Sentencia 1998-02909 de agosto 14 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN “A”

Expediente: 24.640

Rad.: 250002326000199802909-01

Consejero Ponente:

Dr. Carlos Alberto Zambrano Barrera

Demandante: Hans Humberto Varela Ruiz

Demandado: Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá

Naturaleza: acción contractual

Bogotá, D.C., catorce de agosto de dos mil trece.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. La competencia.

La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 19 de noviembre de 2002, por cuanto la cuantía del proceso fue estimada razonadamente por el demandante en la suma de $ 700’000.000 y, para la época de interposición de la demanda(1), eran susceptibles de acceder a la segunda instancia los procesos promovidos en ejercicio de la acción contractual cuya cuantía excediera la suma de $ 18.850.000(2), monto que se encuentra ampliamente superado, como se puede observar. Por otra parte, es de anotar que el Consejo de Estado es funcionalmente competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas por los tribunales administrativos en primera instancia, a términos de lo dispuesto por el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo.

2. Análisis del caso.

2.1. En el sub judice, se pretende la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá declaró la caducidad del contrato de interventoría 3711 y que se ordene el correspondiente restablecimiento del derecho.

El a quo consideró que la demanda se interpuso por fuera del término de caducidad de la acción, toda vez que la Resolución 10648, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 10502, fue notificada personalmente el 28 de octubre de 1996 y la demanda se interpuso el 12 de noviembre de 1998.

El recurrente señala que esa Resolución 10648 quedó ejecutoriada el 22 de noviembre de 1996, toda vez que fue notificada mediante edicto que permaneció fijado entre el 7 y el 21 de noviembre de ese mismo año.

Para efectos de resolver el recurso de apelación, la Sala pone de presente que solo se pueden tener en cuenta las pruebas regularmente allegadas al proceso, que cumplan las exigencias contempladas por las normas del Código de Procedimiento Civil que rigen el tema probatorio en este tipo de procesos; por esa razón, solo es posible valorar los documentos que reúnan las condiciones de autenticidad contempladas por los artículos 253 y 254 del Código de Procedimiento Civil y, contrario sensu, no se les puede otorgar mérito probatorio a los documentos que obran en copia simple dentro del expediente.

Es así como, en principio, no podrían ser valorados los documentos aportados en copia simple con la demanda; sin embargo, los documentos relativos a la notificación de las Resolución 10648, del 18 de octubre de 1996, pueden ser valorados en contra de esa misma parte, ya que —se insiste— fueron aportados por ella misma con la demanda, pidió que se tuvieran como prueba y sería contrario a la lealtad procesal que no se pudieran valorar contra ella en caso de ser contrarios a sus intereses, como lo ha considerado la Sala en jurisprudencia reiterada(3).

A lo anterior se agrega que, mediante oficio 617094 del 16 de abril de 1999, la entidad demanda aportó de manera incompleta los antecedentes administrativos que dieron origen a los actos demandados, razón por la cual se hace necesario valorar la prueba aportada por la parte actora.

En este orden de ideas, se tiene que la Resolución 10648 del 18 de octubre de 1996, mediante la cual se confirmó la Resolución 10502 del 26 de julio de 1996, se notificó en forma personal a la apoderada de Hans Humberto Varela Ruiz el 28 de octubre de 1996; pero, así mismo, se notificó por edicto que permaneció fijado por diez días hábiles, entre el 7 y el 21 de noviembre de 1996. De lo anterior resulta claro que la Resolución 10648 de 1996 fue notificada en forma personal y por edicto, frente a lo cual, sin duda, la personal es principal y prima sobre la subsidiaria del edicto.

Sin embargo, en el presente asunto, la ejecutoria de los actos demandados no marcan el inicio del ejercicio oportuno de la acción, pues, de conformidad con el artículo 136 (num. 10, lit. c) del Código Contencioso Administrativo, en los contratos sujetos a liquidación, en los que esta se efectúe de común acuerdo, el término de caducidad (que es de dos años) se cuenta desde la firma del acta, lo que en el sub judice ocurrió el 15 de marzo de 1997 (fl. 240, cdno. 3) y, como la demanda se presentó el 12 de noviembre de 1998, se concluye que se interpuso dentro del término oportuno.

2.2. Ahora bien, previo a estudiar de fondo el asunto, es necesario precisar que, cuando se trata de contratos que se han liquidado en forma bilateral, el estudio de las pretensiones se ve condicionado a que se hayan dejado las respectivas constancias o salvedades en el momento de la suscripción de la misma.

