Sentencia 1998-3035 de abril 17 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A

Expediente: 23.645

Rad.: 25000232600019983035 01

Consejero Ponente:

Dr. Hernán Andrade Rincón

Ref.: apelación sentencia - reparación directa

Actor: Ramiro Gil Cárdenas y otros

Demandado: Nación - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial

Bogotá, D.C., diecisiete de abril de dos mil trece.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

2.1. Competencia de la Sala.

2.1.1. La Sala es competente para conocer del presente asunto en segunda instancia, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra cada una de las sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, antes referidas, comoquiera que la pretensión mayor fue estimada por varios demandantes de este proceso acumulado en la suma de $ 25’000.000, por concepto de daño emergente, derivados de la pérdida de posesión del inmueble que estaban ocupando, la cual supera el monto exigido para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa tuviera vocación de doble instancia ante esta corporación para aquella época, esto es $ 18’850.000(21).

2.1.2. En cuanto a la oportunidad para formular la presente acción indemnizatoria, advierte la Sala que el daño por cuya indemnización se demandó —según se indicó—, devino del mal funcionamiento de la administración de justicia y/o de un error jurisdiccional, los cuales habrían consistido en “el desalojo de la posesión y destrucción de sus bienes muebles e inmuebles, ubicados dentro del Barrio Ciudad Mónaco, de la ciudad de Bogotá, D.C., por orden del Juez Sexto de Familia de Bogotá”, mediante diligencia que se realizó entre el 28 y 30 de enero de 1997.

Ahora bien, el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo establece el término de caducidad de las acciones ordinarias, entre ellas la de reparación directa, la cual caduca al vencimiento del plazo de 2 años contados a partir del día siguiente del acaecimiento de hecho, omisión, operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o cualquiera otra causa (num. 8º).

Así las cosas, por haberse interpuesto las demandas los días 9 de noviembre de 1998 (Exp. 23.645), 17 de diciembre de 1998 (Exp. 27.411), 8 de enero de 1999 (Exp. 27.474) y 26 de enero de 1999 (exps. 25.959 y 27.857), respectivamente, se impone concluir que cada uno de tales libelos se presentó dentro del término legal previsto para tal efecto.

2.2. El material probatorio obrante en los procesos.

La Sala procederá a estudiar, de acuerdo con el acervo probatorio recaudado en cada uno de los procesos, si la entidad demandada es responsable por los hechos que dan origen a la presente acción.

Las pruebas allegadas para demostrar los hechos alegados y dar sustento a las pretensiones formuladas, son las siguientes:

— Copia auténtica de la sentencia proferida el 20 de noviembre de 1996 por el Juzgado Treinta y Tres Civil Municipal de Bogotá, dentro del proceso de tutela adelantado por la señora Lilia Isabel Gómez de Samper contra el Juzgado Sexto de Familia de esa misma ciudad. En dicho proveído se decidió lo siguiente:

“1. Conceder la acción de tutela a la señora Lilia Isabel de Samper Cónyuge sobreviviente del causante Fernando Samper Madrid para que le sea entregado al secuestre la porción del inmueble sobre la cual los opositores carecen de derecho, que se encuentra ubicado en la Autopista - Medellín Nº 68-50 predio denominado San Joaquín”.

2. Ordenar al Juez Sexto de Familia de Bogotá entregue la porción del inmueble ubicado en (...), al secuestre designado en la sucesión del Causante Fernando Samper Madrid en el término de 48 horas hábiles, es decir, 6 días hábiles como lo ordena el artículo 686 del Código de Procedimiento Civil, con auxilio de la fuerza pública si es necesario”.

La anterior decisión se originó en los siguientes hechos y consideraciones:

“En el Juzgado Sexto de Familia se tramita el proceso de sucesión de don Fernando Samper Madrid.

El predio denominado San Joaquín, situado en la Autopista Medellín Nº 68-50, con un área aproximada de 107.000 metros cuadrados fue denunciado, inventariado y avaluado porque es de propiedad de la sucesión.

Se solicitaron medidas cautelares del funcionario que conoce del proceso sobre el mencionado inmueble y este decretó el embargo y secuestro del mismo, se designó el auxiliar de la Justicia a quien le debía ser entregado.

El Juzgado Sexto de Familia de esta ciudad comisionó a la Juez 57 Civil Municipal de Bogotá con el despacho comisorio 102 de 1993 para la práctica de la diligencia de secuestro.

La funcionaria comisionada identificó el inmueble por sus linderos el 26 de octubre de 1993, hace ya más de tres años, posteriormente practicó la diligencia, entregó aproximadamente 42.000 metros al auxiliar de la Justicia designado, admitió oposición en la otra porción del inmueble de aproximadamente 65.000 metros cuadrados, hecha por 40 personas a quienes se les dejó como secuestres provisionales.

Tramitada la oposición, el 29 de febrero de 1996, el comitente reconoció derecho derivado de posesión a siete (7) opositores en un área de aproximadamente 500 metros y ordenó entregar el saldo, es decir, los restantes 64.500 metros al secuestre designado.

Al señor Juez Sexto de Familia se le ha solicitado el 28 de marzo y el 31 de julio de 1996 que proceda a realizar la entrega, tal como lo ordena de manera clara el artículo 686 del Código de Procedimiento Civil.

