Sentencia 1998-13674/39227 de julio 30 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Rad.: 680012331000199813674 01 (39.227)

Consejero Ponente:

Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Actor: Graciela Duarte de Delgado

Demandados: Municipio de Bucaramanga

Asunto: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho

Bogotá, D.C., treinta de julio de dos mil dieciocho

EXTRACTOS: II. Consideraciones

1. Aspectos Procesales Previos.

1.1. Legitimación en la causa.

La legitimación en la causa es la “calidad subjetiva reconocida a las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”(17), o en otras palabras, la legitimación en la causa consiste en la identidad de las personas que figuran como sujetos (por activa o por pasiva) de la pretensión procesal, con las personas a las cuales la ley otorga el derecho para postular determinadas pretensiones. Así, es evidente que cuando la legitimación en la causa falte en el demandante o en el demandado, la sentencia debe ser desestimatoria de las pretensiones.

En el caso concreto, comparece al proceso en calidad de demandante la señora Graciela Duarte de Delgado, en su condición de afectada por las resoluciones 1216 del 14 de noviembre de 1996 y 0432 del 19 de septiembre de 1997, quien en la calidad aducida se encuentra legitimada en la causa por activa, tal y como lo demuestran las referidas resoluciones, las cuales fueron aportadas al proceso.

Por otra parte, la demanda fue dirigida en contra del municipio de Bucaramanga, quien fuera la entidad que emitió los actos administrativos atacados por medio de la presente acción, como lo demuestran los respectivos documentos allegados al proceso(18). En consecuencia, y atendiendo la naturaleza de los hechos que aquí se estudian, dicha entidad demandada se encuentra legitimada en la causa por pasiva.

Finalmente, fue vinculado al proceso el señor Daniel Villamizar Basto como tercero interviniente, quien en su calidad de arrendatario tal y como lo revela el contrato de arrendamiento allegado, inició la actuación administrativa adelantada ante el Municipio de Bucaramanga, la cual tuvo como resultado la devolución de excedentes pagados por concepto de cánones de arrendamiento a su favor, mediante las resoluciones atacadas por la hoy accionante; por lo anterior, la Sala lo reconocerá como bajo la condición aducida al tenor de lo dispuesto en el artículo 146 del C.C.A.(19)

1.2. Caducidad de la acción.

La caducidad es concebida como un instituto que permite garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia y representa una manifestación clara del principio de seguridad jurídica y de la prevalencia del interés general; cuyos términos están fijados por el artículo 136 del C.C.A., que en sus numerales 1º y 2º disponen que la acción “de nulidad podrá ejercitarse en cualquier tiempo a partir de la expedición del acto. 2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”.

La caducidad, a diferencia de la prescripción, no se suspende, salvo la excepción consagrada en la Ley 446 de 1998 y el artículo 21 de la Ley 640 de 2001(20), y sólo se interrumpe, de acuerdo con el artículo 143 del Código Contencioso Administrativo, con la presentación de la demanda que cumpla los requisitos y formalidades previstas en el Código Contencioso Administrativo(21). Tampoco admite renuncia y de encontrarse probada, debe ser declarada de oficio por el juez(22).

En el caso concreto, la Sala observa que los hechos que desencadenaron las pretensiones de la demanda, tuvieron su génesis con la expedición de las resoluciones 1216 del 14 de noviembre de 1996 y 0432 del 19 de septiembre de 1997, esta última que fue notificada el día 29 del mismo mes y año(23), y comoquiera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se presentó el 16 de diciembre de 1997(24), esto es, antes de vencerse el término establecido en la norma para que operara la caducidad, se tendrá como presentada a tiempo.

2. Acervo Probatorio(25). 

Del acervo probatorio allegado al expediente, se destacan las siguientes pruebas:

2.1. Documentales.

1. Copia del Contrato de Arrendamiento del bien inmueble ubicado en la carrera 22 Nº 31-24 de Bucaramanga(26), celebrado entre Graciela de Delgado, en calidad de arrendadora, y Daniel Villamizar Basto, en calidad de arrendatario de fecha 12 de diciembre de 1989 y cuyo término de duración se pactó de 6 meses, con un canon mensual de cuarenta mil pesos ($ 40.000), destinación del inmueble exclusivamente para Sede Política.

