Auto 1999-00132 de septiembre 29 de 2011

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero Ponente:

Danilo Rojas Betancourth

Bogotá, D.C., 29 de septiembre de 2011.

Rad.: 520012331000199900132 01

Expediente: 18837

Actor: Asociación de Profesionales del Suroccidente, Aprosur.

Demandado: Municipio de Tangua

Naturaleza: Controversias contractuales

La Sección Tercera, Subsección B, del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante en contra de la sentencia del 6 de julio de 2000, dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la cual se denegaron las pretensiones.

ANTECEDENTES

I. Síntesis del caso.

1. Un municipio celebró un contrato con una persona jurídica sin ánimo de lucro en virtud del cual ésta última le prestaba consultoría y apoyo en la realización de planes de asistencia técnica agropecuaria a los pequeños productores, por un período que se limitó desde el 18 de marzo de 1997 hasta el 31 de diciembre de 1997. El contratista, quien obra como demandante, alega que la duración del contrato era de dos años de conformidad con las normas aplicables al caso y que ante la negativa de la entidad territorial de continuar con su ejecución hubo un incumplimiento del mismo que debe ser indemnizado.

II. Lo que se pretende.

2. El 12 de marzo de 1998, a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de controversias contractuales, la “ASOCIACIÓN DE PROFESIONALES DEL SUR OCCIDENTE APROSUR” presentó demanda en contra del Municipio de Tangua con el propósito de que se declarara el incumplimiento del contrato de consultoría que las vinculaba, la nulidad del acto administrativo que comunicó la terminación del contrato y que se condenara a la entidad territorial por los perjuicios materiales y morales ocasionados (fls. 1-19, c. 1).

2.1 El demandante indica: (i) que el “contrato administrativo de consultoría” se celebró el 18 de marzo de 1997 con el objeto de “desarrollar las funciones de la Unidad Municipal de Asistencia Técnica Agropecuaria a los Pequeños Productores”, UMATA, por un término de duración que se extendía hasta el 31 de diciembre de 1997; (ii) que una vez iniciada la ejecución del contrato, las autoridades nacionales y departamentales indicaron a los contratantes que se debían ajustar al Decreto 1929 del 5 de agosto de 1994, reglamentario de la Ley 101 de 1993, el cual prescribía que estos contratos no podían “ser celebrados por un término inferior a dos años”; (iii) que los contratistas, mediante la suscripción de un otrosí, extendieron el término de duración hasta el 31 de diciembre de 1998; (iv) que el nuevo alcalde del municipio, a través de comunicación del 15 de enero de 1998, informó al contratista que no estaba en condiciones de continuar con el contrato; (v) que en atención a lo expuesto, la entidad territorial terminó unilateralmente el contrato de forma anticipada y sin exponer motivación alguna para el efecto, puesto que debían tener una duración mínima de dos años, es decir, hasta el 17 de marzo de 1999.

2.2 A título de pretensiones, suplicó:

1. DECLARACIONES 

PRIMERA. Que es nulo el Acto Administrativo contenido en el oficio del 15 de enero de 1998 emanado de la Alcaldía Municipal de Tangua, en virtud del cual se comunica a la asociación APROSUR la terminación del CONTRATO DE CONSULTORÍA CELEBRADO EL 18 DE MARZO DE 1997 PARA EL FUNCIONAMIENTO Y PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE LA UMATA EN EL MUNICIPIO DE TANGUA. 

SEGUNDA. Que se declare que el Municipio de Tangua incumplió el contrato de consultoría suscrito el 18 de marzo de 1997 con APROSUR, para el funcionamiento y prestación del servicio de la UMATA en el MUNICIPIO DE TANGUA, antes de la fecha de su terminación, sin expresar razones jurídicas que motiven la decisión. 

CUARTA (SIC). Que se declare que el MUNICIPIO DE TANGUA es contractualmente responsable por los perjuicios patrimoniales materiales y morales causados a la asociación APROSUR, por el incumplimiento del contrato a que alude la pretensión anterior, lo mismo que por la expedición del acto administrativo de terminación unilateral del contrato, en forma anticipada a la fecha de terminación del contrato, y sin la existencia de causas que soporten la decisión. 

2. CONDENAS 

PRIMERA. Que se condene al MUNICIPIO DE TANGUA a pagar a la asociación APROSUR, a título de indemnización de perjuicios las sumas de dinero que se relaciona a continuación, o los mayores valores que se demuestren en el proceso: Perjuicios materiales: Se encuentran conformados por el lucro cesante y el daño emergente causado por el incumplimiento de las obligaciones contractuales por parte del MUNICIPIO DE TANGUA. 1) Por lucro cesante: Condenar al MUNICIPIO DE TANGUA a pagar a APROSUR la suma de $ 44.046.444,44. 2) Por Daño Emergente: Condenar al MUNCIPIO DE TANGUA a pagar a APROSUR la suma de $ 5.000.000,00 

SEGUNDA. Para compensar la pérdida de valor adquisitivo de la moneda colombiana se ordenará actualizar el valor de la condena al momento de la sentencia, de conformidad con el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo. 

TERCERA. Condenar al MUNICIPIO DE TANGUA a favor del demandante a reconocer y pagar el interés legal sobre las sumas de dinero que resultasen de los valores actualizados conforme con la pretensión anterior y a partir de la caducidad del contrato hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia. 

CUARTA. Condenar al MUNICIPIO DE TANGUA y a favor del demandante a pagar los intereses comerciales y moratorios de que trata el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo. 

En todo caso se ordenará que la sentencia deberá ser cumplida en los términos de los artículos 175, 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo. 

III. Trámite procesal.

3. Una vez admitida la demanda por parte del tribunal a quo (fls. 55–56, c. 1) y debidamente notificada (fl. 79, c. 1), la entidad, a través de apoderado judicial, en la contestación de la demanda sostuvo: (i) que la obligación que tenía el municipio era constituir su propia UMATA “en procura de hacer más eficiente el servicio y de tener control directo sobre el desarrollo de sus programas” y no contratar por dos años a la demandante, puesto que para tal supuesto, “se requiere de la suscripción de un nuevo contrato con las normas previstas para la contratación administrativa”; (ii) que APROSUR solo se registró en la cámara de comercio el 25 de marzo de 1997, “por tal razón el contrato en la fecha que se celebró [18 de marzo de 1997] no fue con persona jurídica sino con persona natural”; (iii) que el término de duración del contrato no se extendió hasta el 31 de diciembre de 1998 a través del otrosí, porque hacía falta suscribir un nuevo contrato con sujeción a las formalidades correspondientes, “vigencia, duración, precio, forma de pago, manejo del anticipo, aprobación de pólizas, disponibilidad presupuestal para la vigencia de 1998, publicación, etc.”; (iv) que la comunicación del 15 de enero de 1998 no representaba una terminación unilateral del contrato, porque a la fecha no había contrato y en el supuesto caso de que tal acto hubiera sido la terminación unilateral que afirma el demandante, pues ha debido interponer los recursos en la vía gubernativa; (v) a título de excepciones propuso las de “inexistencia de la obligación”, “ausencia de presupuesto formal de agotamiento de la vía gubernativa”, “falta de legitimación en causa por activa” y “la innominada que aparezca probada en el proceso” (fls. 61-68, c. 1).

