Sentencia 1998-13312 de enero 30 de 2013

 

Sentencia 1998-13312 de enero 30 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Radicación: 68 001 23 15 000 1998 13312 01 (24930)

Consejero Ponente:

Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Actor: José Jair Giraldo Pineda y otros

Demandado: Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional y otros.

Asunto: Acción de reparación directa (sentencia).

Bogotá, D.C., treinta de enero de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. Competencia.

Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante(3) contra la sentencia del 31 de enero de 2003 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se denegó las pretensiones de la demanda, en proceso de doble instancia, seguido contra la Nación Colombiana - Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional solidariamente con la Nación Colombiana Ministerio de Justicia (hoy Ministerio de Justicia y del Derecho), La Dirección Nacional de Estupefacientes, La Fiscalía General de La Nación y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec.

La Sala observa que es competente para resolver el asunto sub judice, teniendo en cuenta que la pretensión mayor, referida en la demanda a los perjuicios materiales - específicamente al lucro cesante excedía la cuantía mínima exigida para que opere la doble instancia, en aplicación del Decreto 597 de 1988.

Ahora bien, el problema jurídico a resolver, se refiere a si la acción de reparación directa ejercida por la parte demandante caducó, o no, razón por la cual la Sala entrará a analizar el asunto.

2. La caducidad de la acción de reparación directa y el cómputo en tratándose de los supuestos de responsabilidad de la Ley 270 de 1996.

Para la fecha en que ocurrieron los hechos demandados y se presentó la demanda, regía el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 23 del Decreto 2304 de 1989(4), que establecía el término de caducidad de las acciones ordinarias, entre ellas la de reparación directa, cuya configuración se supeditaba al vencimiento del plazo de 2 años, los cuales se contaban a partir del acaecimiento del hecho, la omisión, la operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por razón de trabajo público:

“ART. 136.—Caducidad de las acciones. (…).

La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años contados a partir del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos”.

Ahora bien, determinar la forma como se debe computar el término de caducidad de la acción de reparación directa es una cuestión que debe ser analizada a la luz de cada uno de los tres (3) eventos de configuración de la responsabilidad de la administración de justicia a saber: error jurisdiccional, privación injusta de la libertad y defectuoso funcionamiento de la administración de justicia.

En el primero de estos supuestos, en donde el daño antijurídico a indemnizar está contenido en una decisión judicial en firme, se encuentra que la caducidad de la acción de reparación directa debe computarse a partir del día siguiente a la ejecutoria de dicha decisión judicial; similar consideración se desprende en tratándose de la responsabilidad del Estado por privación injusta de la libertad, pues, es a la ejecutoria de la decisión absolutoria cuando se encuentran reunidos los elementos de juicio necesarios para que se acredite la injusticia de la privación de la libertad.

Por último, respecto del defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, valga señalar que este criterio ha sido consagrado por el legislador, expresamente, como un título de imputación residual, o subsidiario, comoquiera que este opera i) cuando se presenta un daño antijurídico con ocasión de la actividad judicial pero ii) este no proviene de un error jurisdiccional o de una privación injusta de la libertad. En efecto, el artículo 69 de la Ley 270 de 1996 precisa:

“ART. 69.—Ley 270 de 1996. Fuera de los casos previstos en los artículos 66 y 68 de esta ley, quien haya sufrido un daño antijurídico, a consecuencia de la función jurisdiccional tendrá derecho a obtener la consiguiente reparación”.

Sobre este aspecto la jurisprudencia de esta corporación se ha pronunciado en los siguientes términos:

“El artículo 69 de la Ley 270 de 1996 establece que cuando el daño no proviene de un error judicial o de la privación injusta de la libertad, el título de imputación jurídica radica en el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia. Dentro de ese concepto están comprendidas todas las acciones u omisiones que se presenten con ocasión del ejercicio de la función de impartir justicia en que incurran no sólo los funcionarios sino también los particulares investidos de facultades jurisdiccionales, los empleados judiciales, los agentes y los auxiliares judiciales”(5).