2. Proveído del 1º de marzo de 1996(27) proferido por el Juzgado Tercero Civil Municipal de Bucaramanga mediante el cual se dictó mandamiento de pago a favor de la señora Graciela de Delgado y en contra de Daniel Villamizar Basto, Bruno Estévez y Luis Javier Hernández, para que en el término de 5 días pagasen la suma de cuatrocientos cuarenta mil pesos ($ 440.000), por el valor correspondiente a cánones de arrendamiento a razón de $ 40.000 cada mes.

3. Oficio del 8 de marzo de 1996(28) por medio del cual la parte demandante presentó recurso de reposición contra el mandamiento de pago proferido el 1º de marzo de 1996 a fin de que el pago de los cánones de arrendamiento fuera ordenado incluyendo los incrementos anuales estipulados en el contrato o según las tarifas oficiales o decretos del gobierno.

4. Proveído del 14 de marzo de 1996(29) proferido por el Juzgado Tercero Civil Municipal de Bucaramanga donde se revocó el numeral segundo de la parte resolutiva del Auto de 1 de marzo de 1996 y en su lugar se dictó mandamiento de pago a favor de la señora Graciela de Delgado y en contra de Daniel Villamizar Basto, Bruno Estévez y Luis Javier Hernández, para que en el término de 5 días pagasen la suma de ochocientos setenta y siete mil catorce pesos con ochenta y seis centavos ($ 877.014.86), más los intereses por mora al 4% mensual al pago total de la obligación, a partir del 13 de enero de 1993. Igualmente, se dictó mandamiento de pago por los cánones de arrendamiento que se siguiesen causando hasta la cancelación total.

5. Liquidación del crédito y costas del proceso presentada por Daniel Villamizar Basto(30), la cual arrojó la suma de $ 764.000 como valor correspondiente a los 15 cánones de arrendamiento adeudados mas $ 1000 como saldo por intereses moratorios y $ 136.579 por lo relativo a costas y agencias en derecho.

6. Proveído del 12 de noviembre de 1996(31) proferido por el Juzgado Tercero Civil Municipal de Bucaramanga mediante el cual i) se aprobó la liquidación del crédito presentada por el demandado, Daniel Villamizar Basto, para un total de $ 896.591.12; ii) se dio por terminado el proceso ejecutivo singular adelantado por la señora Graciela de Delgado y en contra de Daniel Villamizar Basto, Bruno Estévez y Luis Javier Hernández, dado el pago total de los cánones de arrendamientos durante el 12 de marzo de 1995 hasta el 11 de junio de 1996, cuyo valor mensual era de $ 40.000, más los intereses moratorios al 4% mensual desde el 12 de marzo de 1995 al 8 de mayo de 1996.

7. Resolución 1216 del 14 de noviembre de 1996(32) suscrita por el alcalde de Bucaramanga, por la cual i) se ordenó a la señora Graciela de Delgado, en calidad de arrendadora del bien inmueble ubicado en la carrera 22 Nº 31-24, destinado para sede política según contrato de arredramiento celebrado con Daniel Villamizar Basto, la devolución de excedentes por concepto de canon de arrendamiento cobrados durante el término de duración del contrato de 1989 a 1994, lo cual ascendía a la suma de dos millones cuatrocientos noventa y ocho mil cuatrocientos cincuenta y siete pesos ($ 2.498.457); y ii) se sancionó a la señora Graciela de Delgado con multa a favor del Tesoro Nacional por la suma de siete millones cuatrocientos noventa y ocho mil trecientos setenta y un pesos ($ 7.495.371), por infringir lo dispuesto en el artículo 15 del Decreto 63 de 1997.

8. Resolución 432 del 19 de septiembre de 1997(33) suscrita por el alcalde de Bucaramanga, por la cual se denegó la reposición interpuesta por la señora Graciela de Delgado contra la Resolución 1216 del 14 de noviembre de 1996 y dejó en firme el acto administrativo predicho.

9. Copia de auto de fecha 30 de mayo de 2003(34) del Juzgado Tercero Civil Municipal de Bucaramanga en la que se ordenó i) seguir adelante con la ejecución conforme a lo ordenado en el mandamiento de pago proferido el 1º de marzo de 1996, y ii) practicar la liquidación del crédito de acuerdo a las variaciones certificadas por la Superbancaria en forma mensual fluctuante.