4. La entidad demandada llamó en garantía al señor Hermes Andrade Mejía, quien se desempeñaba como alcalde del municipio al momento de la celebración del contrato, y afirmó que con la suscripción del otrosí, en el cual se indicaba que el contrato se prorrogaría hasta el 31 de diciembre de 1998, el señor Andrade creó una expectativa al contratista e incurrió en una falta puesto que “no podía comprometer los recursos de la administración municipal para vigencias posteriores, ni las rentas del ente territorial, por no ser parte de la Administración para el año 1998, su período constitucional terminaba el 31 de diciembre de 1997...” (fls. 71-72, c. 1). El llamamiento fue aceptado por el Tribunal Administrativo de Nariño (fls. 82-85, c. 1) y contestado por el señor Andrade, a través de apoderado judicial, en los siguientes términos: (i) que el contrato se celebró de conformidad con el concepto técnico previo favorable emitido por el Sistema Nacional de Transferencia de Tecnología Agropecuaria, SINTAP; (ii) que de acuerdo con el mencionado concepto APROSUR era una persona jurídica de derecho privado al momento de suscribir el contrato; (iii) que el señor Andrade obró de buena fe y cumplió con las exigencias de ley, sin comprometer vigencias futuras, puesto que “el contrato debería tener una duración mínima de dos años, razón por la cual se suscribió otrosí en cuyo texto se consigna que el contrato inicial se prorrogará por un año más hasta el 31 de diciembre de 1998, con el incremento que acuerden las partes y según rubro existente que para el caso se designe en la vigencia fiscal de 1998”, de suerte que no comprometió vigencias futuras; (iv) propuso como excepciones las de “falta de legitimación en la causa por activa” y “falta de agotamiento de las formalidades legales” (fls. 91-97, c. 1).

5. El Ministerio Público, a través de la “Procuraduría 35 en lo Judicial Asuntos Administrativos” conceptuó que: (i) el fallo debía ser “inhibitorio” porque el demandante ha debido interponer en contra del supuesto acto administrativo que terminaba el contrato, los recursos correspondientes, puesto que “sin agotar la vía gubernativa la Jurisdicción Contencioso Administrativa NO ADQUIERE COMPETENCIA PARA CONOCER DEL PROCESO”; (ii) en el evento de no aceptar lo anterior, “DEBERÁN DENEGARSE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA, ya que NUNCA se prorrogó el contrato inicial y sólo existió un otrosí o contrato aclaratorio que consagró una SIMPLE EXPECTATIVA de una futura prórroga, o un nuevo contrato, ninguna de las dos circunstancias se dieron, siendo así no hubo incumplimiento alguno, y sin incumplimiento no existe base para reclamar perjuicios, ya que no puede incumplirse un contrato inexistente” (fls. 646-655, c. p.).

6. El 6 de julio de 2000, el Tribunal Administrativo de Nariño profirió sentencia y denegó las pretensiones de la demanda (fls. 672-694, c. p.), al resolver: “PRIMERO. Declarar no probada la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa propuesta por el Ente demandado. SEGUNDO. Deniéganse las pretensiones de la demanda presentada por la ASOCIACIÓN DE PROFESIONALES DEL SUR OCCIDENTE, “APROSUR”, en contra del MUNICIPIO DE TANGUA. TERCERO. Absuélvase de toda responsabilidad al doctor HERMES ANDRADE MEJÍA, llamado en garantía. En la parte considerativa indicó: (i) que se debía decidir de fondo puesto que el argumento presentado por la entidad, en el sentido de que ha debido recurrirse el acto que terminó el contrato antes de proceder ante la jurisdicción, no estaba llamado a prosperar, puesto que “los actos administrativos que se producen con ocasión de la actividad contractual solo son susceptibles del recurso de reposición, el cual, en nuestro ordenamiento jurídico no es de interposición obligatoria y, en consecuencia, para controvertir actos de esta naturaleza no es necesario el agotamiento de la vía gubernativa”; (ii) que no hubo terminación unilateral del contrato por parte de la entidad, dado que para el momento en que el municipio informó al contratista la decisión de no continuar con el contrato, 15 de enero de 1998, el término de duración del contrato ya había expirado, 13 de diciembre de 1997; (iii) que “el llamado SI aclaratorio por los contratantes, no modificó sustancialmente la cláusula tercera del contrato mediante la cual se acordó el término de duración de la relación contractual, señalando como límite el día 31 de diciembre de 1997, toda vez que con la aclaración se reitera que la duración del contrato será hasta la fecha indicada y lo único que se agrega es que el contrato se prorrogará por un año más hasta el 31 de diciembre de 1998 con el incremento que acuerden las partes y según rubro existente que para el caso se designe en la vigencia fiscal 1998”, de suerte que la prórroga referida nunca se acordó efectivamente por las partes.

7. El demandante interpuso y sustentó el recurso de apelación. Argumentó principalmente: (i) que “los contratos para el funcionamiento y prestación del servicio de la UMATA, con persona jurídicas, no podrán ser celebrados por un término inferior a dos años”, en los términos del parágrafo del artículo 10 del Decreto 1929 del 5 de agosto de 1994, razón por la cual la duración del contrato se extendía hasta el 17 de marzo de 1999; (ii) que el plazo legal referido se interrumpió como resultado de la posesión del alcalde municipal de Tangua el 1º de enero de 1998, quien “terminó el contrato en FORMA ANTICIPADA, en forma UNILATERAL, y sin la existencia de causa establecida por la Ley 80 de 1993 para la terminación unilateral del contrato”; (iii) que había disponibilidad presupuestal, puesto que “[L]a UMATA funciona con RECURSOS TRANSFERIDOS DEL GOBIERNO NACIONAL, como tal, la inclusión de partidas presupuestales suficientes para el funcionamiento de la UMATA en el año 1998 se encontraba garantizada...”; (iv) que se acreditó que la entidad territorial contrató para el servicio de UMATA a personas naturales, con lo cual se reitera que había presupuesto para tal servicio y que el municipio transgredió el marco legal puesto que sólo se permitía la contratación con personas jurídicas (fls. 696-705, c. p.).

CONSIDERACIONES

I. Competencia.

8. La Sala es competente para conocer del asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en proceso con vocación de doble instancia ante esta corporación, dado que la cuantía de la demanda supera aquella exigida para el efecto al momento de interponer el recurso, esto es, antes de la vigencia de las cuantías establecidas en la Ley 446 de 1998. En vigencia del Decreto 597 de 1988, la cuantía para que un proceso iniciado en ejercicio de la acción de controversias contractuales en 1998, año de presentación de la demanda, tuviera vocación de segunda instancia ante esta corporación era de $ 18.850.000 y la mayor de las pretensiones con la cual se inició este proceso, que corresponde a los perjuicios materiales, asciende a $ 49.046.444,44.

II. Hechos probados.

9. De conformidad con las pruebas incorporadas al expediente, las cuales pueden ser valoradas puesto que fueron allegadas en cumplimiento de los presupuestos procesales, los hechos que dan lugar a la presente actuación se pueden resumir de la siguiente forma:

9.1. La “ASOCIACIÓN DE PROFESIONALES DEL SUR OCCIDENTE”, constituida por documento privado el día 24 de enero de 1997, se inscribió en el registro de entidades sin ánimo de lucro bajo el Nº 000348-77 del 18 de marzo de 1997 y en la Cámara de Comercio de Pasto el 25 de marzo de 1997; su representante legal es Richar William Eraso P. y el domicilio es Tangua (original del “CERTIFICADO DE EXISTENCIA Y REPRESENTACIÓN LEGAL DE ENTIDADES SIN ÁNIMO DE LUCRO” expedido por la Cámara de Comercio de Pasto el 11 de febrero de 1998, fls. 23-25, c. 1).

9.2 El 18 de marzo de 1997, el alcalde municipal de Tangua, Hermes Hernando Andrade Mejía, mediante la Resolución Nº 0318, decidió “[A]djudicar el contrato de (sic) CONTRATO DE CONSULTORIA Y APOYO INSTITUCIONAL, al Señor (sic) APROSUR O RICHAR ERAZO PEÑA por valor de ($ 15.900.000.00), luego de precisar en la parte considerativa que se habían presentado tres cotizaciones, “1. EAT SERVIAGRICULTURA $ 16.500.000.00. 2. SOCOPRIS $ 18.500.000.00 y 3. APROSUR $ 15.900.000.00” y que la mejor de ellas era la última (original, fl. 28, c. 1).