Desconociendo el procedimiento establecido en la norma anterior el señor juez ha dilatado el cumplimiento de su obligación con el argumento de que en oportunidad procesal adecuada resolverá sobre el tema y esa oportunidad hasta la fecha no ha llegado.

En la petición se solicita tutelar el derecho fundamental al debido proceso, ordenándole al señor Juez Sexto de Familia entregar al secuestre, en el plazo que posteriormente se le señale la porción del bien en el que fueron vencidos los opositores.

“(...).

“De la inspección judicial practicada por este Juzgado al proceso de sucesión del causante Fernando Samper Madrid se deduce que al rechazar la oposición de unos opositores y aceptando la de otros opositores, acorde con lo ordenado en el artículo 686 del Código de Procedimiento Civil, que textualmente expresa “... si la decisión fuere desfavorable al opositor, se entregarán los bienes al secuestre haciendo uso de la Fuerza Pública”, dando cumplimiento a este artículo el Juez Sexto de Familia deberá hacer entrega de la porción del inmueble sobre la cual los opositores carecen de derecho al secuestre dentro de la sucesión del causante Fernando Samper Madrid y en concordancia con el artículo 29 de la Constitución Nacional.

Por todo lo anterior se concede tutela a la señora Lilia Isabel Gómez de Samper cónyuge sobreviviente del señor causante Fernando Samper Madrid, para que le sea entregado al secuestre designado dentro de la sucesión la porción del inmueble a la que fueron desfavorecidos, o desfavorable a los opositores y que se encuentran ubicados en la Autopista Medellín Nº 68 50, denominado San Joaquín, se haga por parte del juez de familia dentro del término de 48 horas hábiles, o sea 6 días” (negrillas adicionales).

— Copia auténtica del proveído de fecha 21 de noviembre de 1996, a través del cual el Juzgado Sexto de Familia acató el fallo de tutela y señaló fecha para adelantar la diligencia de entrega del inmueble al secuestre designado.

— Copia auténtica del acta de la diligencia de entrega del inmueble ocupado al secuestre designado, la cual fue realizada por el Juzgado Sexto de Familia de Bogotá los días 28, 29 y 30 de enero de 1997. En dicho documento se dejó constancia de que el aludido Juez Sexto de Familia en compañía de agentes de la Policía Nacional, incluido el Comandante de la Policía Metropolitana de Bogotá y, en presencia del alcalde menor de la localidad de Engativá, del apoderado de los poseedores, de los abogados de los herederos propietarios del inmueble, de representantes del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, de la Personería Distrital y delegados de la Procuraduría General de la Nación, procedió a notificar a todos los moradores sobre la decisión de desalojo para, finalmente, proceder a entregar completamente desocupado el inmueble al secuestre designado. Igualmente se dejaron consignadas las oposiciones a la diligencia, las cuales fueron presentadas por los poseedores a través de su apoderado y del presidente de la junta de acción comunal, a las cuales no se les dio trámite teniendo en cuenta que la oportunidad procesal para ello se correspondía con la primera diligencia en la que se identificó el inmueble, tal como lo resolvió dicho Juzgado Sexto de Familia, en aplicación del artículo 686 del Código de Procedimiento Civil.

Respecto de la oposición formulada por los poseedores del referido lote, resulta necesario transcribir los siguientes apartes:

“... Le ruego que antes de practicar cualquier diligencia tendiente a la destrucción de los inmuebles, se sirva identificar plenamente uno por uno de los inmuebles para que así se pueda determinar la calidad y cantidad de elementos que se encuentran dentro del predio y así quede la constancia respectiva de la calidad de los inmuebles que haya. El juez procede a resolver la petición elevada por el señor procurador judicial de la junta de acción comunal del barrio Ciudad de Mónaco. De conformidad con el artículo 686 del Código de Procedimiento Civil, en la presente diligencia no se admite ningún tipo de oposiciones en el procedimiento de la sucesión de Fernando Samper Madrid, quedaron definidos plenamente los derechos de quienes pretendieron ejercitar su oposición y hacer valer sus derechos de oposición. Se respetarán en sus sitios que se encuentren en este momento, la posesión de José del Carmen Cruz Quintero, quien se encuentra en el lote 5 de la manzana número 20, María Oliva Mora de Vanegas quien se encuentra en el lote 5 de la manzana número 20 (...), a las antedichas personas se les respetará su derecho de permanencia en el lote. A las demás personas se les encuentra precluida la oportunidad para hacer valer cualquier derecho derivado de posesión en el presente lote. Notificado en estrados. ‘No tengo nada que agregar al respecto, solamente solicitarle al señor Juez que oportunamente le allego a esta diligencia la diligencia de reconocimiento de legalización del predio por cuanto este barrio está reconocido por la autoridad competente”(22) (se ha resaltado).

— Copia auténtica de la sentencia de tutela T-500 de fecha 8 de octubre de 1997, proferida por la Corte Constitucional, mediante la cual decidió:

“Primero: a) Revócase la sentencia proferida dentro del expediente T 122-430 por el Juzgado Treinta y Tres Civil Municipal de Bogotá de fecha 20 de noviembre de 1996, con los efectos explicados en la parte motiva de esta sentencia, por estar frente a un hecho superado, razón por la cual no se expide ninguna orden.