3. La nulidad del acto administrativo derivada de la infracción de las normas en que ha debido fundarse.

El artículo 84 del C.C.A. consagra, entre otras causales de nulidad, la derivada de la infracción de las normas en las que ha debido fundarse el acto administrativo o mejor, la nulidad por violación de una norma superior, como se conoce genéricamente a esta causal.

Precisamente, la causal se configura por la no adecuación del acto administrativo a normas superiores a las que debía respeto y acatamiento en la medida que éstas le imponen al acto su objeto y finalidad.

Así las cosas, la doctrina ha planteado diferentes hipótesis de violación de la Ley que operativamente podemos agrupar de la siguiente manera: (i) Violación de la Ley, (ii) Violación de los procedimientos y formalidades contenidas en la Ley, (iii) Violación de competencias, y (iv) Violación por error de hecho o derecho.

La primera de estas se presenta cuando la autoridad administrativa se aparta en todo o en parte de la norma superior que rige el acto. Esta situación se hace evidente y palpable ante el mero estudio comparativo. Sucede este tipo de violación por exceso o no aplicación de los preceptos superiores.

En lo que respecta a la violación de los procedimientos y formalidades contenidos en la Ley, al expedirse el acto, el funcionario violenta los cauces previamente señalados e incumple con otras formas establecidas en las normas superiores a las que debe obedecimiento.

De igual manera, en lo que tiene que ver con la violación de las competencias, los funcionarios deben realizar lo que expresamente le es indicado por las normas superiores a las que se encuentran sujetos; violación que puede ocurrir por acción o por omisión, ante el desconocimiento de las normas reguladoras de competencia.

Finalmente, la violación por error de hecho o derecho se presenta cuando el funcionario, realiza una interpretación errada de los hechos que fundamentan su actuación o de las normas legales respecto de su existencia, alcance y aplicabilidad. El concepto de violación de la Ley constituye un término genérico, que nos conduce a indicar todas aquellas situaciones diferentes a las que legal o doctrinariamente tengan caracterización propia, y que están concretamente contenidas en Actos Administrativos contrarios a normas jurídicas de naturaleza superior(35).

4. El caso en concreto.

En el presente asunto, la defensa de la parte demandante presentó recurso de apelación en contra de la sentencia negatoria de primera instancia, al considerar que si bien el Tribunal señaló que no habían pruebas suficientes para decidir acerca del mérito de los cargos expuestos en la demanda, lo cierto es que en su criterio, debió insistir en la recolección de las pruebas decretadas, dado los deberes que le asisten como director del proceso, afirmando entonces que el Tribunal había sido negligente en la práctica de la prueba solicitada en la demanda. En consecuencia, pidió que el fallo impugnado fuera revocado en su totalidad.

Así las cosas, en primer lugar la Sala considera que con el acervo probatorio contenido en el expediente, a diferencia de lo considerado en su momento por el A quo, es suficiente para estudiar los cargos de nulidad presentados por la demandante, tal y como pasa a exponerse a continuación.

En el asunto que ahora se revisa se tiene que la parte demandante pretende la declaratoria de nulidad de los numerales 1º y 2º de la Resolución 1216 de 1996, así como de la nulidad de la Resolución 432 de 1997 que confirmó la anterior, ambas dictadas por el alcalde de Bucaramanga dentro de la actuación administrativa promovida por el señor Daniel Villamizar Basto en contra de la hoy demandante, señora Graciela Duarte de Delgado.

Por lo que se refiere a los cargos de anulación propuestos en el escrito de demanda, estos versan sobre la presunta violación de la legalidad formal en la expedición del acto administrativo, los cuales se resumen así: (i) Violación al principio jurídico de la legitimación en la causa para actuar, (ii) Error de hecho por falsa motivación al no apreciar las pruebas pues en ella se muestra a la parte contratante como persona jurídica y no como persona natural, (iii) Falta de la formalidad exigida por la norma y obviada por el acto administrativo, (iv) Error de derecho por violación del artículo 8º del Decreto 2221 de 1983, por indebida aplicación de la norma.

Así las cosas, y dado que para la Sala en el presente caso existe prueba suficiente para analizar cada uno de los cargos expuestos en la demanda, se procederá a realizar su análisis de la siguiente manera:

— Violación al principio jurídico de legitimación en la causa para actuar.

