Sentencia 1999-00065 de junio 22 de 2011

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Rad. 73001233100019990006501(19157)

Consejero Ponente:

Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Actor: Jesús María Hernández Quimbayo

Demandado: Municipio del Valle del San Juan (Tolima)

Asunto: Acción de reparación directa (sentencia)

Bogotá, D.C., veintidós de junio de dos mil once.

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. Competencia.

Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, del 19 de junio de 2000, mediante la cual se denegaron las súplicas de la demanda.

2 Se advierte por la Sala, que como la sentencia sólo es apelada por la parte demandada, deberá cumplirse lo establecido en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, de tal manera que el recurso se entiende interpuesto respecto a lo desfavorable al apelante.

3 La Sala observa que es competente para resolver el asunto sub judice, teniendo en cuenta que la pretensión mayor, referida en la demanda a los perjuicios materiales excedía la cuantía mínima exigida para que opere la doble instancia.

2. Caducidad de la acción.

1. La Sala encuentra necesario determinar si operó o no la caducidad de la acción, como excepción propuesta que no prosperó a juicio del a quo.

2. La caducidad como instituto procesal debe examinarse en el marco de su fundamento constitucional, que no es otro que el artículo 228 de la Constitución en el que se apoya la ratio de los términos procesales, los cuales deben responder al principio de diligencia de todos los sujetos que actúan en el proceso. En cuanto a este primer argumento, el precedente jurisprudencial constitucional señala,

“... la Constitución no solo pretende que los derechos de los ciudadanos se hagan efectivos, esto es, que se borre la consabida brecha entre normas válidas y normas eficaces, también pretende que los mecanismos por medio de los cuales los ciudadanos ven garantizados sus derechos sean efectivos. De ahí el énfasis en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad de la función administrativa consagrada en el artículo 209 y la exigencia contemplada en el artículo 228 de que los términos procesales se observen con diligencia so pena de sanciones.

(...).

Dicho precepto legal, por lo demás, expresa nítidamente el interés general que todos los ciudadanos tienen en la buena y pronta marcha de la justicia.

(...) La constitucionalidad de la sanción en cuestión no puede ser vista desde la estrecha óptica de la relación individual de autoridad entre juez y parte. Ello, por cuanto su “justicia” es la resultante no de su conformidad con las expectativas —siempre cambiantes, variables e inciertas— de los individuos considerados como sujetos de una relación procesal, sino por su correspondencia con los valores que el propio Constituyente priorizó en la Carta de 1991, entre los cuales se cuenta el restablecimiento de la confianza ciudadana en la justicia, y su prestación recta y eficaz”(1).

3. Dicho fundamento constitucional orienta la aplicación de los términos procesales desde una perspectiva social, propia a la justicia distributiva [Rawls, Dworkin, Dobson], cuyo sustento se encuentra en la efectiva protección de los derechos y en la resolución definitiva de los conflictos que surgen a diario en el complejo tejido social. Lo anterior ratifica el precedente jurisprudencial constitucional según el cual,

“Desde esta perspectiva, es claro que la justicia, entendida como la resultante de la efectiva y recta mediación y resolución con carácter definitivo de los conflictos surgidos en el transcurso del devenir social, se mide en términos del referente social y no de uno de sus miembros”(2).

4 Con base en estos presupuestos, la el precedente jurisprudencial constitucional ha señalado que,

“Para nadie es desconocido que la sociedad entera tiene interés en que los procesos y controversias se cierren definitivamente, y que atendiendo ese propósito, se adoptan instituciones y mecanismos que pongan término a la posibilidad de realizar intemporal o indefinidamente actuaciones ante la administración de justicia, para que las partes actuen (sic) dentro de ciertos plazos y condiciones, desde luego, con observancia plena de las garantías constitucionales que aseguren amplias y plenas oportunidades de defensa y de contradicción del derecho en litigio”(3).

5. Se está poniendo de presente la necesidad de considerar la caducidad como un instituto que permite garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia, lo que debe ser considerado, valorado y apreciado sin que haya lugar a su deformación y/o distorsión, porque sería como admitir su propia negación al colapsar el sistema jurídico, restarle eficacia y eficiencia al juez y plantear una suerte de ruptura al principio de confianza legítima. En este sentido, el precedente jurisprudencial constitucional considera,

“El derecho de acceso a la administración de justicia, sufriría grave distorsión en su verdadero significado si, como lo desean los demandantes, este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie. Semejante concepción conduciría a la parálisis absoluta del aparato encargado de administrar justicia. Implícitamente supondría además la exoneración del individuo de toda ética de compromiso con la buena marcha de la justicia, y con su prestación recta y eficaz. Y, en fín (sic), el sacrificio de la colectividad, al prevalecer el interés particular sobre el general. En suma, esa concepción impediría su funcionamiento eficaz, y conduciría a la imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales posibilidades de resolución de sus conflictos. Todo lo cual sí resultaría francamente contrario a la Carta”(4).

A lo que se agrega por el precedente jurisprudencial constitucional,

“El derecho de acceso a la administración de justicia, sufriría grave distorsión en su verdadero significado si, como lo desean los demandantes, éste pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie. Semejante concepción conduciría a la parálisis absoluta del aparato encargado de administrar justicia (...). En suma, esa concepción impediría su funcionamiento eficaz, y conduciría a la imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales posibilidades de resolución de sus conflictos. Todo lo cual sí resultaría francamente contrario a la Carta”(5).

