Sentencia 1999-00081 de febrero 12 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN C

Rad.: 11001-03-26-000-1999-00081-01 (17.262)

Consejero Ponente:

Dr. Enrique Gil Botero

Demandante: Luis Evelio y Roberto Elías Gutiérrez Betancur

Demandado: Nación-Ministerio de Minas y Departamento de Caldas

Asunto: Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho

Bogotá, D. C., doce de febrero de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones

Corresponde a la Sala decidir la acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por los demandantes contra las resoluciones Nº 03251 del 9 de septiembre de 1998, mediante la cual se suspendió el ejercicio de una actividad ilícita de minería, y Nº 03935 del 23 de octubre de 1998, que resolvió el recurso de reposición interpuesta contra aquella, decisiones proferidas por el Departamento de Caldas.

1. Previo a resolver de fondo, es necesario estudiar lo pertinente a la competencia de esta corporación para decidir el presente caso. Al respecto, es preciso acudir a lo consignado en reciente providencia, en la que se señaló:

“La competencia para conocer del presente asunto corresponde del (sic) Consejo de Estado, teniendo en cuenta que la Sala Plena de esta corporación dirimió recientemente el debate presentado entre los artículos 128.6 del C.C.A.(2) y 295 de la Ley 685 de 2001 —actual Código de Minas—(3), determinando que si el acto administrativo lo expide una autoridad del orden nacional —o del orden territorial, pero actuando con base en una delegación de aquella— la competencia, en única instancia, corresponde al Consejo de Estado. Sin embargo, si el acto lo expide una autoridad territorial, en ejercicio de una competencia minera que le sea propia, la competencia jurisdiccional en primera instancia corresponderá a los tribunales administrativos.

“El problema consistía en que el art. 128.6 del C.C.A. asignaba al Consejo de Estado, en única instancia, la competencia para conocer de todos los asuntos petroleros y mineros —distintos de los contractuales, de reparación directa y los de nulidad y restablecimiento del derecho (siempre que estos últimos versen sobre asuntos relativos a impuestos mineros, contribuciones y regalías)—; pero la Ley 685 de 2001 —-posterior en el tiempo— señaló que al Consejo de Estado, en única instancia, le corresponde conocer ‘De las acciones que se promuevan sobre asuntos mineros, distintas de las contractuales y en los que la Nación o una entidad estatal nacional sea parte (…)” (resalto fuera de texto) (sic).

“Esta modificación propició verdaderas dificultades hermenéuticas, porque la nueva ley modificó parcialmente la anterior, pero de ninguna manera la derogó, y por eso exigía una interpretación, por vía de autoridad, que definiera su alcance con estabilidad. Eso fue lo que hizo la Sala Plena del Consejo de Estado, y por eso este despacho sigue su instrucción en el sentido de que le adjudicó directamente a los tribunales —y no a los juzgados administrativos— la competencia en primera instancia para conocer de los asuntos mineros, diferentes de los contractuales, de modo que la segunda instancia corresponderá al Consejo de Estado. En este sentido, la Sala Plena concluyó:

‘En términos coincidentes, el artículo 295 de la Ley 685 de 2001 dispone que el Consejo de Estado conoce de las acciones referentes a controversias sobre temas mineros, cuando en ella sea parte la Nación o una entidad del orden nacional, siempre que se trate de causas diferentes a las que se suscitan en los contratos de concesión minera las cuales son competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. (…)(4) (resaltado fuera de texto original).

“En síntesis, los asuntos petroleros ‘en que sea parte la Nación o una entidad territorial o descentralizada, con excepción de las controversias contractuales, de reparación directa y las de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre impuestos mineros, contribuciones y regalías (…)’ continúan siendo procesos de única instancia atribuidos al Consejo de Estado, en los términos del art 128.6 del C.C.A., porque la Ley 685 no se refrió al tema petrolero, y por eso no lo modificó.

“Sin embargo, las acciones relativas a asuntos mineros ‘distintas de las contractuales y en los que la Nación o una entidad estatal nacional sea parte, conocerá el Consejo de Estado en única instancia’, de allí que si la parte es una entidad territorial o una entidad descentralizada del mismo nivel serán atribuidos en primera instancia a los tribunales administrativos –no a los juzgados administrativos-, en los términos de la providencia citada de la Sala Plena del Consejo de Estado. Sin embargo, la misma Sala aclaró con solvencia argumentativa que si la entidad territorial actuó con fundamento en una potestad minera delegada por una entidad del orden nacional, la competencia jurisdiccional corresponde, en única instancia, al Consejo de Estado, porque en tal caso quien obró fue la Nación, por intermedio de la autoridad estatal a quien le encomendó la competencia del orden nacional a cargo suyo.

“Ahora bien, hay que reparar con detenimiento que el art. 295 de la Ley 685 asignó al Consejo de Estado, en única instancia, las acciones relativas a asuntos mineros, diferentes de los contractuales, pero no dijo nada sobre los temas mineros de reparación directa ni los de nulidad y restablecimiento del derecho —siempre que estos últimos versen sobre asuntos relativos a impuestos mineros, contribuciones y regalías—, de allí que el despacho entiende que en estas dos materias también permanece vigente el art. 128.6 del C.C.A., porque no fue modificado en ese aspecto por la nueva disposición”(5).

De acuerdo a lo trascrito, queda claro que esta corporación tiene competencia funcional para conocer del asunto, en única instancia, conforme a los artículos 128.6 del C.C.A., 146 A del C.C.A. y 295 de la Ley 685 de 2001, pues las resoluciones demandadas se refieren a un tema minero donde es parte una entidad autónoma del orden nacional(6), y aun cuando la expedición de los actos estuvo a cargo de una entidad departamental —Departamento de Caldas—, esta lo hizo con fundamento en una delegación expresa del Ministerio de Minas y Energía.

Adicionalmente, se insiste, el artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, vigente al momento de presentación de la demanda, atribuía al Consejo de Estado, el conocimiento en única instancia de los procesos “(…) que se promuevan sobre asuntos petroleros o mineros en que sea parte la Nación, o una entidad territorial o descentralizada”; esta atribución persiste en la legislación vigente(7) en los siguientes términos: “El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia (…) (6) De los que se promuevan sobre asuntos petroleros o mineros en que sea parte la Nación o una entidad territorial o descentralizada, con excepción de las controversias contractuales, de reparación directa y las de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre impuestos mineros, contribuciones y regalías, que seguirán las reglas generales”.

Como se observa, sin importar que las pretensiones se refieran a la simple nulidad de un acto, o a esta junto con el respectivo restablecimiento del derecho, basta que la materia del proceso, haga alusión a asuntos mineros o petroleros(8), para que sea el Consejo de Estado en única instancia, quien conozca de este tipo de procesos.

De otra parte, se establece en el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999(9) expedido por esta corporación, que en relación con la “distribución de los negocios entre las secciones” del Consejo de Estado, le corresponde a la Sección Tercera conocer de “(1) Los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos agrarios, mineros y petroleros”, así como de “(2) los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre las materias enunciadas en el numeral primero”.

Así las cosas, esta Subsección de la Sección Tercera de la Sala de lo contencioso administrativo, es competente para conocer del caso objeto de análisis.

2. De otro lado, es preciso pronunciarse sobre la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en consideración a que las entidades demandadas solicitaron que se declarara esta excepción, comoquiera que la demanda no se había interpuesto en el término legal.

En relación con la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, señala que se cuenta con un término de 4 meses “contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso”.

Así las cosas, se pasará a verificar las fechas en las que quedaron debidamente ejecutoriados los actos acusados, a efectos de establecer si la demanda se presentó en tiempo.

En efecto, los actos administrativos demandados son la Resolución 3251 del 9 de septiembre de 1998, que fue notificada a uno de los demandantes el 7 de octubre siguiente (fl. 16 vto. cdn. ppal.), y la Resolución 3935 del 23 de octubre de 1998, que fue notificada al señor Luis Evelio Gutiérrez Betancur, el 21 de noviembre de ese año (fl. 17 vto. cdn. ppal.).

Ahora bien, de acuerdo a la constancia de notificación de la Resolución 3251 que obra a folio 17 vto. del cuaderno principal, los notificados tenían 10 días hábiles contados a partir del día siguiente a la fecha de notificación del acto administrativo —7 de octubre de 1998—, para presentar el recurso de reposición procedente.

Revisado el calendario de 1998, el término de 10 días se cumplía el 20 de octubre de ese año, toda vez que la notificación de la mencionada resolución ocurrió el 7 de ese mes y año, y teniendo en cuenta los días festivos, el plazo para presentar el recurso de reposición vencía en la fecha mencionada.

Así las cosas, conforme al escrito que obra en el expediente de folios 18 a 21 del cuaderno principal, el señor Luis Evelio Gutiérrez Betancur presentó escrito de reposición el 20 de octubre de 1998, es decir, el último día del plazo establecido en el acto administrativo para formular el recurso.