Alega la parte actora que con los actos administrativos atacados se vulneró el principio de “la legitimidad de la causa pasiva”, dado que su prohijada no fungió como persona natural en la celebración del contrato de arrendamiento suscrito por esta y el señor Daniel Villamizar Basto, situación que consideró estar soportada no solo con el contrato de arrendamiento mismo sino con el membrete que aparecía en los recibos de pago del canon de arrendamiento, los primeros, a la sociedad Corinmuebles Ltda y los últimos a la sociedad Inversiones Rivalde Ltda.

Al respecto, para esta Subsección no es cuestión controvertida que, el día 12 de diciembre de 1989 entre los señores Graciela Duarte de Delgado y Daniel Villamizar Basto se celebró un contrato cuyo objeto era el arrendamiento del inmueble ubicado en la carrera 22 Nº31-24 de la ciudad de Bucaramanga, y cuya destinación sería únicamente para sede política, con un canon de arrendamiento correspondiente a la suma de cuarenta mil pesos ($ 40.000), mensuales.

Ahora bien, tal y como lo revela el contenido del contrato de arrendamiento allegado al expediente por el Juzgado Tercero Civil Municipal mediante oficio 1192-28228 del 11 de mayo de 2005(36), se observa con claridad que en la identificación de las partes de dicho negocio jurídico se refirió a la señora Graciela Duarte de Delgado como arrendadora, sin que se advierta que la misma haya actuado en nombre y representación de una sociedad.

Por otro lado, si bien el documento sobre el cual se plasmó el contrato de arrendamiento tenía un membrete con el nombre de la sociedad Corinmuebles Ltda, dicho detalle no permite establecerlo como elemento identificador de las partes que suscribieron el contrato, quedando completamente claro de su contenido que quien participó en su realización fueron dos personas naturales, señores Graciela Duarte de Delgado (arrendadora) y Daniel Villamizar Basto (arrendatario).

Por lo anterior, la Sala no encuentra fundamentos jurídicos y fácticos para acceder al cargo propuesto por el libelista.

— Error de hecho por falsa motivación al no apreciar las pruebas pues en ella se muestra claramente la parte como persona jurídica y no como persona natural.

Ha indicado el libelista como argumentos de este cargo de nulidad, que dentro de las resoluciones atacadas (1216 del 14 de noviembre de 1996 y 432 del 19 de septiembre de 1997), el municipio de Bucaramanga en cabeza de su Alcalde, desconoció en su integridad las pruebas que reposaban en el expediente y que demostraban la aceptación del arrendatario a la sociedad Inversiones Rivalde Ltda. como cesionario de su contrato de arrendamiento, el cual inicialmente había sido “suscrito con la sociedad Corinmuebles Ltda”, toda vez que a su consideración dicha aceptación se podía demostrar con “los recibos de pago que reposan en el folio 18 del expediente, todos recibos de caja de la sociedad Inversiones Rivalde Ltda con su respectivo sello, que de acuerdo con la presunción del artículo 1962 del C.C. (…) es una cesión tácita de la cesión por el deudor”.

Frente a los argumentos expuestos por el libelista, esta Corporación observa que los mismos fueron sustentados sobre la base de que la sociedad Corinmueble Ltda era quien ostentaba la calidad de arrendadora en el contrato suscrito con el señor Daniel Villamizar Basto, el cual había sido cedido a favor de la sociedad Inversiones Rivalde Ltda, y por ende quien debía responder ante una eventual devolución de excedentes era esta y no aquella.

Sin embargo, teniendo en cuenta que en el primer punto se concluyó que quien fungía como arrendadora en el contrato mencionado fue la señora Graciela Duarte de Delgado como persona natural, los argumentos referentes a la supuesta cesión del contrato hecha a la sociedad Inversiones Rivalde Ltda serían infructuosos, pues la parte de quién se dice fue la cedente, no corresponde a la parte arrendadora, esto es la señora Duarte de Delgado (conforme a lo concluido en el cargo anterior), sino una sociedad que no fue parte del referido contrato de arrendamiento.

En conclusión, la norma cuya aplicación solicita la demandante concerniente a la aceptación tácita de la cesión del contrato de arrendamiento (art. 1962, C.C.) y la atinente a la validez del pago de obligaciones (art. 1634, C.C.), no son procedentes en el presente caso, pues como se indicó en el párrafo anterior, las personas respecto de las cuales se alega participaron en la cesión contractual, no formaron parte del contrato de arrendamiento inicialmente pactado.