En consecuencia la diligencia practicada por el Juzgado Sexto de Familia de Bogotá, durante los días 28, 29 y 30 de enero de 1997, queda en firme, pues de todas maneras habría debido realizarse aunque no se hubiera presentado la demanda de tutela.

b) Confírmanse las tutelas proferidas dentro de los expedientes T-125.889 del 20 de febrero de 1997, T-126.712 del 25 de febrero de 1997 (...), todas del Tribunal Superior de Bogotá, Sala Civil, y T-128.088 del 12 de marzo de 1997, del Juzgado Treinta Civil Municipal de Bogotá. En todos estos procesos se denegó la tutela, decisión que ahora se confirma.

c) Confírmanse las sentencias proferidas dentro de los expedientes T-130.743 del Juzgado 39 Civil Municipal de Bogotá, T-130.868 del Juzgado 29 Civil del Circuito de Bogotá (...). En todos estos procesos se denegó la tutela, decisión que ahora se confirma.

“(...).

Segundo: remitir copias de esta sentencia y del expediente a la Fiscalía General de la Nación y al Consejo Superior de la Judicatura, Seccional Bogotá, para que inicien las investigaciones correspondientes, si encuentran mérito para ello, en relación con la conducta del Juez Treinta y Tres Civil Municipal de Bogotá, que conoció de la tutela T-122-.430 de conformidad con lo expresado en esta sentencia”.

Los argumentos para adoptar las decisiones se fundamentaron en lo siguiente:

“¿Existía vía de hecho en el caso concreto de la tutela T-122.430?

La solicitud de tutela por parte de la señora Gómez de Samper se fundó en que por no haberse fijado fecha para la diligencia de entrega mencionada, el Juzgado Sexto de Familia vulneró su derecho fundamental al debido proceso.

“(...).

“El Juez Treinta y Tres Civil Municipal consideró que la demora en fijar fecha para entregar los bienes al secuestre, como lo ordena un aparte del inciso 12 del artículo 686 del Código de Procedimiento Civil, viola el artículo 29 de la Constitución. Según las consideraciones que se transcribieron en los antecedentes de esta sentencia, no dijo nada más el juez de tutela. Ni siquiera trató de explicar en qué forma se vulneraba este derecho fundamental a la señora Gómez de Samper. Simplemente aplicó en forma mecánica un aparte de una norma de procedimiento y el derecho fundamental al debido proceso. Visto lo anterior es muy difícil sostener que se estaba en presencia de una vía de hecho.

Por el contrario no existían pruebas en el expediente de que se estaba en presencia de una “agresión grosera y brutal del ordenamiento jurídico”, ni ante una decisión arbitraria o caprichosa del juez demandado, pues este había explicado cuando atendería lo solicitado por los apoderados en el proceso de sucesión, la vulneración del debido proceso no aparece probada como grave e inminente y el propio proceso contiene los medios de defensa.

Por consiguiente, la sentencia del 20 de noviembre de 1996 si constituyó una verdadera intromisión por parte del juez de tutela en el proceso de sucesión que se adelantaba en el Juzgado Sexto de Familia de Bogotá. Y lo procedente, será ordenar su revocación, con la precisión que se hará más adelante.

Otro asunto que se debe observar es el hecho de que la sentencia del 20 de noviembre de 1996 del Juez Treinta y Tres solo fue remitida a la Corte Constitucional el 17 de enero de 1997, fecha que coincide con la petición escrita del presidente de la junta de acción comunal al juzgado sobre las razones para su no envío oportuno a la Corte.

“(...).

“Como se advirtió por todas las razones expresadas, se revocará la decisión del 20 de noviembre de 1996 del Juzgado Treinta y Tres Civil Municipal de Bogotá, solo por no ser un asunto de tutela, pero se debe tener en cuenta que se está frente a un hecho consumado, al haberse efectuado el desalojo ordenado y que la orden de efectuar dentro de un proceso, la entrega de bienes a un secuestre no es asunto que por sí mismo vulnere derechos fundamentales.

“(...).

A todo lo anterior, cabe agregar que estando en firme la decisión del Juez Sexto de Familia, necesariamente había de cumplirse y la tutela no hizo más que acelerar su cumplimiento. A tal punto que, en rigor, esta tutela resultaba superflua.

Hecho superado en relación con las tutelas presentadas después de ocurrido el desalojo.

“(...).

“Los jueces estimaron que no eran procedentes las tutelas por tratarse de un hecho consumado y que tienen, los interesados, la jurisdicción ordinaria para debatir sus pretensiones, en relación con los perjuicios que pudiera haberles causado la orden del Juez Treinta y Tres Civil Municipal” (se deja resaltado).

— Copia auténtica de los decretos 688 y 689 del 6 de noviembre de 1996 expedidos por el Alcalde Mayor de Bogotá, mediante los cuales “se reglamenta el proceso de legalización o reconocimiento oficial de desarrollos, asentamientos o barrios localizados al interior o exterior del área urbana del Distrito Capital”. En ellos se relaciona el asentamiento conocido como “Ciudad Mónaco”, lugar donde residían los ahora demandantes. En ese mismo acto administrativo se dejó constancia de lo siguiente:

“ART. 4º—Efectos: la expedición del presente decreto no ampara ningún derecho sobre la tenencia de la tierra, solamente sus efectos inciden en el derecho público o sea la legalidad urbana, mejoramiento de servicios públicos y comunales y normas correspondientes al ordenamiento físico” (se resalta).

