Sentencia 1998-40099/3237-13 de abril 29 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN “B”

Radicación número: 0500123310001998040099 02

No. Interno: 3237-13

Consejera Ponente:

Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez

Actor: Asociacion de empleados del municipio de Medellin - ADEM

Demandado: Municipio de Medellin

Bogota DC; veintinueve de abril de dos mil quince.

EXTRACTOS: «CONSIDERACIONES

Cuestión Previa.

El Tribunal Administrativo de Antioquia mediante auto del 26 de septiembre de 2002 y con base en los artículos 84 y 136 numeral 1° del Código Contencioso Administrativo admitió la pretensión en relación con la nulidad del Decreto 584 de 1998, por considerarla una pretensión que puede incoarse en cualquier tiempo.

Por el contrario, en relación con la pretensión de nulidad del Decreto 292 del mismo año, consideró que la misma era improcedente debido a que la acción que debió ejercitarse contra dicho acto de carácter particular era la electoral, frente a la cual, al momento de la presentación de la presente demanda, ya había operado el fenómeno de caducidad. Finalmente, en el mismo auto referido, no se decretó la suspensión provisional.

Contra la anterior decisión se interpuso recurso de apelación, y el Consejo de Estado mediante auto de 18 de mayo de 2000 rechazó la solicitud de nulidad respecto del Decreto 292 de 1998, por considerarlo un acto de carácter particular frente al cual la oportunidad procesal había caducado, razón por la cual sólo se tendrá en cuenta lo solicitado respecto del Decreto 584 de 1998 (fls. 199, 210 a 215)

Problema jurídico.

Siendo el marco de juzgamiento en esta instancia, los argumentos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, debe la Sala precisar si el Alcalde de Medellín tenía la competencia para modificar los requisitos establecidos para los cargos de Profesional Especializado en Seguridad Social, de la Secretaría de Seguridad Social en Salud y Director División de Inspecciones de la Secretaría de Gobierno.

De lo probado en el proceso.

Obra a folios 250 y 251 copia del Manual de Funciones y Requisitos que se exigían para el Cargo de Director División de Inspecciones, debidamente firmados por el Jefe del Departamento de Organización y Métodos.

Copia del Manual de Funciones y Requisitos exigidos posteriormente para el Cargo de Director División de Inspecciones (fls. 252 y 253).

Documentos que dan cuenta del nombramiento de la señora Nora Tapias Montoya en el cargo de Subsecretario de Inspecciones: Decreto No. 520 del 2000, por medio de la cual se causan novedades en la Secretaría de Gobierno, Comunicación de Desempleo e Informe de Novedades (fls. 462 a 464).

Decreto No. 750 del 22 de junio de 1993 “por medio del cual se actualiza el Manual de Funciones y requisitos de los cargos del Municipio de Medellín (fls.254 a 454).

Marco Normativo y Jurisprudencial.

Artículo 315 de la Constitución Política, es del siguiente tenor literal:

“…

Son atribuciones del Alcalde:

7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado.

…”

La disposición transcrita se refiere única y exclusivamente a la facultad de modificar las plantas de personal de las entidades territoriales y a la fijación de los emolumentos de conformidad con los acuerdos que expida el concejo municipal, es decir, que no consagra la concerniente a los requisitos y calidades

A su turno, el artículo 313 de la Constitución Política, es del siguiente tenor literal: “…

 

Corresponde a los Concejos:
...

6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.

…” 

Norma que también excluye la facultad de regular lo atiente a los requisitos y calidades requeridos para acceder a los empleos del municipio, pues la autoriza al concejo sólo para fijar la estructura de la Administración Municipal y las funciones de su dependencia.

El inciso 2° del artículo 125 de la Constitución Política le atribuye competencia al Legislador para fijar los requisitos y condiciones para acceder a los cargos de Carrera Administrativa de las entidades públicas, así consagra lo siguiente:

“…

ARTICULO 125. Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley.
Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público.

El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en ¡os mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes.

El retiro se hará: por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen; disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley.

En ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá determinar su nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o remoción”. …”

Por su parte la Ley 136 de 1994, por la cual se dictan, normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los Municipios, otorgaba competencia a los Concejos Municipales para regular los requisitos y calidades de los servidores públicos del nivel territorial, así:

“…

Articulo 192. Calidades de los servidores públicos. Autorizase a los concejos municipales para que establezcan el régimen de calidades necesario para los empleados públicos de los municipios. No obstante, el Gobierno Nacional podrá determinar calidades y requisitos para los funcionarios encargados de determinados servicios públicos de los que le asigne al municipio la respectiva Ley Orgánica.”
…”

La Corte Constitucional(2) consideró que la disposición trascrita – artículo 192 de la ley 136 de 1994 - contrariaba la Carta Política, porque si bien, al tenor de lo dispuesto en el artículo 312 constitucional, los concejos tienen la potestad para determinar la estructura de la administración no la poseen para establecer los requisitos y calidades de los empleos públicos, así sostuvo lo siguiente:

“…

El demandante alega que es absurdo pensar que las entidades territoriales tengan la potestad de determinar la estructura de la administración, pero no puedan establecer los requisitos y calidades que deban reunir los funcionarios públicos que van a trabajar con ella; sobre todo, si se tiene en cuenta que la Constitución de 1991 les concedió autonomía para el manejo de los asuntos locales.


La Corte no comparte este argumento. Desde un punto de vista lógico, es perfectamente posible que un órgano tenga la función de establecer cuál ha de ser la estructura de la administración municipal, y otro distinto la de fijar el régimen de calidades que deban cumplir las personas que vayan a acceder a un cargo público. El demandante puede considerar inconveniente que se repartan así las funciones, y creer que existe otra forma más acorde con los fines estatales, pero en modo alguno se trata de algo absurdo, como él lo califica.

Una lectura sistemática de la Carta Política permite concluir que las competencias mencionadas no están en cabeza de un sólo órgano. Como ya se indicó, el artículo 313 de la Constitución confiere a los Concejos la facultad de determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias, así como establecer las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, sin hacer mención a la fijación de los requisitos y calidades de los empleados de ese orden, pues la misma Constitución le asigna esta función al Congreso de la República.

En efecto: el artículo 125 de la Carta Política, prescribe que los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, salvo los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. Y a renglón seguido contempla que el ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo el cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes. En consecuencia, si es regla general que los empleados públicos de todo orden deben pertenecer a la carrera administrativa, salvo las excepciones señaladas por el legislador, los requisitos y calidades necesarios para acceder a empleos municipales debe ser fijado por la ley. La regulación de la carrera administrativa, tanto a nivel nacional como territorial, ha dicho la Corte, es una facultad que compete ejercer única y exclusivamente al legislador. Igualmente, ha señalado el sentido, importancia y finalidad de la carrera administrativa.

…”

Posteriormente, la Corte Constitucional en la sentencia C-109 de 2002, con ponencia del magistrado Jaime Araujo Rentería, reitera la posición en señalar que la competencia para regular los requisitos y calidades de los servidores públicos le corresponde al Legislador. Dijo:

”…

Corresponde al Congreso determinar mediante ley las calidades y requisitos para desempeñar los cargos públicos - salvo aquellos casos en los que el Constituyente ha señalado expresamente los atributos que deben reunir los aspirantes -, sea cual fuere la forma de vinculación, esto es, de carrera, de elección popular, de libre nombramiento y remoción, o contractual, en el evento de los trabajadores 1 oficiales. No obstante, el legislador debe respetar la Constitución, norma de normas, al determinar tales condiciones, de modo que no puede crear exigencias irrazonables o desproporcionadas que impidan el ejercicio del derecho de acceso a los cargos públicos. La facultad otorgada al legislador, se sustenta en el hecho de que la función administrativa es una actividad que, por su naturaleza y alcances, debe estar orientada al interés general y al cumplimiento de los fines esenciales del Estado. En tal virtud, debe desarrollarse con fundamento en los principios constitucionales de igualdad, moralidad, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, con el fin de garantizar la prestación eficiente de los servicios públicos a todos los habitantes del territorio nacional, asegurando así el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población. De ahí que sea la ley el instrumento jurídico idóneo para consolidar la estructura de la administración, determinando la existencia, fusión o supresión de los diferentes empleos, las funciones correspondientes, los mecanismos para garantizar el respeto a los principios aludidos y la observancia de los límites de la administración, los cuales están determinados por los derechos constitucionales de las personas y de los funcionarios.”(3)
…”