6. Desde la perspectiva propiamente del instituto de la caducidad, su alcance, conforme al fundamento constitucional que se expresó, debe considerarse en los términos que el precedente constitucional ofrece,

“... la institución jurídica de la caducidad de la acción se fundamenta en que, como al ciudadano se le imponen obligaciones relacionadas con el cumplimiento de los deberes de colaboración con la justicia para tener acceso a su dispensación, su incumplimiento, o lo que es lo mismo, su no ejercicio dentro de los términos señalados por las leyes procesales —con plena observancia de las garantías constitucionales que integran el debido proceso y que aseguran plenas y amplias posibilidades de ejercitar el derecho de defensa—, constituye omisión en el cumplimiento de sus obligaciones de naturaleza constitucional y, por ende, acarrea para el Estado la imposibilidad jurídica de continuar ofreciéndole mayores recursos y oportunidades, ante la inactividad del titular del derecho en reclamar el ejercicio que le corrresponde (sic).

De ahí que tampoco sea sostenible el argumento según el cual la caducidad frustra el derecho de acceso a la justicia pues, mal podría violarse este derecho respecto de quien gozando de la posibilidad de ejercerlo, opta por la vía de la inacción. Es imposible que pueda desconocerse o vulnerarse el derecho de quien ha hecho voluntaria dejación del mismo, renunciando a su ejercicio o no empleando la vigilancia que la preservación de su integridad demanda”(6).

7. En este marco, es claro que la tutela constitucional del derecho al acceso a la administración de justicia en el que está inmersa la consideración del término de caducidad no puede pretender que se ampare la “inacción o negligencia del titular”, pese a que se revelen circunstancias que pongan en cuestión o no la causa sino el desencadenamiento continuado de las consecuencias, como sucede en el asunto decidido por la Sala, donde la determinación de los efectos de la etiología que venía padeciendo se viene a establecer con ocasión de la ecografía realizada el 13 de julio de 1994 y de la intervención realizada el 11 de noviembre de 1994 en las que se encontró el oblito quirúrgico. No se puede, en cualquier caso, prodigar el abandono del ejercicio de los derechos, porque sería tanto como respaldar el ejercicio indiscriminado de las acciones judiciales en cualquier tiempo sin que se manifieste la verdadera voluntad de conservar o no su derecho.

8. Y cabe resaltar, que el ejercicio de la acción de reparación directa dentro de los términos fijados por el artículo 136 numeral 8º del Código Contencioso Administrativo, representa una manifestación clara del principio de seguridad jurídica y de la prevalencia del interés general, por lo que el precedente jurisprudencial constitucional considera que la caducidad se constituye en el,

“... límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”(7).

A lo que se agrega, siguiendo el precedente jurisprudencial constitucional,

“La caducidad es una institución jurídico procesal a través del cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso”(8).

9. Todo lo anterior no encuentra correspondencia con lo sostenido por la Sala en el fallo, donde claramente se busca conceder derechos subjetivos a aquellos que encontrándose en determinadas circunstancias y/o condiciones médicas puedan invocar en cualquier tiempo la acción de reparación directa, como cuando se afirma que “cuando existe un tratamiento médico que se prolonga en el tiempo y respecto del cual se genera una expectativa de recuperación” derivada del suministro de un tratamiento prolongado, el cómputo de la caducidad “no inicia hasta tanto no se haya proferido el diagnóstico definitivo del paciente”.

10. Está claro, en mi criterio, que la flexibilización que se pretende operar se hace sustentada en la invocación de la denominada “expectativa de recuperación” que es una manifestación, sin, duda, de la afirmación de un derecho subjetivo como prevalente, cuando, como lo resalta el precedente jurisprudencial constitucional el sentido del instituto procesal de la caducidad es la protección del interés general. Además, porque lo que justifica la aplicación de la caducidad es precisamente evitar la incertidumbre respecto al deber o no que cabría achacar al estado de reparar un daño antijurídico causado. En este sentido, el precedente jurisprudencial constitucional señala,

“La justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre que podría generarse ya sea por la eventual anulación de un acto administrativo, o el deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u omisión suya. Así, en esta materia, se han establecido plazos breves y perentorios para el ejercicio de estas acciones, transcurridos los cuales el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del interés general”(9).

11. En criterio de la Sala los términos de caducidad, en especial para el ejercicio de la acción de reparación directa, están fijados para ofrecer la certeza jurídica(10) a todo ciudadano que se crea con la posibilidad de invocar la tutela judicial, pero también a toda la colectividad, especialmente cuando se trata del respeto que merece proteger frente a la estabilidad cuando se trata de daños antijurídicos cuya causa y ocurrencia se consolidó en un momento temporal preciso, sin perjuicio del carácter continuado del mismo. En ese sentido, permitir la aplicación de la flexibilización del término de caducidad en materia de responsabilidad de la administración pública por falla en la actividad médica, que implica el ejercicio en cualquier tiempo de la acción, puede vulnerar los derechos al debido proceso y a la pronta administración de justicia, tal como se ha sostenido por el precedente jurisprudencial constitucional,

“De ahí que, la posibilidad de ejercer la acción de reparación directa en cualquier tiempo, como lo pretende el actor, no sólo vulneraría los derechos al debido proceso y a la pronta administración de justicia, sino la seguridad y certeza jurídicas en que se fundamenta el Estado de derecho”(11).

12. Partiendo del precedente de la Sala, cuando se de determinar el cómputo de la caducidad de la acción [en similares condiciones a la prescripción extintiva que opera en materia civil].