Y en reciente providencia se sostuvo:

Es cierto que antes de la Carta Política de 1991 el precedente de la Sala distinguía entre la falla del servicio judicial, del error judicial, donde el primero de estos “se asimiló a las actuaciones administrativas de la jurisdicción”(6). De acuerdo con esta definición, se encuadraron como supuestos de fallas del servicio judicial(7): i) la sustracción de títulos valores, ii) la falsificación de oficios(8), iii) el hecho omisivo “consistente en la falla administrativa cometida por el secretario del juzgado” de no haber dado a conocer al demandante la existencia de la apertura de un proceso de quiebra(9) [que afectó un remate que se iba a realizar], iv) error en un aviso de remate que lleva a declararlo sin valor(10), v) prevalencia del embargo y secuestro respecto de bienes que ya habían sido objeto de esas medidas en otro proceso ejecutivo(11), vi) las omisiones del juzgado al no exigir al secuestre prestar la caución(12), vii) actuación secretarial que llevó a que una diligencia de remate se hubiera tenido que declarar sin valor(13).

De acuerdo con lo sustentado, la responsabilidad por funcionamiento anormal o defectuoso de la administración de justicia “se produce en las demás actuaciones judiciales necesarias para el (sic) realizar el juzgamiento o la ejecución de las decisiones judiciales”(14), la cual encaja en la tesis de la falla probada en el servicio(15).

Así las cosas, a partir de la consagración de dicho título de imputación el legislador pretendió cobijar en su totalidad los supuestos generadores de responsabilidad de la Nación - Rama judicial, con ocasión de la actividad jurisdiccional, en consideración a que los otros dos supuestos de responsabilidad, esto es, el error jurisdiccional y la privación injusta de la libertad, se referían a eventos concretamente determinados por la ley. En sentido contrario, el defectuoso funcionamiento funge como una cláusula de cierre del sistema de responsabilidad en esta materia, de ahí su formulación amplia.

Corolario de lo anterior es que la determinación de la caducidad de la acción de reparación directa por defectuoso funcionamiento de la administración de justicia solo puede precisarse a partir de cada caso en concreto, en razón a las múltiples formas como la misma puede configurarse fácticamente, de manera que la Sala debe limitarse a indicar que en tales casos el cómputo de la caducidad de la acción principia a partir del día siguiente al que tuvo lugar la acción, omisión o hecho constitutivo del defectuoso funcionamiento de la administración.

Enfocando las anteriores consideraciones la Sala encuentra necesario para la resolución del presente caso precisar que para efectos de determinar el cómputo del término de caducidad cuando se pretenda la indemnización por los daños causados por el decreto y ejecución de medidas cautelares sobre bienes muebles o inmuebles dentro de un proceso penal, la Sala considera pertinente seguir el criterio desarrollado respecto de la caducidad de la acción de reparación cuando se pretende la declaratoria de responsabilidad del Estado por privación injusta de la libertad, pues, el pretendido daño antijurídico alegado sólo es posible configurarlo a partir de la ejecutoria de la decisión de la jurisdicción ordinaria en su especialidad penal que absuelve de responsabilidad penal al actor(16), pues, consecuentemente con esa declaración se revocarán las medidas cautelares que pesaban sobre los bienes muebles e inmuebles de propiedad del afectado. Lo anterior, dado que sólo hasta esta oportunidad se cuentan con los elementos probatorios necesarios para adelantar ante esta jurisdicción el juicio de responsabilidad administrativa por los daños causados a quien padeció la aplicación de tales medidas jurisdiccionales.

3. Caso en concreto.

En el presente caso, la Sala encuentra que el demandante pretende que se declare la responsabilidad del Estado por haber soportado un proceso penal en su contra durante más de cinco años, en donde le fueron incautados i) una finca rural denominada “La Yolanda” y ii) un vehículo automotor marca campero Toyota, investigación que terminó en una decisión absolutoria, la cual fue confirmada en decisión del 11 de agosto de 1995 por la Fiscalía General de la Nación - Unidad Delegada ante el Tribunal Nacional en virtud al grado jurisdiccional de consulta, la cual quedó ejecutoriada en el momento mismo en que se suscribió por el funcionario que la profirió en virtud a que “se trata de resolución de devuélvase y cúmplase, por lo cual la misma no es susceptible de notificación alguna y solo se notifica en el evento que existan personas privadas de la libertad” (fl. 86, cdno. 1).