9.3 El 18 de marzo de 1997, se suscribió entre el Municipio de Tangua, representado por el alcalde, Hermes Hernando Andrade Mejía, y “LA ASOCIACIÓN DE PROFESIONALES DEL SUROCCIDENTE ‘APROSUR’ O RICHAR ERAZO PEÑA”, el “CONTRATO DE CONSULTORIA Y APOYO INSTITUCIONAL”, (original, fls. 26-27, c. 1) entre cuyas cláusulas merecen transcribirse las siguientes:

PRIMERA: OBJETO DEL CONTRATO: APROSUR se compromete para con EL MUNICIPIO de Tangua a desarrollar las funciones de la Unidad Municipal de Asistencia Técnica Agropecuaria a los Pequeños Productores de conformidad con el proyecto aprobado por el DRI y el SINTAP. EL MUNICIPIO se compromete con APROSUR en el aporte de bienes y servicios que se requieran para el proyecto UMATA. 

SEGUNDA: OBLIGACIONES APROSUR: APROSUR para el cumplimiento del presente contrato deberá disponer del siguiente personal: 2 Profesionales del área agrícola. 2 Técnicos Agropecuarios y una Secretaria. 

TERCERA: DURACIÓN: La duración de este contrato será hasta el 31 de diciembre de 1997 y de conformidad con las recomendaciones del SINTAP se podrá prolongar por el tiempo que se estime conveniente. 

CUARTA: VALOR TOTAL: El valor total del contrato es equivalente a QUINCE MILLONES NOVECIENTOS MIL PESOS M.L. ($ 15.900.000.00) PARÁGRAFO: El MUNICIPIO cancelará a APROSUR los viáticos correspondientes de conformidad con la propuesta. 

QUINTA: FORMA DE PAGO: EL MUNICIPIO pagará a APROSUR según el objeto del presente contrato a la legalización del contrato las cuatro doceavas (4/12) partes del mismo y sucesivamente las dos doceavas (2/12) partes al final de cada bimestre, empezando por el mes de junio, previos los informes respectivos. 

(...) 

SÉPTIMA: CONSTITUCIÓN DE GARANTÍAS. 1. APROSUR constituirá a favor del municipio, en una compañía de seguros legalmente establecida en el país, una póliza única de cumplimiento por el 10% del valor total del contrato por el tiempo de duración del mismo y tres (3) meses más. 2. PAGO DE SALARIOS Y PRESTACIONES SOCIALES del personal vinculado por un 10% del valor del contrato y por un término igual al de la duración del contrato y tres (3) años más. 

(...) 

DÉCIMA: IMPUTACIÓN PRESUPUESTAL: El valor de este contrato se imputará al Programa Fomento Agropecuario, Proyecto: 177 correspondiente a la vigencia fiscal de 1997, los aportes hechos por el Municipio son de CATORCE MILLONES QUINIENTOS SESENTA MIL PESOS M.L. ($ 14.560.000.00) para funcionamiento y UN MILLON TRESCIENTOS CUARENTA MIL PESOS M.L. ($ 1.340.000.00) de recursos para DRI para gasto de viáticos. 

(...) 

DÉCIMA CUARTA: PERFECCIONAMIENTO Y VALIDEZ DEL CONTRATO.- Por existir acuerdo sobre el objeto contractual y las contraprestaciones y estar elevado a escrito, el presente contrato se entiende perfeccionado, para su validez y ejecución se requiere su publicación en el Diario Oficial y la constitución correspondiente garantía la cual correrá a cargo de APROSUR (subrayado fuera de texto).

9.4. De acuerdo con sus obligaciones contractuales, APROSUR aseguró al Municipio de Tangua, mediante la póliza de cumplimiento Nº 0471348, expedida por La Previsora S.A., (copia auténtica, fl. 38, c. 1), por los siguientes amparos:

PÓLIZA DE CUMPLIMIENTO 

VIGENCIA: DESDE EL 18-03-97 HASTA EL 31-03-98 

VALOR ASEGURADO: $ 1.590.000.00 

OBJETO: GARANTIZAR EL CUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DE FECHA: 18-03-97 RELATIVO A DESARROLLAR LAS FUNCIONES DE LA UNIDAD MUNICIPAL DE ASISTENCIA TÉCNICA AGROPECUARIA A LOS PEQUEÑOS PRODUCTORES, SEGÚN ESTIPULACIONIES DEL MISMO. 

PÓLIZA DE PAGO DE SALARIOS. 

VIGENCIA: DESDE EL 18-03-97 HASTA EL 31-03-2000 

VALOR ASEGURADO: $ 1.590.000.00. 

OBJETO: GARANTIZAR EL PAGO DE SALARIOS, PRESTACIONES SOCIALES E INDEMNIZACIONES AL PERSONAL EMPLEADO PARA DAR CUMPLIMIENTO AL CONTRATO DE FECHA: 18-03-97 

9.5. El 20 de marzo de 1997, el “jefe sección SINTAP Nariño” de la Secretaría de Agricultura de la Gobernación de Nariño, dirigió una comunicación escrita al “director ejecutivo APROSUR”, Richar Erazo Peña, la cual se denominó “concepto técnico” (original, fls. 29-30, c. 1) y comprendió el siguiente texto:

Analizada la documentación presentada por APROSUR, del Municipio de Tangua bajo los siguientes antecedentes: 

— Que se solicitó formalmente concepto técnico previo para contratar el servicio de asistencia técnica a pequeños productores del Municipio de Tangua. 

— Que dicha empresa cuenta con el certificado de existencia y representación expedida por la Cámara de Comercio de Pasto. 

— Que los lineamientos, objetivos, misión y visión de la empresa se orienta a las actividades de asistencia técnica agropecuaria. 

— Que el personal que conforma la empresa cumple con los lineamientos de la Resolución 3141 de 1990 expedida por el ICA. 

— Que según el Decreto número 1929 de 1994 en su artículo décimo permite que el servicio de asistencia técnica agropecuaria podrá ser contratado exclusivamente con personas jurídicas. 

Que dichos contratos con personas jurídicas no podrán celebrarse por un término inferior a dos (2) años. 

Las oficinas de planeación o quien haga sus veces del manejo presupuestal serán responsables de vigilar que la distribución del presupuesto de ingresos corrientes de la nación, definidos en la Ley 60 de 1993, incluya en las respectivas vigencias: 

Cuando el servicio sea contratado con Persona Jurídica, el presupuesto pasa a financiar el costo global del contrato, el cual en ningún caso debe ser inferior a 2 años. 

La persona jurídica en cualquier momento deberá permitir auditajes, revisiones, evaluación y seguimiento de la contraloría nacional, SINTAP, Fondo DRI y UDECO.  

La persona jurídica será evaluada también por la comisión de asistencia técnica agropecuaria, del consejo municipal de desarrollo rural. 

La empresa contratista del servicio se compromete a dar la estabilidad laboral, al personal vinculado por lo menos para la duración del convenio. 

La empresa además de prestar el servicio de asistencia técnica agropecuaria deberá dar cumplimiento a los lineamientos del sistema nacional de transferencia de tecnología agropecuaria, respecto a asesoría, apoyo técnico, seguimiento y evaluación. 

Además deberá encargarse de todo lo relacionado con el desempeño del sector agropecuario del municipio. 

Con las anteriores consideraciones se emite concepto técnico favorable a favor de APROSUR (subrayado fuera de texto).

9.6. El 26 de marzo de 1997 se suscribió el “SI aclaratorio” del contrato (original, folio 35, cuaderno 1), a través del cual el Municipio de Tangua, representado por el alcalde, Hermes Hernando Andrade Mejía y APROSUR, representado por Richar Erazo Peña, expresaron:

A) Que es un debe destacar la importancia del trabajo en el sector rural en lo concerniente a la asistencia técnica agropecuaria y ambiental según mandato constitucional. B) Que APROSUR con personería jurídica posee el personal idóneo y competente para la prestación del servicio de asistencia técnica en el sector agropecuario y ambiental. C) Que es necesaria la continuidad de los programas y proyectos del sector agropecuario para obtener así resultados de impacto. D) Que las entidades cofinanciadoras y evaluadoras de los proyectos en el sector agropecuario y ambiental requieren de los entes territoriales un trabajo continuo. Por lo anterior se resuelve dar un SI aclaratorio a la cláusula tercera del contrato de consultoría y apoyo institucional celebrado entre el Municipio de Tangua y APROSUR de fecha 18 de marzo de 1997. Así: CLÁUSULA TERCERA. DURACIÓN. La duración de este contrato será hasta el 31 de diciembre de 1997 según vigencia fiscal. PARÁGRAFO: Que de conformidad con los lineamientos emanados por el Ministerio de Agricultura mediante el Decreto Ley 1929 del 5 de agosto de 1994 en sus artículos 4º y 10º, y según las recomendaciones del fondo para la inversión rural DRI y el Sistema Nacional de Transferencia de Tecnología Agropecuaria SINTAP para las personas jurídica. Este contrato se prorrogará por una año más hasta el 31 de diciembre de 1998 con el incremento que acuerden las partes y según rubro existente que para el caso se designe en la vigencia fiscal 1998 (subrayado fuera de texto).