“Si la prescripción extintiva de una acción no se cuenta sino desde el día en que ésta nace, o como dice Chiovenda, desde “el día en que tenga el poder de pedir la actualización de la ley”, una acción de responsabilidad comienza a prescribir desde el día en que la víctima sufre el perjuicio, desde el día en que se causa el daño, porque es en este momento cuando nace el derecho a obtener la reparación. Mas, no quiere ello decir que después de una primera demanda, la víctima no puede reclamar una nueva indemnización mediante el ejercicio de una acción nacida de un nuevo perjuicio, porque precisamente ésta no empieza a prescribir sino desde el día en que el perjuicio se realiza. Y esto no sólo es exacto cuando se trata de daños repetidos, sino también cuando el perjuicio es continuado. Ahora bien, los perjuicios que causa la abstención u omisión de un deber no se producen siempre en forma instantánea, pues, cuando se trata de bienes jurídicos no susceptibles de destrucción o disminución, los efectos nocivos de la omisión no surgen ni se agotan en un instante, porque ella apenas viene a hacer un obstáculo en el disfrute de tales bienes. Después de la lesión que se realiza en el primer momento, la violación del derecho y el daño o perjuicio consiguiente, se renuevan continuamente, mientras dura o permanece el estado de abstención u omisión, en relación con tal clase de bienes jurídicos. Así, por ejemplo, la omisión o abstención para resolver una solicitud de licencia para exportar banano, que es un bien susceptible de destrucción, puede causar el daño de la pérdida del cargamento en un instante dado; en cambio la omisión, o abstención en resolver sobre una licencia para edificar, constituye apenas un obstáculo para el disfrute del inmueble, mediante edificación y por eso el daño que causa no se produce de una vez, sino que se renueva en forma indefinida, mientras dura o permanece la omisión. En este caso los perjuicios son continuados, la acción de resarcimiento nace desde que principian a causarse, pero no prescribe al mismo tiempo respecto de todos, porque no se realizan o consuman en un mismo instante. Bien puede decirse que si la acción es la misma en su naturaleza, cada vez que se renueva el perjuicio nace el derecho a obtener la reparación y comienza desde que el nuevo daño se produce”(12) (subrayado fuera de texto).

13. Lo anterior, incluso, se afirma para no abrir la puerta a una suerte de flexibilización de los términos de caducidad cuando no se tiene plenas garantías de las circunstancias que motivaron al accionante a o ejercer la acción de reparación cuando se manifestó el afloramiento del hecho dañoso, y no de sus efectos o consecuencias continuadas, sin perjuicio de dividir el iter causal y considerar el último evento como un daño autónomo de su origen.

14. Ahora bien, y en gracia de discusión, ni siquiera en el supuesto de desaparición forzada el precedente de la Sala ha modificado la esencia del instituto de la caducidad, sino que plegándose a la modificación operada por el legislador respecto al momento en que inicia el cómputo de la misma ha ratificado que una vez se produce la aparición de la víctima, o la ejecutoria del fallo definitivo en la jurisdicción penal, se empezará a contar el término de caducidad el cual no varía. En ese sentido el precedente de la Sala sostiene,

“La Sala reitera que la ocurrencia de los eventos consignados en la norma en cita no implica que no opere la caducidad para la reclamación de los perjuicios causados con el evento de “desaparición forzada”, toda vez que lo que el legislador hizo fue introducir una variación en relación con el momento en que se inicia el conteo del término para intentar la acción, el cual queda pues sometido al acaecimiento de una de dos condiciones: i) el aparecimiento de la víctima; o ii) la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal. Por manera que el término de dos años previstos en la norma, no varía”(13).

15. De acuerdo con todo lo anterior, encuentra la Sala que el actor y apelante demandó la acción u omisión cometida por las autoridades policiales, especialmente el daño que pudo haberse ocasionado como consecuencia del proceso contravencional iniciado, cursado y decidido por la Inspección Urbana del municipio del Valle de San Juan y por la Alcaldía del mismo municipio, cuyas decisiones se tomaron el 23 de enero y 2 de marzo de 1996.

Está claro que en la demanda no se presentó alguna pretensión contra las decisiones judiciales, que con ocasión del conflicto de competencias trabado entre la Secretaria de Gobierno del Departamento del Tolima y el juzgado promiscuo del municipio definió el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Disciplinaria del Tolima, lo que habría permitido realizar el cómputo del término de caducidad a teniendo en cuenta la providencia del Juzgado Tercero Penal del Circuito, esto es, desde el 25 de agosto de 1997, ya que sería a partir de esta que se habría entendido el acaecimiento del hecho que causó el daño, porque esta es la que determinaba la inexistencia del fundamento jurídico que justificaba la decisión. Sin embargo, como la decisión del juez promiscuo fue la de declarar la nulidad de todo lo actuado a partir del 17 de julio de 1995, no puede la Sala tener en cuenta como fecha para realizar el cómputo de la caducidad cualquiera de las dos en las que se produjeron las providencias por parte de las autoridades policiales locales (Inspección Urbana y Alcaldía), teniendo como fecha para ello la de la providencia del Juzgado Tercero Penal del Circuito porque esta deja sin fundamento la pervivencia de la acción contravencional por haber operado la “reparación íntegra”.

Todo lo anterior lleva a la Sala a confirmar la decisión del a quo de declarar que no prospera la excepción de caducidad propuesta por la demandada, pero por los argumentos sostenidos en esta instancia.

3. Los hechos probados.

De acuerdo con los medios probatorios allegados al proceso y que son objeto de valoración probatoria, se debe tener en cuenta como hechos probados:

— Oficio de la Secretaría de Gobierno y del Ordenamiento Jurídico, División Justicia Policiva, del Departamento del Tolima, de 25 de septiembre de 1998, en el que se consignó,

“Están al Despacho las Diligencias (sic) correspondientes a la Contravención (sic) Especial (sic) de Hurto (sic) entre Condueños (sic) iniciado por Aura Josefa Maria Hernandez Quimbayo contra Jesús María Hernández Quimbayo, para decidir el Recurso (sic) de Apelación (sic) interpuesto por el defensor del procesado contra la providencia de enero 23 de 1996, proferida por la Inspección Urbana Municipal de Policía de Valle de San Juan. Por medio de la cual se declara a Jesús María Hernández Quimbayo autor y responsable de la Contravención (sic) Especial (sic) de Hurto (sic) Simple (sic) y se condena a dos (2) meses de arresto y al pago de $ 335.226 pesos como indemnización de perjuicios.