Ahora bien, a efectos de decidir el presente asunto la Sala encuentra necesario precisar bajo cual título de imputación, de los consagrados en la Ley 270 de 1996, se encuadra el presente caso, ya que, las pretensiones formuladas por el actor están encaminadas en la existencia de un error jurisdiccional y de esta manera lo consideró el Tribunal Administrativo de Santander, pese a que la Sala considera que el título de imputación del presente caso es el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, consagrado en el artículo 69 de la Ley 270 de 1996.

Por lo anterior se tiene que en el presente proceso el actor pretende la declaratoria de responsabilidad del Estado por la incautación de sus bienes al haber sido sometido a un proceso penal durante más de cinco años, que concluyó en una decisión absolutoria; Esto lleva a la Sala a enmarcar dicha pretensión dentro del defectuoso funcionamiento de la administración de justicia como título de imputación; pues, queda claro que no se configura el error jurisdiccional como título de imputación en razón a que el daño antijurídico alegado por el actor no se encuentra contenido en una decisión judicial que se encuentra en firme, conforme a la exigencia de los artículos 66 y 67 de la Ley 270 de 1996(17), y el entendimiento dado por esta corporación. Por lo cual la Sala entrará a revisar los supuestos sobre los que se edifica el referido título de imputación:

a) El 22 de febrero de 1990 se practicó la diligencia de allanamiento, registro y control sobre el inmueble de propiedad del actor (fls. 1 y 2, cdno. 1).

b) El 4 de julio de 1991 se realizó la entrega de la finca La Yolanda en forma provisional al Fondo Nacional Agrario representado por el Incora según lo ordenado por el Consejo Nacional de Estupefacientes en Resolución 2112 del 2 de agosto de 1990 (fls. 3 y 4, cdno. 1).

c) El 12 de mayo de 1995 la Fiscalía General de la Nación Regional Cúcuta, dispuso no iniciar la correspondiente investigación penal. Esta decisión fue consultada ante el superior (fls. 9 a 13, cdno. 1).

d) El 11 de agosto de 1995 la Fiscalía General de la Nación Unidad Delegada ante el Tribunal Nacional confirmó la sentencia consultada y ordenó la entrega definitiva de la finca por preclusión de la investigación por inexistencia del delito (fls. 17 a 23, cdno. 1).

e) El 18 de diciembre de 1995 se llevó a cabo la diligencia de entrega del vehículo Toyota Ft 1701 a su propietario (fl. 29, cdno. 1).

f) El 28 de marzo de 1996 se registró en la oficina de registro de instrumentos públicos de Vélez la cancelación de la destinación provisional del bien inmueble (fl. 32, cdno. 1).

g) El 11 de octubre de 1995 la Fiscalía General de la Nación envía un telegrama al señor José Farid Giraldo Zuluaga de la finca y el vehículo de su propiedad (fl. 31, cdno. 1).

h) La demanda fue presentada el 9 de octubre de 1997 (fls. 38 a 72, cdno. 1).

En el expediente se observa que la Nación Colombiana, Ministerio de Defensa Nacional, Fuerzas Militares de Colombia, Ejército Nacional, Décima Cuarta Brigada, Juzgado 126 de Instrucción Penal Militar, en asocio de una patrulla del Batallón de Ingenieros 14 Calibio, realizaron diligencia de allanamiento el 22 de febrero de 1990 a la finca la Yolanda de propiedad del señor José Farid Giraldo Zuluaga, dentro de la investigación penal que se adelantó en su contra por los delitos de la Ley 30 de 1986 y el enriquecimiento ilícito (fls. 1-2, cdno. 1), de igual forma mediante providencia del 12 de mayo de 1995 la Fiscalía General de la Nación Regional Cúcuta resolvió no iniciar investigación penal en contra del señor José Farid Giraldo Zuluaga (fls. 9-13, cdno. 1); la Unidad Delegada ante el Tribunal Nacional, surtiendo el grado jurisdiccional de consulta, confirmó la resolución proferida por la Fiscalía General de la Nación Regional Cúcuta, mediante providencia del 11 de agosto de 1995 en donde advirtió:

“Aclarar que la anterior determinación se toma como consecuencia de la preclusión de la investigación artículo 36 del c.p.p.—, y no por la errada decisión inhibitoria a que arrimó el fiscal del conocimiento, precisamente por inexistencia del delito…” (fl. 23, cdno. 1).

