Sentencia 1999-00012 de julio 9 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Rad.: 41001-23-31-000-1999-00012-01 (29056)

Consejero Ponente:

Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Actor: Consultoría Ingeniería Estudios Económicos Limitada - Citec Ltda.

Demandado: municipio de Neiva

Proceso: acción contractual

Asunto: Recurso de apelación

Bogotá, D.C., nueve de julio de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones

1. Ya en anteriores oportunidades esta Sala había tenido la oportunidad de señalar que conforme a lo previsto en los artículos 2º, 209 y 365 del texto constitucional, la actividad del Estado debe estar encaminada, de un lado, al servicio de los asociados y a la promoción de la prevalencia de los intereses generales y, de otro, a garantizar la adecuada, continua y eficiente prestación de los servicios públicos.

Este objeto de la actividad de la administración comprende múltiples facetas pero en todo caso, sin importar cuál de ellas se trate, su actuación supone la existencia de un acto administrativo, pues este es el instrumento mediante el cual la administración expresa su designio y cumple sus propósitos, actividad aquella que se rige no sólo por los principios constitucionales que la guían sino también por los llamados supra principios del Estado de derecho como lo son el de legalidad, el de prevalencia del interés general, el de prevalencia y respeto a los derechos fundamentales y el de control a la actividad pública, entre otros.

“El principio de legalidad determina y limita el ejercicio del poder público, brinda a los administrados estabilidad y seguridad jurídica y, en relación con la función administrativa, debe entenderse como “la necesaria conformidad de sus actos con el ordenamiento jurídico en general, y con el que le da fundamentación en especial,” de tal manera que “la administración no podrá realizar manifestación alguna de voluntad que no esté expresamente autorizada por el ordenamiento” y que todos sus pronunciamientos “deben buscar el bienestar, el interés público y el bien general de los asociados”(2).

En consecuencia, si de acuerdo con el principio de legalidad la actividad de la administración debe someterse plenamente a las normas de superior jerarquía, se infiere que, mientras no se demuestre lo contrario, una vez se tornen ejecutorios los actos que la comprenden, toda ella se ha realizado de conformidad con el ordenamiento y por ende queda cobijada con una presunción de legalidad.

Con otras palabras, “se considera que la manifestación voluntaria de la administración se encuentra conforme a derecho, y se acepta que reúne todas las condiciones y elementos indispensables para concluir que es un acto regular y perfecto, mientras no se demuestre lo contrario. Es decir, en sentido opuesto, por profundos que sean los vicios en que pueda incurrir un acto administrativo, tendrá validez y fuerza ejecutoria hasta tanto la autoridad competente no se hubiere pronunciado al respecto”(3).

Esta presunción de legalidad encuentra cabal desarrollo en los artículos 64 y 66 del Código Contencioso Administrativo que al hacer referencia al carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos, disponen respectivamente que “salvo norma expresa en contrario, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar los actos necesarios para su cumplimiento...” y que “salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo...”(4).

Ahora, los actos administrativos perderán su fuerza ejecutoria únicamente i) Cuando hayan sido suspendidos en aplicación de la medida cautelar de suspensión provisional; ii) Cuando hayan desaparecido los fundamentos de hecho o de derecho en los cuales se fundó su expedición; iii) Cuando transcurridos 5 años posteriores a su firmeza, la administración no haya desplegado los actos requeridos para ejecutarlo; iv) Cuando se cumpla la condición resolutoria a cuyo acaecimiento se haya sometido su extinción; y v) Al perder su vigencia.

Así las cosas, se entiende que todo acto administrativo una vez ejecutoriado produce a plenitud su efectos y se impone su obligatorio cumplimiento por parte de todos los destinatarios hasta tanto la administración no declare lo contrario, por lo cual quien pretenda su nulidad no sólo tiene la obligación de expresar claramente los cargos en los cuales funda la ilegalidad que alega sino que también tiene la carga de demostrar los hechos en que se sustenta esa ilegalidad, pues de no hacerlo así, de un lado, el juez no podrá acometer oficiosamente el estudio de la ilicitud del acto y, de otro lado, se mantendrá incólume la presunción de legalidad que lo ampara.