Pero como la Corte Constitucional en Sentencia C-364 de 1996 declaró inexequible la expresión consagrada en el inciso primero del artículo 16 de la Ley 228 de 1995 que decía: “que se cometan a partir de su vigencia”, resulta obvio que no existe razón para mantener en los Inspectores de Policía el conocimiento de las contravenciones sancionadas con arresto, sino que éste corresponde al juez penal o promiscuo municipal, sin importar de manera alguna que los hechos sucedieran con anterioridad a la vigencia de la citada ley, pues para la Corte la prolongación de la competencia en manos de las autoridades de policía vulnera los derechos a la libertad y al debido proceso (...).

En consecuencia corresponde enviar por competencia las presentes diligencias al juzgado promiscuo municipal de Valle de San Juan Tolima, para dar cumplimiento a la referida sentencia constitucional” (fl. 24, cdno. 1).

— Oficio de la Secretaría de Gobierno y del Ordenamiento Jurídico, División Justicia Policiva del Departamento del Tolima, de 27 de enero de 1997, en el que se consignó,

“Considera esta jurisdicción que es inminente el hecho de confirmar el auto prealudido, emanado de esta dependencia, pues, contrario sensu, de los lineamientos tomados por el Juzgado Promiscuo Municipal del Valle de San Juan en su auto fechado el diez (10) de octubre de mil novecientos noventa y seis (1996) estamos pronunciándonos al efecto de la siguiente manera: en nuestro sentir, para la época en que fue concedido el Recurso (febrero nueve 9 de mil novecientos noventa y seis 1996) (fl. 110), la entidad que lo hizo, no era competente para ello; pues, la Ley 228 del 21 de diciembre de 1995, entró en vigencia a partir de la fecha de su promulgación, lo que generó un traslado inmediato de competencias entre los dos órganos en mención. Así, no buscamos que los cargos generados por las irregularidades que presenta este procedimiento vayan en detrimento de los intereses que tiene el presunto contraventor; de esta manera a quien le corresponde velar por la aplicación de los principios regulados del Derecho Penal y de nuestra Carta Magna, como el derecho de defensa, el debido proceso, y la publicidad del proceso, corresponde a los funcionarios de la Rama Judicial del Poder Público.

En consecuencia, remítase nuevamente las presentes diligencias por competencia al Juez Promiscuo Municipal del Valle de San Juan Tolima, para dar cumplimiento a lo ordenado en la sentencia constitucional referida, y si es de su interés, que provoque la colisión de competencia que dirima definitivamente el conflicto” (fls. 25 y 26 cdno. 1).

— Copia de la providencia del Consejo Superior de la Judicatura, seccional Tolima, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, de 20 de mayo de 1997, en que se resolvió,

“El caso sub judice aparece evaluado como hurto entre condueños, que de conformidad con la Ley 23 de marzo 21 de 1991, alcanza el nomen juris de contravención especial en el numeral 13, artículo 1º de esta última ley. En consecuencia, tiene toda la razón la división de justicia policiva del departamento del Tolima, al manifestar que la competencia de estos asuntos radica en el señor juez promiscuo municipal de Valle de San Juan, quien no debe eludir el conocimiento del respectivo proceso, con la tesis de que está pendiente por resolver un recurso de apelación, que de ninguna manera puede desatar la división policiva respectiva, porque no tiene competencia para ello. Como tampoco tenía competencia la Inspección Urbana Municipal de Policía de Valle de San Juan, para dictar la providencia de enero 23 de 1996, mediante la cual declara a Jesús Maria Hernández Quimbayo como autor responsable de la contravención especial de hurto entre condueños. El único competente para decidir, es el señor juez promiscuo municipal de Valle de San Juan, quien debe hacer uso de los correctivos legales que le señala el procedimiento penal, y enderezar las cosas conforme a la ley de impulso procedimental pertinente. Es decir anular lo que haya sido dictado por fuera de los cauces de la ley que asigna competencia, y decidir el caso sub-examine bajo los parámetros de la ley 228 de 1995” (fl. 29, cdno. 1).

— Copia del auto del juzgado promiscuo municipal de Valle de San Juan Tolima, de 10 de junio de 1997, por el que se resolvió acerca de la viabilidad o no de la nulidad de lo actuado oficiosamente, argumentando,