Adicionalmente, es preciso indicar que si se hubiese realizado la alegada cesión del contrato, esta ha debido ser realizada por quienes fungían como partes dentro del mismo (Graciela Duarte de Delgado y/o Daniel Villamizar Basto), y como dentro del presente proceso no se logró demostrar que esto ocurrió, se deberá negar el cargo de nulidad propuesto por la parte actora.

— Falta de formalidad exigida por la norma y obviada por el acto administrativo.

Aduce la parte actora que los actos administrativos atacados no tuvieron en cuenta lo establecido en el artículo 15 del Decreto 63 de 1977 y 9º del Decreto 2221 de 1983, al no haber solicitado al arrendador la devolución de los dineros pagados en exceso, previo a dar inicio al proceso administrativo ante la autoridad correspondiente.

Ahora bien, previo a realizar el análisis correspondiente a dicho cargo, esta Subsección ve necesario hacer un recuento de la actuación administrativa surtida en contra de la hoy accionante, con el único objetivo de descartar de que no se haya presentado la vulneración a su derecho a la defensa y debido proceso, ya que luego de analizar el referido cargo, la Sala concluye que en últimas, lo que expone la libelista es una violación de los referidos derechos, razón por la cual se hace necesario confrontar la actuación surtida en el proceso administrativo con la normatividad vigente al momento de los hechos.

Así las cosas, una vez analizado el material probatorio aportado, la Sala encuentra demostrado que el día 12 de diciembre de 1989 los señores Graciela Duarte de Delgado (arrendadora) y Daniel Villamizar Basto (arrendatario) suscribieron un contrato de arrendamiento sobre el inmueble ubicado en la carrera 22 Nº31-24 de la ciudad de Bucaramanga.

Que como consecuencia de lo anterior, el día 15 de abril de 1996 el señor Daniel Villamizar Basto en su calidad de arrendatario presentó querella ante la alcaldía municipal de Bucaramanga, por medio de la cual solicitó la devolución de excedentes por concepto de canon de arrendamiento del contrato suscrito con la señora Graciela Duarte de Delgado, la cual fue notificada en debida forma tal y como lo afirmó en su demanda cuando dijo:

“(…) localizada la señora Duarte de Delgado manifestó al momento de la notificación que ella ya no era representante legal de la sociedad Corinmuebles Ltda y que esta ya no existía (…) mediante auto aclaratorio el día 28 de junio de 1996 se ordena notificar a Graciela Duarte de Delgado como arrendadora del inmueble (…) y no como representante legal de Corinmuebles Ltda. Lo anterior en contradicción con las pruebas aportadas por el querellante pues basta un ligero vistazo para darse cuenta quien es el titular como arrendador, y no solo el contrato sino los recibos allegado (sic) como prueba de pago en los cuales en ninguno aparece Graciela Duarte de Delgado como persona natural, hecho que originó la confusión en la notificación”.

Lo anterior evidencia, que la señora Duarte de Delgado decidió no hacer uso de su derecho de contradicción y defensa dentro del referido proceso administrativo, pues no presentó descargos ante la autoridad municipal que la requería, tal y como se evidencia de la demanda y lo refleja el contenido del acto administrativo atacado, cuando dicen: “Pasado el tiempo en silencio por la confusión creada” y “Que transcurrido el término de desfijación (sic) y ejecutoria del Edicto la arrendadora no presentó escrito de descargos”.

Por lo anterior, el día 14 de noviembre de 1996 dicha entidad en uso de sus facultades legales conferidas por los decretos 63 de 1977, 2923 de 1980, 3450 de 1980, 237 de 1981, 3817 de 1982 y 2221 de 1983, expidió la Resolución 1216 por medio de la cual le ordenó a la querellada devolverle al señor Daniel Villamizar Basto por concepto de excedentes de canon de arrendamiento durante la ejecución del contrato (1989-1994) la suma de dos millones cuatrocientos noventa y ocho mil cuatrocientos cincuenta y siete pesos ($ 2.498.457), y le impuso una sanción correspondiente a la suma de siete millones cuatrocientos noventa y cinco mil trescientos setenta y un pesos ($ 7.495.371).

Dicha decisión fue notificada personalmente a la hoy demandante el día 26 de noviembre de 1996, quien dentro del término legal interpuso recurso de reposición a través de apoderado judicial, afirmando que el acto administrativo atacado había vulnerado el derecho al debido proceso de su prohijada, por cuanto en su criterio, la señora Duarte de Delgado suscribió el contrato de arrendamiento en nombre y representación de la sociedad Corinmueble Ltda, y no como persona natural.

