que el contrato se liquide y se definan las prestaciones a cargo de las partes...”(12).

Aplicada esta tesis a un caso regido por el Decreto 222 de 1983, la caducidad de la acción se configuraba contando los dos (2) años desde la fecha en que se debió liquidar el contrato, y no se hizo. Ahora, en vigencia de la Ley 80 de 1993, la Sala ha tomado el día del vencimiento del plazo, que se espera que sea el mismo de terminación del contrato, para contar a partir de allí el término de liquidación del contrato y luego el de caducidad de la acción, que siempre será dentro de los 6 meses siguientes a este último, pues fenece la oportunidad para el contratista de ejecutar los trabajos o efectuar la entrega de los suministros propios del negocio jurídico de obra o suministro, respectivamente. De modo que, no puede tenerse como punto de partida el pago del precio del contrato efectuado por el contratante, como lo hizo el tribunal, porque ello conduciría al absurdo de hacer inoperante el principio de preclusión de la acción en estos eventos, toda vez que, la obligación de liquidar el contrato se postergaría al capricho del contratante y con ella, la de caducidad de las acciones, en desconocimiento de los principios que orientan la actuación procesal. En este mismo sentido esta Corporación precisó(13):

“Conviene hacer una precisión respecto a este tema, uno de los más complejos de manejar en casos como el presente, y también en otras variables del mismo, que ponen a prueba la manera como se aplica la norma procesal de caducidad. Resulta que la Sala se ha preguntado, en otras ocasiones, cómo contar el plazo de caducidad de la acción contractual cuando está corriendo este término y no obstante la administración expide un acto administrativo, en el interregno, o practica la liquidación bilateral.

“En la primera hipótesis se presentan dos situaciones procesales extremas, que han dado lugar a soluciones diversas, ya avaladas por esta Subsección: i) de un lado, que el acto unilateral se dicte muy cerca al inicio del cómputo de la caducidad —por ejemplo, pasado un mes o, ii) de otro lado, que se dicte muy próximo al vencimiento de ese plazo —por ejemplo, el último día del segundo año—.

“(…)”.

“De atenerse al primer supuesto, parece posible sostener que la caducidad para demandar ese acto administrativo —que puede ser el de la liquidación unilateral o cualquier otro aspecto de inconformidad con el contrato—, es lo que resta —23 meses del término de caducidad que ya corre, hasta completar los dos años. Pero si con esta misma tesis se resuelve el segundo supuesto la problemática se complica demasiado, porque en la práctica la administración quedaría sin control judicial, toda vez que una decisión que se dicta el último día de la caducidad es materialmente imposible de controlar, comoquiera que el afectado no tendrá la oportunidad real de ejercer el derecho de acceso a la administración de justicia: ¿acaso en un día puede preparar y presentar una demanda?

“Admitir semejante posibilidad conduciría al abuso por parte de la administración y a la desviación de su poder, porque quedaría autorizada para expedir actos administrativos —así careciera de competencia, o contemple cualquier otro vicio hasta el día en que caduca la acción contractual, con la seguridad de que el afectado no tendrá la oportunidad material de cuestionar la legalidad de la decisión que lo afecta.

“No obstante, esto no significa que se amplíe también el término de caducidad de la acción en relación con aquellos aspectos contractuales de inconformidad no afectados por la decisión administrativa proferida durante el transcurso de la caducidad o respecto a la liquidación que se ha hecho por mutuo acuerdo dentro del término de la caducidad e incluso cuando éste ya se ha vencido —como lo pretende la demandante en el caso concreto—. Frente a esos problemas la caducidad empezó a correr una vez finalizada la ejecución de las obras y se debió liquidar el contrato —en el caso concreto desde el 12 de mayo de 2012, toda vez que a partir de esta fecha, se tiene certeza de que las obras se ejecutaron—, y no se justifica ampliarla porque por la desidia de las partes se liquidó un año y veinticuatro días después, y por mutuo acuerdo —21 de febrero de 1995—.

“(…)”.

