Sentencia 1999-00047 de septiembre 8 de 2005 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Exp.: 1999-00047

Consejero Ponente:

Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

Recurso de apelación contra la sentencia de 3 de septiembre de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar.

Actora: Importaciones Aza Ltda.

Bogotá, D.C., ocho de septiembre de dos mil cinco.

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la actora contra la sentencia de 3 de febrero de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que denegó las pretensiones de la demanda.

I. Antecedentes

I.1. Importaciones Aza Ltda., por medio de apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Bolívar, tendiente a que mediante sentencia, se hicieran las siguientes declaraciones:

Son nulas las resoluciones 146 de 5 de mayo de 1997 y 40 de 27 de octubre de 1997, expedidas por la división de liquidación de la Administración Local de Aduanas de Cartagena, y 79 de 23 de septiembre de 1998, expedida por el administrador de Aduanas de Cartagena, mediante las cuales se declara el incumplimiento del artículo 281 del Decreto 2666 de 1984 por parte de Importaciones Aza Ltda.; y se hace efectiva la póliza 1001768, modificada por la 235008 de Latinoamericana de Seguros S.A., por valor de $ 31.303.892 a favor de la Nación.

Que, como consecuencia de la anterior declaración se condene a la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a reparar el daño causado a la actora, o a quien represente legalmente sus derechos; al pago de los perjuicios de orden material y moral, objetivados y subjetivos, actuales y futuros, conforme a lo que resulte probado dentro del proceso, o en su defecto, en forma genérica.

Que la condena se actualice conforme al artículo 178 del Código Contencioso Administrativo y se reconozcan intereses legales desde las fechas de ocurrencia de los hechos hasta cuando se le dé cabal cumplimiento a la sentencia que le ponga fin al proceso.

I.2. En apoyo de sus pretensiones señala, en síntesis, los siguientes hechos:

— La sociedad Aza Ltda. importó tapetes orientales, previo el trámite legal y solicitó reembarque del contenedor ICSU-161515-2 que había llegado a Colombia según conocimiento de embarque C0001, con registro aduanero 603167 de 1º de octubre de 1996, como consta en escrito radicado con el 18471 del 10 de octubre de 1996.

— Aza Ltda. constituyó la póliza 1001768, modificada con la 235008 de Latinoamericana de Seguros S.A., por $ 31.303.892, a fin de garantizar el cumplimiento de disposiciones legales relativas al reembarque de mercancías.

— La Administración de Impuestos y Aduanas de Cartagena autorizó el reembarque de las mercancías con auto 00087 de 31 de octubre de 1996.

— El contenedor ICSU 161515-2 con 117 bultos con 493 tapetes orientales se reembarcó a través de Alpopular S.A., según referencia DO-302-960904 y Bill of Landing number NODA 681 ctver 302, de 3 de noviembre de 1996, con destino al puerto mexicano de Veracruz a favor de importaciones Afas S.A. de México.

— El contenedor llegó a Veracruz, México, y entró a este país el 21 de noviembre de 1996, pero Importaciones Afas S.A. de C.V. tan solo el 16 de mayo de 1997, mediante documento consularizado, remitió la prueba de llegada de esa mercancía al país extranjero.

— La división de liquidación de la Administración Especial de Impuestos y Aduanas de Cartagena, expidió la Resolución 00146 el 5 de mayo de 1997, por la cual declaró el incumplimiento e hizo efectiva la póliza de garantía que se había constituido con Latinoamericana de Seguros S.A., al estimar que correspondía al importador acreditar el cumplimiento del reembarque, lo cual no es cierto porque el artículo 281 del Decreto 2666 de 1984 exige es la prueba de llegada de la mercancía al país extranjero y no de reembarque; contra dicho acto se interpusieron los recursos de reposición y de apelación, que fueron resueltos desfavorablemente.

I.3. A juicio de la actora se quebrantaron las siguientes normas del ordenamiento jurídico colombiano:

1. Los artículos 2º y 6º de la Constitución Política, porque al declarar el incumplimiento y ordenar la efectividad de la póliza se violentó el postulado de la buena fe y se desconocieron los fines esenciales del Estado, cuales son la promoción de la prosperidad general y la garantía de la efectividad de los derechos que ameritan especial protección del Estado.