Además indicó que debido a la cesión realizada del referido contrato a la sociedad Inversiones Rivalde Ltda, era esta quien como persona jurídica ha debido comparecer al proceso administrativo, igualmente, advirtió que al arrendatario Villamizar Basto se le había comunicado de dicha cesión, situación que se evidenciaba con los pagos realizados por este a dicha sociedad, tal y como se podía “deducir observando los recibos de pago de los cánones de arrendamiento hechos y que él mismo aportó al proceso”.

Ante dicho planteamiento, la entidad municipal decidió confirmar el acto administrativo atacado través de la Resolución 432 del 19 de septiembre de 1997, en la que respondió a los argumentos expuestos por el recurrente de la siguiente manera:

“(…) este despacho considera que los fundamentos y los argumentos del recurrente carecen de veracidad, dado que el (sic) contrato de arrendamiento mencionado, se desprende que la señora Graciela de Delgado, lo suscribe como persona natural y no como representante legal de la sociedad Corinmueble Ltda. El hecho de que en la primera página del contrato precitado, parte superior se encuentre un membrete que dice “Corporación Administradora de Bienes Inmuebles Raices, Duarte Delgado y Cia Ltda: Corinmuebles Ltda”, no le da la característica ni la legitimidad para que la Corporación o Sociedad sea parte en el contrato. Solo basta leer el contenido de este, para desvirtuar lo afirmado por el apoderado de la señora Duarte Delgado.

Igualmente no se considera de recibo los planteamientos esgrimidos por el apoderado (…) que el señor Villamizar hizo pago a la sociedad Inversiones Rivalde Ltda; como aparece en los recibos de pago de cánones de arrendamiento; si bien es cierto que estos recibos tienen el estampado de dicha sociedad, pero existe una prueba irrefutable relacionada con el pago de los cánones en comento, que son los cheques suscritos por el arrendatario, a la orden de la señora Graciela de Delgado y no a nombre de Corinmuebles Ltda; surgiendo una prueba más que nos da argumentos para señalar sin equivocación alguna, que la señora Graciela Delgado, actuó y contrató como persona natural y no a nombre de la sociedad precitada.

(…) Así mismo, respecto a la cesión del contrato en comento, por parte de Corinmuebles Ltda, a la sociedad Inversiones Rivalde Ltda, esta carece de apoyo jurídico, puesto que el contrato de arrendamiento se celebró y se suscribió entre dos (2) personas naturales: Graciela de Delgado y Daniel Villamizar Basto, considera este despacho que el acto administrativo por medio del cual se ordena la devolución de excedentes y se establece una sanción, no se debe revocar ni modificar, y se denegará el recurso de reposición”.

Con todo, para la Sala es claro que la actuación administrativa seguida en contra de la señora Graciela Duarte de Delgado se realizó con sujeción a lo previsto en la normatividad vigente para la época de los hechos, fundamentada en los artículos 16, 17 y 18 del Decreto 63 de 1977(37), sin que se observara violación al derecho de defensa y debido proceso, por los argumentos antes mencionados.

Ahora bien, la Sala se referirá al argumento expuesto por la parte interesada en el cargo objeto de estudio, con relación a la aplicabilidad del artículo 15 del Decreto 63 de 1977 y el artículo 9º del Decreto 2221 de 1983, así:

Sea lo primer señalar, que es necesario referirse a la vigencia de la normatividad que regulaba el procedimiento para reclamar la devolución de los excedentes pagados por concepto de canon de arrendamiento para los años 1989 a 1994, lapso durante el cual se ejecutó el contrato de arrendamiento celebrado entre los señores Duarte de Delgado y Villamizar Basto.

Así, el artículo 24 del Decreto 63 del 14 de enero de 1977 estableció la vigencia de dicha norma hasta el 31 de diciembre del mismo año, razón por la cual, en principio, su aplicación se circunscribió ha dicho periodo de tiempo; no obstante, el artículo 9º del Decreto 2221 del 3 de agosto de 1983, consagró que los arrendatarios que hubieren pagado un precio de renta superior al permitido en las normas sobre control de arrendamientos, tendrían derecho a la devolución de los excedentes pagados, el cual podía hacerse voluntariamente o exigirse mediante orden expedida por los Alcaldes municipales, para lo cual trajo a colación lo que el Decreto 63 de 1977 había establecido en los artículos 16(38), 17(39) y 18(40).