“En razón a lo expuesto, se aclara que para efectos de contar la caducidad: i) uno es el supuesto cuando se expiden actos administrativos durante el transcurso de la caducidad de la acción y ii) otro que las partes liquiden el contrato o lleguen a acuerdos durante ese mismo lapso. En este último evento, que es el del caso concreto, es lógico entender que a partir del 12 de mayo de 1992 las partes ya conocían y entendían todos los efectos que sobre su patrimonio y respecto a las obligaciones del contrato tuvo la ejecución del mismo. Por eso, a partir de allí empezó a correr el término para liquidar el contrato —seis (6) meses—, y después el de caducidad de la acción —dos (2) años—. Si acaso las partes, en este lapso, entraron en negociaciones o no para tratar de liquidar el contrato, o para negociar las diferencias económicas que alguna parte creyera tener en su favor, y bien que hayan concretado algo o no, de ninguna manera afecta el término de caducidad, sencillamente porque está corriendo, y cada parte tiene la oportunidad de acudir a la jurisdicción para interrumpirlo o acudir ante la procuraduría para hacerlo lo mismo pero temporalmente.

“Si lo que sucedió fue que trascurrieron los dos años sin llegar a un entendimiento; pero pasados éstos lo alcanzaron, liquidando de común acuerdo el negocio, y dejando una salvedad por parte del contratista; de ningún modo autoriza reabrir la oportunidad para demandar, pues la que tenían caducó, y el hecho de que liquiden extemporáneamente el contrato no significa —para efectos del acceso a la jurisdicción lo mismo que liquidarlo unilateralmente, porque es sólo en este evento que se debe controlar la actuación unilateral de la administración, para impedir que queden sin control sus actos administrativos.

“En cambio, si la liquidación es bilateral de ninguna manera puede sorprenderse el contratista, quien no sólo tuvo a disposición dos (2) años para demandar, sino que pasados éstos, es decir caducada la acción, propició una nueva relación voluntaria sobre el mismo negocio, que ya nada le podía reportar, pues pasado aquél término no es posible retomar los efectos patrimoniales del contrato, así que si él y la administración decidieron hacerlo, no sólo obviaron la ley, sino que luego no pueden tratar de acceder a la jurisdicción que ya se había cerrado, por la propia inactividad o por falta de interés para demandar(14)”.

En ese sentido, es claro que la terminación del contrato tiene lugar cuando se cumple el plazo establecido en el contrato, que debe coincidir con la terminación de la ejecución del mismo, y que otro asunto diferente, que no guarda relación con su ejecución, es el pago de su valor.

Aplicado este análisis al caso concreto, se tiene que el 1º de mayo de 1998 se configuró la caducidad, en atención a que se fijó como plazo para la entrega de la totalidad de los suministros, el 31 de octubre de 1995 —fl.13, cdno. 2—, pues según lo aportado al proceso, este plazo no fue modificado, luego del acta 1 de modificación bilateral del contrato SCN-3169 E, este plazo no sufrió alteraciones, a partir de ahí inicia el cómputo de los 6 meses establecidos para liquidar el contrato, de manera bilateral y unilateral, que en el presente caso, transcurrió hasta el 1º de mayo de 1996(15), y desde ese momento se cuentan los dos años establecidos en la ley para demandar ante esta jurisdicción. Asimismo, las partes manifestaron que las obligaciones contractuales se cumplieron dentro de los plazos acordados, esto es, para el 31 de octubre de 1995, el demandante entregó el último elemento objeto del contrato, de modo que a partir de ese momento, empezó a correr el término de 6 meses para realizar la liquidación del contrato que se extendió hasta el 1º de mayo de 1996, que como se itera no se llevó a cabo. Así las cosas, el demandante tenía hasta el 1º de mayo de 1998 para presentar la demanda, sin embargo, lo hizo el 28 de agosto de 1998, esto es, por fuera de la oportunidad.

Conforme a lo anterior, la Sala revocará la sentencia apelada, toda vez que encontró probada la caducidad de la acción, por lo cual, la Sala se abstendrá de estudiar el recurso de apelación, tal como lo autoriza el artículo 306 del Código de Procedimiento Civil: “Si el juez encuentra probada una excepción que conduzca a rechazar todas las pretensiones de la demanda, podrá abstenerse de examinar las restantes…”, lógica normativa que aplica al resolver el recurso de apelación”.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Revócase la sentencia del 18 de noviembre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones expuestas en la parte considerativa de la demanda.

2. Declárese probada la excepción de caducidad de la acción.

3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.»

2 “ART. 129.—El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión. (…)”.

3 “ART. 13.—Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…).

Sección Tercera (…).

“Las controversias de naturaleza contractual”.

4 Impuesto de previsión social

5 La caducidad es la sanción que consagra la ley por el no ejercicio oportuno del derecho de acción, en tanto que al exceder los plazos preclusivos para acudir a la jurisdicción, se ve limitado el derecho que asiste a toda persona de solicitar que sea definido un conflicto por el aparato jurisdiccional del poder público.