La obligación de demostrar que la mercancía reembarcada llegó a país extranjero dependía de la voluntad de un tercero y no de la actora y por ello no puede comprometer su responsabilidad.

2. Estima que se quebrantaron los artículos 2343, 2346 a 2356 del Código Civil, debido a que a Aza Ltda. no puede imputársele responsabilidad por una obligación que dependía de conducta ajena; de persona que no está bajo su cuidado ni cargo, como lo es la persona jurídica Afas S.A. de la República Mexicana.

3. Se vulneró el artículo 90 de la Constitución, concordante con el artículo 2º del Código Contencioso Administrativo, que consagra la responsabilidad patrimonial de las entidades estatales por razón de sus actuaciones, hechos u omisiones.

4. A su juicio, se vulneró el artículo 64 del Decreto 1909 de 1992, que consagra el principio de justicia, porque no es justo imponer una sanción a la actora por una conducta condicionada a la ejecución de un tercero y ha debido aceptarse el cumplimiento de la obligación que pretendió hacer la demandante extemporáneamente, pues nadie está obligado a lo imposible.

5. Que se violó el artículo 29 de la Constitución Política, en armonía con el artículo 35 del Código Contencioso Administrativo, ya que la demandada, sin motivación alguna, dejó de valorar probatoriamente la documentación aportada.

I.4. La entidad demandada, dentro del término legal, por medio de apoderado especial, contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de las pretensiones adujo, en esencia, lo siguiente:

Señala que el Consejo de Estado en sentencia de 3 de diciembre de 1998, expediente 5005 señaló:

“Así las cosas, solo es procedente revocar el acto administrativo, que declara el incumplimiento, cuando se pruebe que el declarante, dentro de los cinco meses siguientes a la autorización de reembarque, no solamente remitió la mercancía a un país extranjero, sino que además dentro del mismo término, acreditó este hecho ante la administración respectiva”.

Esta norma lo que hace es dar certeza sobre la ubicación de la mercancía, control que desde luego solo puede ejercerlo la entidad por este medio. Si no existiera esta norma, quedaría sometido el control de la entidad a la disponibilidad y voluntad del obligado, para presentar la prueba en el tiempo que buenamente quisiera hacerlo, allí entonces no se estaría hablando de justicia y equidad, sino de exagerada permisibilidad.

La certificación expedida con logotipo de importaciones Atas S.A. de C.V., lo fue dos meses después del vencimiento del plazo para presentar la prueba exigida en el artículo 281 del Decreto 2666 de 1984.

II. Fundamentos de la sentencia recurrida

El Tribunal Administrativo de Bolívar denegó las pretensiones de la demanda con base en los razonamientos que pueden resumirse así:

Que el artículo 281 del Decreto 2666 de 1984, prevé que los administradores de aduanas pueden autorizar reembarque de mercancías importadas antes de la presentación de la declaración o antes de la expiración del término legal de abandono, siempre que el declarante presente una fianza por el doble de los derechos de aduana correspondiente para garantizar la presentación de la prueba de llegada de esa mercancía al país extranjero, la cual debe acreditarse dentro de los cinco meses siguientes a la autorización de reembarque.

Estima el a quo que el texto de la norma es tan claro que para su aplicación no se requieren elucubraciones de orden jurídico y que la demostración de la llegada de la mercancía al país extranjero no le correspondía al tercero sino a quien hizo el reembarque y dentro del término que establece la ley.

Trae a colación el concepto del señor agente del Ministerio Público, según el cual está demostrado, y así lo acepta el demandante, que el requisito se cumplió extemporáneamente (mayo 15/97), como se acredita con el documento visto a folio 35.

Que está claro que en el momento en que el responsable de una operación de reembarque está constituyendo una póliza para garantizar el acatamiento a la legislación; debe tener plena conciencia que la obligación es suya y no del tercero que no ha intervenido para nada en su compromiso con la Administración de Aduanas”.