— Copias auténticas de las escrituras y documentos privados de compraventa de los lotes del barrio Mónaco, junto con facturas de conexión y cobro de servicios públicos de agua y energía eléctrica a nombre de los demandantes. Asimismo se allegaron copias auténticas de los contratos de obra suscritos por los diferentes actores para la construcción de viviendas y mejoras en sus predios.

— Finalmente, obran testimonios rendidos ante el tribunal a quo por los señores Esteban Naranjo Urrego, Alfonso Sáchica Fontecha, José Abelardo Martínez Marín, Sevilio Olarte, María Erika Calderón, Luis Hernando Segura Benavides, Eduard Framky Fresneda Castañeda, Luis Alberto Maldonado Varela, entre otros, los cuales coinciden en señalar que entre los días 28 y 30 de enero de 1997 se produjo el desalojo de los habitantes del sector conocido como “Ciudad Mónaco”, el cual había sido reconocido y legalizado por la Secretaría de Planeación Distrital de Bogotá, señalaron también que los ahora demandantes eran propietarios de varias viviendas dotadas de servicios públicos domiciliarios, y agregaron que en la diligencia de desalojo se cometieron abusos contra los poseedores, toda vez que no se les permitió que sacaran sus enseres, amén de que tampoco se realizó una relación de los inmuebles que fueron demolidos. Expresaron, por último, que con ocasión de la diligencia de desalojo muchas de las familias desalojadas se vieron obligadas a pedir la ayuda de familiares y amigos para encontrar alojamiento (fls. 465 a 558, cdnos. 2, 4, 6).

2.3. Los hechos probados.

Con fundamento en el acervo probatorio relacionado anteriormente se puede tener por acreditado:

i) Que el señor Fernando Samper Madrid era propietario de un lote de terreno de aproximadamente 107.000 metros cuadrados, que se encuentra ubicado en la autopista Medellín Nº 68-50 de la ciudad de Bogotá.

ii) Que una vez falleció el señor Fernando Samper Madrid, sus herederos iniciaron el proceso de sucesión, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Sexto Civil de Familia de Bogotá. Dentro del señalado proceso sucesorio se incluyó el referido lote de propiedad del causante como parte del inventario, y sobre este se decretaron las medidas cautelares de embargo y secuestro. La diligencia de secuestro correspondiente se llevó a cabo el 26 de octubre de 1993 por el Juzgado 57 Civil Municipal comisionado para tal efecto, despacho al que le correspondió tramitar la oposición formulada por 40 poseedores del inmueble, oposición que tramitó el Comitente (Juzgado Sexto de Familia de Bogotá) mediante providencia de 29 de abril de 1996, reconociéndole dicha calidad únicamente a siete (7) de ellos. Las demás oposiciones fueron denegadas;

iii) Que ante el retardo en la entrega material del inmueble al secuestre, la señora Lilia Isabel Gómez de Samper (heredera del señor Fernando Samper), formuló una acción de tutela para que se la amparara frente a la presunta violación de su derecho al debido proceso, la cual fue resuelta por el Juzgado Treinta y Tres Civil Municipal de Bogotá, en el sentido de ordenar que, en el término de 48 horas hábiles, se procediera a la entrega material del inmueble al secuestre designado;

iv) Que los días 28, 29 y 30 de enero de 1997 se realizó la correspondiente diligencia de entrega material del inmueble ocupado al secuestre designado, la cual fue realizada por el Juzgado Sexto de Familia de Bogotá, para lo cual se contó con un número considerable de efectivos de la Policía Nacional, quienes, con la utilización de tanquetas y buldóceres, procedieron a la demolición de las construcciones y al desalojo de los ocupantes; en dicha diligencia no se permitió ejercer oposición alguna a los ocupantes, pues la oportunidad para ello ya había fenecido; además, durante el desalojo tampoco se realizó una relación sobre el número ni calidad de las viviendas, ni mucho menos sobre los bienes muebles que cada una de ellas contenía.

2.4. Títulos de imputación aplicables al presente asunto.

Antes de abordar el análisis del caso concreto, la Sala debe determinar a partir de la causa petendi de la demanda y del objeto de apelación, el título de imputación aplicable, toda vez que será a partir de allí que se analice si le asiste, o no, responsabilidad a la entidad demandada por el hecho dañoso que se le atribuye.

Pues bien, ocurre que la parte demandante, a lo largo del trámite de la presente acción, sostuvo que el hecho dañoso demandado se habría ocasionado:

i) Porque el Juzgado Sexto de Familia de Bogotá extralimitó sus funciones en la diligencia de entrega del inmueble, pues ordenó la demolición de todos los bienes de los poseedores sin que se les hubiese reconocido derecho alguno (como la posesión y las mejoras) y,

ii) Porque el Juez Treinta y Tres Civil Municipal de Bogotá concedió la tutela que ordenó el desalojo contrariando el ordenamiento jurídico, toda vez que “no tuvo en cuenta que se estaban tramitando cuatro apelaciones de incidentes de desembargo ante el Tribunal Superior de Bogotá por algunos de los poseedores de dicho inmueble”, amén de que no se les permitió a los ocupantes ejercer su derecho de oposición en esa diligencia.