Es decir, las normas de caducidad tienen fundamento en la seguridad jurídica que debe imperar en todo ordenamiento, en el sentido de impedir que situaciones permanezcan en el tiempo, sin que sean definidas judicialmente. En otros términos, el legislador establece unos plazos razonables para que las personas, en ejercicio de una determinada acción y, con el fin de satisfacer una pretensión específica, acudan a la organización jurisdiccional del poder público, a efectos de que el respectivo litigio o controversia sea definido con carácter definitivo por un juez de la república con competencia para ello.

Así las cosas, es la propia ley la que asigna una carga a los asociados del conglomerado social para que, ante la materialización de un determinado hecho, actúen con diligencia en cuanto a la reclamación efectiva de los derechos reconocidos sustancialmente por las disposiciones jurídicas que de dichos supuestos fácticos se desprenden, sin que las partes puedan convenir en su desconocimiento, modificación o alteración.

Ahora bien, en relación con la caducidad de la acción de reparación directa, el numeral 8º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998 establece lo siguiente:

“La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por acusa de trabajo público o por cualquier otra causa”.

En ese contexto, la Sala ha señalado, en reiteradas ocasiones, que el término de caducidad de la acción de reparación directa debe computarse a partir del día siguiente a la fecha en que tuvo ocurrencia el hecho, la omisión o la operación administrativa fuente o causa del perjuicio.

Si bien, es posible que, en específicas ocasiones, el daño se prolongue en el tiempo, con posterioridad al momento de acaecimiento de los hechos dañosos que sirven de fundamento de la acción, lo cierto es que ello no puede significar que el término de caducidad se postergue de manera indefinida, por cuanto la norma no consagra ese supuesto. Es decir, la disposición no establece que el cómputo de la caducidad debe iniciarse en el momento en que el daño se concreta por completo, sino que por el contrario, determina que el mismo debe empezar a contarse a partir del día siguiente al hecho que le sirve de basamento a la pretensión, esto es, la fecha en que acaece el suceso o fenómeno que genera el daño, de no ser así se confundiría a aquél con las secuelas o efectos del mismo.

6 Acerca de la posibilidad de interrumpir la caducidad de la acción en virtud de las relaciones o tratos que se presentan entre las partes durante el trascurso del plazo de caducidad, ha expresado la Sala —sent., sep. 27/2012, exp. 21.424—: “Respecto a este tema ha dicho la Sala —sent., jul. 25/2002, rad. 07001-23 31-000-1995-3893-01(13.893)—: ‘Se precisa además que las peticiones de pago hechas a la administración y las respuestas dadas por ésta no modifican lo dispuesto en la ley respecto del término de caducidad, ni lo relativo a la fecha desde la cual se debe contar el mismo. Igualmente, las manifestaciones que haga la Administración en torno a la vigencia del contrato, a la existencia de obligaciones o a la inexistencia de las mismas no determinan el inicio del cómputo del término de caducidad de la correspondiente acción; este pende de lo dispuesto en la ley. Por las mismas razones, tampoco es dable considerar que el término de caducidad sólo empieza a correr desde la fecha en la cual el municipio expidió al interesado copia auténtica de documentos que solicitó’.

“Con anterioridad había dicho esta misma Sala, en auto proferido el día 29 de abril de 1999; que ‘Precisa finalmente la Sala que la sola circunstancia de que el entonces director de FONCOLPUERTOS hubiese manifestado mediante oficio del 26 de noviembre de 1996, que el contrato estaba vigente, no revive un negocio jurídico que había terminado el 1º de agosto de 1993, por vencimiento final del plazo. La suerte jurídica del contrato estatal no depende de apreciaciones, opiniones o conceptos, muchas veces equivocados o erróneos, de los administradores públicos’.

“Así mismo, se expresó en la sentencia del 6 de abril de 2000 que ‘Aceptar que el término de caducidad de la acción era igualmente de dos años, pero contados a partir del vencimiento de los tres meses que tenía la administración para resolver la petición que presentó el demandante el 27 de noviembre de 1989 con miras a obtener el pago de los servicios prestados, (CCA, art. 40), sería atentar contra las normas de orden público que fijan la caducidad de la acción, o más grave aún, tornarlo en un término que quedaría a la voluntad del demandante, por cuanto al reclamar a la administración en la fecha que a bien lo considere, sólo a partir del momento en que opere su silencio nacería para él la oportunidad procesal de reclamar ante el juez administrativo el reconocimiento esperado. Se aclara que el momento para el cómputo del término de caducidad es el general que establece el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, a ‘partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento’, toda vez que como el contrato no se perfeccionó, la no aprobación del mismo no encuadra en ninguna de las situaciones particulares que inicialmente tuvieron desarrollo jurisprudencial recogidas hoy en el nuevo texto del artículo 136 numeral 10 de la Ley 446 de 1998…”.