Así las cosas, el término de caducidad, para el presente caso, debe computarse a partir del día siguiente en que quedó ejecutoriada la providencia absolutoria en tanto que a partir de dicha decisión se configuró, para el actor, el anormal funcionamiento del aparato jurisdiccional. Por lo tanto, se tiene que el término de caducidad de la acción de reparación directa transcurrió, en principio, entre el 11 de agosto de 1995(18) y el 11 de agosto de 1997; por lo cual la Sala observa que la demanda fue presentada el 9 de octubre de 1997 (fl. 72 al respaldo, cdno. 1), esto es, su presentación se efectuó de manera extemporánea cuando, evidentemente, ya había operado el término de caducidad de la acción de reparación directa, motivo por el cual esta Sala confirmará la sentencia del 31 de enero de 2003 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual declaró la caducidad de la acción y denegó las pretensiones de la demanda.

Ahora bien, respecto de los argumentos del apoderado de los demandantes, la Sala precisa que lo que ha ocurrido es una mora injustificada en el ejercicio del derecho de acción, pues los actores contaban con un término de dos años, contados a partir del día siguiente a la ejecutoria de la confirmación de la preclusión de la investigación, para interponer la presente demanda oportunamente, sin que sea posible alegar que el destinatario tuvo conocimiento de dicha providencia mediante telegrama del 11 de octubre de 1995, cuando ya había caducado la acción, lo cual es prueba de su incuria pues el actor ha debido estar pendiente de los acontecimientos que ocurrían con el proceso que cursaba en su contra, pues ha sido el obrar negligente de los interesados la razón constitutiva de la consolidación de la caducidad, como lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional:

“La ley establece un término para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas (CCA, art. 136), de manera que al no promoverse la acción dentro del mismo, se produce la caducidad. Ello surge a causa de la inactividad de los interesados para obtener por los medios judiciales requeridos la defensa y el reconocimiento de los daños antijurídicos imputables al Estado. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado.

De esta manera, no sería dable alegar la carencia de medios de defensa en relación con el acceso a la administración de justicia si el interesado tuvo la oportunidad de iniciar un proceso dentro de los plazos preestablecidos, de los cuales por su propia incuria no hizo uso para el efecto de ejercer la acción correspondiente y en consecuencia obtener la reparación directa, frente a la responsabilidad patrimonial y como consecuencia de una conducta dolosa o gravemente culposa de un agente del Estado”(19).

Por lo tanto la Sala encuentra configurada la caducidad de la presente acción, sin que sea de recibo los argumentos de los apelantes por las razones expuestas con antelación, de tal manera que se confirmará la sentencia de del 31 de enero de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.

4. Costas.

33. Finalmente, toda vez que para el momento en que se profiere este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente y, en el sub lite, ninguna procedió de esa forma, no habrá lugar a imponerlas.

34. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

1. CONFIRMAR la sentencia del 31 de enero de 2003, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Santander denegó las pretensiones de la demanda, por haber operado el fenómeno de caducidad de la acción.

2. Sin condena en costas.

3. En firme este fallo, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, cúmplase.»

(3) La pretensión mayor en la demanda corresponde a $ 354.000.000 por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante. A la fecha de la presentación de la demanda, 9 de octubre de 1997, la cuantía exigida para que el proceso fuera de dos instancias era de ($ 13.460.000) valor que supera lo exigido (D. 597/88).

(4) El artículo 44 de la Ley 446 de 1998 modificó el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, y en relación con él término de caducidad de la acción de reparación directa, el artículo 7º de la Ley 589 de 2000 lo adicionó:

ART. 136: “(…). 8. La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.

Sin embargo, el término de caducidad de la acción de reparación directa derivada del delito de desaparición forzada, se contará a partir de la fecha en que aparezca la víctima o en su defecto desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal, sin perjuicio de que tal acción pueda intentarse desde el momento en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a la desaparición”.

(5) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia de 22 de noviembre de 2001, C.P. Ricardo Hoyos Duque. Radicado: 25000-23-26-000-1992-8304-01(13164).

(6) Sentencia de 10 de mayo de 2001, expediente 12719.