Por lo anterior, la Resolución 3251 del 9 de septiembre de 1998, no quedó debidamente ejecutoriada, en tanto que en su contra, se interpuso un recurso de reposición dentro del término previsto para tal fin. Posteriormente, la Gobernación de Caldas profirió la Resolución 3935 del 23 de octubre de 1998, mediante la cual se inadmitió el recurso de reposición interpuesto, en tanto que quien lo presentó no era abogado titulado. De acuerdo a la constancia que obra a folio 17 vto. del cuaderno principal, esta decisión se notificó al interesado el 21 de noviembre de 1998.

De lo expuesto, se advierte que el término para presentar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho vencía el 22 de marzo de 1999, puesto que el acto que resolvió inadmitir el recurso de reposición y dejar en firme la decisión adoptada mediante la Resolución 3251 del 9 de septiembre de 1998, se notificó al interesado el 21 de noviembre de 1998, por lo anterior, el plazo para incoar la acción era de 4 meses contados a partir del día siguiente de la notificación del acto.

Ahora bien, conforme la certificación expedida por el Procurador 28 Judicial II Administrativo de Manizales que obra a folio 353 del cuaderno principal, los señores: Luis Evelio y Roberto Elías Gutiérrez Betancur presentaron solicitud de conciliación prejudicial el 19 de marzo de 1999, circunstancia que suspende el término de caducidad de acuerdo a lo establecido en el artículo 80 de la Ley 446 de 1998 que modificó el artículo 60 de la Ley 23 de 1991(10), normativa aplicable al presente asunto(11).

Asimismo, obra prueba en el expediente que el 5 de abril de 1999, se realizó la audiencia de conciliación prejudicial, la cual fue suspendida por solicitud de las partes (fls. 22 y 23 cdn. ppal.), posteriormente, el 7 de ese mes y año se reunieron los interesados para celebrar nuevamente la audiencia, sin embargo, se aplazó por segunda vez (fl. 24 cdn. ppal.). Finalmente, el 21 de mayo de 1999, se llevó a cabo la audiencia, la cual fracasó por no existir ánimo conciliatorio entre las partes (fls. 25 a 27 cdn. ppal.).

Así las cosas, se da por acreditado que el 19 de marzo de 1999, los demandantes elevaron petición de conciliación prejudicial, y la audiencia finalmente se realizó el 21 de mayo de ese año, resultando fallida, así que la suspensión de la caducidad se cuenta desde el día de presentación de la solicitud de conciliación hasta la fecha de la celebración de la audiencia, momento a partir del cual, se reanuda el conteo de los cuatro días que faltaban para el vencimiento del término de caducidad.

De acuerdo a lo anterior, comoquiera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se incoó el 24 de mayo de 1999, conforme lo demuestra el sello de recibido del Tribunal Administrativo de Caldas que obra a folio 37 vto. del cuaderno principal, y la audiencia de conciliación se celebró el 21 de ese mes y año, se advierte que la acción se encontraba dentro del término, en atención a que se presentó dentro de los 4 días que faltaban para que el plazo legal venciera.

Por las razones expuestas, no procederá la declaratoria de caducidad solicitada por las entidades demandadas.

3. Por otra parte, se advierte que el Ministerio de Minas y Energía solicitó que se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva, en consideración a que esta entidad no profirió los actos administrativos demandados.

Del análisis de los actos administrativos demandados, se advierte que las resoluciones 3251 del 9 de septiembre de 1998 y 3935 del 23 de octubre de ese mismo año, fueron proferidas, la primera por el secretario de gobierno departamental de Caldas y una abogada de asuntos mineros, y la segunda por el secretario de gobierno y por un asesor de minas, de allí que, no hay lugar a dudas de que el ministerio ni ninguno de sus funcionarios suscribió las resoluciones acusadas.

Adicional a lo anterior, revisada la Resolución 32098 del 29 de octubre de 1992, el Ministerio de Minas y Energía, delegó en la Gobernación de Caldas, el trámite de todos los negocios mineros que de acuerdo al Código de Minas, fueran de su competencia. En efecto, la citada resolución señaló:

“El Ministro de Minas y Energía,

en ejercicio de sus atribuciones legales, en especial de las que le confieren los artículos 263 y 264 del Código de Minas, y

“CONSIDERANDO

“Que la Gobernación de Caldas cuenta, al interior de su organización administrativa, con una sección administrativa de asuntos mineros dentro de la secretaría de gobierno y desarrollo de la comunidad, integrada por personal idóneo y con los elementos necesarios para atender pronta y eficazmente algunas funciones del Ministerio de Minas y Energía, mediante delegación permanente.

“Que el Código de Minas autoriza al ministerio para delegar en las gobernaciones el trámite de los negocios mineros y la expedición de los actos administrativo que los definan.

“Que la Ordenanza 19 del 30 de noviembre de 1989 de la Asamblea Departamental de Caldas determinó la estructura de la secretaría de gobierno y desarrollo de la comunidad y el Decreto 63 del 31 de enero de 1991 fijó la estructura de la sección administrativa de asuntos mineros para cumplir con la nueva legislación minera, la delegación del Ministerio de Minas y Energía y la ordenanza mencionada.

“Que, no obstante, la enorme importancia que reviste el ejercicio de funciones delegadas en materia minera hace indispensable que él esté a cargo en el futuro de una dependencia cuyo nivel jerárquico sea superior al de una sección.

“RESUELVE:

“ART. PRIMERO.—Delégase en la Gobernación de Caldas, sección administrativa de asuntos mineros de la secretaría de gobierno y desarrollo de la comunidad, dentro del ámbito territorial de su jurisdicción, el trámite de todos los negocios mineros que, de acuerdo con el Código de Minas, son competencia directa del Ministerio de Minas y Energía y la expedición de los actos administrativos que los definan, con excepción de:

“1. La celebración, terminación, caducidad, reversión de contratos de concesión, así como la devolución de áreas y cesión de derechos a que den lugar y todos aquellos trámites que impliquen su modificación o que sean efecto de los mismos.

“2. El trámite y decisión de aportes mineros.

“3. La función de registro minero.

“4. La liquidación de regalías.

“PAR. PRIMERO.—Los programas de asistencia técnica serán coordinados por el Ministerio de Minas y Energía y asumidos conjuntamente por las entidades adscritas y vinculadas a este y la Gobernación de Caldas, sección administrativa de asuntos mineros de la secretaría de gobierno y desarrollo de la comunidad.

“PAR. SEGUNDO.—De las solicitudes y trámites sobre áreas comunes al departamento de Caldas y otros departamentos conocerá el Ministerio de Minas y Energía.

“PAR. TERCERO.—La delegación que se establece en el presente artículo tiene efectos inmediatos y comprende todos los negocios mineros a que él se refiere, incluidos los que se encuentran en trámite en el ministerio, estén o no otorgados los títulos.

“ART. SEGUNDO.—La Gobernación de Caldas, sección administrativa de asuntos mineros de la secretaría de gobierno y desarrollo de la comunidad, en ejercicio de las funciones que se delegan, podrá solicitar la asistencia y asesoría del Ministerio de Minas y Energía, en los términos del convenio que deberán suscribir ambas entidades para establecer las condiciones de tiempo, naturaleza y forma de la asistencia y asesoría.

“ART. TERCERO.—La Gobernación de Caldas, sección administrativa de asuntos mineros de la secretaría de gobierno y desarrollo de la comunidad, remitirá al Ministerio de Minas y Energía, con destino al registro minero, todos los documentos y actos que, de conformidad con el Código de Minas, deban ser inscritos oficiosamente por la administración. Asimismo, enviará los informes y documentos necesarios para la liquidación de regalías.

“ART. CUARTO.—De conformidad con el artículo 266 del Código de Minas, los actos que ejecute la Gobernación de Caldas, sección administrativa de asuntos mineros de la secretaría de gobierno y desarrollo de la comunidad, en ejercicio de las funciones que por esta resolución se le delegan, se ajustarán estrictamente en su trámite, forma y contenido, a las disposiciones de dicho código, se considerarán como de carácter nacional para todos los efectos legales y contra ellos procederá únicamente el recurso de reposición al tenor del citado artículo.

“Los interesados en el trámite de los negocios mineros que se surtan en la Gobernación de Caldas, sección administrativa de asuntos mineros de la secretaría de gobierno y desarrollo de la comunidad, deberán utilizar los formularios diseñados por el Ministerio de Minas y Energía, que podrán ser impresos y cobrados por la Gobernación de Caldas.

“ART. QUINTO.—La delegación que por esta resolución se confiere comprende las funciones de vigilancia y fiscalización que, de acuerdo con la legislación minera, corresponden al Ministerio de Minas y Energía, pero este conservará la facultad de ejercerlas con carácter excepcional cuando especiales circunstancias así lo aconsejen.