7 En la sentencia del 26 de mayo de 2006 —exp. 18.606— la Sección Tercera expresó, en un caso donde la administración expidió un acto administrativo durante el trascurso de la caducidad de la acción contractual, ésta se cuenta desde que se debió liquidar el contrato, no desde la expedición del acto unilateral: “El Tribunal Administrativo de Antioquia, en la sentencia recurrida, resolvió declarar probada la excepción de caducidad de la acción propuesta por la parte demandada e inhibirse de examinar las súplicas de la demanda, para lo cual consideró que en tanto las obras contratadas habían sido recibidas por la entidad pública demandada el 17 de marzo de 1986, ‘el contrato debía liquidarse de común acuerdo a más tardar el 17 de julio de 1986 o unilateralmente el 17 de septiembre del mismo año’ y que en tanto el contrato no se liquidó, el contratista disponía de dos años para demandar, contados a partir del 17 de septiembre de 1986.

“Dicha decisión fue recurrida en apelación por la parte demandante, en cuanto consideró que los dos años con los cuales contaba el contratista para demandar debían contarse a partir de la ejecutoria de la Resolución 394 de abril 18 de 1989, por medio de la cual la entidad efectuó ‘un reconocimiento’ al contratista, respecto del valor correspondiente por obra adicional.

“De conformidad con el Decreto-Ley 222 de 1983, éste resulta ser uno de los contratos que requiere de liquidación, por ser de obra pública, así pues, la Sala contará el término de caducidad desde la fecha límite en la cual el contrato podía ser liquidado por la Administración, el cual, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sala, era de seis (6) meses que debían contarse desde la terminación del contrato.

“En el proceso se encuentra acreditado que las obras contratadas fueron recibidas por la entidad el 17 de marzo de 1986 —prueba 2.1.6—, luego, en esa fecha se entiende terminado el contrato por el cumplimiento del objeto; de acuerdo con lo afirmado anteriormente, el término máximo para liquidar el contrato era de seis (6) meses, los cuales se vencían el día 17 de septiembre de 1986, así pues, el plazo máximo con el cual contaba el contratista para demandar se vencía el 17 de septiembre de 1988; toda vez que la demanda fue presentada el 4 de julio de 1989, la acción se encontraba caducada.

“No le asiste razón a la demandante en tanto afirma que el término de caducidad debe contarse desde la ejecutoria de la Resolución 394 de 1989, por cuanto las reclamaciones formuladas por el contratista y las respectivas respuestas de la Administración no interrumpen el término de caducidad de la acción, el cual corre para las partes por disposición legal.

“Así pues, por las razones expuestas, la Sala confirmará lo decidido por el Tribunal Administrativo a quo”.

8 La Sección Tercera, en sentencia del 10 de mayo de 2001 —exp. 13.347—, manifestó sobre los actos que expide la administración con posterioridad a la liquidación del contrato que: “En el presente caso no cabe referirse a los actos separables del contrato sino a los que puede expedir la administración una vez se encuentra liquidado, pese a que sea un contrasentido que luego de efectuarse esta diligencia en razón a los efectos jurídicos que de ella se derivan —extinguir la relación jurídica entre las partes pueda subsistir aún para la administración contratante la posibilidad, o mejor la competencia, de expedir actos vinculados al contrato.

(…).

“Lo precedente permite formular este interrogante: Es la Resolución 2070 expedida por el alcalde municipal de Arauca el 23 de noviembre de 1994 ‘por la cual se ordena reintegrar unos dineros’ un acto de naturaleza contractual y por consiguiente, impugnable por la vía de la acción contractual en el término de dos años?

(…).

“Lo primero que debe advertirse es la inutilidad de la mencionada resolución, en tanto la administración municipal no requería formalizar en un acto administrativo el reintegro de las sumas de dinero a cargo del demandante si éstas tenían su causa en las actas de liquidación de los contratos, ya que dichas actas por si mismas eran suficiente título ejecutivo para el cobro pretendido por la administración. Ello claramente se infiere del acto acusado, el cual tanto en la parte motiva como resolutiva expresa que el reintegro ordenado al demandante por $ 38.146.257 tiene fundamento en las actas de liquidación suscritas el 28 de octubre/92 de 1992.