“Sin entrar más afondo (sic), observamos que el denunciado Jesús María Hernández Qumbayo, no se le resolvió su situación jurídica, mucho menos se decretaron prueba, conforme lo dispone el artículo 4º de la Ley 23 de 1991, es decir, que no cumplió con las ritualidades de la Ley 23 del 91, que atribuye competencia a las inspecciones de policía para la investigación contravencional de conductas tales como las que hoy nos ocupan y que actualmente le compete al Juzgado por disposición de la Ley 228 de 1995. Ni se le dió (sic) el trámite especial del Decreto 900 de 1991, sino que, sin el sujeto activo de la contravención haber sido vencido en juicio se condenó, fuera a ello cuando se notificó el susodicho fallo al defensor del condenado doctor Jorge Sánchez Arce, solicitó la revocatoria del fallo o la apelación de la sentencia 23 de enero de 1996, cuya petición de apelación sufrió el derrotero de las autoridades Administrativas (sic) sin pronunciamiento de fondo sobre el mismo fallo, pero como se dijo anteriormente se observa una serie de irregularidades que afectaron el debido procedimiento de la investigación Contravencional (sic), puesto que para haber proferido un fallo debía antes de inculparle responsabilidad contravencional, es decir cargos concretos o habersele (sic) citado en audiencia de juzgamiento, requisito que brilla por su ausencia y sin más fue condenado a arresto de dos meses y posiblemente al pago de perjuicios y por demás extra petita a personas que no habían intervenido en querella y solo fue el querer del funcionario que profería dicho fallo, es decir que toda la actuación contravencional está viciada de irregularidades de forma y de fondo, ya que si bien la denunciante denunció (sic) un perjuicio se debía haberse (sic) investigado por sus perjuicios y no a otras personas que no tenían interés en hacerlo, razón más que suficiente para declarar inclusive la nulidad del fallo policivo (sic) por irregularidades y porque no más declarar la nulidad total del procedimiento adelantado por la inspección central de policía, por la comprobada existencia de irregularidades sustanciales que afectan el debido proceso y que arranca desde el mismo momento en que fue recibida es decir a partir de los folios 1 al 34 frente del C. (sic) principal y la nulidad de las actuaciones de los folios 37 a 108, 110 vuelto hasta el folio 136 frente del mismo c (sic), principal, teniendose (sic) los demás habilitados, para subsanar los defectos observados” (fls. 32 y 33, cdno. 1).

Por lo anterior, el juzgado promiscuo municipal de Valle de San Juan (Tolima) resolvió declarar la nulidad “de todo lo actuado, a partir inclusive de la actuación de fecha 17 de Julio de 1995” (fl. 33, cdno. 1).

— Copia del auto de 10 de julio de 1997 del juzgado promiscuo municipal de Valle de San Juan (Tolima), por medio del cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la decisión del mismo despacho de 10 de junio de 1997 y se concedió ante el superior el recurso de apelación, en el que se consideró,

“... el juzgado mantiene su auto de fecha diez (10) de Junio del año que transcurre... ya que como se dijo allí se violaron las ritualidades del debido proceso y el procedimiento rituado por la Ley 23 de 1991” (fl. 36, cdno. 1).

— Copia del concepto de la Procuraduría Judicial II en lo Penal 100 ante el Tribunal Superior de Ibagué, de 6 de agosto de 1997, en el que se expresó,

“Esta agencia del Ministerio Público al revisar la actuación, llega a la conclusión que las irregularidades reseñadas por el señor juez promiscuo municipal del Valle de San Juan en su providencia de junio 10 del corriente año (...) se aprecian de bulto, las que comparte en su integridad, y que considera innecesario repetirlas por haberlas percibido directamente al momento de revisar minuciosamente la actuación, irregularidades que conculcan el derecho de defensa del procesado, como bien lo apunta el a quo en el auto impugnado, como tambien (sic) en lo que respecta al trámite imprimido, que si bien es cierto que a lo largo del mismo se hace referencia a la Ley 23 de 1991, no es menos cierto que no se cumplieron a cabalidad con los requerimientos exigidos en cada momento del proceso” (fl. 39, cdno. 1).

— Copia del auto de 25 de agosto de 1997 del Juzgado Tercero Penal del Circuito por el que se desató el recurso de apelación, afirmando,

“... considera el juzgado que le asiste razón al apelante cuando refiere que para el inspector urbano municipal de policía del Valle de San Juan tenía competencia para ello y no se podía decretar la nulidad de lo actuado por él; pero resulta que la equivocación del Inspector en remitir la contravención en apelación del fallo a la alcaldía; el alcalde haberle dado trámite y luego haber revocado su actuación; sumado el tiempo que permaneció el expediente al despacho del abogado ponente de la división de justicia policiva de la secretaría de gobierno y ordenamiento jurídico de la Gobernación del Tolima, alcanzó a salir la sentencia de la H. (sic) Corte Constitucional delegándole el conocimiento en primera instancia de las contravenciones especiales, a los juzgados penales municipales o promiscuos municipales, así fuera por hechos cometidos antes de la vigencia de la Ley 228 de 1996 (sic), perdiendo de inmediato la competencia los Gobernadores para conocer en segunda instancia, razón por la cual, la referida división de justicia policiva, el 27 de septiembre de 1996, cuando ya había perdido competencia, dispuso devolver la actuación en el estado que se encontraba al juzgado promiscuo municipal del Valle de San Juan.

Entonces, encontrándose dirimido el conflicto de competencia que se suscitó respecto del recurso de apelación del fallo proferido por la inspección urbana municipal de policía del Valle de San Juan, cuando la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura Seccional del Tolima, le atribuyó la competencia al juzgado promiscuo municipal de la referida localidad del Valle de San Juan; no podía ese Juzgado entrar a revisar el fallo proferido por la inspección tampoco remitirlo al superior jerárquico para efectos del recurso de apelación porque sería al penal del circuito de Ibagué, que nada tiene que ver con decisiones de las inspecciones de policía; por lo que hizo bien en decretar la nulidad de todo lo actuado por la Inspección, haciendo uso de los correctivos legales que le señala el procedimiento penal y enderezar las cosas conforme a la ley y como se lo sugirió la autoridad que dirimió el conflicto.