9.7. Durante el término de ejecución del contrato en 1997, el contratista brindó asistencia técnica pecuaria en el municipio de manera eficiente mediante “la promoción de formas asociativas” de pequeños productores(1) —en especial, en “la vereda de la Palizada”, en la explotación de cuyes o conejillos de indias, programa específico que no se cumplió en igual forma en 1998(2)—. El contratista estuvo presente en las oficinas de la UMATA en el mes de enero de 1998, a la espera de que el contrato continuara, pero el nuevo alcalde no lo prorrogó ni celebró uno nuevo con el contratista, luego de lo cual la oficina estuvo desocupada hasta el mes de febrero(3).

9.8. El 8 de enero de 1998, Richar Erazo Peña, obrando como “Presidente APROSUR”, dirigió una comunicación escrita a Luis Mijair Calderón, alcalde del municipio (original, fl. 39, c. 1), del siguiente tenor:

De la manera más atenta me dirijo a usted en mi calidad de Presidente de la Asociación de Profesionales del Sur Occidente (APROSUR), para que nos de respuesta de manera escrita dentro de los términos legales respecto a nuestra situación laboral, como es de su conocimiento existe un contrato de consultoría y apoyo institucional entre el Municipio de Tangua y APROSUR, el cual se avala y se rige por el Decreto Ley 1929 del 5 de agosto de 1995 emanado del Ministerio de Agricultura. 

9.9. El 15 de enero de 1998, Luis Mijair Calderón, alcalde del municipio, dirigió una comunicación escrita a Richar Erazo Peña (original, fl. 40, c. 1), del siguiente tenor:

Teniendo en cuenta los términos de referencia del contrato convenido entre ustedes y el municipio, me permito comunicarle que no estamos en condiciones de continuar con el contrato con APROSUR entidad que usted dirige. 

Agradezco la prestación de sus servicios para con el municipio. 

9.10. Con posterioridad a la terminación del contrato referido, se establecieron diferentes relaciones jurídicas para la UMATA, así: (i) El 10 de marzo 1998, se firmó “CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS” entre el alcalde de Tangua, Luis Mijair Calderón Toledo, y Diego Andrés Insuasty Guerrero para que prestara asistencia técnica agropecuaria en la UMATA del municipio por un período de un año, comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 1998 (copia auténtica, fls. 454-456, c. 1); (ii) el 12 de febrero de 1999, se firmó “CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS” entre el alcalde de Tangua, Luis Mijair Calderón Toledo, y Harold Antonio Esparza Mosquera para que prestara asistencia técnica agropecuaria en la UMATA del municipio por un período de 11 meses, comprendidos entre el 1 de febrero y el 31 de diciembre de 1999 (copia auténtica, fls. 351-353, c. 1); (iii) el 1 de marzo de 1999, bajo la administración municipal del Luis Mijair Calderón Toledo, fueron nombrados en la Unidad Municipal de Asistencia Técnica Agropecuaria (UMATA) en el Municipio de Tangua y tomaron posesión: a) Elizabeth Yandar Villora, en calidad de coordinadora (original del decreto de nombramiento y del acta de posesión, fls. 305-306, c. 1); b) Sonia Moreno, en calidad de técnico pecuario (original del decreto de nombramiento y del acta de posesión, fls. 313-314, c. 1); c) Aura Rocío Puchana, en calidad de secretaria (original del decreto de nombramiento y del acta de posesión, fls. 321-322, c. 1); y (iv) Mélida Guerrero Ibarra, en calidad de técnico pecuario (original del decreto de nombramiento y del acta de posesión, fls. 329-330, c. 1).

III. Problema jurídico.

10. En el caso concreto se advierten dos problemas jurídicos: (i) ¿cuál era la duración del contrato celebrado entre el Municipio de Tangua y APROSUR, de acuerdo con lo dispuesto en el contrato del 18 de marzo de 1997, en el otrosí del 26 de marzo de 1997 y en el parágrafo del artículo 10 del Decreto 1929 del 5 de agosto de 1994?; (ii) ¿habida cuenta de la negativa del Municipio de Tangua de continuar con el contrato celebrado con APROSUR, es responsable la entidad territorial por los perjuicios generados al contratista?

IV. Análisis de la Sala.

11. En primer término se debe advertir que los contratos estatales, tal y como todos los demás, crean un conjunto de derechos y obligaciones a las partes contratantes que tienen origen en dos fuentes principales: la autonomía contractual y las normas comprendidas en el ordenamiento jurídico colombiano.

11.1. La autonomía de los contratantes —exteriorizada por escrito dada la solemnidad que se exige a los contratos estatales(4)— da lugar a vínculos jurídicos legalmente exigibles —como cuando dentro de un contrato las partes acuerdan que se pagará una cierta cantidad de dinero, o se entregará una obra con determinadas especificaciones, o se prestará un servicio específico, etc.—, de conformidad con lo dispuesto, entre otras normas, en el artículo 1602 del Código Civil(5), la cual constituye el núcleo del reconocimiento legal de la autonomía contractual.

11.2. Las normas comprendidas en el ordenamiento jurídico colombiano generan obligaciones y derechos en los contratos, independientemente de que los contratantes hayan pactado al respecto en ejercicio de la autonomía contractual, puesto que las normas imperativas, las normas supletorias, la buena fe, la costumbre y la equidad, se “integran” al contrato, tal y como lo disponen los artículos 1603 del Código Civil(6), 871 del Código de Comercio(7), 38 de la Ley 153 de 1887 —“En todo contrato se entenderán incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración”—, 18 del Código Civil —“La ley es obligatoria tanto a los nacionales como a los extranjeros residentes en Colombia”—, entre otros; estas normas del derecho privado son aplicables en su integridad a la contratación estatal tal y como la Ley 80 de 1993 expresa y profusamente dispone(8)y, por ende, al caso concreto para resolver las pretensiones de la demanda.

11.3. En general, con el término “integración” se hace referencia a formas de intervención sobre el contrato que van más allá del amplio desarrollo de la lógica de la declaración de los contratantes y que se agregan a su actividad en la construcción definitiva de sus obligaciones y derechos(9). En otros términos, el fenómeno de la integración debe ser entendido como el medio de intervención de la voluntad pública en las relaciones contractuales(10), lo cual significa que al lado de las determinaciones convencionales que tienen fundamento en el acuerdo de las partes, es necesario considerar las prescripciones que tienen título en la ley o en las otras fuentes externas a su acuerdo(11).

11.4. Se habla de integración mediante normas imperativas, cuando quiera que éstas hacen parte del contrato y generan obligaciones y derechos para las partes, bien porque existe un vacío o laguna respecto de un tema preciso o, porque a pesar de que las partes dispusieron sobre el asunto en ejercicio de la autonomía, lo hicieron en contra de tales normas, las cuales en atención a su naturaleza no son susceptibles de modificación, ni menos aún de desestimación por los contrayentes, como lo define claramente el artículo 16 del Código Civil: “No podrán derogarse por convenios particulares las leyes en cuya observancia están interesados el orden y las buenas costumbres”. Así, normas que integran el contrato pueden asumir el carácter de inderogabilidad(12), es decir, normas imperativas, cuando tutelan un interés general prevalente sobre el de las partes, o también el interés de una parte contra la preeminente fuerza contractual de la otra(13).