“ART. SEXTO.—El Ministerio de Minas y Energía podrá realizar visitas, en cualquier tiempo, a la Gobernación de Caldas, sección administrativa de asuntos mineros de la secretaría de gobierno y desarrollo de la comunidad, con el fin de verificar el cumplimiento de las funciones delegadas.

“ART. SÉPTIMO.—La Gobernación de Caldas adelantará todos los trámites necesarios ante las autoridades competentes para la creación, en el término de un año contado a partir de la vigencia de esta resolución, de una secretaría de minas y energía que desempeñará las funciones que se delegan a la sección administrativa de asuntos mineros de la secretaría de gobierno y desarrollo de la comunidad.

“ART. OCTAVO.—La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias” (subrayado fuera del texto) (fls. 86 a 88 cdn. ppal.).

De la lectura de la resolución transcrita se puede establecer que el Ministerio de Minas y Energía delegó, de forma inmediata, en la Gobernación de Caldas, sección administrativa de asuntos mineros de la secretaría de gobierno y desarrollo de la comunidad, el trámite de todos los negocios mineros y la expedición de los actos administrativos correspondientes, siempre y cuando fueran competencia del ministerio, de acuerdo con lo establecido en el Código de Minas.

Así las cosas, se advierte que el Ministerio de Minas y Energía a partir de la expedición de la mencionada resolución —29 de octubre de 1992—, no era la entidad competente para expedir actos administrativos relacionados con el trámite de asuntos mineros.

Ahora bien, los asuntos relacionados con la celebración, terminación, caducidad, reversión de contratos de concesión, devolución de áreas y cesión de derechos, trámites que impliquen su modificación o que sean efecto de los mismos; el trámite y decisión de aportes mineros; la función de registro minero; y, la liquidación de regalías; de acuerdo a la normativa señalada, sí seguirían siendo de la exclusiva competencia del ministerio, de allí que, la Gobernación de Caldas no estaba facultada para pronunciarse en relación con alguno de estos supuestos.

No obstante, revisado el contenido de los actos demandados, es posible colegir que la decisión de suspender una actividad minera no está inmersa en los eventos acabados de señalar, por lo tanto, la entidad competente para expedirlos era la Gobernación de Caldas, de acuerdo a la delegación realizada por la resolución ya estudiada.

Así las cosas, se declarará probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva(12) respecto del Ministerio de Minas y Energía, en atención a que no fue la entidad que expidió los actos administrativos demandados, y en ese orden, no existe fundamento alguno para estudiar de fondo el asunto en relación con esta entidad.

4. En atención a que ya se resolvieron las cuestiones previas en el proceso de la referencia, se pasará a realizar el análisis del caso sub examine en los siguientes términos.

Como presupuesto fundamental para la procedencia de las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, es el que estas se interpongan frente a actos administrativos y no ante simples manifestaciones de las administraciones públicas, carentes de efectos(13). Como consecuencia de ello, resulta necesario al juez de conocimiento de estas acciones, percatarse de dicha situación; es decir, evidenciar que se trate de una manifestación unilateral de la voluntad de una entidad pública o un particular en estricto cumplimiento de funciones administrativas, capaz de generar efectos jurídicos frente a sujetos.

En el caso objeto de análisis, de la simple lectura de la parte resolutiva de la Resolución 3251 de 9 de septiembre de 1998, se evidencia que en ella se le está ordenando al señor Luis Evelio Gutiérrez Betancur, que suspenda la actividad minera adelantada en la microcuenca de la quebrada La Palma, vereda Moravia, del municipio de Pensilvania.

En efecto, restringir que un sujeto de derecho pueda desarrollar una actividad, constituye sin duda alguna, una manifestación de la voluntad de una entidad pública en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos frente a uno o varios sujetos de derecho. Por lo tanto, no cabe duda entonces, que la Resolución 3251 del 9 de septiembre de 1998 proferida por la Gobernación de Caldas es un acto administrativo. Esta misma situación se predica de la Resolución 3935 del 23 de octubre de 1998, que resolvió el recurso de reposición interpuesto por el señor Luis Evelio Gutiérrez Betancur contra la decisión que suspendió el ejercicio de la actividad minera.

Con fundamento en estas consideraciones, es pertinente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que se formuló por los demandantes contra actos administrativos de contenido particular que generan efectos en ellos, y en consecuencia, en caso de verificarse la ilegalidad de estos, así como la afectación a los demandantes, esta sentencia debería declarar la nulidad de los mismos y condenar a la respectiva indemnización de perjuicios a la parte demandada.

Adicionalmente, en el caso objeto de análisis, los demandantes alegan la violación al ordenamiento jurídico de los actos administrativos proferidos por la Gobernación de Caldas y aducen la existencia de perjuicios con ocasión de ello, que en su entender deben ser resarcidos. En otras palabras, no solo les interesa la declaratoria de ilegalidad del acto acusado, sino que se les restablezcan sus derechos patrimoniales, por lo tanto, es procedente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en relación con los actos administrativos demandados.

5. Con fundamento en las pruebas que obran en el proceso, están demostrados los siguientes hechos:

5.1. De acuerdo a lo consignado en la copia auténtica del título minero Nº 1 de 1968, a los señores: Luis Evelio Gutiérrez Betancur, Roberto Elías Gutiérrez Betancur y Gilberto Gutiérrez Muñoz les fue asignada la mina de oro, plata y otros metales denominada “El Ruby”, ubicada en la vereda Moravia del municipio de Pensilvania, Caldas (fls. 18 a 21 cdn. ppal.).

5.2. Igualmente, obra en el expediente una certificación de la Superintendencia de Notariado y Registro, en la que se señala lo siguiente:

“Que el día nueve (9) de abril de mil novecientos sesenta y ocho (1968), se inscribe el registro de la primera copia del título de mina número uno (1), expedio (sic) por la Gobernación del Departamento de Caldas, Secretaría de Hacienda (Sección de Minas), con fecha marzo 30 de 1968, y cuyos partes (sic) más importantes de dicho título título (sic) dicen: TÍTULO DE MINA NÚMERO UNO (1), AÑO DE EXPEDICIÓN 1968, CLASE DE MINA: VETA DE ORO, PLATA Y OTROS. NOMBRE DE LA MINA “EL RUBY”. DEPARTAMENTO DE CALDAS, MUNICIPIO: PENSILVANIA. PARAJE: MORAVIA. DESCUBRIMIENTO ANTIGUO. TÍTULO PARA LOS SIGUIENTES: PARA LUIS EVELIO GUTIÉRREZ BETANCUR, DENUNCIATE, nueve (9) acciones de veinticuatro parte………… (sic) ROBERTO ELÍAS GUTIÉRREZ BETANCURT: (sic) siete (7) acciones: y para ALFONSO ZULUAGA RODRÍGUEZ, una (1) acción………… (sic) GOBERNACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS, SECRETARÍA DE HACIENDA, SECCIÓN MINAS, Manizales marzo 30 de 1968. Los terrenos que cruz a la mina se encuentran en rastrojos, montes y pastos de propiedad de Samuel Salazar y Alonso Ramírez J. registrado en el libro de registro tomo 49, folio 289, partida 244, matrícula de Pensilvania tomo 54, partida 123” (mayúsculas en original) (fl. 8 cdn. ppal.).

5.3. El 6 de agosto de 1998, el personero municipal del municipio de Pensilvania, suscribió una comunicación dirigida a la Gobernación de Caldas, en la que informaba:

“Con un cordial saludo y en defensa de los intereses de la comunidad, quiero dar a conocer a esa oficina, lo que viene sucediendo con la explotación de la mina filón de oro, cobre, plata y otros metales de viejo descubrimiento, denominada El Ruby y cuyo último propietario fue el señor Tobías Ortiz (fallecido), ubicada en el municipio de Pensilvania, en la vereda Moravia, carretera departamental que comunica con el corregimiento de Arboleda.

“Le estoy anexando fotocopia del título de mina número uno (1) expedido en 1968 a nombre del señor Luis Evelio Gutiérrez Betancourth (sic) para su posterior análisis.

“Preocupa mucho esta explotación, por cuanto el citado señor Gutiérrez está rompiendo con dinamita las rocas que se encuentran localizadas por debajo de la carretera ya mencionada y como es la única vía que de Pensilvania conduce al corregimiento de Arboleda y a otros municipios de Antioquia, en caso de sufrir daño la vía estos quedarían incomunicados con la cabecera municipal.

“Esta personería queda pendiente de cualquier decisión tomada por ustedes en tal sentido y estaría dispuesta en acompañar la delegación por ustedes designada, para bien de los recursos naturales y del medio ambiente.

“Así mismo, estaré dando aviso a la primera autoridad del municipio para que tome los correctivos de rigor en materia de explotación de minas y perturbación del bien común” (fl. 55 cdn. ppal.).