Por todo lo anterior debería confirmarse la providencia recurrida, si no fuera porque a folio 124 del cuaderno original obra manifestación escrita de la querellante Aura Josefa Hernández Quimbayo, en la que se advierte que en virtud de un arreglo formal a que llegó con el señor Jesús Maria Hernández Quimbayo, se declara a paz y salvo por todo concepto, razón por la cual, partiendo del principio de favorabilidad y teniendo en cuenta que el artículo 28 de la Ley 228 de 1995 enseña que en los casos de contravenciones especiales, entre otras, en la de hurto entre condueños, la acción se extinguirá cuando el inculpado repare íntegramente el daño y esa situación se presenta en este caso, por lo que no queda otra alternativa que la de decretar la extinción de la acción contravencional aquí querellada en favor del tantas veces referido Jesus Maria Hernández Quimbayo.

Como consecuencia de lo anterior, se ordenará la devolución del valor de la caución prestada por Jesús María Hernández Quimbayo” (fls. 47 y 48, cdno. 1).

— Testimonio rendido por Luis Alberto Benavides Landínez, en el que expresó,

“Preguntado? Dado (sic) a conocer sucintamente los hechos materia de declaración? Contestó: el señor Hernández viene en una situación económica bastante difícil en parte generada por sus problemas en el Valle de San Juan, igualmente esto ha significado el deterioro moral o mental pues vive con cierta reserva para poder desempeñarse libremente. No me consta perjuicios materiales que haya sufrido con esto de manera directa, pero como lo dije anteriormente el hecho de no poder conseguir puesto o algún cargo pudo haberlo perjudicado de alguna manera” (fl.73 c1).

— Testimonio rendido por Gloria Porras de Rojas, en el que manifestó,

“Preguntado? Dado (sic) a conocer sucintamente los hechos materia de declaración? Contestó: él me comentó sobre una herencia que tenía como perdida y unos arriendos de unos lotes en el municipio del Valle de San Juan. Moralmente lo acabó porque el (sic) no tiene nada más y el (sic) estaba esperanzado en la herencia, yo lo he visto angustiado y preocupado” (fl. 74, cdno. 1).

— Testimonio rendido por María Susana Rodríguez Trujillo, en el que afirmó,

“Preguntado? Dado (sic) a conocer sucintamente los hechos materia de declaración? Contestó: bueno el (sic) hace como dos años que no ha vuelto a trabajar con la Caja Nacional, creó (sic) que es a raíz del problema que el señor magistrado me ha puesto de presente... En cuanto a los perjuicios morales y materiales no me consta nada” (fl. 75, cdno. 1).

— Testimonio rendido por Marta Julia Martínez Beltrán, en el que expresó,

“Preguntado? Dado (sic) a conocer sucintamente los hechos materia de declaración? Contestó: me consta que en esa época el me comentó lo que estaba ocurriendo, daño morales a simple vista se palpaban por el estado de ánimo de él y también de mi secretaria porque ella también fue afectada. Daños económicos consistente en que al señor Hernández no le volvieron a dar contratos porque no podía cumplir con el pasado judicial” (fl. 77, cdno. 1).

— Testimonio rendido por Diego Fernando Pinzón Montoya, quien manifestó,

“Preguntado? Dado (sic) a conocer sucintamente los hechos materia de declaración? Contestó: con respecto al problema jurídico tuve conocimiento que le siguieron un proceso con una situación que se presentó en el municipio del Valle de San Juan, pero realmente no sé en qué consistió esa situación. Lo que si se es que en virtud de ello al señor le figuraron algunos antecedentes que lo perjudicaron personal, patrimonial y laboralmente... Preguntado? Puede usted concretarnos esa clase de perjuicios? Contestó: antes de ingresar a la caja al señor Hernández le dieron una orden de prestación de servicios y como figuraba con antecedentes tuvo algunos problemas para poder cumplir el objeto contractual” (fl. 78, cdno. 1).

— Oficio DSF 2373 de 8 de junio de 1999 por el que la directora seccional de fiscalías informó:

“... revisado los libros radicadores y el archivo sistematizado sobre Ordenes (sic) de Captura (sic), Medidas (sic) de Aseguramiento (sic), Procesos (sic) Iniciados (sic), Sentencias (sic) Condenatorias (sic) hasta la fecha, no se hallo (sic) anotación alguna en contra de Jesús María Hernández Quimbayo” (fl.1 c2).

— Oficio 3758 de 22 de septiembre de 1997 del director seccional de Cajanal EPS Tolima, con el que se informó que Jesús María Hernández Quimbayo fue,

“... vinculado con carácter de supernumerario hasta por el término de tres (3) meses, en el cargo de conductor mecánico, código 5310 Grado (sic) 11” (fl.15, cdno. 3).

— Copia de la certificación del jefe de división administrativa y financiera de la Caja Nacional de Previsión Social EPS, seccional Tolima, en la que se consignó,

“Que el señor Jesús Maria Hernández Quimbayo... laboró en esta Institución (sic) en la modalidad de contrato de prestación de servicios técnicos, según orden 0145 de julio 24 de 1997, por el término de 18 días y 0161 de agosto 11 de 1997, por él (sic) termina (sic) de un mes, con una asignación mensual de trescientos mil pesos ($ 300.000) m/cte.” (fl. 16, cdno. 3).

4. Problema jurídico.

De lo anterior se puede plantear como problema jurídico: determinar si de las decisiones adoptadas por las autoridades municipales de policía (inspección urbana y alcaldía) se produjo un daño antijurídico.

5. Daño antijurídico.

1. La Sala, mediante el análisis de los medios de prueba obrantes en el expediente, considera que no se demostró que de las decisiones de las autoridades municipales de policía (inspección urbana y alcaldía) se produjo un daño antijurídico al actor. En ese sentido cabe precisar varias cuestiones:

2. El a quo encontró que no cabía imputar el daño a la entidad demandada atendiendo a dos aspectos concretos:

— El proceso contravencional cursado por la inspección urbana del municipio del Valle de San Juan (Tolima) se inició y tramitó estando vigente la Ley 23 de 1991 y la Ley 228 de 1995, lo que le confería a los inspectores la facultad de tramitar y decidir este tipo de procesos.

