Sentencia 1998-09393/25189

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Bogotá D.C., 28 de mayo de 2015.

Radicación: 23001-23-31-000-1998-09393-01(25189)

Actor: Sociedad Creditítulos S.A.

Demandado: Municipio de Montería

Referencia: Acción de controversias contractuales (apelación sentencia)

Consejero ponente:

Dr. Ramiro De Jesús Pazos Guerrero

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones

1. Presupuestos procesales.

1.1. La jurisdicción, competencia y acción procedente.

1.1.1. En tanto uno de los extremos es una entidad pública, el municipio de Montería, es esta la jurisdicción a quien le corresponde asumir el presente asunto. Ahora, antes de definir la competencia de esta corporación, se impone primero determinar cuál es la acción procedente en el presente asunto.

De entrada la Sala llama la atención de que el fundamento de la acción contractual intentada por la parte actora, lo son las libranzas donde el funcionario público del municipio de Montería autorizaba a este último a descontar las sumas adeudas a la sociedad Creditítulos S.A. por la entrega de diferentes bienes, electrodomésticos y joyas. En el formato de esas libranzas, se reproduce el siguiente texto (fl. 30, c. ppal):

Libranza No. B (se anota el número) POR $ (se consigna el valor)

Señor pagador (hay espacio en blanco, en donde se escribe a mano alzada Alcaldía de Montería) Barranquilla (espacio en blanco) de 1.9 (espacio en blanco).

Yo (espacio en blanco, en el cual se anotaba el nombre del funcionario público deudor) con c.c. (espacio en blanco) de (espacio en blanco) por medio de la presente libranza me permito autorizarlo, descontar del sueldo o salario que devengo como (espacio en blanco, en el cual se anotaba el cargo del funcionario público) y que trabajo en la sección (espacio en blanco) y pagar a la orden de Creditítulos A.S. (sic) con sede en Barranquilla la suma de (espacio en blanco) M/L, por valor de mercancías recibidas por el suscrito a entera satisfacción, las declaro como aceptadas en calidad de consignación hasta tanto el señor pagador de la entidad donde presto mis servicios, descuente y cancele el valor de la presente orden de pago, en la siguiente forma

$ (espacio en blanco donde se consignada el valor de la cuota mensual a pagar) por (espacio en blanco que contenía el número de cuotas) a partir del mes de (espacio en blanco) de 19 (espacio en blanco) hasta el mes de (espacio en blanco) de 19 (espacio en blanco).

Igualmente autorizo al señor pagador que en caso de despido o retiro voluntario de mi empleo o cargo, se sirva retener de la liquidación de mis prestaciones sociales, cualesquiera que sean, inclusive las primas, sobresueldos, etc., la cantidad suficiente para cancelar la totalidad de lo que reste a deber por concepto de la presente libranza, si el sueldo o salario no alcanzara para cubrir la obligación contraída con la firma Creditítulos A.S. (sic).

En caso de que me sean concedidas vacaciones, autorizo para que de mi sueldo se retenga y entregue a Creditítulos A.S. el valor de mis cuotas correspondientes al tiempo de ella, descontándolas del pago que me haga antes de comenzar a disfrutarlas. Esta autorización se extiende así mismo al evento de que mis prestaciones sociales sean liquidadas parcialmente a fin de que me retengan de tal liquidación el equivalente al valor de las cuotas no pagadas.

Creditítulos A.S. (sic) queda ampliamente facultado para gestionar, cobrar y percibir el valor de mis prestaciones sociales hasta concurrencia de la suma adecuada al momento del pago efectivo, con sus respectivos intereses corrientes y moratorios.

En caso de mora en el pago de una de las cuotas pactadas, reconoceré y pagaré al cuatro x ciento (4%) mensual de intereses desde la fecha de la obligación, hasta cuando el pago se verifique, Creditítulos A.S. (sic) podrá dar por vencido el plazo de la obligación total y recurrir al poder judicial, para su cobro, siendo de mi cargo el pago de los honorarios de abogado los cuales desde ahora reconozco en el treinta por ciento (30%) del valor del saldo adeudado a Creditítulos A.S. (sic), lo mismo que el pago de las costas y gastos que ocasionen la sección correspondiente, que en mi contra o en contra de mi fiador se instaure. Dejando expresa constancia de que las obligaciones a mi cargo emanadas del presente documento deben cumplirse en la ciudad de Barranquilla, para efectos de lo preceptuado por el numeral 5 del artículo 23 del Código de Procedimiento Civil.

