Sentencia 1998-15796 de junio 13 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Radicación: 2500023260001 9981 579601 (26313)

Consejera Ponente:

Dra. Olga Mélida Valle de De la Hoz

Actor: David González González y otros

Demandado: Ministerio de Defensa - Policía Nacional y otros

Referencia: Reparación directa

Bogotá, D.C., junio trece de dos mil trece.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

2.1. Competencia.

Esta Sala es competente de conformidad con lo establecido en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998 y el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 del Consejo de Estado para decidir el recurso de apelación formulado por la parte demandada, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión el 23 de octubre de 2003, en proceso con vocación de segunda instancia ante esta corporación, por razón de la cuantía(1).

Ab initio es necesario precisar que al tratarse de apelante único, se limitará esta instancia al estudio de los motivos de inconformidad consignados en la apelación, con aplicación del principio de la no reformatio in pejus.

2.2. Aspectos procesales.

Antes de abordar el análisis de los argumentos de fondo, es necesario efectuar algunas precisiones sobre uno de los aspectos contemplados en el recurso de apelación, relacionados con el trámite procesal, ya que el apoderado de la Policía Nacional, en cada una de sus intervenciones en el proceso ha solicitado que se tenga en cuenta el memorial de contestación de la demanda, el cual fue pasado por alto, debido a una constancia secretarial que erróneamente informó que dicha entidad no había contestado la demanda.

Sobre el punto, considera la Sala que si bien se presentó una irregularidad en el trámite procesal, al tener por no contestada la demanda, en el sub judice, esa anomalía no da lugar a la declaratoria de nulidad.

En efecto, el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil señala taxativamente los casos en que el proceso es nulo en todo o en parte, entre los cuales se cuenta cuando se carece de competencia, o corresponde a distinta jurisdicción, cuando se tramita por proceso diferente y en el numeral sexto se consigna:

“cuando se omiten los términos u oportunidades para pedir o practicar pruebas o para formular alegatos de conclusión”.

En el parágrafo de la norma se establece que las demás irregularidades se tendrán por subsanadas si no se impugnan oportunamente por medio de los recursos establecidos en el código y según el artículo 143 ibídem, tampoco podrá alegar las nulidades previstas en los numerales 5º a 9º del artículo 140, quien haya actuado en el proceso después de ocurrida la respectiva causal sin proponerla.

Por su parte, el artículo 144 dispone:

“La nulidad se considerará saneada en los siguientes casos,

1. Cuando la parte que podía alegarla no lo hizo oportunamente.

2. Cuando todas las partes, la que tenía interés en alegarla, la convalidaron en forma expresa antes de haber sido renovada la actuación anulada.

(…).

4. Cuando a pesar del vicio, el acto procesal cumplió su finalidad y no se violó el derecho de defensa”.

Ahora bien, al analizar el memorial en que la Policía Nacional contestó la demanda, se puede constatar que los argumentos expuestos en dicha oportunidad fueron los mismos planteados al momento de los alegatos de conclusión, observándose que no hubo solicitud de pruebas. Adicionalmente se tiene que al momento de descorrer el traslado para alegar de conclusión, el apoderado judicial solicita se tenga en cuenta el escrito de contestación, pero no solicita la declaratoria de nulidad del proceso.

Pues bien, analizado el presente caso a la luz de las normas antes citadas, es posible concluir que si bien se presentó una irregularidad, ella no tuvo entidad suficiente para dar lugar a la declaratoria de nulidad del proceso toda vez que no se violó el derecho de defensa ya que la entidad no solicitó la práctica de pruebas, de manera que no se pretermitió o afectó su oportunidad para hacerlo y en cuanto a los argumentos planteados ellos fueron considerados y debatidos al momento de proferir el fallo de primera instancia.

De otro lado, aún si en gracia de discusión se admitiera que se configuró una nulidad, ella fue convalidada con la actuación posterior del mandatario judicial sin que solicitara su declaratoria.

2.3. La responsabilidad del Estado.

En lo tocante a la responsabilidad extracontractual del Estado, el artículo 90 constitucional dispone que éste responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.