12. En el caso concreto, se debe apreciar en primer lugar que la autonomía contractual de las partes fue el fundamento de lo dispuesto en la cláusula tercera del contrato, en la cual se indicó que: “La duración de este contrato será hasta el 31 de diciembre de 1997 y de conformidad con las recomendaciones del SINTAP se podrá prolongar por el tiempo que se estime conveniente” —párrafo 9.3—. También la autonomía fue la base del “SI aclaratorio”, en el que luego de reiterar que la vigencia del contrato se extendía hasta la fecha antes señalada, se adicionó: “Que de conformidad con los lineamientos emanados por el Ministerio de Agricultura mediante el Decreto-Ley 1929 del 5 de agosto de 1994 en sus artículos 4º y 10º, y según las recomendaciones del fondo para la inversión rural DRI y el Sistema Nacional de Transferencia de Tecnología Agropecuaria SINTAP para las personas jurídica. Este contrato se prorrogará por una año más hasta el 31 de diciembre de 1998 con el incremento que acuerden las partes y según rubro existente que para el caso se designe en la vigencia fiscal 1998” —párrafo 9.6—.

13. Por su parte, proveniente del ordenamiento jurídico, en condición de fuente de generación de obligaciones y derechos contractuales, el Decreto 1929 de 1994 “Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 101 de 1993 y se dictan algunas disposiciones sobre tecnología y asistencia técnica”, en su artículo 10 y parágrafo proscribe de manera inequívoca y perentoria que la duración de los contratos sea inferior a dos años: “El funcionamiento y servicio de la UMATA podrá ser prestado bajo la modalidad de contrato, pero éste será celebrado en forma exclusiva, con personas jurídicas conformadas para este fin y que cumplan con los requisitos previamente establecidos por el Ministerio de Agricultura. Parágrafo. Los contratos para el funcionamiento y prestación del servicio de la UMATA, con personas jurídicas, no podrán ser celebrados por un término inferior a dos años”.

14. La Sala considera que la prohibición comprendida dentro de la norma transcrita obligaba a las partes a acordar un término de duración del contrato mínimo de dos años, es decir, hasta el 20 de marzo de 1999, puesto que no podían disponer en contra del Decreto 1929 de 1994, como erradamente lo hicieron cuando fijaron la vigencia entre el 18 de marzo y el 31 de diciembre de 1997. 

14.1. Ahora bien, las partes contratantes advirtieron la necesidad de adecuar el término de duración del contrato de acuerdo con el Decreto Reglamentario 1929 del 1994, tal y como les fue recordado mediante comunicación escrita del 20 de marzo de 1997 por parte del “Jefe Sección SINTAP Nariño” de la Secretaría de Agricultura de la Gobernación de Nariño —párrafo 9.5— y, por tal razón, en el “SI aclaratorio” mencionaron expresamente el decreto y dispusieron que el contrato se prorrogaría hasta el 31 de diciembre de 1998, con el incremento que habrían de acordar las partes en atención al rubro de la vigencia fiscal de ese año. A pesar de ello, la Sala observa que en el “SI aclaratorio” referido no se convino prórroga alguna que se ajustara a la duración mínima de dos años dispuesta en el decreto, sino que las partes intentaran aproximarse a lo ordenado en la norma sin éxito alguno, pues se aprecia que la transgresión del artículo 10 y parágrafo del Decreto 1929 de 1994 continuó. 

14.2. En relación con el efecto que tiene la norma jurídica en el asunto sub judice, la Sala observa que el decreto referido es reglamentario y, por consiguiente, su naturaleza jurídica es la de un acto administrativo con carácter general y no una ley en el sentido formal de la expresión. No obstante, el Decreto 1929 tenía frente a las partes un efecto vinculante, del cual no se podían apartar en atención a que: (i) corresponde al ejercicio de la potestad reglamentaria otorgada por la Constitución Política al Presidente de la República para la cumplida ejecución de las leyes(14); (ii) “Es deber de los nacionales y extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades”(15); (iii) los decretos reglamentarios obligan, como cualquier otro acto expedido por el gobierno, dado que “Las órdenes y demás actos ejecutivos del gobierno ... tienen fuerza obligatoria y serán aplicados mientras no sean contrarios a la Constitución, a las leyes ...”(16); (iv) “...los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo...”(17) y en el caso concreto no se acreditó que el decreto hubiera sido anulado o derogado para el momento en el cual tuvieron ocurrencia los hechos; (v) constituye desde el punto de vista material una ley que vincula de manera indeterminada a todas aquellas personas que se encuentren dentro del supuesto fáctico descrito en el acto y las obliga respecto de las actuaciones que deben seguir; (vi) los decretos reglamentarios en materia de planes especiales del Estado y de contratación con recursos públicos están llamados a ser cumplidos por la comunidad en general, y por las entidades estatales en especial, puesto que en función de su naturaleza, su efecto sería fútil e inane si las partes se pudieran apartar de ellos sin sanción alguna por parte del ordenamiento jurídico. 

14.3. Además, las partes estaban obligadas a cumplir lo que prescribía el Decreto 1929 porque desarrolla debidamente la Ley 101 de 1993, la cual, en relación con el tema que convoca el interés de la Sala, dispone claramente que: (i) cada municipio está obligado a crear la correspondiente “Unidad Municipal de Asistencia Técnica Agropecuaria. UMATA” con el propósito de “prestar la asistencia técnica agropecuaria directa a pequeños productores”(18), (ii) que la vinculación del personal profesional y técnico de la UMATA se realizará “por contrato o por planta”(19); (iii) que los municipios están sometidos a supervisión por parte del Ministerio de Agricultura(20), (iv) que en caso de incumplimiento por parte de los municipios, los pequeños productores serán convocados por la entidad territorial departamental respectiva, de acuerdo con la autorización que para el efecto conceda el Ministerio de Agricultura, para que se organicen y contraten la asistencia técnica(21).

15. Si bien es cierto que la vulneración de normas imperativas dentro de la contratación estatal puede dar lugar a diferentes sanciones por parte de los jueces —inexistencia(22), nulidad absoluta(23), nulidad relativa(24)—, también lo es que en los términos del artículo 47 de la Ley 80 de 1993, “La nulidad de alguna o algunas cláusulas de un contrato no invalidará la totalidad del acto, salvo cuando este no pudiese existir sin la parte viciada”. En el caso concreto, la vulneración del artículo 10 y parágrafo del Decreto 1929 de 1994 por parte de la cláusula tercera del contrato, no acarrea su nulidad, porque la duración del mismo dispuesta con base en la autonomía contractual de las partes, habida cuenta de su invalidez, cede el espacio a la regla imperativa referida, en virtud del fenómeno de sustitución de cláusulas(25). En consecuencia, el término de duración del “CONTRATO DE CONSULTORIA Y APOYO INSTITUCIONAL”, suscrito el 18 de marzo de 1997, era de dos años, es decir, se extendía hasta el 18 de marzo de 1999.

16. El incumplimiento del Municipio de Tangua que da lugar a la declaratoria de responsabilidad, se puede deducir de dos causas especiales: (i) la falta de planeación al momento de celebración del contrato y (ii) la negativa a continuar con la prestación del servicio contratado con la demandante, expresada mediante documento escrito del 15 de enero de 1998 —párrafo 9.9—.

16.1. La planeación, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sala constituye una de las manifestaciones más especiales del principio de economía:

Dentro de los principios capitales que de antaño han informado la actividad contractual del Estado (el art. 72 del D. 150/76 ya hacía referencia a este punto. Asimismo, el D. 222/83 implícitamente hacía referencia a él en el num. 2º del art. 30, en el art. 46, en el par. 1º del art. 83 y de manera expresa en el art. 84 referido a los contratos de obra pública), ocupa especial lugar el de economía, una de cuyas manifestaciones es la planeación. Por virtud de ésta la entidad estatal contratante está en el deber legal (L. 80/93, nums. 7º, 12, 25 y 26 del art. 25, e inc. 2º del num. 1º del art. 30) de elaborar, antes de emprender el proceso de selección del contratista, los estudios completos y análisis serios que el proyecto demande, los cuales inciden en la etapa de formación del contrato y en forma —si se quiere más significativa— en su etapa de ejecución. 