5.4. El 21 de agosto de 1998, un geólogo de la sección administrativa de asuntos mineros de la Gobernación de Caldas, presentó un informe sobre la supuesta explotación ilícita en la mina “El Ruby”, en los siguientes términos:

“El 6 de agosto del presente año se allegó el oficio P.E.P. 79 del Dr. FABIO ALBERTO RAMÍREZ ZULUAGA, personero del municipio de Pensilvania, donde se denuncia una explotación minera a cargo del señor LUIS EVELIO GUTIERREZ BETANCOURTH (sic), localizada en la vereda Moravia del mencionado municipio.

“Como consecuencia de lo anterior, el secretario de gobierno departamental Dr. RAÚL ANTONIO OSORIO NARANJO, ordena visita técnica al sitio de interés minero para el día 18 de agosto, con el fin de verificar los hechos y de esta manera tomar las medidas preventivas a que haya lugar. Es así como se emite el siguiente concepto:

Localización del prospecto:

“El prospecto minero se localiza en área de influencia de la microcuenca de la quebrada La Palma, vereda Moravia, municipio de Pensilvania, aproximadamente a una hora y media en jeep por la vía que desde el casco urbano de dicho municipio conduce al corregimiento de Arboleda.

Observaciones de campo:

“Se ha iniciado una excavación subterránea a solo 3.5 metros aproximadamente debajo del carreteable departamental, cuyo avance alcanza los 2 metros en túnel con una sección aproximada de 1,2 m de ancho por 1,5 m de alto, este corto tramo presenta fortificación en madera compuesta hasta el momento por tres puertas de sección completa forradas con madera de sección de mucho menor diámetro.

“En el frente del túnel aflora un filón con un espesor promedio de 10 a 15 cms y disposición estructural NS/25E, encajado en una roca esquistosa y micacea color negro muy fracturada, con dirección de la esquistosidad variable: EW/43S y N65W/59S. El filón se compone de sulfuros metálicos de color negro en una ganga de abundante cuarzo y mica blanca.

“Los 3.5 metros de diferencia entre el techo de la bocamina y la carretera muestran un perfil compuesto por un depósito coluvial y de afirmado de la vía de un metro de espesor, suprayaciendo el esquisto micaceo altamente fracturado. La bocamina se localiza en una zona de falla y de cárcava, esta última, originada por el efecto erosivo del agua de escorrentía que aprovecha estas zonas para su escurrimiento.

Infraestructura hallada:

“Se encontró una casa campamento de aproximadamente 12 m2 con techo de zinc y en predios del señor LEONARDO DUQUE, igualmente un cajón en madera de 2 m de largo por 50 cm se ancho con trampas para concentrar metales pesados.

Conclusión:

“El señor LUIS EVELIO GUTIÉRREZ BETANCOURTH (sic), realiza una explotación de metales preciosos por método subterráneo, con avance de túnel mediante voladuras y empleando muy posiblemente herramientas convencionales para la extracción del material útil y estéril. Dicha actividad no cuenta con el soporte legal para su libre ejercicio, pues no se presenta documentación respectiva que indique lo contrario; anexo copia de un título otorgado en el año de 1968.

PASE A OFICINA JURÍDICA PARA LO DE SU COMPETENCIA” (mayúsculas y negrillas en original) (fls. 53 y 54 cdn. ppal.).

5.5. El 9 de septiembre de 1998, la Gobernación de Caldas expidió la Resolución 3251, por medio de la cual, se ordenó la suspensión de una actividad minera ilícita que se desarrollaba en la mina denominada “El Ruby”.

5.6. El 23 de octubre siguiente, la Gobernación de Caldas expidió la Resolución 3935, en la que se resolvió el recurso de reposición que interpuso el demandante contra la anterior decisión.

6. De las pruebas que se acaban de transcribir se tiene por probado que en el año 1968, a los señores: Luis Evelio y Roberto Elías Gutiérrez Betancur, se les expidió el título minero Nº 1 para explorar y explotar la mina denominada “El Ruby”.

Por lo tanto, se acreditó el interés de los demandantes para interponer la presente acción, toda vez que los actos demandados ordenaron la suspensión inmediata del ejercicio de la actividad minera realizada en la mina “El Ruby”.

7. Aclarado lo anterior, se pasará a verificar si los actos acusados, vulneraron la normativa constitucional, ambiental y minera aplicable al caso. Al respecto, se tiene que el Código de Minas(14), vigente en la época en que se expidieron los actos acusados, señalaba que:

“ART. 3º—Propiedad de los recursos naturales no renovables. De conformidad con la Constitución Política, todos los recursos naturales no renovables del suelo y del subsuelo pertenecen a la Nación en forma inalienable e imprescriptible. En ejercicio de esa propiedad, podrá explorarlos y explotarlos directamente a través de organismos descentralizados, o conferir a los particulares el derecho de hacerlo, o reservarlos temporalmente por razones de interés público, todo de acuerdo con las disposiciones de este código.

“Lo dispuesto en el presente artículo se aplica sin perjuicio de los derechos constituidos a favor de terceros. Esta excepción solo comprende las situaciones jurídicas, subjetivas y concretas, debidamente perfeccionadas y que antes del 11 de diciembre de 1969, fecha en que entró a regir la Ley 20 de este mismo año, hubieren estado vinculadas a yacimientos descubiertos y que conserven su validez jurídica.

“(…)

“ART. 5º—Extinción de derechos de particulares. Los derechos de los particulares sobre el suelo el subsuelo minero o sobre minas, a título de adjudicación, redención a perpetuidad, accesión a la propiedad superficiaria, merced, remate, prescripción o por cualquier otra causa semejante, se extinguieron en favor de la Nación por el acaecimiento de las condiciones y el vencimiento de los plazos señalados en los artículos 3º, 4º y 5º de la Ley 20 de 1969. En consecuencia, las disposiciones del presente código no reviven, amplían ni restituyen dichas condiciones y plazos, ni convalidan en ningún caso, los mencionados extinguidos derechos.

Los derechos de los particulares sobre las minas mencionadas en el inciso anterior que hubieren conservado su validez por iniciar y mantener la explotación económica en los términos del artículo 3º de la Ley 20 de 1969, se extinguen en favor de la Nación si suspenden dicha explotación sin causa justificada, tal como se previó en el literal b) de dicho artículo.”

“ART. 6º—Derechos adquiridos o constituidos y meras expectativas. Para efectos del presente código, son derechos adquiridos y constituidos solamente:

“1. Los contratos de concesión suscritos y debidamente solemnizados por escritura pública, que hayan sido publicados en el Diario Oficial.

“2. Los permisos y licencias otorgados mediante resolución debidamente ejecutoriada, que conserven su vigencia y validez a la fecha de expedición de este código.

“3. Los aportes otorgados a organismos adscritos o vinculados al ministerio y los contratos que con base en ellos se hayan celebrado.

“4. Los derechos vigentes al tenor de los artículos 3º y 5º, de la Ley 20 de 1969 y las demás disposiciones especiales, que consten en resoluciones del ministerio debidamente ejecutoriadas.

Las demás situaciones jurídicas contenidas en solicitudes en trámite consagradas en disposiciones anteriores, se considerarán para todos los efectos como simples expectativas.

“(…)

“ART. 9º—Señalamiento de zonas restringidas para la minería. El ministerio podrá señalar, de acuerdo con estudios previos, zonas en las cuales no deben adelantarse trabajos mineros de prospección, exploración o explotación por constituir reservas ecológicas, incompatibles con dichos trabajos, de acuerdo con el Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente, o por considerar que es necesario dedicarlas exclusivamente a la agricultura o a la ganadería, como factores de especial importancia económica.

“El señalamiento de que trata el inciso anterior no afecta los títulos expedidos con anterioridad, mientras conserven su validez.

“No obstante lo aquí dispuesto, podrá el ministerio, {por vía general}(15), autorizar que en las zonas mencionadas en el presente artículo, puedan adelantarse actividades mineras, en forma restringida o solo por determinados métodos y sistemas de extracción de los minerales, que no afecten los aprovechamientos económicos de la superficie o con la obligación de realizar obras y trabajos especiales de preservación o mitigación de sus efectos negativos o de los deterioros originados en dichas actividades sobre los recursos naturales renovables, el medio ambiente o el desarrollo de la agricultura y la ganadería.