Con fundamento en lo anterior, esta Corporación pasará a analizar la observancia de dichas disposiciones por parte de la entidad territorial que emitió los actos administrativos demandados, 1216 de 1996 y 432 de 1997.

Así las cosas, para la Sala la interpretación realizada por la parte demandante no resulta procedente, pues en primer lugar, el artículo 15 del Decreto 63 de 1977 no se encontraba vigente para el momento de los hechos, tal y como se indicó en párrafos anteriores, y en segundo lugar, el artículo 9º del Decreto 2221 de 1983 no establecía como requisito previo para presentar la solicitud de devolución de excedentes, requerir al arrendador para que voluntariamente cancelara los excedentes.

Por el contrario, luego de una interpretación integral lo que se observa es que la normatividad referida establecía ante qué autoridad era procedente tramitar dicha solicitud, sin que pueda inferirse como equivocadamente lo hace la demandante, que lo que pretendía dicha disposición era crear un requisito de procedibilidad de la misma.

En conclusión, este cargo tampoco está llamado a prosperar por las razones antes expuestas.

— Error de derecho por violación del artículo 8º del Decreto 2221 de 1983 por la vigencia de la norma y el tiempo del acto administrativo.

Finalmente, el recurrente afirmó que los actos administrativos atacados desconocieron el monto máximo a imponer en la sanción, aduciendo que supone que la normatividad que se tuvo en cuenta para ello, fue lo consagrado en el artículo 22 del Decreto 63 de 1977, disposición que en su criterio había sido derogada tácitamente por los artículos 8º y 10º del Decreto 2221 de 1983.

Así las cosas, la Sala encuentra que como la vigencia del Decreto 63 de 1977 era hasta el 31 de diciembre de ese año, y como el artículo 9º del Decreto 2221 de 1983 dispuso su vigencia únicamente a la aplicación del procedimiento establecido en los artículos 16, 17 y 18 del Decreto 63, la norma en que se fundamentó la imposición de la sanción a la señora Graciela Duarte de Delgado no era la aplicable.

De manera que, la normatividad que regulaba la cuantificación de la sanción era la consagrada en el artículo 8º del Decreto 2221 de 1983, la cual preceptuaba como monto máximo de sanción hasta el doble del precio mensual de arrendamiento, razón por la cual las referidas resoluciones no podían imponer como sanción la suma de siete millones cuatrocientos noventa y cinco mil trescientos setenta y un pesos ($ 7.495.371), pues el canon de arrendamiento inicialmente fijado en el contrato era de cuarenta mil pesos ($ 40.000) mensuales.

En consecuencia, se encuentra demostrado que los actos administrativos atacados se profirieron infringiendo normas en que debía fundamentarse, y dado que la inobservancia advertida únicamente afecta lo concerniente a la imposición de la sanción o multa, mas no de la responsabilidad de la arrendadora y su deber de devolver los excedentes cobrados por cánones de arrendamiento, esta Subsección procederá a declarar su nulidad parcial de los actos administrativos, esto es, la nulidad del artículo 2º de la Resolución 1216 del 14 de noviembre de 1996 y la nulidad de la Resolución 432 del 19 de septiembre de 1997, pero únicamente en lo atinente a la confirmación que se hizo de la sanción.

Por último, si bien en la presente acción se interpuso como una nulidad y restablecimiento del derecho, para la Sala de las pretensiones de la demanda no observa que se haya solicitado el restablecimiento tal y como lo exige el artículo 84 del Decreto 1 de 1984, y por ende no hay lugar a pronunciarse al respecto.

6. Condena en costas.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente, y como en este caso ninguna de aquellas actuó de esa forma, no se impondrán.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sub-sección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

REVOCAR la sentencia proferida por la Sala de decisión del Tribunal Contencioso Administrativo de Santander el 26 de marzo de 2010, y en su lugar dispone:

1. DECLARAR la nulidad del artículo 2º de la Resolución 1216 del 14 de noviembre de 1996, de conformidad a las consideraciones de esta providencia.

2. DECLARAR la nulidad de la Resolución 432 del 19 de septiembre de 1997, pero únicamente en lo concerniente a la confirmación de la sanción, impuesta por el artículo 2º de la Resolución 1216 del 14 de noviembre de 1996.