(...) 

En tal virtud, el deber de planeación, en tanto manifestación del principio de economía, tiene por finalidad asegurar que todo proyecto esté precedido de los estudios de orden técnico, financiero y jurídico requeridos para determinar su viabilidad económica y técnica y así poder establecer la conveniencia o no del objeto por contratar; si resulta o no necesario celebrar el respectivo negocio jurídico y su adecuación a los planes de inversión, de adquisición o compras, presupuesto y ley de apropiaciones, según el caso; y de ser necesario, deberá estar acompañado, además, de los diseños, planos y evaluaciones de prefactibilidad o factibilidad; qué modalidades contractuales pueden utilizarse y cuál de ellas resulta ser la más aconsejable; las características que deba reunir el bien o servicio objeto de licitación; así como los costos y recursos que su celebración y ejecución demanden(26) (Subrayado fuera de texto).

16.2. Es claro, en atención a lo expuesto en esta providencia, que no hubo una planeación debida por parte de la entidad territorial puesto que el término de duración acordado en el contrato originario, 18 de marzo de 1997, y en el otrosí, 26 de marzo de 1997, desatendía las reglas imperativas comentadas. Además, la falta de claridad en la prórroga que habrían de acordar las partes, el incremento y la disponibilidad presupuestal —“Este contrato se prorrogará por un año más hasta el 31 de diciembre de 1998 con el incremento que acuerden las partes y según rubro existente que para el caso se designe en la vigencia fiscal 1998”— dan cuenta nuevamente de una vulneración al principio de economía y a la planeación debida. 

16.3. De otra parte, a sabiendas de lo dispuesto en el Decreto Reglamentario 1929 de 1994 sobre la duración mínima de dos años del contrato, el municipio, representado por el alcalde que iniciaba su período en el año 1998, mediante carta del 15 de enero de 1998 —párrafo 9.9—, respondió a la solicitud enviada el 8 de enero de 1998 por el contratista para que se aclarara su situación en la UMATA —párrafo 9.8—.

16.4. La respuesta del alcalde en el sentido de que no estaba “en condiciones de continuar con el contrato” es una expresión clara de su decisión de terminar unilateralmente el contrato y constituye un acto administrativo, pues (i) comprende una manifestación de la voluntad del Municipio de Tangua, (ii) emitida por parte del alcalde en su condición de representante legal, (iii) que produjo efectos definitivos respecto de la ejecución y duración del contrato y (iv) afectó directamente los intereses particulares del contratista. Así, la Sala aprecia que el acto referido de terminación del contrato fue expedido con infracción de las normas sobre las cuales ha debido fundarse, en particular el artículo 10 y parágrafo del Decreto 1929 de 1994 y, por ello, declarará su nulidad(27). Además, la Sala declarará que la comunicación mencionada entraña el incumplimiento de las obligaciones que emergían de las reglas imperativas de término de vigencia contractual, aplicables al caso concreto, las cuales fueron invocadas expresamente en la comunicación del contratista.

17 Finalmente, la Sala aprecia que no puede imputarse un incumplimiento al contratista, puesto que en el expediente obra evidencia de que brindó eficientemente la asistencia técnica para la cual fue contratado durante el año 1997 —párrafo 9.7—; que estuvo presente en las oficinas de la UMATA en la primera semana del año 1998 y que solicitó por escrito la continuación de su servicio en la UMATA. Tampoco puede decirse que el municipio se hubiera abstenido de continuar con el contratista por falta de presupuesto para el programa UMATA, puesto que está acreditado en el proceso que en los años 1998 y 1999 se vinculó a personas naturales, mediante contrato de prestación de servicios o a través del nombramiento dentro del personal de la entidad correspondiente —9.10—.

V. Liquidación de perjuicios.

18. De conformidad con el contrato, su valor por un período de duración de nueve meses y medio ascendía a $ 15.900.000 —párrafo 9.3—, lo que conduce a concluir válidamente, en aplicación de la regla de tres, que el valor por dos años sería de $ 40.168.421; es decir, el valor que dejó de percibir el demandante fue de $ 24.268.421.

18.1. Para efectos de la liquidación, se debe tener en cuenta que: (i) la Sala no deducirá valor alguno sobre la suma referida, puesto que tratándose de un contrato de consultoría como el presente, la posición de la Sala ha sido la de condenar por el valor que faltaba pagar del contrato. En efecto, se decidió un caso en el cual se celebró un contrato de asesoría entre una entidad territorial y un contratista para que lo asistiera en la expedición de unos bonos de deuda pública; el 40% del valor total del contrato se pagó al momento de su celebración y el 60% debía pagarse cuando se hubieran obtenido todas las autorizaciones de las entidades estatales correspondientes para la expedición de los bonos; la Sala declaró que la entidad territorial incumplió el contrato porque no suministró la información para ser presentada ante las entidades y que por esa razón no se habían obtenido las autorizaciones. De acuerdo con lo anterior, la condena pecuniaria ascendió al 60% del valor del contrato que hacía falta pagar, no obstante que éste no se ejecutó en su totalidad(28). (ii) el período de vigencia del “CONTRATO DE CONSULTORIA Y APOYO INSTITUCIONAL” ha sido extendido por la aplicación de reglas imperativas y, en consecuencia, no se cuenta con una fecha cierta para la realización de los pagos correspondientes al contrato, por lo que se tomará el día en que habría de terminar el contrato, esto es, 18 de marzo de 1999, como la fecha en que se hacía exigible la suma referida.

18.2 La fórmula usualmente utilizada en estos casos es: Valor actualizado, es igual al valor histórico (valor al momento en que se hizo exigible la obligación) por el resultado del índice de precios al consumidor final (IPC vigente a la fecha de la sentencia) sobre el índice de precios al consumidor inicial (IPC vigente en la fecha en que se hizo exigible la obligación). En el asunto sub judice: VH: Valor que se dejó de percibir: $ 24.268.421; IPC final: 108,01, agosto de 2011; IPC inicial: 54,75, marzo de 1999(29). De acuerdo con la fórmula el valor de la condena por este concepto es de $ 47.876.386.

18.3. La Sala aprecia que dentro de las pretensiones de la demanda se encuentra la de pago de los intereses legales, los cuales serán reconocidos de acuerdo con las normas jurídicas que regulan expresamente el procedimiento para el cálculo de los intereses moratorios, a saber el inciso segundo del numeral 8 del artículo 4 de la Ley 80 de 1993(30) y el artículo 1 del Decreto 679 de 1994(31), en atención a los siguientes datos: Capital: $ 24.268.421; fecha exigibilidad: 18 de marzo de 1999; fecha sentencia: 28 de septiembre de 2011. Períodos anuales: Desde la fecha de la mora hasta la fecha de esta sentencia y sobre cada valor actualizado por año, se le aplica el 12% anual. IPC: Total variación año anterior.