“Para la Sala dicho acto no tiene la naturaleza de contractual. Es un acto de mera ejecución encaminado al cumplimiento de los que le dieron origen, vale decir, su suerte dependía de la que corrieran las actas de liquidación de los contratos que si son en estricto sentido actos bilaterales de naturaleza contractual.

“La circunstancia de que contra el acto acusado el demandante haya agotado la vía gubernativa, en razón a que en el mismo se le concedieron los recursos de reposición ante el Alcalde de Arauca y el de apelación ante el inmediato superior, los cuales fueron resueltos el primero de ellos en forma desfavorable (fl. 114) y el segundo en el que acertadamente el gobernador del Departamento de Arauca denegó su trámite teniendo en cuenta que se trataba de una decisión frente a la cual sólo cabía la reposición (fl. 147), no significaba que fuese susceptible en consecuencia del control de legalidad ante la justicia contenciosa administrativa. En otras palabras, si dicho acto no tenía control administrativo por la vía gubernativa de conformidad con el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo, tampoco tenía control judicial”.

9 Sección Tercera, sentencia del 6 de julio de 1995, expediente 8126: “Respecto del acto de liquidación, advierte la Sala que ni en el Decreto 150 de 1976 ni en el 222 de 1983 se establecieron plazos para que la diligencia de liquidación, bilateral o unilateral, se efectuase; una disposición en tal sentido solo se encuentra a partir de la vigencia de la Ley 80 de 1993 (art. 60).

“Tal circunstancia impuso que el Juez Administrativo tuviese que precisar los términos, frente al silencio de la ley; así lo hizo, por ejemplo, en sentencia de 29 de enero de 1988, expediente 3615, C.P. Dr. Carlos Betancur Jaramillo, actor Darío Vargas Sanz, con esta fórmula:

“‘Aquí surge un escollo, aparentemente creado por un vacío legal. Qué plazo tiene la administración para liquidar el contrato?

“‘Aunque la ley no lo diga no quiere significar esto que la administración pueda hacerlo a su arbitrio, en cualquier tiempo. No, en esto la jurisprudencia ya ha tomado también partido. Se ha considerado como término plausible el de cuatro meses; dos, a partir del vencimiento del contrato para que el contratista aporte la documentación adecuada para la liquidación y dos para que el trabajo se haga de común acuerdo.

“‘Si vence este último la Administración no podrá esperar más y deberá proceder a la liquidación unilateral, mediante resolución administrativa debidamente motivada’.

“Ese término, sin embargo, y según se desprende de la sentencia referida tiene más características de suspender que de agotar la competencia: es decir que no existía competencia antes de los 4 meses posteriores a la terminación del contrato para proceder a la liquidación unilateral sin que se fijase un límite temporal posterior para el ejercicio de tal potestad.

“Luego, en sentencia de 9 de noviembre de 1989, actor: Consorcio Cimelek Incol Ltda., se agregaría que ‘a falta de acuerdo, estima la Sala que la entidad contratante debe proceder a la liquidación unilateral dentro de los dos meses siguientes al vencimiento del término para hacer la liquidación de común acuerdo. Aunque este nuevo plazo no está previsto por la ley de manera específica, coincide con el consagrado legalmente para que se produzca el fenómeno del silencio administrativo negativo (D.L. 2304/89, arts. 1º y 7º), y, por esta razón, lo adopta la Sala para eventos como el que aquí se presenta’.

“Más adelante, como lo recuerda el profesor Carlos Betancur Jaramillo, se continuó detectando el ‘vacío que existía en el régimen anterior y que había impuesto solución jurisprudencial en el sentido de que esa etapa liquidatoria debía cumplirse a más tardar dentro de los dos años siguientes a su terminación. Se valió la jurisprudencia, por analogía, del mismo término previsto para la caducidad de los conflictos contractuales en general; y con la consideración de que si cualquiera de las partes tenía ese término para hacer algún reclamo derivado del contrato, ese mismo era el lapso que la administración tenía para unilateralmente definir quien le debía a quien y cuánto’ (Derecho Procesal Administrativo, págs. 545, 546).

“La aplicación de esta directriz jurisprudencial a este caso concreto significa que, si la terminación de la obra ocurrió en diciembre de 1982 y la liquidación unilateral se produjo el 26 de enero de 1984, no se había vencido el plazo de dos años de que disponía la administración para hacerlo y, por ende, el cargo no prospera”.