(7) En el derecho comparado el funcionamiento anormal procede de actuaciones materiales, normalmente dilaciones indebidas, pero también por omisiones de fases, trámites o etapas procesales que impiden el recto enjuiciamiento de los asuntos. Son ejemplos típicos de funcionamiento anormal: las dilaciones indebidas, la desaparición de dinero, joyas, documentos u otras pruebas de convicción, sustracción de las mismas”. González Alonso, Augusto. Responsabilidad patrimonial del Estado en la administración de justicia. Funcionamiento anormal, error judicial y prisión preventiva, ob. cit., pág. 58.

(8) Sentencia de 10 de mayo de 2001, expediente 12719. Puede verse el precedente sentencia de 24 de mayo de 1990, expediente 5451.

(9) Sentencia de 12 de septiembre de 1996, expediente 11092.

(10) La actuación fallida está relacionada con “una actuación necesaria para la aplicación de la decisión judicial previa: la que ordenó el remate”. Sentencia de 10 de mayo de 2001, expediente 12719.

(11) Sentencia de 22 de noviembre de 2001, expediente 13164.

(12) Sentencia de 22 de noviembre de 2001, expediente 13164.

(13) Sentencia de 11 de agosto de 2010, expediente 17301.

(14) Sentencia de 10 de mayo de 2001, expediente 12719. Lo que se ratifica en el precedente afirmando que la responsabilidad del Estado puede surgir también “cuando tales daños son producidos en desarrollo de la función judicial, o por el acto judicial mismo o por los hechos, omisiones o excesos en el desarrollo judicial”. Sentencia de 13 de septiembre de 2001, expediente 12915. Así mismo, se sostiene en el precedente que la responsabilidad por el funcionamiento anormal de la administración de justicia incluye las actuaciones “que… efectúen en el ámbito propio de la actividad necesaria para juzgar y hacer ejecutar lo juzgado o para garantizar jurisdiccionalmente algún derecho”. Sentencia de 22 de noviembre de 2001, expediente 13164. Recientemente el precedente de la Sala hace referencia a hechos o simples trámites secretariales o administrativos. Sentencia de 11 der agosto de 2010, expediente 17301.

(15) Sentencia de 10 de mayo de 2001, expediente 12719. Lo que se ratifica en el precedente afirmando que la responsabilidad del Estado puede surgir también “cuando tales daños son producidos en desarrollo de la función judicial, o por el acto judicial mismo o por los hechos, omisiones o excesos en el desarrollo judicial”. Sentencia de 13 de septiembre de 2001, expediente 12915. Así mismo, se sostiene en el precedente que la responsabilidad por el funcionamiento anormal de la administración de justicia incluye las actuaciones “que… efectúen en el ámbito propio de la actividad necesaria para juzgar y hacer ejecutar lo juzgado o para garantizar jurisdiccionalmente algún derecho”. Sentencia de 22 de noviembre de 2001, expediente 13164. Recientemente el precedente de la Sala hace referencia a hechos o simples trámites secretariales o administrativos. Sentencia de 11 de agosto de 2010, expediente 17301.

(16) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia de 3 de marzo de 2010, C.P. Dra. Ruth Stella Correa Palacio, radicado 44001-23-31-000-2008-00162-01 (36473).

(17) ART. 66.—Error jurisdiccional. Es aquél cometido por una autoridad investida de facultad jurisdiccional, en su carácter de tal, en el curso de un proceso, materializado a través de una providencia contraria a la ley.

ART. 67.—Presupuestos del error jurisdiccional. El error jurisdiccional se sujetará a los siguientes presupuestos:

1. El afectado deberá haber interpuesto los recursos de ley en los eventos previstos en el artículo 70, excepto en los casos de privación de la libertad del imputado cuando ésta se produzca en virtud de una providencia judicial.

2. La providencia contentiva de error deberá estar en firme.

(18) La decisión del 11 de agosto de 1995 proferida por la Fiscalía General de la Nación - Unidad Delegada ante el Tribunal Nacional en virtud al grado jurisdiccional de consulta, quedó ejecutoriada en el momento mismo en que se suscribió por el funcionario que la profirió en virtud a lo dicho en Oficio 4357 suscrito por el secretario administrativo de la fiscalía delegada ante el Tribunal Nacional “se trata de resolución de devuélvase y cúmplase, por lo cual la misma no es susceptible de notificación alguna y solo se notifica en el evento que existan personas privadas de la libertad”.

(19) Corte Constitucional, Sentencia C-115 de 1998, M.P. Hernando Herrera Vergara.