Al respecto, debe precisarse que esta Sección del Consejo de Estado, en forma reiterada, ha considerado que se está en presencia del título de imputación denominado error jurisdiccional, cuando se atribuyen falencias en las que se incurre a través de providencias judiciales por medio de las cuales se interpreta, se declara o se hace efectivo el derecho subjetivo. En cuanto tiene que ver con los presupuestos correspondientes, la Sala ha señalado, como requisitos que deben concurrir para que proceda declarar la responsabilidad patrimonial del Estado con base en el error judicial, los siguientes:

a) Que el daño conste en una providencia judicial respecto de la cual se hayan agotado los recursos ordinarios legalmente procedentes y,

b) Que la providencia sea contraria a derecho, sin que esto signifique que la contradicción tenga que ser grosera, abiertamente ilegal o arbitraria(23).

Por otra parte, respecto del título de imputación por defectuoso funcionamiento de la administración judicial, el origen del daño se halla en un trámite que no envuelve decisión alguna por parte del funcionario judicial, sino que constituye apenas una actuación administrativa adelantada en el desarrollo de un proceso judicial, que puede calificarse, por lo tanto, como un evento de defectuoso funcionamiento de la administración de justicia que se enmarca dentro de la teoría general de la falla del servicio y por el cual, de encontrarse probado, puede deducirse la responsabilidad patrimonial de la Nación, si además se acredita el daño antijurídico que con dicha actuación se hubiere causado.

Así pues, la corporación ha sostenido que se está en presencia de este título jurídico de imputación en aquellos supuestos en los cuales la responsabilidad se deriva de las demás actuaciones judiciales necesarias para adelantar el proceso o la ejecución de las providencias de los jueces. En la anotada dirección, la Sala ha discurrido de la siguiente manera(24):

“La doctrina española para diferenciar el error judicial del defectuoso funcionamiento explicó:

“... nos encontramos en el dominio de la responsabilidad por funcionamiento anormal de la administración de justicia, siempre y cuando la lesión se haya producido en el ‘giro o tráfico jurisdiccional’, entendido este como el conjunto de las actuaciones propias de lo que es la función de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado (excluidas las actuaciones de interpretar y aplicar el derecho plasmadas en una resolución judicial que, como se acaba de indicar, caerán en el ámbito del error judicial); a sensu contrario, no entrarían en este concepto aquellas actividades que produjesen un daño —incluso si este fuese identificado plenamente como achacable a la actuación de un juez o magistrado— si su actuación no se hubiese realizado en el mencionado ‘giro o tráfico jurisdiccional’, sino en otro tipo de actuaciones distintas.

En definitiva, en el régimen establecido para la responsabilidad por el funcionamiento anormal de la administración de justicia habrán de incluirse las actuaciones que, no consistiendo en resoluciones judiciales erróneas, se efectúen en el ámbito propio de la actividad necesaria para juzgar y hacer ejecutar lo juzgado o para garantizar jurisdiccionalmente algún derecho”(25).

Así también lo previó el legislador colombiano cuando dispuso que, fuera de los casos de error jurisdiccional y privación injusta de la libertad, ‘quien haya sufrido un daño antijurídico, a consecuencia de la función jurisdiccional tendrá derecho a obtener la consiguiente reparación’ (L. 270/96, art. 69)” (resaltado fuera del texto original).

De conformidad con lo anterior y teniendo en cuenta los hechos probados antes referidos, concluye la Sala que el presente asunto debe analizarse bajo la óptica de los dos títulos de imputación a los cuales se ha hecho alusión, esto es error jurisdiccional y defectuoso funcionamiento de la administración de justicia.

2.5. Análisis del caso en concreto.

Dado que los señalamientos formulados por la parte actora se concentran en ambos títulos de imputación, la Sala abordará el análisis de cada uno de ellos con el propósito de determinar si la demandada incurrió, o no, en una situación o evento constitutivo de error jurisdiccional o defectuoso funcionamiento de la administración judicial, para lo cual se tendrán en cuenta los medios probatorios con que cuenta el proceso y a los cuales ya se ha hecho referencia.

2.5.1. Análisis del presunto error jurisdiccional.

Según se dejó indicado, el presunto error jurisdiccional en el cual habría incurrido la entidad demandada, radicó en que, por una parte, el Juzgado Treinta y Tres Municipal de Bogotá concedió la tutela que ordenó el desalojo contrariando el ordenamiento jurídico, pues “no tuvo en cuenta que se estaban tramitando cuatro apelaciones de incidentes de desembargo ante el Tribunal Superior de Bogotá por algunos de los poseedores de dicho inmueble” y, por otra parte, durante la diligencia de desalojo el Juzgado Sexto de Familia no les permitió a los ocupantes manifestar su oposición a dicha diligencia.

Así pues, como atrás se mencionó, no debe perderse de vista que el error judicial se configura o materializa cuando en ejercicio de la función de administrar justicia se profiere una providencia judicial equivocada porque no se ajusta a la realidad procesal o a la ley. Y, para concluir si en el caso concreto se originó el deber jurídico de la entidad demandada de indemnizar los daños ocasionados con la providencia que, a juicio del demandante, constituyó un error judicial, es necesario verificar: i) si el supuesto error se halla materializado en una providencia judicial, esto es aquella proferida por una autoridad investida de función jurisdiccional y que esta se encuentre en firme; ii) si el yerro endilgado se encuentra en los fundamentos fácticos o jurídicos de la providencia, de manera que resulta contrario a la ley; iii) si el error incide en la decisión judicial en firme, y iv) si el error produjo un daño personal y cierto que tenga la naturaleza de antijurídico(26).