“ART. 10.—Zonas restringidas para actividades mineras. Podrán adelantarse actividades mineras en todo el territorio nacional, exceptuadas las siguientes áreas:

“a) Dentro del perímetro urbano de las ciudades y poblaciones, determinado por los acuerdos municipales, salvo que lo autorice el ministerio, previo concepto de la correspondiente alcaldía;

“b) En las zonas ocupadas por obras públicas o servicios públicos, salvo que con las restricciones a que haya lugar, lo autorice el ministerio, previo concepto favorable del organismo o entidad pública, que tenga a su cargo la gestión o responsabilidad directas de la obra o servicio;

“c) En los trayectos fluviales de navegación permanente que señale el ministerio, previo concepto de la autoridad nacional correspondiente a cuyo cargo esté la conservación de la navegabilidad de dichos trayectos;

“d) En las áreas ocupadas por edificios, construcciones y habitaciones rurales, incluyendo sus jardines, huertas y solares, salvo que lo consienta su propietario o poseedor;

“e) En las zonas de reserva ecológica, agrícola o ganadera de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 9º, de este código y,

“f) En las zonas que constituyen reserva minera indígena, salvo que sin detrimento de las características y condiciones culturales y económicas de los respectivos grupos aborígenes, se puedan adelantar labores mineras por ellos mismos o con su concurso, con la autorización del Ministerio, previo concepto favorable de la división de asuntos indígenas del Ministerio de Gobierno.

“En los actos que otorguen títulos mineros, se entenderán excluidos los terrenos, zonas y trayectos relacionados en este artículo, sin necesidad de declaración de la administración, ni de manifestación o renuncia del beneficiario, ni modificación de los documentos y planos que acompañen su solicitud.

“ART. 11.—Ejercicio ilegal de actividades mineras. Está prohibida toda actividad minera de exploración, montaje y explotación sin título registrado y vigente. Quien contravenga esta norma, incurrirá en las sanciones a que se refiere este código, el Código Penal y las demás contenidas en disposiciones especiales.

“(…)

“ART. 287.—Explotación ilícita e irregular. El ministerio está en la obligación de impedir o clausurar los trabajos de exploración subterránea y de explotación si llegare a comprobar que quien los realiza carece de título minero que lo autorice. En estos casos cerrará de inmediato los frentes de trabajo que se hallaren en actividad y fijará al explorador o explotador un plazo no mayor de dos (a) (sic) meses para retirar las maquinarias y equipos, así como los elementos instalados que puedan retirarse sin detrimento de los yacimientos o de sus accesos.

“Le fijará además una caución hasta de cien (100) salarios mínimos mensuales para asegurar que no continuará, con sus trabajos todo sin perjuicio de la responsabilidad que pueda caberle conforme a la ley penal.

“Es entendido que lo aquí lo dispuesto no tiene aplicación en las explotaciones de subsistencia realizada en terrenos aluviales de que trata el Capítulo XVII de este código.

“(…)

“ART. 302.—Exploración y explotación ilícita. Para todos los efectos, se considera que hay exploración o explotación ilícita de recursos mineros:

“a) Cuando se adelanten trabajos y obras de exploración por métodos de subsuelo sin el correspondiente título minero;

“b) Cuando se realicen trabajos de exploración superficial o por métodos de subsuelo en las áreas marinas y costeras de que trata el Capítulo XV sin autorización de la entidad que tiene derecho a recibirla en aporte;

“c) Cuando se realicen trabajos de explotación sin título minero;

“d) Cuando se explore por métodos de subsuelo o se explote internándose en terrenos que estén fuera de los linderos del título minero o en las partes del subsuelo que se encuentren fuera de la proyección vertical de tales linderos;

“e) Cuando el beneficiario de un título minero que halla (sic) perdido vigencia por cualquier causa continúe los trabajos de exploración por métodos de subsuelo o continúe la explotación;

“f) Cuando por parte del explorador o explotador de otros minerales, se encontraren piedras preciosas o semipreciosas y los explote sin acuerdo con Ecominas, con violación de lo dispuesto en el artículo 103 de este código;

“g) Cuando el beneficiario de un título explore por método de subsuelo o explote en las áreas y lugares señalados en los literales a), b), d) y f) del artículo 10 de este código, sin encontrarse en las situaciones de excepción que estos mismos literales tienen previstas;

“h) Cuando el beneficiario de un título minero explore por método de subsuelo o explote, en las áreas y lugares de que tratan los literales c) y e) del artículo 10 antes mencionado.

“(…)” (subrayado fuera del original).

Sea lo primero advertir que la propiedad del subsuelo y de los recursos naturales no renovables que se encuentren en este o en el suelo, le corresponde al Estado, de conformidad con lo prescrito en el artículo 332 de la Constitución Política, en los siguientes términos:

“El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes”.

De allí se deriva, la posibilidad de la existencia de derechos de los particulares, anteriores a la expedición de la Carta Política, los cuales deberán ser respetados.

Ahora bien, el Código de Minas vigente al momento de expedición de los actos administrativos demandados, era el contenido en el Decreto 2655 de 23 de diciembre de 1988, el cual fue expedido por el ejecutivo en ejercicio de facultades extraordinarias, es decir con fuerza material de ley, y que se viene de transcribir.

Si bien, este instrumento normativo se profirió con anterioridad a la Constitución Política de 1991, allí se estableció con fuerza material de ley, la propiedad del Estado sobre los recursos del suelo y el subsuelo, así como de los materiales pétreos.

Resulta indiscutible la propiedad del Estado sobre los materiales que se extraigan del suelo y el subsuelo, bajo la vigencia del anterior Código de Minas, lo cual no obsta, como allí mismo se estableció, para que los particulares puedan desarrollar actividades productivas en relación con ellos, bien sea en atención al reconocimiento de derechos adquiridos antes de la expedición del mencionado estatuto, o a través de la habilitación que el Estado les otorgue, con fundamento en las reglas contenidas en el mismo.

En lo que respecta a las modalidades de acceso de los particulares a los materiales mineros de propiedad del Estado, puede señalarse, con base en la transcripción de las disposiciones, que existen dos hipótesis para ello: 1. Explotaciones de minerales desarrolladas por particulares, debidamente perfeccionadas; vinculadas a yacimientos descubiertos antes de la Ley 20 de 1969; y válidas al momento de expedición del Decreto 2655 de 1988; y 2. Explotaciones de canteras y demás materiales de construcción(16) de origen mineral, realizadas antes de la expedición del Decreto 2655 de 1988 por parte de los propietarios de los predios donde estas se encuentren.

Pese a esta comprensión, se establece en el artículo 6º, lo pertinente a los derechos adquiridos o constituidos y las meras expectativas. Esta aparente taxatividad de los derechos adquiridos, como se observa, contemplaría a la primera de las hipótesis referida; en lo que respecta a la segunda, no puede interpretarse de manera restrictiva, y por ende, en materia de explotación de minerales para construcción, debe reconocerse el derecho adquirido aludido, pues así lo establece el artículo 4º del Decreto 2655 de 1988.

De otro lado, de acuerdo a la normativa transcrita, se consideraba una exploración o explotación ilícita, cuando se realizara sin el correspondiente título minero. Al respecto, el artículo 289 del Código de Minas, señalaba:

“El registro minero es un sistema de inscripción, autenticidad y publicidad de las actas de la administración y de los particulares que tengan por objeto o guarden relación con el derecho a explorar y explotar el suelo o subsuelo mineros, de acuerdo con las disposiciones del presente capítulo.

“El registro será llevado por el Ministerio de Minas y Energía en sus oficinas centrales y podrá descentralizarse por delegación o comisión de ese despacho en la medida en que se disponga de los recursos necesarios para mantener su unidad, coordinación y agilidad.

“El registro funcionará por los medios y con los sistemas técnicos y mecánicos que garanticen su abreviado, eficaz y pronto servicio”.

Ahora bien, la Ley 20 de 1969, normativa que también sirvió de fundamento para expedir los actos acusados, señalaba:

“ART. 1º—Todas las minas pertenecen a la Nación, sin perjuicio de los derechos constituidos a favor de terceros. Esta excepción, a partir de la vigencia de la presente ley, solo comprenderá las situaciones jurídicas subjetivas y concretas debidamente perfeccionadas y vinculadas a yacimientos descubiertos.

“ART. 2º—El objeto de los derechos que a cualquier título otorgue la Nación sobre sus minas es el de lograr, mediante su previa exploración técnica, el aprovechamiento total de las sustancias económicamente explotables que se encuentren en la correspondiente zona.

“ART. 3º—Los derechos que tengan los particulares sobre minas adquiridas por adjudicación, redención a perpetuidad, accesión, merced, remate, prescripción o por cualquiera otra causa semejante, se extinguen a favor de la Nación, salvo fuerza mayor o caso fortuito;

“a) Si al vencimiento de los tres años siguientes a la fecha de la sanción de esta ley, los titulares del derecho no han iniciado la explotación económica de las minas respectivas, y

“b) Si la explotación, una vez iniciada, se suspende por más de un año.

“(…)

“ART. 5º—Al vencimiento de cualquiera de los términos a que se refiere el artículo 3º de la presente Ley, el derecho sobre los yacimientos respectivos se extingue sin necesidad de providencia alguna que así lo declare, si los interesados no demuestran ante el Ministerio de Minas y Petróleos, durante el correspondiente plazo o dentro de los seis meses siguientes, que iniciaron en tiempo la explotación económica o que la suspendieron por causas legales.