Frente a los artículos 32 y 34 del Decreto 1569 de 1998 que cita el apelante, que regula el tema de las equivalencias, señala:

“…

Artículo 32. Equivalencias Entre Estudios y Experiencia. Los1: requisitos de que trata el presente Decreto no podrán ser disminuidos. Sin embargo, las autoridades competentes para adoptar las respectivas plantas de empleos, al fijar las funciones y los requisitos específicos para su ejercicio, de acuerdo con las funciones y las responsabilidades de cada uno dé ellos, podrán prever la aplicación de las siguientes equivalencias
Para los empleos pertenecientes a los niveles Directivo, Asesor, Ejecutivo y Profesional: …

Artículo 34. De Ajuste de las Plantas de Personal y de los Manuales Específicos de Funciones y de Requisitos. Para efectos de la aplicación del sistema de nomenclatura y clasificación de empleos de que trata el presente Decreto, las autoridades territoriales competentes procederán a ajustar las plantas de personal y los respectivos manuales de funciones y de requisitos, dentro de los tres (3) meses siguientes a la vigencia de este Decreto.

…”

En caso sub examine, la regulación contenida en el artículo 1°, 2° y 3° del Decreto Municipal 584 de 1998 – acto demandado -, el Alcalde complementó los requisitos de estudios y de los cargos de Profesional Especializado y Director División de Inspecciones de la Secretaria de Gobierno, así:

“… 

Artículo 1º. Compleméntese el requisito de estudios del cargo de Profesional Especializado en Seguridad de la secretaría de Seguridad Social en Salud, así:

ESTUDIOS: Profesional Especializado en Seguridad Social, gerencia de la Salud, o en programas contemplados dentro del área de la Salud Pública como Administración de Servicios de Salud, Salud Ocupacional, Epidemiología, entre otros.

Artículo 2º. Compleméntese el requisito de estudios del cargo de Director División de Inspecciones de la Secretaría de Gobierno, así:

ESTUDIOS: Profesional titulado en Derecho, con especialización en cualquier área del derecho.

…”

Frente a lo cual, el apelante aduce que los artículos 32 y 34 del Decreto 1569 de 1998 al establecer las equivalencias entre estudios y experiencia, autorizó a las autoridades territoriales para regular lo atinente a los requisitos y calidades para acceder a los empleos públicos.

No obstante, se precisa que lo que la disposición señala es que para adoptar las plantas de personal y al fijar las funciones y los requisitos, se podían aplicar equivalencias, es decir, que la disposición no autoriza directamente para establecerlas; y en este caso, el Alcalde decidió cambiar los requisitos para el cargo de Profesional Especializado en Seguridad Social, e incluyó todas las profesiones y respecto al cargo de Director División de Inspecciones exigió especialización en cualquier área del derecho.

Como la disposición no facultaba a la autoridad territorial para definir las funciones y los requisitos sino para ajustar el Manual correspondiente, atendiendo lo que sobre la materia haya establecido el Legislador, para efectos de las equivalencias, no le era dable a la entidad modificar los presupuestos establecidos para cada uno de los empleos mencionados, como lo entiende el apelante; máxime que dicha competencia está reservada al Legislador, porque como se dijo, la Corte Constitucional al declarar inexequible el artículo 192 de la Ley 136 de 1994(4), determinó que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 125 de la Carta Política, es al Legislador a quien corresponde fijar los requisitos de los empleos públicos municipales y en ningún caso al Concejo: Municipal o a otro funcionario.

En consecuencia, como la presunción de legalidad del decreto Municipal No. 584 de 1998 fue desvirtuada, razón por la cual se confirmará la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

CONFÍRMASE la sentencia de 23 de octubre de 2012 mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia accedió a las súplicas de la demanda incoada contra el Municipio de Medellín.

Cópiese, Notifíquese, cúmplase y ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

2 Sentencia C-570 del 6 de noviembre de 1997. M.P. Carlos Gaviria Díaz.

3 Corte Constitucional sentencia C-109 de 2002. M.P. Dr, Jaime Araujo Rentaría.

4 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”.