Sentencia 1999-00160 de mayo 27 de 2009 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero Ponente:

Dr. Mauricio Fajardo Gómez

Proceso: 520012331000199900160 01

Radicación: 21392

Actor: Luz Amanda Chávez y otros

Demandado: Rama Judicial - Fiscalía General de la Nación

Referencia: Conciliación judicial. Reparación directa

Bogotá, D.C., veintisiete de mayo de dos mil nueve.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

La Sala aprobará el acuerdo conciliatorio que se surtió en esta instancia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 73 de la Ley 446 de 1998 y 43 de la Ley 640 de 2001, respecto del proceso de reparación directa citado en la referencia, con sentencia condenatoria de primera instancia, el cual se refirió a los perjuicios causados a los demandantes con ocasión de la privación injusta de la libertad de la cual fue objeto la señora Luz Amanda Chávez, dentro del proceso penal adelantado en su contra.

Según se observa, los hechos que dieron origen a la demanda se fundamentan en la privación injusta de la libertad de la cual fue objeto la señora Chávez como presunta responsable de la violación del artículo 33 del Estatuto Nacional de Estupefacientes —L. 30/86—.

En relación con la caducidad de la acción, observa la Sala que la demanda fue instaurada en ejercicio de la acción de reparación directa, el día 23 de febrero de 2000, es decir dentro de los dos años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial en la cual se determinó la inexistencia del fundamento jurídico que justificaba la decisión o el procedimiento adelantado por la respectiva autoridad judicial contra los procesados(1), la cual se profirió el 16 de abril de 1998, razón por la cual la acción ejercida no se encuentra caducada (CCA, art. 136).

Ahora bien, en relación con la responsabilidad patrimonial del Estado, en casos similares al que hoy se analiza, la Sala ha sostenido(2):

“Privación injusta de la libertad:

En estos eventos, la Sección Tercera ha explicado en varias ocasiones(3), al interpretar el artículo 414 del Decreto 2700 de 1991(4) (CPP), que la responsabilidad del Estado es de carácter objetivo y que, por lo tanto, no hay lugar a valorar la conducta de la autoridad que ordenó la detención. En otras providencias(5), se concluyó además, que la responsabilidad del Estado se configura cuando se demuestra que la absolución del sindicado se debió a que el hecho no existió, el sindicado no lo cometió o la conducta no estaba tipificada como punible.

La posición actual de la Sala, plasmada en providencia del 18 de septiembre de 1997(6) y reiterada recientemente(7), amplió la responsabilidad objetiva en los casos de privación injusta de la libertad, por cuanto ahora el daño se configura no solo ante la ocurrencia de los 3 supuestos previstos en el artículo 414 del Código de Procedimiento Penal, sino también cuando la absolución del sindicado se produce por la aplicación del principio del “in dubio pro reo”, pues en los casos de duda sobre la responsabilidad penal de un sindicado, que conlleven a su absolución, debe entenderse que la privación de la libertad fue injusta, en aplicación de los principios de buena fe y de presunción de inocencia(8) y que, esa situación —que la privación sea injusta— constituye uno de los elementos de la responsabilidad como es el daño, que resulta, por tanto, imputable al Estado.

En los eventos en que se demuestra que la privación de la libertad fue injusta, se está ante un daño imputable al Estado, que debe ser indemnizado con fundamento en lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución Política, cuando las razones de absolución o de preclusión de la investigación no obedezcan a ninguna de las causales previstas en el artículo 414 del Código de Procedimiento Penal o al indubio pro reo”.

Bajo esta óptica, la Sala analizará el material probatorio que obra en el proceso, mediante el cual se acredita la responsabilidad extracontractual del Estado por el hecho que se le imputa y la condición de víctimas que ostentan los demandantes, quienes hicieron parte del acuerdo conciliatorio; se destacan las siguientes pruebas:

1. Copia auténtica de la providencia del 16 de abril de 1998, mediante la cual la fiscalía delegada ante el tribunal nacional confirmó la resolución de preclusión de la investigación en la cual se aplicó el principio de in dubio pro reo, proferida por el fiscal delegado ante los jueces de Cali, el 19 de febrero, de 1997 a favor de la señora Luz Amanda Chávez, la cual se encontraba sindicada de infringir el Estatuto Nacional de Estupefacientes (fls. 20 a 25, cdno. 1).

