Sentencia 1998 de agosto 14 de 2009 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN B

Rad.: 25000-23-25-000-1998-00778-03

Consejero Ponente:

Dr. Victor Hernando Alvarado Ardila

Bogotá, D.C., catorce de agosto de dos mil nueve.

EXTRACTOS:«Se ha planteado en la demanda contenciosa administrativa que dio origen a este proceso, que los ediles son particulares o estaban en un limbo de ambigüedad que les permitía ser tratados como particulares que ejercían transitoriamente funciones públicas y, por lo mismo, se les debía dar un tratamiento distinto al que recibieron.

A este propósito, resalta el consejo que la existencia de las juntas administradoras locales se remonta al Acto Legislativo 01 de 1968, que se anticipó a la actual Constitución, pues ya contemplaba la existencia de juntas administradoras locales.

De otro lado, no hay duda de la condición de servidores públicos de los miembros de las juntas administradores locales, tal es la previsión que a propósito trae el artículo 123 de la Constitución según el cual:

”Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas, territorialmente y por servicios. Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución la ley y el reglamento. La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio”.

En el mismo sentido, el artículo 124 de la Constitución defirió a la ley la determinación de la responsabilidad de los servidores públicos cuando dijo que ”La ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva”.

No hay duda entonces que las juntas administradoras locales pertenecen al conjunto de las corporaciones públicas, en el sentido del artículo 123 de la Carta, pues ellas fueron concebidas por el artículo 318 de la Constitución Nacional cuando previó que ”en cada una de las comunas o corregimientos habrá una junta administradora local de elección popular, integrada por el número de miembros que determine la ley, que tendrá las siguientes funciones: (...)”.

En el mismo sentido el artículo 324 de la Carta Política establece que las juntas administradoras locales, tienen la función de distribuir y apropiar las partidas globales del presupuesto.

En desarrollo de la Constitución Nacional, se dictó la Ley 1ª de 1992, cuyo contenido, en lo fundamental, fue vertido luego en el Decreto-Ley 1421 de 1993, que en el artículo 64, reguló la existencia de las juntas administradoras locales como corporaciones públicas, cuando previó que ellas se elegirían popularmente para períodos de tres (3) años. Desde luego que esas previsiones constitucionales y legales resultan suficientes como fuente de existencia de esas corporaciones públicas, con mayor razón, si el artículo 6º del Acto Legislativo 02 de 2002, previó que el período de los miembros de las juntas administradoras locales a las que se refiere el artículo 318 de la Constitución Política sería de cuatro años.

De lo anterior se desprende que los miembros de las juntas administradoras locales no son simples particulares sino servidores públicos, que pertenecen a las corporaciones de elección popular y, por tanto, servidores públicos en el sentido del artículo 123 de la Carta, de lo cual se sigue que están sujetos a las responsabilidades disciplinarias y que no hay el limbo jurídico o la indeterminación que supone el demandante.

Para el Consejo de Estado, el artículo 5º del Decreto-Ley 1421 de 1993 estableció claramente las autoridades, ”el gobierno y la administración del Distrito Capital”, de los que dijo estarían constituidas por:

”1. El Concejo Distrital.

2. El Alcalde Mayor.

3. Las juntas administradoras locales.

4. Los alcaldes y demás autoridades locales.

5. Las entidades que el concejo, a iniciativa del alcalde mayor, cree y organice” (lo resaltado no pertenece al texto original).

No hay entonces asomo de duda sobre que las juntas administradoras locales, son parte del gobierno y de la administración de la ciudad y, por tanto, los ediles que integran esas juntas son servidores públicos, pues la naturaleza de las funciones que cumplen, la posibilidad de tomar las determinaciones que adoptan, la forma reglada de su elección, la vigencia limitada de su mandato, la fuerza local de sus determinaciones, les otorga privilegios que no tienen los particulares. Desde luego que a esas prerrogativas recibidas de un mandato popular que les permite ejercer un poder subordinante sobre los destinos del presupuesto y otras materias, corresponde una serie de responsabilidades, pues el ejercicio del poder debe estar sujeto al control que ejercen los órganos constitucionalmente habilitados para ello, pues tal es una de las características fundamentales del Estado social de derecho. Puestas en esta dimensión las cosas, los ediles de las juntas administradoras locales, sí son servidores públicos y el poder que ejercen es un poder reglado que está sujeto a las responsabilidades de todo orden, en este preciso caso a ser sujeto de las acciones disciplinarias adelantadas por los órganos de control.