2. Los presupuestos procesales son las condiciones necesarias para que la relación jurídico procesal nazca válidamente y en consecuencia se pueda decidir sobre el mérito de la cuestión litigiosa.

En lo relativo a las providencias judiciales, se denominan inhibitorias aquellas en virtud de las cuales, la inobservancia de ciertos presupuestos procesales conllevan a que el funcionario judicial se abstenga de proferir una resolución de fondo respecto de un determinado asunto que se somete a su decisión.

Si bien se había venido sosteniendo que los presupuestos para que una relación jurídico procesal pudiera surgir válidamente eran la demanda en forma, la competencia del juez, la capacidad para ser parte y la capacidad procesal, y que la ausencia de alguna de ellas conducía a sentencia inhibitoria, lo cierto es que hoy en día se entiende que la inhibición por la ausencia de presupuestos procesales se reduce a la falta de capacidad para ser parte y a algunos casos excepcionales de inepta demanda pues las dos restantes, así como cualquier otro vicio que expresamente señale la ley, configuran causales de nulidad que deben regirse por los artículos 140 y siguientes del Código de Procedimiento Civil(5) y 132 y siguientes del Código General del Proceso.

Aún más, ni siquiera en tratándose de una inepta demanda, puede afirmarse que se justifique la presencia de un fallo inhibitorio, pues la sola existencia de este vicio no impide jurídicamente que el funcionario judicial emita un pronunciamiento de fondo, salvo casos excepcionales tales como la indebida acumulación de pretensiones.

Pero no ocurre lo mismo cuando el defecto consiste, por ejemplo, en que no se impugna la legalidad de un acto administrativo que se presume válido, se encuentra en firme y está produciendo a plenitud sus efectos y luego se pretende el reconocimiento de unas pretensiones que ya han sido denegadas por medio de este, pues en tal hipótesis lo procedente no es la sentencia inhibitoria sino una decisión de fondo desestimando lo pretendido en ella.

Así que en estas circunstancias el juez, en lugar de negarse a resolver el conflicto pues a esto equivale una sentencia inhibitoria, lo que debe hacer es desatar el fondo de la cuestión litigiosa negando lo pretendido por el demandante.

3. En el asunto que aquí se revisa por la vía de la apelación aparece que el contrato que dio lugar a esta cuestión litigiosa se celebró el 13 de diciembre de 1995 (fls. 43 a 46, cdno. 1) y tenía por objeto la realización de los estudios para la regulación, canalización e higienización del Río del Oro, la adecuación de las márgenes a lo largo de este, así como el diseño para la construcción de un parque longitudinal desde su desembocadura en el río Magdalena hasta la intersección de las prolongaciones de la avenida de circunvalación con calle 2 sur, todo en el municipio de Neiva.

En la cláusula novena se acordó que el término de duración del contrato sería de 150 días (calendario), contabilizados a partir de la aprobación de la garantía (fl. 44, cdno. 1), esto es, desde el 25 de enero de 1996(6).

Por medio de oficio PROI007 del 26 de marzo de 1996 (fls. 100 a 103, cdno. 1), la contratista presentó ante la sociedad interventora propuesta de modificación de algunas de las condiciones acordadas y la ampliación de los estudios y diseños inicialmente contratados con el objeto de “lograr una optimización armónica e integral del proyecto”, así como la prórroga en 60 días más del plazo inicialmente acordado.

El 10 de abril de 1996 (fls. 104 a 107, cdno. 1) la sociedad interventora Héctor García Bahamón y Asociados Ltda. - Arquitectos SCA AUN, dio respuesta al oficio antecitado considerando viable la realización de algunas de las modificaciones propuestas pero rechazó la solicitud relativa a la prórroga del plazo del contrato.

Posteriormente la contratista reiteró su solicitud por medio de oficios PROI014 del 29 de abril de 1996 (fls. 108 a 110, cdno. 1) y PROI018 del 4 de junio de 1996 (fl. 114, cdno. 1), pero la sociedad interventora reiteró lo esbozado en la anterior oportunidad y agregó que en atención a la urgencia en la entrega de estudios y diseños contratados para la realización de obras de encausamiento e higienización del Río de Oro, el objeto del contrato debía cumplirse dentro del plazo y con los costos inicialmente acordados.