III. Fundamentos del recurso

La actora fincó su inconformidad, en esencia, así:

Con certificado de la Cámara de Comercio de Bogotá se demostró que Aza Ltda. es una sociedad legalmente constituida, con NIT 8300028758, domiciliada en Bogotá, e inscrita en esa entidad, con matrícula mercantil 642044, cuyo objeto social es importar y exportar mercancías como tapetes, alfombras, entre otros.

Aduce que la obligación derivada de la garantía es una obligación condicional dependiente de la conducta de un tercero (importadora mexicana) consistente en remitir documentos para demostrar que la mercancía reembarcada en Colombia llegó al país extranjero.

Insiste en el argumento según el para declararse el cumplimiento dependía de la voluntad de un tercero y no de Aza Ltda.; que la sentencia impugnada no estudió la conducta omisiva del tercero (sociedad Afas S.A. de México) que constituyó obstáculo para que aquella pudiera cumplir y presentar el documento de llegada a puerto extranjero (Veracruz, México) exigido por la DIAN; y ese obstáculo fue tan grande que implicaba sacrificios desproporcionados que siguiendo principios racionales, éticos y económicos, se puede catalogar como una obligación de prestación imposible.

La prestación a que se obligó la sociedad colombiana nació pero se extinguió por la imposibilidad física de ejecutarla, porque a nadie se le puede constreñir a que cumpla lo que no puede cumplir. Esto se probó en el curso del proceso contencioso sin que mereciera consideración por el tribunal al momento de decidir.

IV. Alegato del Ministerio Público

La agencia del Ministerio Público en la oportunidad procesal correspondiente guardó silencio.

V. Consideraciones de la Sala

En el proceso está demostrado que la mercancía autorizada para reembarque (117 bultos con 493 tapetes orientales – fl. 2) efectivamente llegó al país extranjero (México) el 21 de noviembre de 1996 (fl. 2 del cdno. ppal.).

La controversia en este caso gira en torno de establecer si la actora probó o no dicha llegada ante la administración dentro del término previsto en el artículo 281 del Decreto 2666 de 1984, y, por lo mismo, si se podía o no hacer efectiva la garantía prestada para tal fin, que lo fue por valor de $ 31.303.892.

Prevé la citada norma:

“Reembarque. Requisitos: Los administradores de la Aduana podrán autorizar reembarque de mercancías importadas antes de la presentación de la declaración o antes de la expiración del término legal de abandono, pero siempre que el declarante presente una fianza por el doble de los derechos de aduana correspondientes para garantizar la presentación de la prueba de la llegada de esa mercancía, a país extranjero, la cual deberá acreditarse dentro de los cinco (5) meses siguientes a la autorización de reembarque.

“Solo se autoriza el reembarque, cuando se reúnan los requisitos exigidos para el régimen aduanero a que iba destinada la mercancía y que del reconocimiento se establezca que la misma corresponda a la declarada en los documentos de importación correspondientes. La fianza antes mencionada, deberá constituirse por un plazo de ocho (8) meses.

“PAR.—Si el declarante hubiere consignado los depósitos provisionales, el administrador de la aduana ordenará su devolución, previa constitución de la fianza respectiva”.

En relación con la norma transcrita la Sala en diversas providencias, entre ellas, en sentencias de 6 de septiembre de 1999 (Exp. 5362, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa); 7 de septiembre de 2000 (Exp. 6037, C.P. Manuel S. Urueta Ayola), 8 de febrero de 2001 (Exp. 5930, C.P. Olga Inés Navarrete Barrero), reiteradas en sentencia de 11 de julio de 2002 (Exp. 7239, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), precisó, frente a asuntos similares al que ahora ocupa su atención, que una cosa es que los bienes exportados lleguen al exterior y otra diferente que se acredite oportunamente tal llegada y es bajo esa distinción fáctica como se debe interpretar la norma en mención.