“El Ministerio de Minas y Petróleos podrá verificar la exactitud de los informes y documentos allegados y hacer las comprobaciones que estime necesarias, y mediante providencia motivada, resolverá si se ha demostrado o no el hecho de la explotación o la causal justificativa de la suspensión.

“(…)

“ART. 7º—Declárase de utilidad pública y de interés social la industria minera en sus ramas de exploración, explotación, beneficio, transporte y procesamiento, y como motivos de la misma naturaleza el desarrollo inmediato y eficiente de cualquiera de esas actividades, y la demora o la renuencia de los interesados a reajustar los contratos en trámite a las disposiciones legales y reglamentarias vigentes en el momento de elevarlos a escritura pública.

“El Gobierno podrá decretar, oficiosamente o a solicitud de parte, la expropiación de los derechos que se tengan sobre las minas y cualquiera otra expropiación que sea necesaria para la inmediata iniciación de las exploraciones o de las explotaciones, o para aumentar la producción en beneficio de la economía nacional.

“En las expropiaciones de derechos originados en solicitudes y propuestas en trámite, la indemnización comprenderá únicamente el monto de las inversiones debidamente comprobadas que se hayan realizado en la exploración y explotación del respectivo yacimiento y los intereses legales desde el momento en que ellos se hubieren causado, previa deducción del valor de los minerales extraídos.

“Las solicitudes y propuestas de concesión están en trámite mientras el respectivo contrato no sea elevado a escritura pública. Antes de iniciar la expropiación, el Gobierno, con la intervención de la Contraloría General de la República y la aprobación del Consejo de Política Económica, podrá acordar con los solicitantes y proponentes el valor de las inversiones realizadas y de los intereses causados, y pagar las sumas correspondientes.

“(…)” (subrayado fuera del original).

De la normativa transcrita, se puede establecer que los derechos que tuvieran los particulares sobre minas adquiridas por adjudicación —como ocurre en el presente caso— se extinguirían a favor de la Nación si al vencimiento de 3 años después de promulgada la Ley 20 de 1969 no se hubiere iniciado la explotación económica de la mina, o, si iniciada la misma, esta se suspendía por más de un año.

Ahora bien, el Código de Minas —normativa posterior a la Ley 20 de 1969— establecía que los derechos de los particulares sobre minas, que se hubieren adquirido a título de adjudicación, se extinguirían en favor de la Nación por el acaecimiento de las condiciones y el vencimiento de los plazos señalados en los artículos 3º, 4º y 5º de la Ley 20 de 1969. Por lo anterior, las disposiciones del código no revivían, ni ampliaban, ni restituían dichas condiciones y plazos, ni convalidaban en ningún caso, los mencionados extinguidos derechos. Así las cosas, los supuestos establecidos en la Ley 20 de 1969, eran válidos, a pesar de la entrada en vigencia del Código de Minas.

Igualmente, era necesario que los derechos sobre minas adquiridos en vigencia de la Ley 20 de 1969, cumplieran con lo establecido en la normativa posterior —Código de Minas— en lo relacionado al registro del título minero, comoquiera que estaba prohibida toda actividad minera de exploración, montaje y explotación sin el correspondiente título registrado y vigente.

En efecto, este requisito, era necesario para efectos de dar publicidad y por ende, hacer oponible frente a terceros los derechos que se deriven del reconocimiento legal o de los títulos que se otorguen.

Este requerimiento no es de manera alguna, un límite al derecho adquirido que se estudia; es tan solo una exigencia legal que tiene dos objetivos primordiales: En primer lugar, regularizar algunas explotaciones que con ocasión de la ausencia de un título minero a la luz de la normativa del Código de Minas podrían ser concebidas como ilícitas(17); y en segundo lugar, dar publicidad de una situación que impediría la adjudicación de títulos posteriores.

Como consecuencia de lo señalado, para el ejercicio de la exploración y explotación minera, se hace necesario su respectiva inscripción en el registro minero, para efectos de resultar compatible con el régimen general de explotación minera.

Aclarado lo anterior, la Sala pasará a analizar uno a uno los cargos presentados por el demandante:

7.1. Las resoluciones acusadas violaron el derecho fundamental al debido proceso, toda vez que los demandantes no fueron escuchados en el desarrollo de la actuación administrativa, aun cuando eran los propietarios de la mina y tenían interés directo en la decisión.

En relación con este cargo, considera esta Sala que no es procedente, toda vez que el artículo 314 del Decreto 2655 de 1988 —Código de Minas vigente al momento de proferirse las resoluciones acusadas— establecía que las actuaciones posteriores a la solicitud de la licencia debían realizarse a través de apoderado. En efecto, el citado artículo indicaba:

“ART. 314.—Intervención de abogado. La solicitud o propuesta inicial de licencia, concesión o aporte podrá formulada el interesado directamente. Toda otra actuación o intervención posterior deberá hacerse por medio de abogado titulado, con tarjeta profesional”.

Así las cosas, la normativa aplicable al caso concreto, obligaba a los interesados a estar representados por abogado titulado para adelantar los tramites posteriores a la licencia o concesión, y en razón a que los demandantes presentaron, en nombre propio, el recurso de reposición contra la Resolución 3251 del 9 de septiembre de 1998, que suspendió la actividad minera, el ente departamental no tenía otra opción que rechazarlo por improcedente.

Las circunstancias anotadas, no configuran una vulneración al debido proceso, puesto que la entidad demandada actuó conforme lo establecido en el Código de Minas, cumpliendo y respetando así, el procedimiento consagrado en la norma.

De otro lado, los demandantes indicaron que se evidenciaba, igualmente, una violación al debido proceso, en razón a que los argumentos técnicos expuestos por el geólogo en su concepto previo, no fueron tenidos en cuenta al momento de expedir los actos acusados, más grave aún, se acudió a otro soporte para dar respaldo a la decisión.

Sobre el particular, se debe advertir que si bien, es cierto que el concepto que rindió el geólogo señalaba que no existía una infraestructura que soportara la explotación del mineral, ni una adecuada protección del medio ambiente en la mina de propiedad de los demandantes, y, la orden contenida en las resoluciones demandadas tuvo como fundamento la inexistencia de justo título, esta circunstancia por sí sola no vulnera el debido proceso, ya que lo relatado en el concepto se limitó a describir las condiciones en las que se adelantaba la actividad minera, pero no era posible que se refiriera a los aspectos legales que se tuvieron en cuenta en las resoluciones demandadas, pues no eran de su competencia.

Adicionalmente, tampoco era obligatorio que los actos que ordenaron la suspensión de la exploración y explotación tuvieran como fundamento lo señalado en el concepto del geólogo, puesto que, se insiste, este se limitó a explicar aspectos técnicos de su resorte exclusivo, que le permitió al ente demandado conocer el estado actual de la mina y así dar inicio al estudio correspondiente para determinar si se suspendía o no la actividad adelantada allí.

Así las cosas, de acuerdo a las razones expuestas, para la Sala no se configuró una vulneración al derecho fundamental al debido proceso.

7.2. Las resoluciones acusadas violaron los artículos 2º y 84 del Código Contencioso Administrativo, toda vez que violaron los intereses y derechos adquiridos de los demandantes como propietarios de la mina, aunado a que su fundamento normativo era errado.

Respecto a este cargo, advierte la Sala que no prosperará, pues que el hecho de que los demandantes afirmen que sus derechos adquiridos como propietarios de la mina fueron vulnerados con la orden de suspensión de la actividad minera, no vulnera per se las normas señaladas como infringidas.

Lo anterior, en atención a que el artículo 2º del C.C.A. se refiere a que el objeto de la actuación administrativa debe cumplir los cometidos estatales, la adecuada prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados, siempre y cuando, estén reconocidos por la ley. En el presente asunto, los supuestos derechos adquiridos por los demandantes estaban regulados por una normativa especial que les imponía unos deberes y obligaciones, de allí que, afirmar que este principio general fue vulnerado, sin tener en cuenta las normas especiales del caso concreto, no es posible.

De otro lado, en relación con el artículo 84 del C.C.A., se advierte que la norma señalada como violada, establece la procedencia de la acción de nulidad simple y las diferentes causales aplicables, las cuales, según los demandantes fueron vulneradas por las resoluciones demandadas, en tanto que no se aplicó el fundamento normativo adecuado.

En este punto, la Sala no encuentra vulneración alguna a dicho artículo, toda vez que las normas que se tuvieron en cuenta para proferir las resoluciones demandadas fueron la Ley 20 de 1969 y el Decreto 2655 de 1988, disposiciones que conjuntamente regulaban varios supuestos, entre ellos, el del caso sub examine.

7.3. Las resoluciones acusadas transgredieron el numeral 4 del artículo 6º y 325 del Decreto 2655 de 1988 —Código de Minas—, en tanto que se desconocieron los derechos adquiridos por los demandantes cuando les otorgaron el título minero y además, porque se aplicó una norma expresamente derogada —Ley 20 de 1969—, vulnerando, asimismo, el artículo 3º de la Ley 153 de 1887, que establecía el principio relativo con la derogación expresa de normas.