La responsabilidad del Estado se hace patente cuando se configura un daño, el cual deriva su calificación de antijurídico atendiendo a que el sujeto que lo sufre no tiene el deber jurídico de soportar el perjuicio, tal como ha sido definido por la jurisprudencia de esta corporación(2).

Los elementos que sirven de fundamento a la responsabilidad son esencialmente el daño antijurídico y su imputación a la administración entendiendo por tal, el componente que “permite atribuir jurídicamente un daño a un sujeto determinado. En la responsabilidad del Estado, la imputación no se identifica con la causalidad material, pues la atribución de la responsabilidad puede darse también en razón de criterios normativos o jurídicos. Una vez se define que se está frente a una obligación que incumbe al Estado, se determina el título en razón del cual se atribuye el daño causado por el agente a la entidad a la cual pertenece, esto es, se define el factor de atribución (la falla del servicio, el riesgo creado, la igualdad de las personas frente a las cargas públicas). Atribuir el daño causado por un agente al servicio del Estado significa que éste se hace responsable de su reparación, pero esta atribución sólo es posible cuando el daño ha tenido vínculo con el servicio. Es decir, que las actuaciones de los funcionarios sólo comprometen el patrimonio de las entidades públicas cuando las mismas tienen algún nexo o vínculo con el servicio público”(3).

2.4. El caso concreto.

El 17 de septiembre de 1996, se llevó a cabo la carrera ciclística “Vuelta de la juventud”, y una de sus etapas se desarrolló en el municipio de Pacho; para tal fin, las autoridades tomaron las previsiones necesarias, entre las cuales estaba la de suspender el tránsito vehicular por las vías del municipio y las zonas aledañas, mientras durara el evento deportivo.

En el desarrollo de la carrera, al transitar por una de las vías cercana a la vereda La Cabrera, el participante Felipe Santiago González lbargüen fue atropellado por una persona que se desplazaba en un vehículo particular y como consecuencia de ello falleció.

2.5. Pruebas obrantes en el proceso.

1. Registros civiles de nacimiento y de defunción de Felipe Santiago González Ibargüen (fls. 1 y 2, cdno. pbas.).

2. Registros civiles de nacimiento y de matrimonio católico de David González González y Miryan lbargüen de González y registros civiles de nacimiento de Paola Andrea González lbargüen, Davinson González lbargüen, David Leandro González lbargüen, Ligia lbargüen Muñoz, Mónica Ibargüen y Germán lbargüen Muñoz (fls. 3 a 10, cdno. pbas.).

3. Partida de bautismo de María Cruz González lbargüen, nacida el 24 de noviembre de 1911 (fl. 12, cdno. pbas.).

4. Fotocopia auténtica de los acuerdos 89 de noviembre 17 de 1994 y 45 del 28 de noviembre de 1995, mediante los cuales se adoptan los estatutos y la estructura interna del Instituto Nacional de Vías, Invías (fls. 13 a 63, cdno. pbas.).

5. Oficio 25 CDPAC de abril 5 de 2003, mediante el cual el comandante del Décimo Tercer Distrito de Pacho informa que para la época de los hechos estaba a cargo de dicho distrito el teniente Jhon Paulo Restrepo Niño y remite copia auténtica de los documentos relacionados con el caso, que reposan en el archivo del comando (fl. 67, cdno. pbas.).

6. Copia del documento denominado “Plan de seguridad prueba ciclística “Vuelta a la juventud””, suscrito por el comandante de Estación Ángel Alexander Galvis Ballén, donde se establece como objetivo “garantizar el normal desarrollo de la prueba ciclística y la seguridad de las unidades participantes” allí se dice además que se trabaja con los agentes disponibles de la estación de policía de Pacho y los auxiliares de policía, quienes quedan bajo la supervisión del comandante de la estación y se señala que los agentes serán ubicados “en los puntos donde se cree hay mayor peligro de accidentes...” y a continuación se distribuyen 11 agentes en 8 sitios diferentes (fl. 69).