2. A folio 31 del cuaderno 1, obra certificación expedida por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario Inpec–Reclusión de Mujeres de Pasto, a través de la cual se informó que la señora Luz Amanda Chávez permaneció recluida en ese establecimiento carcelario desde el 7 de julio de 1994, hasta el 26 de agosto de ese mismo año.

En relación con la condición de víctimas de los demás demandantes, quienes acudieron al proceso en calidad de familiares de la víctima directa, los cuales fueron relacionados en el acuerdo conciliatorio, obran en el proceso los siguientes medios probatorios:

a. Fabián Ancizar Riascos Moncayo (esposo de la víctima), copia auténtica del registro civil de matrimonio (fl. 27, cdno. 1).

b. Christian Camilo Riascos Chávez (hijo de la víctima), copia auténtica de su registro civil de nacimiento (fI. 26, cdno. 1)

b.(sic) María Leonor Chávez (madre de la víctima), copia auténtica del registro civil de nacimiento de la víctima (fl. 28, cdno. 1).

Acerca de la actividad productiva de la señora Luz Amanda Chávez, obran los testimonios de los señores José Ignacio Cadena y Gloria Luz Vallejo Artega (fls. 254 y 262-265, cdno. ppal.)(9), quienes son coincidentes en afirmar que dicha persona antes de su detención se desempeñaba como vendedora de flores.

De conformidad con las pruebas descritas anteriormente, se estima que el acuerdo logrado no lesiona los intereses de la Nación, dado que obran en el proceso pruebas que permiten establecer que en el presente asunto la detención injusta de la señora Luz Amanda Chávez resulta imputable a la entidad pública demandada, comoquiera que dentro del proceso penal no se desvirtuó la presunción constitucional de inocencia que siempre acompañó a la entonces procesada y no concluyó judicialmente acerca de su responsabilidad por el delito que se le imputaba, por tanto, en atención del principio in dubio pro reo se profirió resolución de preclusión de la instrucción penal.

De otro lado, precisa la Sala que el presente acuerdo conciliatorio hace tránsito a cosa juzgada, de conformidad con el artículo 66 de la Ley 446 de 1998.

Finalmente, la Sala advierte que en la audiencia de conciliación se contó con la asistencia del Ministerio Público, la cual es obligatoria (L. 446/98, art. 72, par. 2°).

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

RESUELVE:

1. APROBAR el acuerdo conciliatorio logrado entre los demandantes Luz Amanda Chávez, Fabio Ancizar Moncayo, Christian Camilo Riascos Chávez, María Leonor Chávez de Insuasty y la Fiscalía General de la Nación, el día 19 de febrero de 2009.

2.  DECLARAR terminado el proceso.

3. EXPEDIR copias con destino a las partes mencionadas en el numeral primero, con las precisiones del artículo 115 del Código de Procedimiento Civil, con observancia de lo preceptuado en el artículo 37 del Decreto 359 de 22 de febrero de 1995. Las copias destinadas a la demandante serán entregadas al apoderado judicial que ha venido actuando en su representación.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

(1) Al respecto, consultar por ejemplo, Consejo de Estado. Sección Tercera, sentencias del 22 de marzo de 2007, Expediente 32935, y autos del 19 de julio de 2007, Expediente 33.963 y del 22 de mayo de 2008. Expediente 35070.

(2) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 20 de febrero de 2008. Expediente 15980. M.P. Ramiro Saavedra Becerra.

(3) Sentencias que dictó la Sección Tercera: 27 de septiembre de 2001. Expediente: 11.601. Actor: Ana Ethel Moncayo. Consejero Ponente: Dr. Alier Hernández Enríquez; 4 de abril de 2002. Expediente: 13.606. Actor: Jorge Elkin Mejía Figueroa. Consejera Ponente: Dra. María Elena Giraldo Gómez.

(4) Publicado en el Diario Oficial 40.190 el 30 de noviembre de 1991.