Los artículos mencionados establecían lo siguiente:

“ART. 6º—Derechos adquiridos o constituidos y meras expectativas. Para efectos del presente código, son derechos adquiridos y constituidos solamente:

“(…)

“4. Los derechos vigentes al tenor de los artículos 3º y 5º de la Ley 20 de 1969 y las demás disposiciones especiales, que consten en resoluciones del ministerio debidamente ejecutoriadas.

“(…)”

“ART. 325.—Derogaciones. Deróganse las siguientes disposiciones:

“Ley 38 de 1887, Decreto 223 de 1932, Ley 13 de 1937, Ley 85 de 1945, Ley 60 de 1967, Ley 20 de 1969, con excepción de los artículos 1º y 13, Decretos 1244, 1245 y 1249 de 1974, Ley 61 de 1979, artículo 254 del Código Contencioso Administrativo, igualmente se derogan las disposiciones legales que adicionan o reforman las antes mencionadas y en general cualesquiera disposiciones contrarias a las normas del presente Código” (subrayado fuera del original).

Ahora bien, los demandantes insisten en que de acuerdo al numeral 4 del artículo 6º del Código de Minas, los derechos sobre la mina denominada “El Ruby” tenían la característica de “adquiridos o constituidos” y por tal razón, no existía fundamento para ordenar la suspensión de la actividad minera.

Sobre el particular, es preciso advertir que aun cuando el Código de Minas señaló que los derechos vigentes al tenor de los artículos 3º y 5º de la Ley 20 de 1969 y las demás disposiciones especiales, consignadas en resoluciones del Ministerio debidamente ejecutoriadas, se entenderían como derechos adquiridos, los supuestos consignados en dicha normativa establecían la obligación de explotar económicamente la correspondiente mina. En efecto, la mencionada norma señalaba:

“ART. 3º—Los derechos que tengan los particulares sobre minas adquiridas por adjudicación, redención a perpetuidad, accesión, merced, remate, prescripción o por cualquiera otra causa semejante, se extinguen a favor de la Nación, salvo fuerza mayor o caso fortuito;

“a) Si al vencimiento de los tres años siguientes a la fecha de la sanción de esta ley, los titulares del derecho no han iniciado la explotación económica de las minas respectivas, y

“b) Si la explotación, una vez iniciada, se suspende por más de un año”.

De lo transcrito se concluye que para que los derechos sobre una mina tuvieran la característica de “adquiridos” de acuerdo a lo establecido en el Código de Minas, era preciso que se enmarcaran en los supuestos de la Ley 20 de 1969, esto es, que al vencimiento de los 3 años siguientes a la fecha de la sanción de la norma no se hubiere iniciado la explotación, o, si una vez iniciada, esta se suspende por más de un año.

En el caso sub examine no es posible determinar si a la mina de propiedad de los demandantes les aplicaba dicho supuesto, comoquiera que no se conoce la fecha exacta en que se inició la explotación, sin embargo, en el evento de que la explotación sí se hubiere iniciado al momento de la sanción de la Ley 20 de 1969, era obligatorio que se cumplieran los supuestos contemplados en el artículo 3º de esta norma, circunstancias que no se acreditaron en este proceso.

Además de lo anterior, el Código de Minas al momento de su expedición, exigía, que se adelantara el trámite del registro del título minero, de lo contrario se entendería que el ejercicio de la actividad minera era ilegal(18). Supuesto que no se realizó, comoquiera que por esa razón se ordenó la suspensión de la actividad minera en la propiedad de los demandantes.

De lo expuesto, se puede establecer que los pretendidos derechos adquiridos que alegan los demandantes no se configuraron en el caso concreto, toda vez que, se insiste, no se cumplieron los supuestos que exigía la ley para que así fuera. En consecuencia, no se vulneró el artículo 6º del Decreto 2655 de 1988 —Código de Minas—.

Ahora bien, en lo que concierne con la aplicación de una ley expresamente derogada, se tiene que aun cuando es cierto que el artículo 325 del Código de Minas señaló que la Ley 20 de 1969 se derogaba a partir del momento de la expedición del Código Minero, algunos artículos de esta última normativa, mantenían vigentes otros de la Ley 20 de 1969 o regulaba supuestos de dicha ley.

Ejemplo de lo anterior, es el artículo 5º del Código de Minas, en el que se estableció que los derechos de los particulares sobre minas, se extinguirían en favor de la Nación por el acaecimiento de las condiciones y el vencimiento de los plazos señalados en los artículos 3º, 4º y 5º de la Ley 20 de 1969.

Igualmente, allí se señalaba que los derechos de los particulares sobre las minas que hubieren conservado su validez por iniciar y mantener la explotación económica en los términos del artículo 3º de la Ley 20 de 1969, se extinguirían en favor de la Nación si se suspendía dicha explotación sin causa justificada.

Así las cosas, algunas disposiciones del Código de Minas regulaban expresamente varios supuestos de los que trataba la Ley 20 de 1969, de allí que, era posible la aplicación conjunta de estas dos normativas en las resoluciones demandadas, puesto que así estaba expresamente regulado. De allí que, este cargo no prosperará.

7.4. En las resoluciones acusadas se aplicó el supuesto del artículo 3º de la Ley 20 de 1969, aun cuando la actividad adelantada en la mina de propiedad de los demandantes era la exploración y no la explotación.

En relación con este punto, es preciso verificar, lo que el mencionado artículo señalaba:

“ART. 3º—Los derechos que tengan los particulares sobre minas adquiridas por adjudicación, redención a perpetuidad, accesión, merced, remate, prescripción o por cualquiera otra causa semejante, se extinguen a favor de la Nación, salvo fuerza mayor o caso fortuito;

“a) Si al vencimiento de los tres años siguientes a la fecha de la sanción de esta ley, los titulares del derecho no han iniciado la explotación económica de las minas respectivas, y

“b) Si la explotación, una vez iniciada, se suspende por más de un año”.

Se observa de lo transcrito que el derecho que tuvieran los particulares sobre una mina se extinguiría a favor de la Nación, si al vencimiento de los tres años siguientes a la fecha de la sanción de la Ley 20 de 1969, los titulares del mismo no iniciaban la explotación económica correspondiente, o si esta se suspendía por más de un año.

Lo anterior, aplicado al caso sub examine, permite afirmar que era obligatorio para los demandantes como propietarios de la mina “El Ruby” iniciar la explotación dentro de los tres años siguientes a la sanción de la ley, de lo contrario, el derecho sobre la mina se extinguiría a favor de la Nación.

Ahora bien, los demandantes en el transcurso del proceso, han señalado en varias oportunidades, que nunca explotaron la mina sino que la exploraron, hipótesis distinta que, según ellos, no permitía la aplicación de los supuestos de la Ley 20 de 1969.

Al respecto, es importante precisar que la normativa minera exigía la explotación de la mina a efectos de mantener los derechos de los particulares sobre ella, y comoquiera que los demandantes manifestaron e indicaron que la actividad que venían realizando en la mina de su propiedad no era la explotación sino la exploración, es más que evidente, que el evento regulado en el artículo 3º de la Ley 20 de 1969 sí les era aplicable.

7.5. Finalmente, los demandantes señalaron que el título minero que poseían desde 1968 era válido pues fue expedido cumpliendo la normativa aplicable, lo que legitimaba la actividad minera.

Sobre el particular, observa la Sala que este cargo no tiene fundamento alguno, pues si bien, es cierto que a los demandantes se les otorgó un título minero en el año 1968, una vez proferida la Ley 20 de 1969, se establecieron ciertos requisitos para evitar que los derechos sobre la mina se extinguieran a favor de la Nación.

En efecto, el artículo 3º de la normativa mencionada, señalaba:

“Los derechos que tengan los particulares sobre minas adquiridas por adjudicación, redención a perpetuidad, accesión, merced, remate, prescripción o por cualquiera otra causa semejante, se extinguen a favor de la Nación, salvo fuerza mayor o caso fortuito;

“a) Si al vencimiento de los tres años siguientes a la fecha de la sanción de esta ley, los titulares del derecho no han iniciado la explotación económica de las minas respectivas, y

“b) Si la explotación, una vez iniciada, se suspende por más de un año”.

Así las cosas, como se ha venido señalando a lo largo de la providencia, para que los demandantes mantuvieran la vigencia y validez del título minero otorgado en 1968, debían iniciar la explotación económica de la mina, a más tardar, a los 3 años siguientes a la fecha de la sanción de la Ley 20 de 1969, y una vez iniciada esa explotación, no podía ser suspendida por más de un año. Si estos supuestos no se cumplían, los derechos adquiridos se extinguirían a favor de la Nación y en consecuencia, el título minero perdía validez.