7. Copia del Oficio 251 CDPAC del 17 de septiembre de 1996, suscrito por el Comandante del 13 Distrito de Policía, teniente Jhon Paulo Restrepo Niño, mediante el cual informó al comandante operativo de Cundinamarca sobre el accidente causado por el señor Plácido Moreno Rodríguez quien conducía el vehículo MTA-112. Al respecto se dijo “... este sujeto al hacer caso omiso a las órdenes impartidas por el personal de policía que se encontraba de servicio sobre la vía, prosiguió con su recorrido hacia Bogotá y arrolló al ciclista Felipe Santiago González,... El herido de inmediato fue trasladado y atendido en el Hospital San Rafael de esta localidad y posteriormente remitido por vía aérea al Hospital Militar de la ciudad de Santafé de Bogotá”.

De igual forma se señaló que el conductor una vez causado el accidente se dio a la fuga pero fue capturado por la policía teniendo en cuenta que al parecer se encontraba en estado de embriaguez, según lo determinado por medicina legal de esa localidad.

Finalmente el comandante expresó:

“Es de anotar que a éste (sic) comando no llegó ninguna orden de servicios, circular, poligrama o comunicado sobre el citado evento que llegaría a éste (sic) municipio, al igual que por parte de la administración municipal tampoco se recibió información al respecto, teniendo ellos conocimiento de acuerdo a lo manifestado por los organizadores del evento.

Así mismo comunico a mi coronel, que el servicio se cubrió con el máximo de personal con que cuenta la base del distrito y el personal de auxiliares bachilleres, y por razones de seguridad se colocó policía hasta el sector denominado vereda La Cabrera, enviando solamente el personal motorizado para que informara a la ciudadanía y a los vehículos para que despejaran la vía para este evento, actividad que se realizó y desafortunadamente la imprudencia de éste individuo desmejoró el servicio de policía” (fls. 71 y 72, cdno. pbas.).

8. Copia del libro de minuta de guardia llevado en la estación de policía de Pacho, en el que se registró lo ocurrido y se anotó que el vehículo “salió de la finca Casa Grande y en el sitio finca El Consuelo vereda La Cabrera atropelló al ciclista de nombre Felipe Santiago González Ibargüen con c.c. 19740128 Cali (sic), 22 años sin más datos. Dicho ciclista participaba en la vuelta de la juventud la cual llegaba a Pacho, el mencionado conductor sabía de la competencia y fue imprudente al conducir dicho vehículo...” (fls. 72b y 73, cdno. pbas.).

9. Oficio del 17 de abril de 2001, suscrito por el gerente de la Federación Colombiana de Ciclismo, en el cual manifestó que dicha federación no realizó la vuelta de la juventud iniciada el 15 de septiembre de 1996, ya que desde 1985 los derechos de las vueltas fueron vendidos a Caracol y señaló que la empresa organizadora para ese entonces era Producciones Mundial.

Acerca de los trámites necesarios para la carrera señaló que era necesario pedir permiso y colaboración a todas las autoridades municipales civiles y de policía, por donde va a transitar el evento y solicitar al Ministerio del Transporte el cierre de las vías correspondientes.

Sobre la participación del joven González lbargüen manifestó que las delegaciones se inscriben ante los organizadores de la competencia de manera que sólo ellos pueden certificarlo. Se allegó copia del contrato celebrado con Caracol y Producciones Mundial (fls. 74 a 92, cdno. pbas.).

10. Copia autenticada de la historia clínica del joven Felipe Santiago González lbargüen en el Hospital San Rafael de Pacho, donde consta que fue atendido por el accidente y luego remitido al Hospital Militar en Bogotá (fls. 93 a 98, cdno. pbas.).

11. Oficio 152 del 27 de abril de 2001, mediante el cual el secretario de tránsito y transporte municipal de Pacho manifiesta que esa oficina funciona desde diciembre de 1998, razón por la cual el proceso lo adelantó la Fiscalía Seccional Delegada de Pacho, donde se obtuvo copia del informe rendido sobre el accidente (fl. 118, cdno. pbas.).