En el presente asunto —advierte la Sala— la sentencia de tutela proferida el 20 de noviembre de 1996 por el Juzgado Treinta y Tres Civil Municipal de Bogotá, si bien es cierto resultó contraria al ordenamiento jurídico, comoquiera que no amparó derecho fundamental alguno que estuviese siendo vulnerado, tal y como lo precisó la Corte Constitucional en la Sentencia T-500 del 8 de octubre de 1997, no es menos cierto que dicha decisión judicial no influyó de forma alguna en la concreción del hecho dañoso que originó la presente acción, pues la orden de desalojo de los ocupantes se impartió en virtud de la medida cautelar de embargo y secuestro proferida dentro del proceso de sucesión adelantado en el Juzgado Sexto de Familia de Bogotá y, en consecuencia, dicha diligencia era una orden que debía cumplirse. En efecto, tal y como lo precisó el Tribunal Constitucional:

“... no existían pruebas en el expediente de que se estaba en presencia de una “agresión grosera y brutal del ordenamiento jurídico”, ni ante una decisión arbitraria o caprichosa del juez demandado, pues este había explicado cuando atendería lo solicitado por los apoderados en el proceso de sucesión, la vulneración del debido proceso no aparece probada como grave e inminente y el propio proceso contiene los medios de defensa.

Por consiguiente, la sentencia del 20 de noviembre de 1996 si constituyó una verdadera intromisión por parte del juez de tutela en el proceso de sucesión que se adelantaba en el Juzgado Sexto de Familia de Bogotá. Y lo procedente, será ordenar su revocación, con la precisión que se hará más adelante.

“(...).

“Como se advirtió por todas las razones expresadas, se revocará la decisión del 20 de noviembre de 1996 del Juzgado Treinta y Tres Civil Municipal de Bogotá, solo por no ser un asunto de tutela, pero se debe tener en cuenta que se está frente a un hecho consumado, al haberse efectuado el desalojo ordenado y que la orden de efectuar dentro de un proceso, la entrega de bienes a un secuestre no es asunto que por sí mismo vulnere derechos fundamentales.

“(...).

“A todo lo anterior, cabe agregar que estando en firme la decisión del Juez Sexto de Familia, necesariamente había de cumplirse y la tutela no hizo más que acelerar su cumplimiento. A tal punto que, en rigor, esta tutela resultaba superflua” (negrillas y subrayas adicionales).

De lo anterior se infiere que el daño que originó la presente acción indemnizatoria no devino del aludido fallo de tutela que ordenó el desalojo de los ocupantes del predio, toda vez que —bueno es reiterarlo—, ya existía una orden judicial en ese sentido, impartida por el Juzgado Sexto de Familia de Bogotá dentro del trámite del proceso de sucesión del señor Fernando Samper, y que debía ser cumplida.

Ahora bien, cabe agregar que la orden de entrega del inmueble ocupado al secuestre designado, de ninguna manera puede considerarse como una “vía de hecho”, pues, mediante proveído de fecha 29 de febrero de 1996, el Juzgado Sexto de Familia de Bogotá en la diligencia de embargo y secuestro denegó la oposición de los ahora demandantes y, únicamente, admitió el derecho de posesión respecto de siete (7) de los ocupantes del predio —quienes dicho sea de paso no hacen parte de este proceso—, por manera que los opositores que no fueron reconocidos judicialmente eran conscientes de la condición ilegítima en la que se encontraban, razón por la cual el desalojo no se tornó en ilegal o arbitrario, ni mucho menos la diligencia resultó sorpresiva o intempestiva para los ocupantes —ahora demandantes—, dado que se trataba de la continuación de la diligencia de entrega material del inmueble ocupado al secuestre designado.

Al respecto el artículo 686 del Código de Procedimiento Civil, es del siguiente tenor literal:

“PAR. 2º—Oposiciones: podrá oponerse al secuestro la persona que alegue posesión material en nombre propio o tenencia a nombre de un tercero poseedor; el primero deberá aducir prueba siquiera sumaria de su posesión, y el segundo la de su tenencia y de la posesión del tercero. La parte que pidió el secuestro podrá solicitar testimonios de personas que concurran a la diligencia, relativos a la posesión del bien (...).

El auto que rechace la oposición es apelable y sobre su concesión se resolverá al terminar la diligencia (...). El auto que decida la oposición será apelable en el efecto devolutivo si fuere desfavorable al opositor, y en el diferido en caso contrario.

Si la decisión fuere desfavorable al opositor, se entregarán los bienes al secuestre, haciendo uso de la Fuerza Pública si fuere necesario. Cuando la decisión fuere favorable al opositor se levantará el secuestro” (negrillas y subrayas fuera del texto original).

Así pues, a juicio de la Sala, la orden de desalojo contenida en la providencia de fecha de fecha 29 de noviembre de 1996 (que reconoció el derecho de posesión a siete (7) de los ocupantes y ordenó la entrega material del bien al secuestre), en modo alguno puede considerarse como irregular, arbitraria o alejada del marco normativo que regulaba dicha actuación.

Adicionalmente a lo que se deja dicho, cabe señalarse que si bien mediante los decretos 688 y 689 del 6 de noviembre de 1996 la Alcaldía Mayor de Bogotá reconoció el asentamiento de los ocupantes como un barrio de la ciudad, también lo es que en esos mismos actos administrativos se precisó que “la expedición del [los] presente[s] decreto[s] no ampara[n] ningún derecho sobre la tenencia de la tierra”, por lo cual resulta claro que ese era un asunto que correspondía decidir al juez competente, como en efecto lo hizo.