NOTA

Creditítulos A.S. (sic) CÍA. Ltda. se reserva el derecho de dominio de los artículos vendidos, así mismo aquellos recibidos en calidad de consignación hasta que el (los) comprador (es) hayan pagado la totalidad del precio estipulado (art. 952 c. co.).

Recibimos la mercancía a entera satisfacción

Declaro que devengo $ (espacio en blanco) en blanco)

Y que llevo de servicio (espacio en blanco)

Vobo firma del deudor

Domicilio (espacio en blanco)

Oficina (espacio en blanco)

Nombre del Codeudor (espacio en blanco donde figuraba generalmente otro funcionario público).

Declaro que devengo (espacio en blanco)

Y que llevo de servicio (espacio en blanco)

Firma Codeudor solidario

Cédula de C. Nº (espacio en blanco donde se consignaba el número de identificación del tesorero o pagador de la entidad pública). De (espacio en blanco.

Domicilio (espacio en blanco)

Ciudad (especio en blanco)

Aceptada si devenga pagador (firma del pagador acompañada de sello de la tesorería municipal).

VoBo. Gerente

Varias conclusiones se derivan del texto anterior, primero, que el deudor y el codeudor de la obligación descrita en ese tipo de documentos son funcionarios del municipio de Montería; segundo, que la relación obligacional surgida de esos documentos es entre la sociedad Creditítulos S.A. y los funcionarios que, a título de deudor y codeudor, los suscriben, y tercero, que si bien esos documentos aparecen firmados por quien se identifica como el tesorero o pagador del municipio de Montería, de ello no se sigue que sea parte de la relación contractual anteriormente descrita, toda vez que no ostenta la representación legal de la entidad pública demandada para tales efectos y, además, lo hace con la finalidad de viabilizar el derecho legal de los funcionarios públicos contratantes de disponer de su salario a través de la autorización por escrito para que se realicen descuentos de nómina. Es decir, que la fuente de esa obligación lo es en su orden la ley y la relación legal y reglamentaria.

Las anteriores conclusiones también encuentran respaldo en la definición que la Corte Suprema de Justicia ha señalado frente al alcance del contrato de libranza, al precisar(1):

2. De otra parte, conviene precisar que la libranza es un mecanismo de recaudo de cartera, por medio del cual el deudor autoriza a la entidad con la cual está vinculado laboralmente, para que le descuente de su nómina una cantidad determinada de dinero con miras a amortizar alguna obligación que hubiere adquirido, en un plazo previamente convenido.

Si la libranza es un compromiso de pago a través de un contrato, contentivo de una obligación incondicional e irrevocable de quien la otorga, de cancelar un valor dinerario a otra persona con los descuentos que autoriza realizar de su nómina, resulta patente que está ligada a una relación contractual que bien puede ser de mutuo o de venta de mercancías (se destaca).

Como quedó expuesto, es claro que la relación contractual de la libranza se da entre el vendedor y comprador, sin la intervención del empleador, quien se limita a recibir la libranza y con fundamento en ella autoriza los descuentos de nómina, que no es más que la materialización de un derecho del empleado. Esta Corporación al definir el límite de estos descuentos, claro está, que en esa ocasión para definir la legalidad de un decreto reglamentario que los limitaba para las pensiones, señaló(2):

2. Las restricciones legales al embargo y descuento de salarios.

Las normas que regulan el límite de los descuentos permitidos sobre salarios se encuentran consignadas en los artículos 149, 150 y 151 del C.S.T.

El texto de las normas es el siguiente:

La Sala observa del tenor literal de las normas invocadas por el Gobierno como referente para señalar los límites a descuentos pensionales (artículos 149 a 156 del C.S.T.; y los artículos 55 y 56 del decreto ley 1481 de 1989), que todas ellas refieren al “salario” como el objeto de tales restricciones.