3. NEGAR las demás pretensiones de la demanda.

4. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, cúmplase».

Salvamento de voto

Con el acostumbrado respeto, me aparto de la decisión de 30 de julio de 2018, pues la Sala no es competente para conocer del proceso por el factor cuantía.

1. Cuando el recurso fue presentado ya estaban en vigencia las cuantías de la Ley 446 de 1998, en virtud de la entrada en funcionamiento de los juzgados administrativos (que según el Acuerdo PSAA06-3409 de 9 de mayo de 2006 proferido por el Consejo Superior de la Judicatura, entraron a operar a partir del 1º de agosto de 2006). Conforme con esas cuantías, para que un proceso tuviera segunda instancia debía superar 500 SMLMV a la fecha de la demanda.

2. Como para 1997, año en el que se presentó la demanda, 500 SMLMV correspondían a $ 86.002.500 y en este caso las pretensiones no superan 10 millones de pesos, el proceso no tiene vocación de segunda instancia.

Fecha ut supra 

Guillermo Sánchez Luque 

17 Corte Constitucional. Sentencia C-965 de 2003.

18 Fols.2-7, cdno.1.

19 “ART. 146.—En los procesos de simple nulidad cualquier persona podrá pedir que se lo tenga como parte coadyuvante o impugnadora, hasta el vencimiento del término de traslado para alegar en primera o en única instancia.
En los procesos de nulidad y restablecimiento, el derecho a intervenir como parte coadyuvante o impugnadora se le reconocerá a quien en la oportunidad prevista en el inciso anterior demuestre interés directo en las resultas del proceso”.

20 ART. 21.—Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º. de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable”. (Subrayado fuera de texto)

21 Consejo de Estado, Auto de fecha 2 de marzo de 2001, Rad. 10909.

22 Consejo de Estado, Auto de fecha 26 de marzo de 2007, Rad. 33372.

23 Fol.7, cdno. 1.

24 Fols. 3-34, cdno. 1.

25 Los documentos aportados en copia simple, serán valorados bajo los parámetros establecidos en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2013, Exp. 25.022.

26 Fols. 87-89, cdno. 1.

27 Fols. 9, cdno. 2.

28 Fols. 14, cdno. 2.

29 Fols. 18-20, cdno. 2.

30 Fols. 32-34, cdno. 2.

31 Fols. 52-55, cdno. 2.

32 Fols. 2-3, cdno. 1.

33 Fols. 4-7, cdno. 1.

34 Fols. 101, cdno. 1.

35 Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo. Bogotá. Universidad Externado de Colombia. 2006, págs. 375 y 376.

36 Fol. 1, cdno. 3.

37 Al respecto, se advierte que el artículo 9º del Decreto 2221 de 1983 indicó: “Los arrendatarios que hubieren pagado un pecio do renta superior al permitido en las normas sobre control de arrendamientos, tendrán derecho a la devolución de los excedentes pagados. Si la devolución no se hiciere voluntariamente, podrá exigirse mediante orden expedida por los Alcaldes municipales y Alcaldes Menores del Distrito Especial de Bogotá de conformidad con lo establecido en los artículos 16, 17 y 18 del Decreto 63 de 1977 y 5º. Del Decreto 2813 de 1978”.

38 “ART. 16.—De la solicitud de la devolución. Para solicitar la devolución de excedentes el arrendatario deberá llenar los siguientes requisitos:
a) Memorial petitorio en papel sellado, en original y copia dirigido a la autoridad competente, en el cual se indique el nombre y dirección del arrendador.
b) Probar por los medios legales pertinentes, la existencia del contrato de arrendamiento, el precio pactado y el precio pagado”.

39 “ART. 17.—Notificación al arrendador. La autoridad competente notificará al arrendador la solicitud de devolución de excedentes, dentro de los cinco días siguientes a su presentación con el fin de que dentro del término de quince (15) días, éste presente los descargos correspondientes. Si vencido este término no se hubieren presentado los descargos, se expedirá la providencia respectiva”.

40 “ART. 18.—Pronunciamiento sobre la solicitud de excedentes. Con base en las pruebas presentadas, la autoridad competente resolverá la petición mediante providencia motivada, contra la cual proceden los recursos de reposición ante el mismo funcionario y el de apelación ante el Superintendente de Industria y Comercio. La resolución que ordene la devolución prestará mérito ejecutivo”.