(5) Sentencias que dictó la Sección Tercera el 4 de diciembre de 2006. Expediente: 13.168. Actor: Audy Hernando Forigua y otros. Consejero Ponente: Dr. Mauricio Fajardo Gómez. Del 5 de diciembre de 2007: Expediente: 15.431. Actor: Ismael Enrique Peña Galvis. Consejero Ponente: Dr. Ramiro Saavedra Becerra.

(6) Sentencia que dictó la Sección Tercera el 18 septiembre de 1997. Expediente: 11.754. Actor: Jairo Hernán Martínez Nieves. Consejero Ponente: Dr. Daniel Suárez Hernández.

(7) Sentencias que dictó la Sección Tercera: 4 de diciembre de 2006. Expediente: 13.168. Actor: Audy Hernando Forigua y otros. Consejero Ponente: Dr. Mauricio Fajardo Gómez; 5 de diciembre de 2007. Expediente: 16.629. Actor: Melquisedec López Poveda y otra.

(8) “ART. 445.—Presunción de inocencia. Toda persona se presume inocente mientras no se le haya declarado judicialmente responsable. En las actuaciones penales toda duda debe resolverse a favor del sindicado”.

(9) Estos testimonios fueron decretados por el tribunal a quo mediante auto del 4 de septiembre de 2000, para lo cual se comisionó su práctica al Juzgado Promiscuo Municipal de Villagarzón, el cual pese a varios requerimientos sólo procedió a allegar el referido despacho comisorio cuando el proceso se encontraba en el trámite de la segunda instancia, pero con anterioridad a que la impugnación fuera admitida por el consejero ponente de la época, lo cual vino a suceder el 10 de mayo de 2002.

De conformidad con los incisos 4º y 5º del artículo 183 del Código de Procedimiento Civil, las pruebas allegadas en segunda instancia pueden ser valoradas, toda vez que se cumplieron los requisitos para su práctica y contradicción. Los apartes mencionados del artículo 183 del Código de Procedimiento Civil, son del siguiente tenor literal:

“Cuando el proceso haya pasado al despacho del juez para sentencia, las pruebas practicadas por comisionado que lleguen posteriormente, serán tenidas en cuenta para la decisión, siempre que se hubieren cumplido los requisitos legales para su práctica y contradicción. En caso contrario, y cuando en la misma oportunidad llegaren pruebas documentales cuyos originales o copias se hayan solicitado a otras oficinas, el juez de primera instancia no las tendrá en cuenta, pero serán consideradas por el superior.

Este, de oficio o a petición de parte, ordenará el trámite que falte a dichas pruebas. Si se trata de documentos, la parte contraria a la que los adujo podrá tacharlos de falsos dentro del término de ejecutoria del auto que admita la apelación”.

SALVAMENTO DE VOTO

Con todo respeto por la Sala me aparto de la providencia de 27 de mayo de 2009 proferida en el proceso de la referencia, en la que se aprobó el acuerdo conciliatorio celebrado entre las partes el 19 de febrero de 2009, por considerar que dicho acuerdo no lesiona los intereses de la Nación, en tanto las pruebas que obran en el expediente permiten concluir que los daños sufridos por los demandantes como consecuencia de la detención injusta de la señora Luz Amanda Chávez son imputables a la entidad, habida consideración de que en el proceso penal en atención al principio in dubio pro reo se profirió resolución de preclusión de la instrucción  penal a favor de la señora Chávez.

Mi disentimiento con la providencia versa sobre el señalamiento que a las causales de responsabilidad objetiva del Estado por privación injusta de la libertad, previstas en el artículo 414 del Código de Procedimiento Penal(1), esto es, los eventos en los cuales la decisión absolutoria se fundamentara en que el hecho no existió, el sindicato no lo cometió o la conducta no constituía hecho punible, había de agregarse la absolución en aplicación del indubio pro reo.

A mi juicio, el artículo 414 del Código de Procedimiento Penal vigente al momento de quedar ejecutoriada la providencia que decretó la preclusión de la investigación en el caso concreto, estaba integrado por dos segmentos normativos, de acuerdo con los cuales quien hubiera estado privado de la libertad y no fuere finalmente condenado, tenía derecho a la reparación de los perjuicios que la medida le hubiere causado: (i) cuando la decisión hubiera sido injusta, y (ii) cuando el sindicado fuera exonerado en sentencia absolutoria definitiva debido a que el hecho no existió, el sindicado no lo cometió o no era constitutivo de hecho punible.