3.1. Por medio de escrito del 4 de junio de 1996 (fls. 115 a 119, cdno. 1) la contratista elevó derecho de petición ante la entidad contratante insistiendo en las propuestas de modificación y adición del objeto contractual, así como también en la prórroga del plazo inicialmente acordado y en el reajuste de los precios convenidos.

La propuesta de modificación la hizo consistir en: i) La sustitución de la entrega de una maqueta general a escala 1: 2.500 por una serie de fotografías con la técnica “fotoshop”; ii) La ampliación de los estudios y diseños del parque longitudinal de vías en 1.3 km; iii) La ampliación del estudio y diseños de las obras viales del proyecto; y v) estudios socioeconómicos.

Habida cuenta de lo anterior es que insistió en la adición del plazo estipulado y sobre todo en el reajuste de los precios convenidos.

Este derecho de petición del contratista fue resuelto mediante la Resolución 242 del 20 de junio de 1996 en donde el aquí demandado resolvió acceder a la petición relativa al cambio de la entrega de una maqueta general a escala 1: 2.500 por una serie de fotografías con la técnica “fotoshop”, así como la ampliación del plazo inicialmente pactado, pero “sin que implique modificación del precio acordado” (fl. 136, cdno. 1).

Esta decisión se notificó personalmente a la demandante el 25 de junio de 1996, advirtiéndosele que podía hacer uso del recurso de reposición para impugnarla dentro de los 5 días siguientes, a lo que esta renunció expresamente (fl. 137 vto.).

En conclusión, la contratista solicitó a la administración, entre otras cosas, que en razón de las modificaciones al contrato se reajustara el precio inicialmente convenido pero la entidad contratante mediante un acto administrativo le negó esta petición.

Pues bien, en estas circunstancias se debe partir de una realidad jurídica consistente en la existencia de un acto administrativo que se encuentra en firme y produciendo a plenitud sus efectos, cuya legalidad no fue impugnada ni en la vía gubernativa ni judicialmente por la actora y sobre el cual no recayó causal alguna de pérdida de fuerza ejecutoria.

Con otras palabras, si la actora elevó una petición de incremento de los precios inicialmente acordados en el contrato y esta fue denegada por la administración mediante un acto administrativo que se encuentra en firme y lo ampara una presunción de legalidad, decisión esta con la cual se ha mostrado de acuerdo el contratista pues no la cuestionó ni en la vía gubernativa ni judicialmente, no puede ahora pretender que por vía de la acción contractual le sea reconocido algo que ya le fue negado a través de un acto administrativo que existe, se presume legal y está produciendo a plenitud sus efectos.

En síntesis, si lo que la actora pretendía era el reconocimiento del incremento sobre los precios inicialmente acordados, debió impugnar la legalidad del acto por el cual la administración le negó ese reconocimiento y como así no lo hizo, no puede venir ahora a hacer tal reclamación, pues lo impide la existencia, la presunción de legalidad y la fuerza ejecutoria del acto administrativo que negó ese pedimento.

Ahora, aunque en el presente asunto lo pertinente era impugnar la legalidad del acto administrativo por el cual la administración negó el reajuste de precios y esto no se hizo, no se puede afirmar que se imponga un fallo inhibitorio pues lo procedente en tal evento es decidir de fondo negando pretensiones, habida cuenta de que existe un acto administrativo que ya denegó, que está produciendo todos sus efectos, que se presume legal, que está incuestionado y que tiene fuerza ejecutoria.

En conclusión, la sentencia impugnada será confirmada aunque por las razones expuestas en esta providencia.

En mérito de lo expuesto la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre la de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

1. CONFIRMAR la sentencia apelada aunque por las razones expuestas en esta providencia.

2. DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(2) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 14 de marzo de 2012, Expediente 21578, sentencia del 28 de marzo de 2012, Expediente 20393, entre otras.

(3) J.O. Santofimio Gamboa. Tratado de derecho administrativo. Acto administrativo. Óp. cit., p. 54-55.

(4) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 12 de junio de 2014, Expediente 27590.

(5) Sobre este aspecto cfr. H.F. López Blanco. Instituciones de derecho procesal civil colombiano. Parte general. T. I, Bogotá, Dupré Editores, 2009, p. 967 a 977.

(6) Folios 49 a 50 del cuaderno 1002E.