12. Copia del Oficio 750 CDPAC, mediante el cual se deja a disposición de la Fiscalía de Pacho al señor Plácido Moreno Rodríguez conductor del vehículo de placas MTA-112 quien arrolló al ciclista. En lo relacionado con los hechos se dijo:

“Siendo aproximadamente las 12:45 horas, en la vía que conduce de Zipaquirá a Pacho, en la finca El Consuelo, a cien metros arriba del vivero Agroflorestal, en la vereda La Cabrera, el citado Plácido Moreno Rodríguez, el cual conducía el vehículo en mensión. (sic) salió por una vía alterna que comunica la carretera principal con el sector rural, y arrolló al ciclista Santiago González Ibargüen, el cual participaba en éste (sic) evento ciclístico, el individuo emprendió la hiuda (sic) siendo alcanzado por el señor ag. Jaramillo Casallas Luis Edilberto, integrante de la Policía de Carreteras y conducido a las instalaciones del Comando del Décimo Tercer Distrito. De forma inmediata el deportista herido fue trasladado al hospital regional San Rafael del municipio de Pacho en donde se le prestaron primeros auxilios y remitido a la ciudad de Santafé de Bogotá (fls. 119 y 120, cdno. pbas.).

13. Copia del acta de inspección de cadáver 6518-0336 realizada en el Hospital Militar Central (fls. 121 a 125, cdno. pbas.).

14. Oficio RCUN 001583 suscrito por el director del Invías, regional Cundinamarca, mediante el cual manifiesta que la vía Bogotá-Pacho es departamental ya que fue entregada por el Ministerio de Transporte al departamento de Cundinamarca el 14 de marzo de 1995 y por esa razón el Invías no tiene injerencia alguna en esa carretera. De la misma manera informó que cuando se realizan carreras en las vías nacionales es el Ministerio de Transporte el que autoriza el cierre de las mismas y el manejo del tránsito durante la competencia y no el Invías, que de acuerdo con el decreto de su creación no tiene esas funciones. Se allegó copia del Decreto 2171 de 1992 (fls. 126 a 170, cdno. pbas.).

15. Oficio 534 de agosto 15 de 2001, suscrito por el Secretario de la Unidad de Fiscalías de Pacho, donde informa que allí se adelanta el proceso por el accidente y está a disposición del solicitante, pero no puede remitir copias por falta de presupuesto para su expedición y Oficio 01-3-942 suscrito por el Alcalde de Pacho en el que manifiesta que en los archivos del municipio no reposan documentos relacionados con el caso (fls. 179 y 181 a 182, cdno. pbas.).

16. Testimonios rendidos por las señoras Zulema Delgado y Miriam García Molina, quienes declararon acerca de la conformación de la familia González Ibargüen y fueron contestes en afirmar que sus familiares han sufrido mucho con la muerte del joven González lbargüen y que ese acontecimiento no lo han superado porque tenían muchas esperanzas puestas en su carrera ciclística y en la ayuda que les podía dar (fls. 35 a 37 y 46 a 47, cdno. anexo 4).

2.6. El daño antijurídico.

Siendo el daño el primer elemento a establecer en un proceso de responsabilidad, y a partir del cual debe estudiarse la responsabilidad del Estado, debiéndose precisar que él debe adquirir la connotación de antijurídico. Sobre este concepto la Corte Constitucional ha dicho:

“El perjuicio que es provocado a una persona que no tiene el deber jurídico de soportarlo. La Corte considera que esta acepción del daño antijurídico como fundamento del deber de reparación del Estado armoniza plenamente con los principios y valores propios del Estado social de derecho, pues al propio Estado corresponde la salvaguarda de los derechos y libertades de los particulares frente a la actividad de la administración. Así, la responsabilidad patrimonial del Estado se presenta entonces como un mecanismo de protección de los administrados frente al aumento de la actividad del poder público, el cual puede ocasionar daños, que son resultado normal y legítimo de la propia actividad pública, al margen de cualquier conducta culposa o ilícita de las autoridades, por lo cual se requiere una mayor garantía jurídica a la órbita patrimonial de los particulares. Por ello el actual régimen constitucional establece entonces la obligación jurídica a cargo del Estado de responder por los perjuicios antijurídicos que hayan sido cometidos por la acción u omisión de las autoridades públicas, lo cual implica que una vez causado el perjuicio antijurídico y éste sea imputable al Estado, se origina un traslado patrimonial del Estado al patrimonio de la víctima por medio del deber de indemnización. Igualmente no basta que el daño sea antijurídico sino que éste debe ser además imputable al Estado, es decir, debe existir un título que permita su atribución a una actuación u omisión de una autoridad pública.