En el caso sub examine, ha quedado claramente establecido, pues así lo han reiterado los demandantes en el transcurso del proceso, que se realizaron labores de exploración desde el momento en que les fue otorgado el título minero y que solo meses antes de la fecha en que se ordenó la suspensión de la actividad minera, iniciaron la explotación.

Esa afirmación demuestra que al presente asunto le es aplicable el primer supuesto de la norma, esto es, si al vencimiento de los tres años siguientes a la fecha de la sanción de la Ley 20 de 1969, los titulares del derecho no iniciaron la explotación económica de la mina respectiva, el derecho adquirido por adjudicación —a través del título minero de 1968— se extinguió a favor de la Nación

En este orden, aun cuando a los demandantes se les adjudicó la mina “El Ruby” a través de un título minero de 1968, para que este mantuviera su vigencia, era necesario cumplir con lo ordenado en el artículo 3º de la Ley 20 de 1969.

Adicionalmente, el Código de Minas aplicable al momento de la expedición de los actos acusados, señalaba:

“ART. 16.—Titulo minero. Título minero es el acto administrativo escrito mediante el cual, con el lleno de los requisitos señalados en este código, se otorga el derecho a explorar y explotar el suelo y el subsuelo mineros de propiedad nacional. Lo son igualmente, las licencias de exploración, permisos, concesiones y aportes, perfeccionados de acuerdo con disposiciones anteriores.

“Son también títulos mineros los de adjudicación, perfeccionados conforme al Código de Minas adoptado por la Ley 38 de 1887 y las sentencias ejecutoriadas que reconozcan la propiedad privada del suelo o subsuelo mineros. Es entendido que la vigencia de estos títulos de adjudicación y de propiedad privada, está subordinada a lo dispuesto en los artículos 3º, 4º y 5º de la Ley 20 de 1969.

“El derecho emanado del título minero es distinto e independiente del que ampara la propiedad o posesión superficiarias, sean cuales fueren la época y modalidad de estas” (subrayado fuera del texto).

De lo transcrito, es claro que la vigencia de los títulos mineros de adjudicación estaba subordinada a lo dispuesto en los artículos 3º, 4º y 5º de la Ley 20 de 1969, así que si no se cumplían los supuestos de la mencionada norma, el título minero no era válido y la actividad minera ilícita. En efecto, el artículo 302 del Código de Minas establecía:

“ART. 302.—Exploración y explotación ilícita. Para todos los efectos, se considera que hay exploración o explotación ilícita de recursos mineros:

“a) Cuando se adelanten trabajos y obras de exploración por métodos de subsuelo sin el correspondiente título minero;

“(…)”.

Así las cosas, no prosperará el último cargo, en atención a que se acreditó que el título minero que ostentaban los demandantes para respaldar los trabajos adelantados en la mina “El Ruby” no estaba vigente ni era válido, lo que convertía las labores de exploración y explotación en ilícitas. En consecuencia, la entidad demandada no tenía otra opción que la de ordenar la suspensión de la actividad minera.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

Primero. Declárase la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del Ministerio de Minas y Energía, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Segundo. Niégase la nulidad de las resoluciones 3251 del 9 de septiembre de 1998, mediante la cual se suspendió el ejercicio de una actividad ilícita de minería, y 3935 del 23 de octubre de 1998, que resolvió el recurso de reposición interpuesta contra aquella, decisiones proferidas por el departamento de Caldas.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(2) “ART. 128.—Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia:

“(…)

“6. De los que se promuevan sobre asuntos petroleros o mineros en que sea parte la Nación o una entidad territorial o descentralizada, con excepción de las controversias contractuales, de reparación directa y las de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre impuestos mineros, contribuciones y regalías, que seguirán las reglas generales”.

(3) “ART. 295.—Competencia del Consejo de Estado. De las acciones que se promuevan sobre asuntos mineros, distintas de las contractuales y en los que la Nación o una entidad estatal nacional sea parte, conocerá el Consejo de Estado en única instancia”.

(4) Consejo de Estado - Auto de marzo 27 de 2012 - Exp. 11001032600020100002900 - C. P. María Claudia Rojas Lasso.

(5) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, proveído del 23 de mayo de 2012, expediente 42.827. C. P. Enrique Gil Botero.

(6) “Ahora bien, la Carta Política garantiza la autonomía de las corporaciones autónomas regionales. En esa medida, tales corporaciones son entidades descentralizadas y están a cargo de la planeación y promoción de la política ambiental regional. La Corte ha señalado que las CAR son organismos de ejecución de políticas públicas nacionales en el orden regional, lo cual implica que las competencias que ejercen emanan del Estado central (…)”. Corte Constitucional, Sentencia C-298 del 27 de abril de 2011. M. P. Jorge Iván Palacio Palacio.

(7) Esta disposición fue modificada por el artículo 36 de la Ley 446 de 1998.

(8) En la actualidad, con exclusión de aquellos relativos a impuestos, contribuciones y regalías.

(9) Modificado por el artículo 1º del Acuerdo 55 de 2003.

(10) “ART. 60.—Antes de incoar cualquiera de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo, las partes individual o conjuntamente podrán formular solicitud de conciliación prejudicial, al agente del Ministerio Público asignado al juez o corporación que fuere competente para conocer de aquellas. La solicitud se acompañará de la copia de la petición de conciliación enviada a la entidad o al particular, según el caso, y de las pruebas que fundamenten las pretensiones.

“El término de caducidad no correrá desde el recibo de la solicitud en el despacho del agente del Ministerio Público, hasta por un plazo que no exceda de sesenta (60) días. Para este efecto, el plazo de caducidad se entenderá adicionado por el de duración de la etapa conciliatoria.

“Dentro de los diez (10) días siguientes al recibo de la solicitud, el agente del Ministerio Público, de encontrarla procedente, citará a los interesados, para que dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha de la citación, concurran a la audiencia de conciliación el día y la hora que señale. Con todo, sin perjuicio de lo previsto en esta ley en relación con los términos de caducidad de la acción, las partes podrán pedirle al agente del Ministerio Público que señale una nueva fecha” (subrayado fuera del texto).

(11) El artículo 60 de la Ley 23 de 1991, fue derogado por el artículo 40 de la Ley 640 de 2001, sin embargo, se aplica al presente asunto, toda vez que al momento de la presentación de la solicitud de conciliación prejudicial, se encontraba vigente.

(12) “La legitimación en la causa —legitimatio ad causam— se refiere a la posición sustancial que tiene uno de los sujetos en la situación fáctica o relación jurídica de la que surge la controversia o litigio que se plantea en el proceso y de la cual según la ley se desprenden o no derechos u obligaciones o se les desconocen los primeros o se les exonera de las segundas. Es decir, tener legitimación en la causa consiste en ser la persona que, de conformidad con la ley sustancial, se encuentra autorizada para intervenir en el proceso y formular o contradecir las pretensiones contenidas en la demanda por ser sujeto activo o pasivo de la relación jurídica sustancial debatida objeto de la decisión del juez, en el supuesto de que aquella exista. Es un elemento de mérito de la litis y no un presupuesto procesal”. Sentencia proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, el 23 de abril de 2008, M. P. Ruth Stella Correa Palacio, expediente 16.271.

(13) Artículos 84 y 85 del Código Contencioso Administrativo.

(14) Decreto 2655 del 23 de diciembre de 1988, que fue derogado por la Ley 685 de 2001, actual Código de Minas.

(15) Este aparte fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, el 9 de junio de 1993, Sentencia C-216, M. P. José Gregorio Hernández Galindo

(16) Al interior del código, se establece una determinación de los alcances de los materiales de construcción en el artículo 109 “Para los efectos de este código, se denominan materiales de construcción las rocas y materiales pétreos generalmente usados como agregados en la fabricación de bloques y piezas de concreto, morteros, pavimentos y otras formas similares, como elementos de las construcciones. Dichos materiales tendrán por sí mismo tal denominación aún en los casos en que su destino y uso efectivo no sea el aquí mencionado”.

(17) El Código de Minas (artículo 302 del Decreto 2655 de 1988) hacía relación a la ilicitud de la explotación cuando quiera que no se tuviera un título minero. La ausencia del registro comportaría la realización de una explotación que a la luz del Estado no encuentra soporte alguno, toda vez que este no habría verificado los requisitos consagrados en la ley, para la obtención del registro minero.

(18) “ART. 11.—Ejercicio ilegal de actividades mineras. Está prohibida toda actividad minera de exploración, montaje y explotación sin título registrado y vigente. Quien contravenga esta norma, incurrirá en las sanciones a que se refiere este código, el Código Penal y las demás contenidas en disposiciones especiales”.

“ART. 302.—Exploración y explotación ilícita. Para todos los efectos, se considera que hay exploración o explotación ilícita de recursos mineros:

“a) Cuando se adelanten trabajos y obras de exploración por métodos de subsuelo sin el correspondiente título minero;

“(…)”.