En efecto, la liquidación del contrato se ha entendido como un corte de cuentas entre las partes contratantes, es la etapa final del negocio jurídico donde se hace el balance económico, jurídico y técnico de lo ejecutado, y se define el estado en que queda el contrato después de su ejecución o terminación por cualquier otra causa. En ese sentido se ha pronunciado esta sección:

“La jurisprudencia ha establecido que el alcance y sentido de la liquidación definitiva de un contrato es el de un verdadero balance o corte de cuentas, lo cual permite determinar si alguna de las partes de un contrato le debe algo a la otra u otras y de ser así, cuánto es el monto del valor adeudado”(4).

La liquidación puede ser unilateral o bilateral. Esta última supone un acuerdo de voluntades de naturaleza contractual, porque son las mismas partes del negocio quienes establecen los términos como finaliza la relación; ahora, si bien lo normal es que la liquidación se produzca tan pronto finaliza la ejecución del contrato, existen situaciones en las que ocurre antes, como cuando las partes lo logran de común acuerdo, o lo hace el Estado en forma unilateral, ya sea porque se declara la caducidad o se presenta otra circunstancia imprevista que imposibilita continuar la ejecución.

Pero, cualquiera sea la causa o forma como se llegue a la liquidación bilateral, la jurisprudencia ha señalado, reiteradamente, que cuando esto acontece no es posible que las partes intenten una acción judicial, para reclamar por los daños e inconformidades, si la parte interesada no dejó constancias de insatisfacción en relación con el aspecto concreto que aspira a reclamar ante el juez. Esta tesis se ha aplicado con fundamento en un criterio jurisprudencial(5) y legal(6), salvo que se trate de circunstancias que se presenten con posterioridad a la fecha en la que se suscriba el acta de liquidación del contrato. En este orden de ideas se dejó sentado:

“En este sentido, constituye requisito de la acción contractual la existencia de la inconformidad, que debe quedar expresa y escrita en el acta de liquidación bilateral. Por eso ha considerado esta Sala —sent., jul. 6/2005. Exp. 14.113— que: ‘... la constancia que el contratista inconforme consigna en el acta no puede ser de cualquier tipo; es necesario que reúna las siguientes características: que identifique adecuadamente los problemas surgidos con ocasión de contrato, es decir, que sea clara, concreta y específica; no obstante no tiene que expresar técnicamente toda una reflexión y justificación jurídico-económica, pero si debe contener, así sea de modo elemental, la identificación del problema, es decir, los motivos concretos de inconformidad...’”(7).

Así mismo, se ha precisado que la necesidad de dejar salvedades u observaciones al acta de liquidación bilateral se aplica igualmente cuando se trata de discutir actos administrativos que se han proferido durante la ejecución del contrato, de suerte que, para que se puedan estudiar pretensiones contractuales de esa índole, se ha debido dejar la respectiva constancia de inconformidad:

“De otro lado, si la razón de inconformidad radica en un acto administrativo que declara una obligación, y que el contratista discute —como el que impone una multa, o una cláusula penal, o la caducidad (como en el caso sub iudice)— también es necesario dejar constancia de esa insatisfacción, porque igualmente los efectos de esas decisiones integran los asuntos sobre los cuales las partes deben, primero, intentar conciliar las diferencias, y solo si no lo hacen, expresarlo en el acta, para que luego puedan acudir al juez. De hecho, la sola circunstancia de que el motivo de inconformidad de una parte radique en un acto administrativo, y no en un hecho, un comportamiento, un mal pago, etc., no tiene por qué variar la tesis general: que los motivos de inconformidad —cualquiera sea—, se deben expresar en la liquidación bilateral del contrato.

“La conclusión no varía si contra el acto administrativo —en su debida oportunidad—, se interpuso el recurso de reposición, para que se revoque o modifique la decisión. El simple hecho de hacerlo solo da cuenta de que el contratista estaba inconforme con lo decidido, en ese momento, pero eso no lo exime de hacer constar en el acta su discrepancia, al final del contrato. De hecho, en este lugar también aplican las razones expuestas, esto es, que ‘Debe recordarse que el acto de liquidación se constituye en la expresión final de la autonomía de la voluntad de las partes que bien pueden disponer de sus derechos y obligaciones; puede acontecer que algo que fue motivo de inconformidad en el pasado resulte finalmente olvidado o que se haya comprendido —por la fuerza de las razones de la otra parte— que la exigencia no tenía razón de ser’(8)(9) (se resalta).

En el presente caso, se encuentra que el contrato de interventoría se liquidó en forma bilateral el 15 de marzo de 1997, acta en la que expresamente se dijo: “La Empresa de Telecomunicaciones de Santafé de Bogotá y el contratista, declaran encontrarse a paz y salvo por todo concepto, en lo que hace referencia al contrato de interventoría 3711/95” (fl. 240, cdno. 3), sin que el interventor dejara constancia alguna referente a su inconformidad frente a esa liquidación.