Ahora bien y sin perjuicio de las anteriores consideraciones, debe agregarse que dentro del acervo probatorio recaudado no obra prueba alguna que permita inferir que dicha decisión de tutela que resultó desfavorable para los intereses de los ocupantes hubiese sido objeto de cuestionamiento judicial alguno, así como tampoco obra en el plenario prueba alguna respecto de impugnación que hubiere sido interpuesta frente a la decisión contenida en la providencia de fecha 29 de febrero de 1996, que denegó el derecho de oposición de los referidos ocupantes —hoy demandantes—, por tal motivo forzoso resulta concluir que de conformidad con el artículo 70 de la Ley 270 de 1996, se configuró (respecto de lo que pudiera derivarse de esas providencias) la causal eximente de responsabilidad consistente en la culpa exclusiva de la víctima. Al respecto, la referida norma legal preceptúa lo siguiente:

“ART. 70.—Culpa exclusiva de la víctima: el daño se entenderá como debido a la culpa de la víctima cuando esta haya actuado con culpa grave o dolo, o no haya interpuesto los recursos de ley. En estos eventos se exonera de responsabilidad al Estado” (se ha destacado).

Finalmente, respecto de la decisión del Juez Sexto de Familia de Bogotá consistente en denegar la oposición de los ocupantes del predio en la diligencia de desalojo, cabe precisarse que, tal y como lo señala la norma legal antes transcrita, la oportunidad establecida para tal efecto está prevista que ocurra durante la diligencia de secuestro, razón por la cual, en el caso sub examine, al haber sido reconocida la posesión, únicamente, a siete (7) de los ocupantes y denegarse frente a los ahora demandantes mediante providencia de fecha 29 de febrero de 1996, la ocupación que estos últimos ejercían sobre el inmueble se tornó en ilegal y, en consecuencia, debía procederse a la entrega material del bien al secuestre, incluso, haciendo uso de la Fuerza Pública, lo cual finalmente ocurrió. De todo lo anterior forzosamente ha de seguirse que la Sala deba concluir que el presunto error jurisdiccional endilgado a la parte demandada por la parte demandante no se configuró.

2.5.2. Examen del presunto funcionamiento defectuoso de la administración judicial.

En relación con este título de imputación, la parte demandante señaló que el Juzgado Sexto de Familia de Bogotá extralimitó sus funciones en la diligencia de entrega del inmueble, pues ordenó la destrucción de todos los bienes de los poseedores sin que se les hubiese reconocido derecho alguno (como la posesión y las mejoras), ni se hubiese realizado un inventario de la cantidad y calidad de las viviendas, ni mucho menos se hubiesen relacionado los bienes muebles que contenían cada una de tales viviendas.

Así pues, el origen de ese daño se halla en un trámite que no envuelve decisión alguna por parte del funcionario judicial, sino que —como se indicó— constituye apenas una actuación administrativa adelantada en el desarrollo de un proceso judicial que, eventualmente, podría enmarcarse como un evento de defectuoso funcionamiento de la administración de justicia que se sitúa dentro de la teoría general de la falla del servicio.

Para el caso que ahora se decide, se halla probado que en el acta de la diligencia de secuestro se dejaron consignadas las oposiciones a dicha diligencia, así como también se plasmó una solicitud encaminada a que se relacionaran los bienes que iban a ser destruidos, así:

“... Le ruego que antes de practicar cualquier diligencia tendiente a la destrucción de los inmuebles, se sirva identificar plenamente uno por uno de los inmuebles para que así se pueda determinar la calidad y cantidad de elementos que se encuentran dentro del predio y así quede la constancia respectiva de la calidad de los inmuebles que haya. El juez procede a resolver la petición elevada por el señor procurador judicial de la junta de acción comunal del barrio Ciudad de Mónaco. De conformidad con el art. 686 del Código de Procedimiento Civil, en la presente diligencia no se admite ningún tipo de oposiciones en el procedimiento de la sucesión de Fernando Samper Madrid, quedaron definidos plenamente los derechos de quienes pretendieron ejercitar su oposición y hacer valer sus derechos de oposición. Se respetarán en sus sitios que se encuentren en este momento, la posesión de José del Carmen Cruz Quintero, quien se encuentra en el lote 5 de la manzana número 20, María Oliva Mora de Vanegas quien se encuentra en el lote 5 de la manzana número 20 (...), a las antedichas personas se les respetará su derecho de permanencia en el lote. A las demás personas se les encuentra precluida la oportunidad para hacer valer cualquier derecho derivado de posesión en el presente lote. Notificado en estrados”.

En relación con la restitución del bien inmueble ocupado por poseedores de mala fe y la posibilidad de que se les reconozcan mejoras, el artículo 966 del Código Civil preceptúa:

“ART. 966.—<Abono de mejoras útiles>.El poseedor de buena fe, vencido, tiene asimismo derecho a que se le abonen las mejoras útiles, hechas antes de contestarse la demanda.

Solo se entenderán por mejoras útiles las que hayan aumentado el valor venal de la cosa.

El reivindicador elegirá entre el pago de lo que valgan, al tiempo de la restitución, las obras en que consisten las mejoras, o el pago de lo que en virtud de dichas mejoras valiere más la cosa en dicho tiempo.