10 En el mismo sentido, ver sentencia de la Sección Tercera del 31 de octubre de 2001, radicación 25000-23-26-000-1991-7666-01 (12.278).

11 La Ley 80 de 1993 recogió esta pauta jurisprudencial al establecer en el artículo 60 que el término para liquidar el contrato debe fijarse “en el pliego de condiciones o términos de referencia o, en su defecto, a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o la fecha del acuerdo que la disponga”.

12 Sentencia de 16 de agosto de 2001, radicación 25000-23-26-000-1996-4384-01 (14.384).

13 Sentencia del 13 de junio de 2013. Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C, C.P. Enrique Gil Botero, expediente 25.439.

14 Acerca de la posibilidad de interrumpir la caducidad de la acción en virtud de las relaciones o tratos que se presentan entre las partes durante el trascurso del plazo de caducidad, ha expresado la Sala —sent., sep. 27/2012, exp. 21.424—: “Respecto a este tema ha dicho la Sala —sent., jul. 25/2002, rad. 07001-23 31-000-1995-3893-01(13.893)—: ‘Se precisa además que las peticiones de pago hechas a la administración y las respuestas dadas por ésta no modifican lo dispuesto en la ley respecto del término de caducidad, ni lo relativo a la fecha desde la cual se debe contar el mismo. Igualmente, las manifestaciones que haga la Administración en torno a la vigencia del contrato, a la existencia de obligaciones o a la inexistencia de las mismas no determinan el inicio del cómputo del término de caducidad de la correspondiente acción; este pende de lo dispuesto en la ley. Por las mismas razones, tampoco es dable considerar que el término de caducidad sólo empieza a correr desde la fecha en la cual el municipio expidió al interesado copia auténtica de documentos que solicitó’.

“Con anterioridad había dicho esta misma Sala, en auto proferido el día 29 de abril de 1999; que ‘Precisa finalmente la Sala que la sola circunstancia de que el entonces director de FONCOLPUERTOS hubiese manifestado mediante oficio del 26 de noviembre de 1996, que el contrato estaba vigente, no revive un negocio jurídico que había terminado el 1º de agosto de 1993, por vencimiento final del plazo. La suerte jurídica del contrato estatal no depende de apreciaciones, opiniones o conceptos, muchas veces equivocados o erróneos, de los administradores públicos’.

“Así mismo, se expresó en la sentencia del 6 de abril de 2000 que ‘Aceptar que el término de caducidad de la acción era igualmente de dos años, pero contados a partir del vencimiento de los tres meses que tenía la administración para resolver la petición que presentó el demandante el 27 de noviembre de 1989 con miras a obtener el pago de los servicios prestados (CCA, art. 40), sería atentar contra las normas de orden público que fijan la caducidad de la acción, o más grave aún, tornarlo en un término que quedaría a la voluntad del demandante, por cuanto al reclamar a la administración en la fecha que a bien lo considere, sólo a partir del momento en que opere su silencio nacería para él la oportunidad procesal de reclamar ante el juez administrativo el reconocimiento esperado. Se aclara que el momento para el cómputo del término de caducidad es el general que establece el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, a ‘partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento’, toda vez que como el contrato no se perfeccionó, la no aprobación del mismo no encuadra en ninguna de las situaciones particulares que inicialmente tuvieron desarrollo jurisprudencial recogidas hoy en el nuevo texto del artículo 136 numeral 10 de la Ley 446 de 1998. Como lo consideró el Ministerio Público, ‘en nuestro sistema, a diferencia del francés, no procede la decisión prealable, o sea la exigencia legal de obtener un pronunciamiento administrativo previo al ejercicio de la acción. Una cosa es que el administrado acuda a la administración en ejercicio del derecho constitucional de petición, y otra es que pretenda un pronunciamiento sobre el reconocimiento de un derecho que debe ser objeto de la pretensión procesal’. En estas condiciones, el término procesal para el ejercicio de la acción permanecía inmodificable y para que el demandante no dejara caducar la acción, no debió perder de vista la circunstancia que dio origen a sus pretensiones. Por tal motivo, habrá de revocarse la sentencia apelada y en su lugar declarar probada la caducidad de la acción’”.

15 Comoquiera que el contrato se terminó el 31 de octubre de 1995, el plazo para liquidar el contrato transcurrió hasta el 1º de mayo de 1996, por cuanto el mes de abril tiene 30 días calendario.