— De tal manera que no hubo extralimitación de funciones, ni una vía de hecho por parte de dicha autoridad, ni por parte de la alcaldía municipal.

3. Para la parte actora como apelante, el a quo no tuvo en el ordenamiento jurídico colombiano no puede haber prisión por deudas, y que en todo caso el daño deriva de la acción u omisión de las autoridades de policía del municipio demandado.

4. De acuerdo con el informe secretarial del Juzgado Tercero Penal del Circuito de Ibagué, de 10 de junio de 1999,

“... se constató que en el tomo IV de procesos de segunda instancia, aparece la Radicación 2609, contra Jesús Maria Hernández Quimbayo, por el delito de hurto entre condueños, siendo denunciante Aura Josefa María Hernández Quimbayo, la que correspondió por reparto el 25 de julio de 1997, procedente del Juzgado Promiscuo Municipal del Valle de San Juan —Tolima— en apelación del auto que declaró la nulidad de todo lo actuado, a partir de la actuación de fecha 17 de julio de 1995.

Por auto del 25 de agosto de 1997, este juzgado decretó la extinción de la acción por reparación íntegra del daño a favor de Jesús María Hernández Quimbayo, por la Contravención (sic) Especial (sic) de Hurto (sic) entre condueños... se ordenó la devolución del valor de la caución a Jesús María” (fl. 4, cdno. 2).

Así mismo, conforme con el Oficio 70 de 22 de junio de 1999 de la inspección urbana municipal de policía del Valle de San Juan (Tolima), se encontró,

“... que revisados los libros llevados en esta oficina, se encontró escrito sobre un hurto entre condueños- siendo denunciante Aura Josefa Hernández Quimbayo, implicando al señor Jesús María Hernández Q. Hechos sucedidos para el año de 1995, y en fecha octubre 30 de 1.996, se enviaron al juzgado promiscuo municipal de este Municipio” (fl. 7, cdno. 2).

5. Luego, los hechos objeto del proceso contravencional ocurrieron en 1995, precisándose que el mismo se impulsó a partir del 17 de julio de 1995, fecha en la cual estaba vigente la Ley 23 de 1991 que facultaba a los Inspectores de Policía para conocer en primera instancia, entre otras, la contravención especial identificada como “hurto entre condueños” (art. 1.13)(14).

En la misma norma se advertía en el artículo 11,

“Las irregularidades procedimentales y la falta de competencia serán subsanadas por el funcionario que esté conociendo de asunto oficiosamente o a petición de parte, salvo que hayan sido allanadas expresa o tácitamente por éstos, y siempre que no afecten los derechos de las partes.

La falta de competencia para dictar sentencia sólo genera la nulidad de esta providencia”.

6. En tanto que la Ley 228 de 1995 en su artículo 16 consagraba,

“De las contravenciones especiales de que trata esta Ley, de las demás previstas en la Ley 23 de 1991 y de todas aquellas sancionadas con pena de arresto por la Ley 30 de 1986 y normas complementarias, que se cometan a partir de su vigencia, conocerán en primera instancia los jueces penales o promiscuos municipales del lugar donde se cometió el hecho, o en su defecto los del municipio más cercano al mismo” (aparte resaltado declarado inexequible).

7. De dicha norma fue declarado inexequible el apartado que reza: “que se cometan a partir de su vigencia” por la Corte Constitucional en la Sentencia C-364 de 14 de agosto de 1996, en la que se sustentó,

“La prolongación de la competencia en manos de la autoridades de policía vulnera los derechos a la libertad y al debido proceso, consagrados respectivamente en los artículos 28 y 29 de la Constitución, que confieren exclusivamente a las autoridades judiciales la facultad de limitar, a través de la imposición de sanciones de prisión o arresto, la libertad de los ciudadanos. Con la expedición de la Ley 228 de 1995 cobró plena vigencia el artículo 28 de la Carta, resultando inconstitucional la aplicación del artículo 28 transitorio, pues éste sólo rigió hasta el momento en que se expidió la ley que trasfirió a los jueces el conocimiento de las contravenciones sancionadas con pena de arresto. El artículo 16 demandado sí vulnera el derecho a la igualdad de los procesados por las contravenciones cometidas con anterioridad a la vigencia de la Ley 228 de 1995, quienes, en virtud de la disposición, serán sometidos al juicio de funcionarios inidóneos —ya que no siempre estos son abogados—, dependientes, subordinados jerárquicamente carentes de autonomía y motivados por el interés de la administración; a diferencia de quienes realicen los hechos típicos con posterioridad a la vigencia de la ley, que serán juzgados por jueces, funcionarios de quienes se predica su autonomía e independencia. No constituye razón suficiente para mantener en los inspectores de policía el conocimiento de las contravenciones sancionadas actualmente con arresto, el hecho de que las normas anteriores resultan más favorables a los procesados, pues de ninguna manera el juez penal o promiscuo municipal a quien corresponda conocer de los hechos ocurridos con anterioridad a la vigencia de la ley, podrá desconocer los beneficios o garantías concedidos en las normas preexistentes”(15).