En efecto, discurrió la Sala en la sentencia de 8 de febrero de 2001:

“Si bien el a quo considera que, aun cuando la sociedad demandante no cumplió el requisito de presentar la prueba de reembarque dentro de los 5 meses estipulado en el artículo 281 del Decreto 2666 de 1984, la mercancía sí llegó a su destino, y la prueba de ello es que fue preinspeccionada en Miami el 16 de julio de 1996, por lo que no habría lugar a hacer efectiva la póliza constituida para el efecto.

Para la Sala, una cosa es que los bienes exportados lleguen al exterior y otra diferente que se acredite en tiempo tal llegada y bajo tal distinción fáctica hay que interpretar la norma antes transcrita.

En efecto la misma es clara al establecer que el declarante debe presentar una fianza por el doble de los derechos de aduana correspondientes para garantizar la presentación de la prueba de la llegada de esa mercancía a país extranjero, la cual deberá acreditarse dentro de los cinco (5) meses siguientes a la autorización de reembarque.

El requisito de la acreditación de la llegada de la mercancía al exterior es la previsión normativa y que debe ser garantizado con fianza; luego no se puede tomar como de recibo el argumento de que tal prueba es “la conducta concluyente de la DIAN” al hacer la preinspección de la mercancía, pues al respecto existe un orden y un procedimiento.

La prueba del reembarque debe quedar debidamente allegada a todo el procedimiento aduanero y no puede por ende, modificarse el sentido de la norma para adaptarla a una situación determinada; de ser así no sería necesaria ya que la preinspección sería siempre la prueba del reembarque; por el contrario la prueba de llegada al país extranjero, es la preinspección, pero la prueba del reembarque de la mercancía es la que debe presentarse ante la DIAN en Colombia.

A propósito del tema, esta corporación ya se ha pronunciado en varias ocasiones.

En sentencia de septiembre 6 de 1999, expediente 5362, magistrado ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa:

En el asunto controvertido, la decisión adoptada, esto es, declarar el incumplimiento de la obligación aduanera y ordenar hacer efectiva la póliza fue el resultado de no haber presentado la consularización certificada tantas veces mencionada dentro de los cinco (5) meses siguientes al 30 de septiembre de 1993, fecha del auto 10870, por medio del cual se autoriza el reembarque de la máquina para lavar aviones, de que dan cuenta los actos acusados, y se deja expresa constancia de que “los interesados deben presentar la certificación de la llegada de la mercancía debidamente consularizada en el término de cinco (5) meses a partir de esta providencia, con el fin de cancelar la garantía constituida y en los términos del artículo 281 del Decreto 2666 de 1984 no fue para garantizar el reembarque y su efectiva llegada a un país extranjero lo cual, a juicio de la actora, sería su “obligación sustancial” sino para garantizar la presentación de la prueba de la llegada a país extranjero que son objetos y riesgos asegurados muy diferentes. Y esa “presentación de la prueba” no queda al arbitrio de los interesados, ni siquiera de la autoridad aduanera, pues es la ley la que señala un término preclusivo para ello.

En sentencia de fecha abril 13 del 2000, expediente 5923, magistrado ponente Juan Alberto Polo Figueroa.

Como quiera que la autorización para el reembarque le fue otorgada a la actora mediante auto de 12 de diciembre de 1994 y esta solo vino a cumplir con la obligación de presentar la prueba de la llegada de la mercancía al lugar de destino, Costa Rica, el 5 de julio de 1995, según consta en autos, es claro que excedía en casi tres meses, el término que tenía para el efecto, el cual se le vencía el 12 de abril del mismo año. Así las cosas, ha de concluirse que en el caso del sub lite, la actora no dio cumplimiento oportuno a la exigencia prevista en el artículo 281 del Decreto 2666 de 1985” (Exp. 5923, M.P. Juan Alberto Polo Figueroa).

Precisa la Sala que, como ya se advirtió, una cosa es que la mercancía llegue al exterior y otra diferente que se pruebe tal hecho, no es asunto que deba debatirse la responsabilidad de sociedades de intermediación aduanera ya que Frontier de Occidente fue la persona que, en desarrollo de su actividad, solicitó el reembarque de la mercancía llegada al país sin verificación preembarque, y se comprometió a cumplir con las obligaciones legales que rigen dicho régimen, entre ellas el cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 281 del Decreto 2666 de 1984, para el cual garantizó tal cumplimiento mediante una póliza...”.