Sobre la noción de daño antijurídico, esta Sección ha definido que:

“consistirá siempre en la lesión patrimonial o extrapatrimonial que la víctima no está en el deber jurídico de soportar”(4). En este sentido, el daño ocasionado a un bien jurídicamente tutelado, impone el deber de indemnizar el consecuente detrimento con el objetivo de garantizar el principio de igualdad ante las cargas públicas.

En el proceso se acreditó el daño, que en el presente caso se concreta con la muerte de Felipe Santiago González lbargüen, ocurrida el día 17 de septiembre de 1996, lo cual se probó con el registro de defunción correspondiente.

2.7. La imputación.

Ahora bien, en relación con la imputación, corresponde determinar si la responsabilidad de la muerte de Felipe Santiago González lbargüen, puede ser atribuida a las entidades demandadas y el régimen bajo el cual debe analizarse la responsabilidad es el de falla del servicio.

Según lo afirman los demandantes el accidente donde falleció Felipe Santiago González Ibargüen, ocurrió como consecuencia de una omisión de las autoridades responsables de la seguridad en estas competencias, que para el a quo fueron el municipio de Pacho —entidad que debía coordinar la logística de la carrera dentro de su jurisdicción territorial— y la Policía Nacional, quien prestó su apoyo para garantizar la seguridad de los participantes.

Ahora bien, cuando se trata de analizar la conducta omisiva de una entidad, la jurisprudencia de la corporación ha señalado que para acreditar su existencia es necesario que se confronte el contenido obligacional fijado por las normas, con el grado de cumplimiento de los mismos, por parte de quienes estuvieron relacionados con los hechos.

Así lo ha dicho esta corporación:

“En efecto, frente a supuestos en los cuales se analiza si procede declarar la responsabilidad del Estado como consecuencia de la producción de daños en cuya ocurrencia ha sido determinante la omisión, por parte de una autoridad pública, en el cumplimiento de las funciones que el ordenamiento jurídico le ha atribuido, la Sala ha señalado que es necesario efectuar el contraste entre el contenido obligacional que, en abstracto, las normas pertinentes fijan para el órgano administrativo implicado, de un lado, y el grado de cumplimiento u observancia del mismo por parte de la autoridad demandada en el caso concreto, de otro. Ahora bien, una vez se ha establecido que la entidad responsable no ha atendido o lo ha hecho de forma deficiente o defectuosa— al referido contenido obligacional, esto es, se ha apartado por omisión— del cabal cumplimiento de las funciones que el ordenamiento jurídico le ha asignado, es menester precisar si dicha ausencia o falencia en su proceder tiene relevancia jurídica dentro del proceso causal de producción del daño atendiendo, de acuerdo con la postura que reiteradamente ha sostenido la Sala, a las exigencias derivadas de la aplicación de la teoría de la causalidad adecuada. En el mismo sentido hasta ahora referido, es decir, en el de sostener que se hace necesaria la concurrencia de dos factores para que proceda la declaratoria de responsabilidad del Estado en estos casos —la constatación de la ocurrencia de un incumplimiento omisivo al contenido obligacional impuesto normativamente a la administración, de un lado, y la relación causal adecuada entre dicha omisión y la producción del daño, de otro. En suma, son dos los elementos cuya concurrencia se precisa para que proceda la declaratoria de responsabilidad administrativa por omisión, como en el presente caso: en primer término, la existencia de una obligación normativamente atribuida a una entidad pública o que ejerza función administrativa y a la cual ésta no haya atendido o no haya cumplido oportuna o satisfactoriamente; y, en segundo lugar, la virtualidad jurídica del eventual cumplimiento de dicha obligación, de haber interrumpido el proceso causal de producción del daño, daño que, no obstante no derivarse —temporalmente hablando— de manera inmediata de la omisión administrativa, regularmente no habría tenido lugar de no haberse evidenciado ésta”(5).