Así las cosas, como el contratista no objetó la liquidación del contrato, sino que firmó el acta de liquidación aceptando las constancias que en ella se consignaron y las partes se declararon a paz y salvo, no puede ahora dirigir pretensiones contractuales contra los actos administrativos que declararon la caducidad del contrato, pues ha debido dejar constancia expresa en el acta de liquidación de su inconformidad frente a esa voluntad de la administración —declarar la caducidad del contrato de interventoría—, ya que era un hecho previo y conocido por el contratista.

Así las cosas, se modificará la sentencia apelada y, en su lugar, se negaran las pretensiones de la demanda.

3. Condena es costas.

No se impondrá condena en costas, porque la conducta de las partes no se enmarca dentro de las previsiones contempladas por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

MODIFÍCASE la sentencia proferida el 19 de noviembre de 2002 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En su lugar, se dispone:

1. Niéganse las pretensiones de la demanda.

2. Sin condena en costas.

3. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(1) 12 de noviembre de 1998.

(2) Artículo 2º del Decreto 597 de 1988.

(3) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 23 de mayo de 2012, Expediente 22.071; sentencia del 28 de mayo de 2012, Expediente 22.075, entre otras.

(4) Consejo de Estado, Sección Tercera, Expediente 14.854, sentencia del 29 de agosto de 2007, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.

(5) Debe tenerse en cuenta que, desde hace ya muchos años, esta Sala ha sostenido que “La liquidación suscrita sin reparos es un auténtico corte de cuentas entre los contratistas, en la cual se define quién debe a quien y cuánto. Como es lógico es un acuerdo entre personas capaces de disponer y las reglas sobre el consentimiento sin vicios rigen en su integridad.

“Pero si el acta se suscribe con salvedades o la elabora unilateralmente la administración ante la negativa del contratista a suscribirla, le queda abierta a este su posibilidad de impugnarla jurisdiccionalmente ante el juez del contrato” (sent., feb. 20/87, Exp. 4838. Actor: Ingeniería Civil Ltda.).

(6) En la sentencia de esta sección, de julio 6 de 2005 —Exp. 14.113—, se manifestó que existen dos razones que dan soporte normativo a esta exigencia: “A este respecto se debe precisar que, el deber de dejar en el acta de liquidación, en forma clara y concreta, las constancias o reclamaciones, sí tiene fundamento normativo y por eso mismo es exigible en las relaciones contractuales.

“En primer lugar, este hecho se funda en el artículo 1602 del Código Civil, aplicable por remisión al derecho de los contratos estatales, según el cual ‘Todo contrato legalmente celebrado es una ley para los contratantes, y no puede ser invalidado, sino por su consentimiento mutuo o por causas legales’. No puede perderse de vista que el acta de liquidación bilateral comparte la misma naturaleza del contrato, tanto por su formación como por sus efectos, de modo que lo allí acordado produce las consecuencias a que se refiere el artículo citado. Desde este punto de vista, cuando no se deja en el acta constancia concreta de reclamación, se entiende que no existe inconformidad.

“En segundo lugar, este deber se funda en el ‘principio de la buena fe’, el cual inspira, a su vez, la denominada ‘teoría de los actos propios’, cuyo valor normativo no se pone en duda, pues se funda, en primer lugar, en el artículo 83 de la Constitución Política, según el cual ‘las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas’, y en forma específica, en materia contractual, en el artículo 1603, según el cual ‘los contratos deben ejecutarse de buena fe, y por consiguiente obligan no solo a lo que en ellos se expresa, sino a todas las cosas que emanan precisamente de la naturaleza de la obligación, o que por la ley pertenecen a ella’.

“Queda, entonces, claro que la posición del a quo, compartida por esta Sala, tiene fundamento normativo suficiente, razón por la cual esta jurisdicción ha exigido su cumplimiento en las actas de liquidación bilateral de los contratos estatales” (negrillas fuera de texto).

Lo anterior fue reiterado por esta subsección en sentencia del 31 de marzo de 2011, Expediente 16.246, M.P. Hernán Andrade Rincón.

(7) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Expediente 21.843, sentencia del 18 de julio de 2012, M.P. Enrique Gil Botero.

(8) Nota del original: “Sentencia de mayo 20 de 2009, Expediente 16.076 —C.P. Mauricio Fajardo Gómez—”.

(9) Consejo de Estado, Sección Tercera, Expediente 17.322, sentencia del 14 de abril de 2010, M.P. Enrique Gil Botero. Reiterada en la Sentencia 21.483 del 18 de julio de 2012 y Expediente 16.246 del 31 de marzo de 2011, entre otras.