Pese a lo anterior, en la misma sentencia la Corte Constitucional precisó:

“La asignación de competencias a autoridades administrativas, en este caso a los inspectores de policía, para conocer de hechos punibles que tuvieran fijada una sanción privativa de la libertad, fue analizada por esta Corte al amparo de la Constitución vigente y declarada exequible en forma condicionada, esto es, hasta que se expidiera la ley que asignara competencia definitiva para conocer de tales contravenciones a las autoridades judiciales. Así se dejó consignado en el fallo respectivo:

“De conformidad con lo anterior, la Corte Constitucional procederá en cada caso a declarar la constitucionalidad de las normas acusadas que atribuyan a las autoridades de policía la facultad de privar de la libertad a las personas e imponer penas de arresto; pero se trata de una constitucionalidad condicionada puesto que ella se fundamenta en el artículo 28 transitorio, por lo cual sólo opera hasta tanto el legislativo expida la ley que le confiera por vía definitiva a las autoridades judiciales el conocimiento de los hechos punibles sancionados actualmente con pena de arresto”(16).

8. Para la Sala, sin duda, no se demostró por el actor el daño antijurídico, ya que la invocación del precedente jurisprudencial constitucional sólo indica dos cuestiones:

i) Que la competencia de los inspectores de policía fue declarada exequible condicionadamente, de manera que la decisión adoptada por el inspector urbano del municipio del Valle del San Juan el 23 de enero de 1996 estaba amparada no solo de sustento constitucional, sino también legal, en tratándose del ejercicio de las competencias propias a los procesos contravencionales para los que fueron facultados este tipo de funcionarios, conforme a la Ley 23 de 1991. Y es precisamente este un argumento sustancial, puesto que se pretende sustentar la existencia de un daño en la extralimitación de funciones, lo que no se encuentra acreditado, por el contrario se confirma y ratifica que para la época de las decisiones adoptadas tanto por la inspección de policía (23 de enero de 1996), como de la alcaldía del municipio del Valle de San Juan (2 de marzo de 1996), se hicieron dentro de las constitucional y legalmente conferidas, habiendo estado habilitadas para sustanciar el procedimiento contravencional e imponer la medida de arresto o alternativas a las que hubiera lugar.

ii) Que la decisión de declarar la inexequibilidad del apartado mencionado atrás del artículo 16 de la Ley 228 de 1996 por parte de la Corte Constitucional sólo surte efectos hacia el futuro, ex nunc [a menos que la Corte Constitucional module en la misma sentencia sus efectos, lo que no ocurre en eta materia], de manera que no afecta las decisiones adoptadas en enero y marzo de 1996, teniendo en cuenta que la Sentencia C-364 se profirió y surtió efectos una vez se notificó después del 14 de agosto de 1996, de forma tal que se mantiene la constitucionalidad, la legalidad y la competencia asignada a los Inspectores de Policía, cuyas decisiones se hubieran proferido con anterioridad a la última de las fechas, sin perjuicio del conflicto de competencia y la nulidad declarada dentro del caso como consecuencia de la aplicación que se le quiso dar al asunto.

Siendo esto así, no cabe afirmar como demostrada la existencia de daño antijurídico alguno, sino que por el contrario desde la perspectiva de la competencia, del ejercicio de las funciones y atribuciones de las autoridades policiales del municipio que actuaron en el procedimiento contravencional cursado contra el actor no se produjo ni una extralimitación de funciones, ni se concretó una vía de hecho, ni se demostró que la acción propia de iniciar, cursar o tramitar el mencionado proceso haya causado daño antijurídico en los intereses o derechos del actor, ya que se trataba de una carga soportable, a la que todo ciudadano estaba obligado a sujetarse. No debe olvidarse que existen componentes del daño a los que todo ciudadano está llamado a soportar, por tratarse de un resultado propio al juicio de igualdad, y que se impone a partir de la afirmación de la justicia distributiva(17) (igual distribución de las cargas en sociedad, en el postulado básico de Rawls).

Conforme a los anteriores argumentos jurídicos, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, declarando como no probada la excepción de caducidad y la denegación de todas las pretensiones de la demanda.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y como en este caso se encuentra que la parte actora al hacer desplegar la actividad judicial de manera injustificada, se encuentra que habrá lugar a imponerlas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia recurrida, esto es, la proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima de 19 de junio de 2000, que declaró que no prosperaba la excepción de caducidad y se deniega las pretensiones de la demanda, con fundamento en los argumentos de esta Sala.

2. CONDENASE en costas a la parte actora en los términos de ley.

3. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen”.

Cópiese, notifíquese, cúmplase.

(1) Corte Constitucional, SC-165 de 1993.

(2) Corte Constitucional, SC-165 de 1993.

(3) Corte Constitucional, SC-351 de 1994.

(4) Corte Constitucional, SC-351 de 1994.

(5) Corte Constitucional, SC-418 de 1994.

(6) Corte Constitucional, SC-351 de 1994.

(7) Corte Constitucional, SC-115 de 1998.

(8) Corte Constitucional, SC-832 de 2001. Puede verse también sentencias C-394 de 2002, C-1033 de 2006, C-410 de 2010.

(9) Corte Constitucional, SC-832 de 2001.

(10) Corte Constitucional, SC-115 de 1998.

(11) Corte Constitucional, SC-115 de 1998.

(12) Sentencia de 27 de junio de 1985.

(13) Sentencia de 10 de diciembre de 2009. Exp. 35528.

(14) De acuerdo con la norma esta contravención rezaba de la siguiente manera: “13. Hurto entre condueños. Si las conductas tipificadas en los numerales 15 y 16 se cometieren por socio, copropietario, comunero o heredero, sobre cosa común indivisible o divisible excediendo su cuota parte, la pena será la señalada para el hurto simple, disminuida de una tercera parte a la mitad”. Ley 23 de 1991, artículo 1.13.

(15) Corte Constitucional, sentencia C-364 de 14 de agosto de 1996.

(16) Corte Constitucional, sentencia C-364 de 14 de agosto de 1996.

(17) Corte Constitucional, sentencias C-918 de 2002 y C-965 de 2003.