Ello en principio haría inaplicables las consecuencias normativas de restricción a los descuentos sobre las mesadas pensionales en observancia del criterio gramatical de interpretación judicial.

No obstante, dicho criterio resulta insuficiente y aún contradictorio con el verdadero sentido de las normas dentro de nuestro ordenamiento jurídico.

Por ello se requiere acudir en complemento, al criterio lógico sistemático de interpretación judicial, descomponiendo el pensamiento que contienen las normas sobre descuentos salariales para encontrar las relaciones lógicas que las unen con el régimen pensional.

En este orden de ideas, es evidente que la razón que justifica la restricción a los descuentos sobre salarios, (subsistencia del trabajador y su familia) se impone con igual o mayor contundencia frente a la restricción de los descuentos sobre las mesadas pensionales (subsistencia del pensionado y de su familia).

Por ello, a fortiori, se debe aceptar que cuando el legislador reguló los límites a descuentos y embargos de mesadas salariales, quería comprender en dicha regulación a las mesadas pensionales, ya que en esta última situación concurren razones incluso más claras e imperiosas que justifican igual tratamiento: que el pensionado tiene reducida su capacidad de trabajo.

Por ello resulta acertada la aplicación que hizo el Gobierno de las normas que restringen los descuentos a Salarios, a los descuentos y embargos sobre las mesadas pensionales.

2. Las restricciones legales al embargo y descuento de salarios.

Las normas que regulan el límite de los descuentos permitidos sobre salarios se encuentran consignadas en los artículos 149, 150 y 151 del C.S.T.

El texto de las normas es el siguiente:

“ART. 149.—Descuentos prohibidos.

1. El (empleador) no puede deducir, retener o compensar suma alguna del salario, sin orden suscrita por el trabajador, para cada caso, o sin mandamiento judicial. Quedan especialmente comprendidos en esta prohibición los descuentos o compensaciones por concepto de uso o arrendamiento de locales, herramientas o útiles de trabajo; deudas del trabajador para con el (empleador), sus socios, sus parientes o sus representantes; indemnización por daños ocasionados a los locales, máquinas, materias primas o productos elaborados, o pérdidas o averías de elementos de trabajo; avances o anticipos de salario; entrega de mercancías, provisión de alimentos, y precio de alojamiento.

2. Tampoco se puede efectuar la retención o deducción sin mandamiento judicial, aunque exista orden escrita del trabajador, cuando quiera que se afecte el salario mínimo legal o convencional, o la parte del salario declarada inembargable por la ley, o en cuanto el total de la deuda supere al monto del salario del trabajador en tres meses.

“ART. 150.—Descuentos permitidos. Son permitidos los descuentos y retenciones por conceptos de cuotas sindicales y de cooperativas y cajas de ahorro, autorizadas en forma legal; de cuotas con destino al seguro social obligatorio, y de sanciones disciplinarias impuestas de conformidad con el reglamento del trabajo debidamente aprobado.

“ART. 151.—Autorización especial. Los inspectores de trabajo pueden autorizar por escrito, a solicitud conjunta del (empleador) y del trabajador, y previa calificación de cada caso, préstamos, anticipos, deducciones, retenciones, o compensaciones del salario, aunque haya de afectarse el salario mínimo o la parte inembargable, o aunque el total de la deuda supere al monto del salario en tres (3) meses. En la misma providencia en que autorice la operación, el funcionario debe fijar la cuota que puede ser objeto de deducción o compensación por parte del (empleador), y el plazo para la amortización gradual de la deuda.

Del contenido de estas normas se deduce lo siguiente:

Sobre autorización para el descuento: El numeral 1º del artículo 149 prohíbe los descuentos de salarios (léase pensiones) realizados por decisión unilateral del empleador (léase entidad pagadora de pensiones). No obstante, cuando se trata de descuentos de cuotas sindicales, de cooperativas y cajas de ahorro, de seguridad social y de sanciones disciplinarias impuestas legítimamente, no se requiere del consentimiento del trabajador, pues en estas eventualidades el empleador está obligado a realizar las retenciones salariales aun cuando no exista autorización escrita (art. 150). En los demás eventos se requiere la autorización escrita del trabajador para que proceda el descuento de la mesada salarial.