Bajo este entendido, los ediles no son simples particulares como pretende el actor, de modo que el ejercicio del poder recibido del mandato popular debía ser cumplido de conformidad con la Constitución y la ley, en particular el Decreto-Ley 1421 de 1993 o estatuto orgánico del Distrito Capital de Bogotá.

De otro lado, sobre si los ediles que conforman las juntas administradoras locales, ostentan la condición de servidores públicos, dijo esta corporación sentencia de 20 de marzo de 2003, Expediente 25000-23-25-000-1999-6223 (1952) lo siguiente:

“... Con el anterior precedente, no queda duda respecto de la controversia planteada en el presente asunto, pues los ediles miembros de las juntas administradoras locales no se encuentran vinculados laboralmente con la administración distrital ni mediante contrato de trabajo ni como empleados públicos; son servidores públicos miembros de una corporación de elección popular y no tienen derecho al salario ni a las prestaciones sociales que la ley otorga a los funcionarios públicos. Por esta razón las normas asignan a los ediles una forma de retribución diferente al salario llamada honorarios por sus servicios. Debe entenderse entonces, que cuando el estatuto orgánico de Bogotá hace referencia a la remuneración del alcalde como medida de los honorarios de los concejales y ediles, no les está otorgando a estos últimos derechos salariales o prestacionales ni les está asignando prima técnica porque la norma simplemente está determinando un parámetro de medida que permite tasar los horarios de los mencionados servidores que de acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación, no incorpora la prima técnica que devengue el respectivo alcalde local…” (negrillas fuera del texto).

De la misma manera se ha dicho a propósito de las acciones de pérdida de investidura que los ediles sí son servidores públicos, y si tal condición de servidores se ha reconocido para esas acciones constitucionales, no hay razón alguna para cambiar de criterio en el momento de juzgar si son sujetos disciplinables. Así, en el fallo de 20 de febrero de 2003, ponente honorable consejero Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, actor, Nancy Edith Pérez Acevedo, se dejó sentado que:

En lo concerniente a la pérdida de la investidura de los ediles del Distrito Capital de la República, entidad territorial que goza de autonomía para la gestión de sus intereses, atendiendo el régimen especial al que se halla sometido, en los términos del artículo 322 constitucional, debe decirse que el Decreto 1421 de 1993 que, precisamente desarrolla este último precepto, aún cuando prevé en su artículo 66 las causales de inhabilidad de los miembros de las juntas administradoras locales y, en el artículo 68, las incompatibilidades a que se sujetan estos servidores públicos, en realidad, no incorpora ninguna referencia específica con respecto a si se pierde o no la investidura por incurrir en alguno de los supuestos que dichas normas establecen o por cualquiera otra conducta que allí se defina. De manera que, al no existir una regulación especial relacionada con la pérdida de la investidura de los ediles del Distrito Capital, subsidiariamente, por expreso mandato de la misma norma constitucional que contempla su régimen especial, aspecto que también recoge el artículo 2º del Decreto 1421 de 1993, deben aplicarse las normas constitucionales y legales referidas a los municipios, particularmente, para el asunto que nos interesa, la Ley 136 de 1994.

Igual criterio se expresó en las sentencias de 20 de febrero de 2003, 3 de marzo de 2005, radicación 25000-23-15-000-2004-01299-01(PI) y 2 de marzo de 2006, radicación 25000-23-15-000-2004-02404-01.

En suma, el argumento expuesto por el demandante (fls. 8º y 9º del texto de la demanda), sobre un supuesto vacío normativo o laguna disciplinaria, carece por entero de fundamento, pues parte de desconocer que los ediles son servidores públicos para inscribirlos como particulares, pretensión que, como ya se argumentó, resulta insostenible».