Período a liquidarCapital histórico por períodoVariación
IPC
Valor actualizadoTasa de interésInterés moratorio
18 marzo - 31 de diciembre de 199924 268 421,0013,22%27 476 706,259,5%2 610 287,09
1 enero - 31 diciembre de 200027 476 706,259,23%30 012 806,2412%3 601 536,74
1 enero - 31 diciembre de 200130 012 806,248,75%32 638 926,7912%3 916 671,21
1 enero - 31 diciembre de 200232 638 926,797,65%35 135 804,6912%4 216 296,56
1 enero - 31 diciembre de 200335 135 804,696,99%37 591 797,4412%4 511 015,69
1 enero - 31 diciembre de 200437 591 797,446,49%40 031 505,0912%4 803 780,61
1 enero - 31 diciembre de 200540 031 505,095,50%42 233 237,8712%5 067 988,54
1 enero - 31 diciembre de 200642 233 237,874,85%44 281 549,9112%5 313 785,98
1 enero - 31 diciembre de 200744 281 549,914,48%46 265 363,3512%5 551 843,60
1 enero - 31 diciembre de 200846 265 363,355,69%48 897 862,5212%5 867 743,50
1 enero - 31 diciembre de 200948 897 862,527,67%52 648 328,5812%6 317 799,42
1 enero - 31 diciembre de 201052 648 328,582,00%53 701 295,1512%6 444 155,41
1 enero - 28 de septiembre de 201153 701 295,153,17%55 403 626,219%4 986 326,35
Total INTERESES MORA $ 63 209 230

19. Para terminar, en relación con los supuestos perjuicios morales, la Sala encuentra que no se acreditaron, como tampoco se demostró afectación alguna al buen nombre de APROSUR, pues la demandante se limitó a afirmar se le había perjudicado moralmente sin suministrar prueba de ello, de suerte que no cumplió con la carga correspondiente y, en ese orden de ideas, las pretensiones respectivas serán denegadas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

REVOCAR la sentencia del 6 de julio de 2000, dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño, dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, en el siguiente sentido:

1. Declarar la nulidad de la cláusula tercera del “CONTRATO DE CONSULTORIA Y APOYO INSTITUCIONAL”, suscrito el 18 de marzo de 1997 entre el Municipio de Tangua y “LA ASOCIACIÓN DE PROFESIONALES DEL SUROCCIDENTE ‘APROSUR’ O RICHAR ERAZO PEÑA”.

2. Declarar la nulidad del acto administrativo de terminación del contrato comprendido en la comunicación escrita del 15 de enero de 1998, de acuerdo con lo expuesto en la sentencia.

3. Declarar que el término de duración del contrato se extendía entre el 18 de marzo de 1997 y el 18 de marzo de 1999, de acuerdo con lo expuesto en la sentencia.

4. Declarar que el Municipio de Tangua incumplió con el principio de economía y el deber de planeación, así como también con sus obligaciones contractuales.

5. Condenar al Municipio de Tangua a pagar a favor de “LA ASOCIACIÓN DE PROFESIONALES DEL SUROCCIDENTE ‘APROSUR’ la suma de ciento once millones ochenta y cinco mil seiscientos dieciséis pesos moneda legal ($ 111 085 616), por concepto de perjuicios materiales.

6. Denegar las demás pretensiones de la demanda.

7. El municipio condenado dará cumplimiento a este fallo en los términos del artículo 176 e inciso final del 177 del Código Contencioso Administrativo.

8. Devolver el expediente al Tribunal de origen para su cumplimiento y Expedir para la parte actora las copias auténticas con las constancias de las cuales trata el artículo 115 del Código de Procedimiento Civil.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Consejeros: Stella Conto Díaz del Castillo, Presidente—Ruth Stella Correa Palacio—Danilo Rojas Betancourth.

1 Testimonio de Betty Amparo Martínez Puchana, folios 187-189, cuaderno 1. La testigo precisó acerca del desempeño del contratista: “Yo tuve conocimiento del contrato, porque el trabajo de ellos fue muy positivo, porque se miró el trabajo de los funcionarios de UMATA que fue muy eficiente, donde ellos dieron cumplimiento a las funciones específicas, que se les haya (sic) encomendado por parte de la asociación; más que todo, en la promoción de formas asociativas, donde la gente, pues manifiesta digamos, que había resultados positivos al respecto y sobre el apoyo que daban a los funcionarios de UMATA en el aspecto agropecuario”.

2 Testimonio de María Sara Mejía Carlosama, folios 181-184, cuaderno 1. La testigo señaló que las personas que trabajan en la UMATA en 1997, bajo la coordinación de Richar Erazo, les prestaron una valiosa colaboración: “ellos trabajaron conformándonos como un grupo asociativo, porque ellos miraban que la mujer campesina, no teníamos recursos, para trabajar, ni sueldo ni nada, entonces ellos buscaron la manera de cómo nosotros podíamos adquirir algunos dineros, trabajando nosotros mismos, en la explotación de cuyes, en lo que ellos nos dieron la capacitación y el apoyo técnico que ellos nos prestaban, por ejemplo, como de los capacitadores de la UMATA, había un veterinario, y el señor RICHAR nos prestaba la asistencia técnica, nos enseñaba a vacunar, a castrar, a conocer las enfermedades de los cuyes, y también ya se relacionaba con los demás animales que nosotros teníamos, también nos enseñaron el control de pasto, la higiene, las jaulas, ellos siempre estaban pendientes de eso, por lo menos teníamos una vista semanal, de los funcionarios de la UMATA”. En relación con la última visita que recibieron y lo que ocurrió en 1998, indicó: “pues la última visita de ellos, fue entre los primeros días del mes de diciembre de 1997, de ahí ya no hubo más visitas, vinimos en el noventa y ocho, en enero, no recuerdo la fecha exacta, cuando vine a pedir asistencia técnica y ya no nos la prestaron, ya estaban diferentes personas” En el mismo sentido antes expuesto sobre el trabajo realizado, el testimonio de Ayde Yanira Trejo Tulcán, folios 184-187, cuaderno 1, indica: “En lo que a mí consta, ellos trabajaban en la implementación de parcelas demostrativas, ellos trabajaban en lo de cuyeras, en las veredas y la asistencia técnica en agricultura, como compañera de trabajo me daba cuenta que la gente del campo venía a pedir asistencia”.

3 Testimonio de Ayde Yanira Trejo Tulcán, folios 184-187, cuaderno 1. La testigo, acerca de las causas que llevaron a que la administración municipal prescindiera de los servicios de APROSUR, señaló: “Pues el alcalde debió haber tenido sus compromisos para nombrar unos funcionarios de la parte de él, para que sigan trabajando en la oficina de UMATA, porque como compañera, yo puedo asegurar, que ellos eran buenos empleados, cumplían con todas sus funciones, entonces creo que más que todo el alcalde, estaba cumpliendo sus compromisos políticos”. En relación con la pregunta referida a la actuación de los miembros de APROSUR en los primeros meses de 1998, dijo: “Lo que yo puedo manifestar es que los integrantes de APROSUR, estuvieron viniendo a la alcaldía, los primeros días del mes de enero de 1998, a la espera de que el alcalde, les asignara los implementos para su trabajo, ellos estaban en la oficina de la UMATA, pero después el alcalde, creo, no recuerdo la fecha exacta, les envió un oficio, en el que les agradecía sus servicios, después de eso, ellos ya no vinieron después del oficio que el alcalde les envió; ya después, creo que después de la mitad del mes de enero, la oficina de la UMATA, permaneció cerrada, lo mismo que a principios del mes de febrero de 1998”.

4 “ART. 39.—De la forma del contrato estatal. Los contratos que celebren las entidades estatales constarán por escrito y no requerirán ser elevados a escritura pública, con excepción de aquellos que impliquen mutación del dominio o imposición de gravámenes y servidumbres sobre bienes inmuebles y, en general, aquellos que conforme a las normas legales vigentes deban cumplir con dicha formalidad. (...)”.
“ART. 41.—Del perfeccionamiento del contrato. Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito”.

5 “ART. 1602.—Todo contrato legalmente celebrado es una ley para los contratantes, y no puede ser invalidado sino por su consentimiento mutuo o por causas legales”.

6 “ART. 1603.—Los contratos deben ejecutarse de buena fe, y por consiguiente obligan no sólo a lo que en ellos se expresa, sino a todas las cosas que emanan precisamente de la naturaleza de la obligación, o que por la ley pertenecen a ella”.

7 “ART. 871.—Los contratos deberán celebrarse y ejecutarse de buena fe y, en consecuencia, obligarán no sólo a lo pactado expresamente en ellos, sino a todo lo que corresponda a la naturaleza de los mismos, según la ley, la costumbre o la equidad natural”.

8 “ART. 13.—De la normatividad aplicable a los contratos estatales. Los contratos que celebren las entidades a que se refiere el artículo 2º del presente estatuto se regirán por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo en las materias particularmente reguladas en esta ley...”.

“ART. 23.—De los principios en las actuaciones contractuales de las entidades estatales. Las actuaciones de quienes intervengan en la contratación estatal se desarrollarán con arreglo a los principios de transparencia, economía y responsabilidad y de conformidad con los postulados que rigen la función administrativa. Igualmente, se aplicarán en las mismas las normas que regulan la conducta de los servidores públicos, las reglas de interpretación de la contratación, los principios generales del derecho y los particulares del derecho administrativo”. 