Sobre el monto del descuento: El numeral 2º del artículo 149 prohíbe todo descuento del salario, cuando: a) El monto del descuento afecte el salario mínimo legal o convencional; b) El monto del descuento afecte la parte declarada inembargable por la ley; o c) El total de la deuda supere el monto del salario del trabajador en 3 meses.

La claridad del texto legal no deja dudas y de ella se concluye que a contrario sensu, todo descuento que se encuentre dentro de los límites señalados por la norma, opera por decisión voluntaria del trabajador y sin necesidad de procedimientos adicionales.

No obstante, la restricción para los descuentos que excedan el límite legal no es absoluta. La excepción se halla regulada en el artículo 151 del C.S.T. que permite descuentos por encima de los topes señalados siempre y cuando se haya obtenido una autorización del inspector del trabajo y previa solicitud conjunta del trabajador y el empleador.

Ahora bien, respecto del límite a los descuentos cuando se trata de cooperativas y pensiones alimenticias, se debe precisar que “…la parte del salario declarada inembargable…” a la que refiere el numeral 2º del artículo 149 es diferente frente a los demás créditos, pues mientras que para éstos solo es embargable la quinta parte de lo que excede el mínimo legal, para cooperativas y pensiones alimenticias es embargable todo salario (incluido el mínimo) en un 50%:

“ART. 156.—Excepción a favor de cooperativas y pensiones alimenticias. Todo salario puede ser embargado hasta en un cincuenta por ciento (50%) en favor de cooperativas legalmente autorizadas, o para cubrir pensiones alimenticias que se deban de conformidad con los artículos 4112775 y concordantes del Código Civil.

Ahora bien, aunque el texto de la norma resulta complementario del numeral 2º del artículo 149 que establece como límite del descuento, —además del monto declarado inembargable por la ley—,el salario mínimo legal, la Sala entiende, con el mismo argumento a fortiori utilizado antes, que si las normas permiten el embargo de todo salario hasta en un 50% cuando se trata de créditos de cooperativas y pensiones alimenticias, con igual razón debe permitir el descuento de tal porcentaje cuando sea el trabajador el que lo autoriza voluntariamente para dichas finalidades (créditos cooperativos y pensiones alimenticias). Ello porque las razones que favorecen el crédito cooperativo y las pensiones alimenticias en materia de embargos de salario no encuentran distinción frente a las razones del descuento que pueda ocurrir por la autorización del trabajador.

En resumen de lo expuesto tenemos lo siguiente: a) Las normas legales que restringen la libre disposición del salario de los trabajadores frente a descuentos o retenciones, aplican válidamente para los pensionados frente a su mesada pensional. b) Tratándose de créditos cooperativos y pensiones alimenticias, el límite legal para disponer voluntariamente sobre descuentos salariales es del 50% de todo salario (mínimo o superior a éste).

Como puede observarse, las normas que regulan las deducciones de nómina, entre ellas las libranzas, son propias de una relación laboral, cuyo parangón para el derecho público son las relaciones legales y reglamentarias. Lo anterior confirma que el fundamento está lejos de la relación contractual que surge entre el comprador y vendedor. Se trata entonces de la relación legal y reglamentaria entre el funcionario y la entidad pública, en la cual el primero tiene el derecho de disponer de su salario a través de las deducciones que autorice a su empleador, claro está con las restricciones legales.

En el sector público, existen normas que regulan en forma similar la cuestión en estudio. Efectivamente, el artículo 12 del Decreto Ley 3135 de 1968(3) preceptúa:

Deducciones y retenciones. Los habilitados, cajeros y pagadores no pueden deducir suma alguna de los sueldos de los empleados y trabajadores sin mandamiento judicial o sin orden escrita del trabajador, a menos que se trate de cuotas sindicales, de previsión social, de cooperativas o de sanción disciplinaria conforme a los reglamentos.

No se puede cumplir la deducción ordenada por el empleado o trabajador cuando afecte el salario mínimo legal o la parte inembargable del salario.