En cuanto a las obras hechas después de contestada la demanda, el poseedor de buena fe tendrá solamente los derechos que por el inciso último de este artículo se conceden al poseedor de mala fe.

El poseedor de mala fe no tendrá derecho a que se le abonen las mejoras útiles de que habla este artículo.

Pero podrá llevarse los materiales de dichas mejoras, siempre que pueda separarlos sin detrimento de la cosa reivindicada, y que el propietario rehúse pagarle el precio que tendrían dichos materiales después de separados”.

Para el caso sub examine, advierte la Sala, en primer lugar, que las construcciones realizadas por los demandantes, en el predio objeto de embargo y secuestro no pueden catalogarse como mejoras útiles, pues al tenor de la norma legal transcrita, “[s]olo se entenderán por mejoras útiles las que hayan aumentado el valor venal de la cosa”, es decir aquellas mejoras que hubiesen incrementado el importe económico del bien (v.gr. la adecuación del terreno para la siembra de cultivos o la remodelación de un edificio).

En segundo lugar, al haberse declarado judicialmente a los ahora demandantes como poseedores de mala fe, dicha circunstancia impedía que se les hubiese reconocido el valor o importe de sus construcciones y/o cualesquier otro tipo de mejora útil o no. Así pues, de conformidad con la aludida normatividad, solo tenían derecho a “llevarse los materiales de dichas mejoras, siempre que pueda separarlos sin detrimento de la cosa reivindicada”; no obstante lo cual, los ocupantes no procedieron a trasladar sus bienes a pesar de que tuvieron aproximadamente un año para realizarlo.

Ciertamente, según quedó acreditado en el plenario, mediante providencia de fecha 29 de febrero de 1996, el Juzgado Sexto de Familia de Bogotá reconoció la calidad de poseedores, únicamente, a siete (7) de los ocupantes del predio, por manera que la ocupación que las demás personas —hoy demandantes— ejercían sobre el inmueble se tornó en ilegal y, en consecuencia, debía procederse de forma inmediata a la entrega material al secuestre, incluso, haciendo uso de la Fuerza Pública, lo cual finalmente ocurrió mediante diligencia practicada los días 28 a 30 de enero de 1997, es decir, dicha diligencia de desalojo se realizó casi un año después de que se hubiese declarado la ilegalidad de la ocupación del predio, tiempo que estima la Sala fue suficiente para que los poseedores de mala fe hubiesen reubicado sus bienes en otro lugar.

Así pues, el desalojo del predio ocupado no tomó por sorpresa a los ahora demandantes, ni mucho menos se tornó arbitrario y/o ilegal, dado que —bueno es insistir en ello—, se trataba de la continuación de la diligencia de entrega material del inmueble ocupado al secuestre designado y, por ende, estima la Sala que los ocupantes del predio con el tiempo necesario para reubicarse en otro sitio y trasladar sus bienes muebles y enceres, lo cual no se realizó y, por ende, resultó necesaria la intervención de la Policía Nacional para hacer efectiva la orden judicial de entrega material del bien al secuestre.

En conclusión, considera la Sala que en el caso concreto, la diligencia de desalojo y entrega material del inmueble al secuestre designado libre de toda perturbación, no constituyó un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia que dé lugar a la reparación de los perjuicios que adujeron haber sufrido los demandantes pues, por el contrario, de lo probado en el proceso se infiere que la actuación del funcionario judicial se ciñó al ordenamiento jurídico que regula dicho procedimiento.

Por consiguiente, todas las razones hasta ahora expresadas servirán de apoyo para revocar las sentencias condenatorias proferidas en primera instancia y, en consecuencia, denegar las súplicas de la demanda contenidas en cada uno de los procesos.

2.6. Condena en costas.

Comoquiera que para el momento en que se profiere este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que solo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente y, debido a que ninguna procedió de esa forma en el sub lite, no habrá lugar a su imposición.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVOCAR las sentencias apeladas, esto es las proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, los días 30 de julio de 2002 (Exp. 23.645) y 3 de septiembre de 2003 (Exp. 25.959), y las proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión, los días 9 de marzo de 2004 (Exp. 27.411) y 27 de abril de 2004 (Exp. 27.857). En consecuencia, DENEGAR las súplicas contenidas en cada uno de tales procesos.

2. CONFIRMAR la sentencia del 25 de febrero de 2004 (Exp. 27.474), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

3. Sin condena en costas.

4. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen para su cumplimiento.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(21) Decreto 597 de 1988.

(22) Folios 173 a 203, cuaderno 8.

(23) Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia de 22 de noviembre de 2001; M.P. Ricardo Hoyos Duque. Expediente 13164, reiterada en sentencia proferida el 14 de agosto de 2008, Expediente 16.594, entre otras.

(24) Sentencia de 22 de noviembre de 2001; C.P. Ricardo Hoyos Duque; Expediente 13.164, reiterada en sentencias de 14 de agosto de 2008, Expediente 16.594; de febrero 4 de 2010, Expediente 17.956.

(25) Nota original de la sentencia citada: Cobreros Mendazona, Eduardo. La responsabilidad del Estado derivada del funcionamiento anormal de la administración de justicia. Madrid. Cuadernos Civitas. 1998, pág. 25.

(26) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 23 de abril de 2008, Expediente 16.271. M.P. Ruth Stella Correa Palacio.