“ART. 28.—De la interpretación de las reglas contractuales. En la interpretación de las normas sobre contratos estatales, relativas a procedimientos de selección y escogencia de contratistas y en la de las cláusulas y estipulaciones de los contratos, se tendrá en consideración los fines y los principios de que trata esta ley, los mandatos de la buena fe y la igualdad y equilibrio entre prestaciones y derechos que caracteriza a los contratos conmutativos”. 

“ART. 32.—De los contratos estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación [obra, consultoría, prestación de servicios, concesión, encargos fiduciarios y fiducia pública]”. 

“ART. 40.—Del contenido del contrato estatal. Las estipulaciones de los contratos serán las que de acuerdo con las normas civiles, comerciales y las previstas en esta ley correspondan a su esencia y naturaleza. Las entidades podrán celebrar los contratos y acuerdos que permitan la autonomía de la voluntad y requieran el cumplimiento de los fines estatales. En los contratos que celebren las entidades estatales podrán incluirse las modalidades, condiciones y, en general, las cláusulas o estipulaciones que las partes consideren necesarias y convenientes siempre que no sean contrarias a la Constitución, la ley, el orden público y a los principios y finalidades de esta Ley y a los de la buena administración”.

9 S. Rodota. Le fonti di integrazione del contratto, Giuffre, Milano, 1970, pág. 9.

10 F, Ziccardi, “L’integrazione del contratto” en Rivista trimestrale di Diritto e Procedura Civile, Giuffrè. Milano, 1969m págs. 108-190. El autor define como hipótesis de trabajo: “...que la integración sea la forma, el medio, gracias al cual una voluntad superpuesta a aquella de los particulares contratantes penetra al interior de su relación jurídica patrimonial, sustituyendo de una manera cohercitiva la voluntad de estos”, pág. 134.

11 M. Bianca. Diritto Civile, 3, Il contratto, Giuffrè, Milano, 1998, pág. 471.

12 F. Hinestrosa. Derecho Civil, Obligaciones, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 1969, pág. 287, en relación con la inderogabilidad de algunas normas que integran el contenido contractual comenta: “Reglas de conducta hay que no admiten derogación, cuya vigencia es estimada fundamental por la sociedad en un momento dado de su desarrollo (ius cogens), de modo de constituir un reducto infranqueable, una suerte de tabú para los sujetos: las que puntualizan los rasgos elementales del acto dispositivo, señalan sus efectos primordiales y dicen lo que es correcto y lo que ofende los sentimientos colectivos”.

13 M. Bianca. Diritto Civile, 3, Il contratto, cit. 485

14 “ART. 189.—Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (...) 11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes”. 

15 Inciso 2º del artículo 4º de la Constitución Política 

16 Artículo 12 de la Ley 153 de 1887. 

17 Artículo 66 del Código Contencioso Administrativo. 

18 “ART. 57.—Obligación de crear las UMATAs y su función. Los municipios y los distritos especiales tendrán la obligación de crear la Unidad Municipal de Asistencia Técnica Agropecuaria. UMATA, cuya función única será la de prestar la asistencia técnica agropecuaria directa a pequeños productores. Los municipios podrán asociarse para el cumplimiento de la anterior obligación”.

19 “ART. 58.—Los recursos de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, a que hace referencia la Ley 60 de 1992, artículo 21 numeral 6º, se destinarán en forma prioritaria a financiar, como mínimo, los costos de los servicios personales de los profesionales y técnicos intermedios que conformen la Unidad Municipal de Asistencia Técnica Agropecuaria, sea ésta por contrato o por planta”.

20 “ART. 59.—Supervisión a los municipios. El Ministerio de Agricultura informará al Ministerio de Hacienda y a las entidades cofinanciadoras cuáles municipios no están cumpliendo con la creación de la UMATA, su financiamiento y las funciones que les compete desempeñar de acuerdo con las normas vigentes, para los efectos a que haya lugar”.

21 “ART. 60.—Cuando se compruebe ante el Ministerio de Agricultura que un municipio o distrito no cumple con los reglamentos establecidos para la ejecución de las funciones que se le han transferido en materia de asistencia técnica, el gobierno departamental al cual pertenezca, previa autorización del ministerio, podrá convocar a los campesinos beneficiarios para que se organicen y contraten el servicio con gremios o entidades debidamente acreditadas, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Ministerio de Agricultura”.

22 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 18 de febrero de 2010, Exp. 15596, C.P (E) Mauricio Fajardo: “...la figura de la inexistencia jurídica de los actos o contratos es de recibo en la contratación estatal. Los argumentos que sirven para sustentar tal afirmación están concentrados especialmente en lo siguiente: en primer lugar cabe precisar que en cuanto el artículo 41 de la Ley 80, proferida en el año 1993, determinó los requisitos indispensables para el perfeccionamiento de los contratos estatales, de manera implícita pero clara le dio cabida a la figura de la inexistencia, puesto que a partir de dicha disposición resulta evidente que no podrán tenerse por existentes, es decir que se reputarán como inexistentes en el mundo jurídico, los pretendidos contratos estatales que no alcancen a perfeccionarse; en segundo lugar, cabe sostener que ante la ausencia de una regulación expresa y completa acerca de la figura de la inexistencia de los actos o contratos en el régimen contractual de las entidades del Estado, necesariamente habrá lugar a la aplicación de los dictados del inciso 2º del artículo 898 del Código de Comercio, por cuanto los mismos fueron incorporados a la Ley 80 por orden expresa del inciso 1º de su artículo 13; en tercer lugar, el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo determina con claridad que la acción de controversias contractuales tiene entre sus fines el de conseguir que el juez competente resuelva los litigios que pudieren surgir acerca de la existencia o inexistencia de los respectivos contratos, aspecto a propósito del cual esa norma legal señala, de manera expresa y precisa, que mediante el ejercicio de dicha acción “cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia”. 

23 “ART. 44.—De las causales de nulidad absoluta. Los contratos del Estado son absolutamente nulos en los casos previstos en el derecho común y además cuando: 1. Se celebren con personas incursas en causales de inhabilidad o incompatibilidad previstas en la Constitución y la ley; 2. Se celebren contra expresa prohibición constitucional o legal; 3. Se celebren con abuso o desviación de poder; 4. Se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten; y 5. Se hubieren celebrado con desconocimiento de los criterios previstos en el artículo 21 sobre tratamiento de ofertas nacionales y extranjeras o con violación de la reciprocidad de que trata esta ley”. 

24 “ART. 46.—De la nulidad relativa. Los demás vicios que se presenten en los contratos y que conforme al derecho común constituyen causales de nulidad relativa, pueden sanearse por ratificación expresa de los interesados o por el transcurso de dos (2) años contados a partir de la ocurrencia del hecho generador del vicio”. 

25 M. Bianca. Diritto Civile, 3, Il contratto, cit. 486. 

26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 16 de abril de 2007, Rad. 19001-23-31-000-2005-00005-01(AP), C.P. Ruth Stella Correa.

27 Indica el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 14 del Decreto 2304 de 1989, que procederá la nulidad, entre otros supuestos “cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse”

28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 18 de junio de 2008, Exp. 15234, C.P. Ramiro Saavedra Becerra. 

29 VA = VH x índice final/índice inicial.

30 “Sin perjuicio de la actualización o revisión de precios, en caso de no haberse pactado intereses moratorios, se aplicará la tasa equivalente al doble del interés legal civil sobre el valor histórico actualizado”.

31 De la determinación de los intereses moratorios. Para determinar el valor histórico actualizado a que se refiere el artículo 4º, numeral 8º de la Ley 80 de 1993, se aplicará a la suma debida por cada año de mora el incremento del índice de precios al consumidor entre el 1º de enero y el 31 de diciembre del año anterior. En el evento de que no haya transcurrido un año completo o se trate de fracciones de año, la actualización se hará en proporción a los días transcurridos”.