Es embargable hasta la mitad del salario para el pago de las pensiones alimenticias de que trata el artículo 411 del Código Civil, y de las demás obligaciones que para la protección de la mujer o de los hijos establece la ley. En los demás casos, sólo es embargable la quinta parte del exceso del respectivo salario mínimo legal.

Por su parte, los artículos 93 y 94 del Decreto 1848 de 1969 establecieron:

“ART. 93.—Descuentos prohibidos. Queda prohibido a los habilitados, cajeros y pagadores, deducir suma alguna de los salarios que corresponden a los empleados oficiales.

Dichas deducciones solo podrán efectuarse en los siguientes casos:

a) Cuando exista un mandamiento judicial que así lo ordene en cada caso particular, con indicación precisa de la cantidad que debe retenerse y su destinación; y

b) Cuando lo autorice por escrito el empleado oficial para cada caso, a menos que la deducción afecte el salario mínimo legal o la parte inembargable del salario ordinario, casos estos en los cuales no podrá hacerse la deducción solicitada. 

“ART. 94.—Deducciones permitidas. Quedan autorizados los habilitados, cajeros y pagadores, para deducir de los salarios las sumas destinadas a lo siguiente:

A cuotas sindicales, conforme a los trámites legales respectivos.

A los aportes para la entidad de previsión social a la cual esté afiliado el empleado oficial.

A cubrir deudas y aportes a cooperativas de las cuales sea socio el empleado oficial, dentro de los límites legales.

A satisfacer el valor de sanciones pecuniarias impuestas al empleado oficial, con sujeción a los procedimientos que regulen esta especie de sanción disciplinaria, y

A cubrir deudas de consumo contraídas con almacenes y servicios de las cajas de subsidio familiar, en la proporción establecida para las cooperativas.

Como queda visto, el hecho de que las libranzas autorizaran al empleador a efectuar los descuentos de las cuotas mensuales por nómina, de manera alguna puede considerarse como constitutiva de un contrato entre la sociedad Creditítulos S.A. y el municipio de Montería, toda vez que entre estas dos se echa de menos un acuerdo de voluntades y salta a la vista que la obligación de la entidad pública surge como consecuencia de la autorización contenidas en las libranzas y de la relación legal y reglamentaria con sus funcionarios públicos, deudores de Creditítulos S.A.

En esos términos, para la Sala la acción es indebida toda vez que la acción contractual concreta su espectro de control frente a controversias surgidas de una relación contractual o con ocasión, en las cuales las partes pueden pedir lo autorizado por el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, aunque excepcionalmente, el juez, el Ministerio Público y terceros con interés directo podrán solicitar lo que la citada norma autoriza.

En el sub lite, la actora debió demandar el silencio administrativo negativo producto de la no contestación de su derecho de petición presentado el 12 de febrero de 1998 (fls. 8 y 9, c. ppal.), en el cual solicitó el pago de los dineros deducidos a los funcionarios públicos que suscribieron las libranzas a su favor, pretensión que en esta oportunidad se echa de menos y que impide a la Sala su pronunciamiento de fondo.

En consecuencia, se modificará la decisión de primera instancia, para en su lugar declarar probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y, en consecuencia, inhibirse para decidir de fondo el presente asunto.

3.3.6. No hay lugar a condena en costas, en tanto se echa de menos lo exigido en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, reformado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, es decir que exista una conducta temeraria de las partes.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

1. MODIFICAR la Sentencia del 14 de noviembre de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, la cual quedará así:

Primero. DECLARAR probada la ineptitud sustantiva de la demanda y, en consecuencia, inhibirse para decidir el fondo del presente asunto.

2. SIN COSTAS, toda vez que no están probadas.

3. En firme esta providencia, DEVUÉLVASE la actuación al Tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».

(1) Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, auto del 14 de noviembre de 2008, exp. 1100 1020 3000 2008 01070 00, M.P. Pedro Octavio Munar Cadena.

(2) Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia del 9 de septiembre de 2004, exp. 4560-02, M.P. Margarita Olaya Herrera.

(3) “Por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales”.