A folio 9 del cuaderno principal obra la póliza de seguro de cumplimiento suscrita por la actora a favor de la DIAN, en la que se señala como objeto de la misma:

“Garantizar el cumplimiento de las disposiciones legales vigentes y referente a la presentación de la prueba de la llegada de la mercancía alfombra de lana Veracruz México según el Decreto 2666 de 1984 artículo 281...”.

De tal manera que a lo que se obligó la actora en virtud del artículo 281 del Decreto 2666 de 1984, en consonancia con la póliza suscrita, fue a presentar dentro del término de cinco meses siguientes a la autorización de reembarque la prueba de la llegada de la mercancía so pena de que se le hiciera efectiva. Y como ello no ocurrió, se verificó el supuesto fáctico previsto en dicha norma, haciéndose acreedora a la declaratoria de incumplimiento.

Conforme se deduce de lo expresado en la demanda, la actora admite que dentro del término de cinco meses previsto en la norma transcrita no allegó la prueba proveniente de la firma exportadora, pero que ello es responsabilidad de esta empresa extranjera, la que “tan solo el 16 de mayo de 1997, mediante documento consularizado, remitió la prueba de llegada de esa mercancía al país extranjero” (fl. 2); y que a lo imposible nadie está obligado, pretendiendo con ello alegar una especie fuerza mayor, en cuanto la obligación exigida dependía de conducta ajena (fl. 5).

Al respecto, es oportuno señalar que la Sala en sentencia de 27 de abril de 2001 (Exp. 6643, C.P. Olga Inés Navarrete Barrero), precisó lo siguiente frente al tema de la fuerza mayor, y ahora lo reitera:

“... En este orden de ideas, la pretensión de alegar el hecho de la naturaleza como factor exonerante de la obligación del transportador, impone a este probar que tal hecho fue imprevisible e irresistible, en cuanto a causa del incumplimiento, pues como lo ha puesto de relieve esta misma Sala, precisamente a propósito de la responsabilidad del transportador que aduce el hecho de un tercero como causal de fuerza mayor.

“... para exonerarse de responsabilidad, el transportador debe probar que adoptó todas las medidas razonables que hubiere tomado un transportador, según las exigencias de su profesión, para evitar el perjuicio o su agravación. Este requisito apunta hacia la conducta diligente con que actúe, teniendo en cuenta las medidas de prevención de riesgos que son usuales en esta actividad. Por consiguiente le compete demostrar que el hecho que ocasiona el daño no se originó o agravó por su negligencia o descuido.

“... En este punto tienen especial relevancia los elementos de imprevisibilidad e irresistibilidad del hecho, para valorar la conducta asumida por el transportador...”.

Es conveniente resaltar que la negligencia en que hubiera podido incurrir la empresa extranjera no encaja dentro de la situación de imprevisibilidad e irresistibilidad que pueda exonerar de responsabilidad a la actora.

En efecto, el término de cinco meses a que alude el artículo 281 del Decreto 2666 de 1984 es suficientemente amplio, lo que pone de manifiesto que si el interesado despliega una actuación diligente bien puede obtener oportunamente por cualquier medio la información que se le requiere. Ahora, si a pesar de dicha conducta previsiva ello no ocurre, podría, eventualmente alegarse esta circunstancia como eximente de responsabilidad. Sin embargo, es menester demostrar, conforme se sostuvo en la precitada sentencia, que se actuó con una diligencia tal que el siniestro sobrevino por razones que en modo alguno le serían atribuibles, lo que no ocurre en este caso.

Así pues, los cargos de la demanda no tienen vocación de prosperidad, razón por la que la sentencia apelada debe confirmarse, como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 8 de septiembre de 2005.

Magistrados: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, Presidente—Camilo Arciniegas Andrade—María Claudia Rojas Lasso—Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

__________________________________