Partiendo de lo antes consignado, se tiene que de acuerdo con las pruebas, para la época de ocurrencia de los hechos cuando se adelantaba un evento deportivo como el que aquí se analiza, la suspensión del tránsito vehicular si se trataba de una carretera o vía de carácter nacional, le correspondía al Ministerio de Transporte, pero en este caso la vía era regional, tal como lo certificó Invías, motivo por el cual, en principio la entidad llamada a responder es el municipio de Pacho y de manera solidaria la Policía Nacional, a quien esta entidad llamó para que cumpliera con su función de garantizar la seguridad de los participantes durante la carrera.

Es así que la policía adelantó el denominado “Plan de Seguridad Prueba Ciclística “Vuelta a la juventud”, con el fin de garantizar el normal desarrollo de la prueba ciclística y la seguridad de los participantes, para lo cual distribuyó los agentes disponibles y los auxiliares de policía, de acuerdo con la disponibilidad de efectivos con los cuales contaba en el momento.

Ahora bien, la entidad para justificar su actuación, invoca la causal de exoneración de responsabilidad por hecho de un tercero, por lo tanto, debe abordarse el análisis de la causal exonerativa de responsabilidad, para lo cual deberán tenerse en cuenta las circunstancias particulares de este caso concreto.

Debe advertirse que para que se configure la causal de exoneración de responsabilidad por el hecho de un tercero, se requiere que éste sea exclusivo y determinante en la producción del daño, como en este caso en el que según se aseguró en los informes de la policía, se intentó detener al conductor pero éste hizo caso omiso de los llamados de atención que le efectuaron y continuó en la vía, atropellando al ciclista.

En efecto, la participación del tercero y su contribución a la producción del daño fue debidamente acreditada con los informes rendidos por la policía, donde se hizo constar que el señor Plácido Moreno Rodríguez, en la vía que conduce de Zipaquirá a Pacho, en la finca El Consuelo, en la vereda La Cabrera “salió por una vía alterna que comunica la carretera principal con el sector rural, y arrolló al ciclista Santiago González Ibargüen, el cual participaba en éste (sic) evento ciclístico”. Circunstancia que también se hizo constar en el libro de minuta de guardia llevado en la Estación de Policía de Pacho, donde se anotó que el vehículo “salió de la finca Casa Grande y en el sitio finca El Consuelo vereda La Cabrera atropelló al ciclista de nombre Felipe Santiago González Ibargüen con c.c. 19740128 Cali (sic), 22 años sin más datos. Dicho ciclista participaba en la vuelta de la juventud la cual llegaba a Pacho, el mencionado conductor sabía de la competencia y fue imprudente al conducir dicho vehículo”.

En consecuencia, al encontrarse acreditado la existencia de una causal de exoneración de responsabilidad por el hecho de un tercero, lo procedente es revocar la decisión de primera instancia y negar las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Revocar la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión, el 23 de octubre de 2003, de acuerdo con lo expuesto en las consideraciones

2. Negar las pretensiones de la demanda.

3. Ejecutoriada la providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(1) La pretensión mayor en la demanda es de 2.000 gramos oro, siendo el valor del gramo oro en diciembre 4 de 1997 de $ 11.617,61 para un total de $ 23.235.220, mientras que la mayor cuantía para los procesos de reparación directa era de $ 13.460.000.

(2) Consejo de Estado; Sección Tercera; Sentencia del 13 de agosto de 2008; expediente 17042; C.P. Enrique Gil Botero.

(3) Consejo de Estado; Sección Tercera; sentencia del 16 de septiembre de 1999; expediente 10922, C.P. Ricardo Hoyos Duque.

(4) Consejo de Estado; Sección Tercera; sentencia del 13 de agosto de 2008; expediente 17042; C.P. Enrique Gil Botero.

(5) Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 8 de marzo de 2007, radicación 27434, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.