Si se aceptara que el artículo 414 del anterior Código de Procedimiento Penal establecía un título de imputación genérico para la indemnización por privación injusta de la libertad, y un tipo privilegiado, que establecía la injusticia de la medida determinada en la absolución por uno de los supuestos señalados en la norma, no podía otorgarse el mismo efecto a ambos títulos, para derivar el derecho a la reparación de la simple constatación de que no se hubiera dictado sentencia condenatoria en contra del procesado. Efecto que, se destaca, sólo podía estar relacionado con el derecho a la indemnización y no con aspectos diferentes como el procedimiento para la reclamación o la autoridad ante la cual ésta debía dirigirse.

Por lo tanto, el establecimiento de un título de imputación privilegiado, en el cual el legislador calificó a priori la detención preventiva como injusta, tenía que significar que en los demás supuestos el demandante debía acreditar la injusticia de la medida, que no podía, por lo tanto, derivarse, exclusivamente, del hecho de que no hubiera sido condenado en el proceso. Entenderlo de otra manera implicaría desconocer el principio hermenéutico del “efecto útil”, según el cual el juez está llamado a leer la norma jurídica en el sentido en que produzca efectos.

Si se consideraba que en todos los casos en que la sentencia o providencia equivalente a la misma fuera absolutoria, la persona que hubiera sido sindicada del delito y sometida a detención preventiva, tenía derecho a la reparación, sin que fuera necesario establecer si la medida fue o no ilegal, errada, arbitraria o injusta, no tendría ningún efecto jurídico el hecho de que la decisión absolutoria se produjera bien con fundamento en que el hecho no existió, el sindicado no lo cometió o la conducta no era constitutiva de hecho punible, o bien con un fundamento diferente.

En resumen, en mi criterio, el artículo 414 del Decreto 2700 de 1991 establecía dos supuestos en relación con el derecho de las personas a obtener la indemnización de los perjuicios que hubieran sufrido como consecuencia de la detención preventiva cuando el proceso culminara con sentencia absolutoria o su equivalente: un primer supuesto, que establecía una responsabilidad objetiva, en los eventos expresamente señalados en la norma, esto es, cuando la decisión absolutoria se adoptara porque en el proceso quedara acreditado que el hecho no existió, el sindicado no lo cometió o el mismo no era punible, y un segundo supuesto que establecía una responsabilidad subjetiva, cuando la detención preventiva fuera injusta, calificación que no podía derivarse simplemente del hecho de que el proceso no culminara con sentencia condenatoria sino de consideraciones diferentes como la ilegitimidad de la medida.

Esa ilegitimidad podía derivarse, entre muchos otros eventos: (i) del hecho de que la detención se produjera por delitos cuya acción se encontrara prescrita; (ii) por un delito que la legislación hubiera sustraído de tal medida; (iii) la detención se produjera en un proceso promovido de oficio, cuando el respectivo delito exigiera querella de parte para el ejercicio de la acción penal; (iv) la medida cautelar se profiriera sin un fundamento legal o razonable, en consideración a las exigencias legales y a la prueba que obraba en el proceso; (v) el juicio sobre su procedencia según los parámetros de la ley no correspondiera con la prueba que obraba en el proceso penal; (vi) se hubiera excedido el plazo razonable; (vii) fuera desproporcionada su duración en consideración al delito de que se trataba, o (viii) la misma no fuera necesaria para el cumplimiento de los requisitos que fundamentaban la medida.

Es decir, la medida de aseguramiento de detención preventiva que en principio se podía considerar legal y, por ende, jurídico el daño que ella causaba, dejaba de serlo cuando la misma se revelara innecesaria o excesiva, en otras palabras, porque a pesar de cumplir formalmente con los requisitos para decretarla, por ejemplo, excediera el plazo necesario para adelantar con diligencia una investigación penal.

Si contra el procesado se dictaba providencia absolutoria, con un fundamento diferente a los explícitamente señalados en la primera parte del artículo 414 del Código de Procedimiento Penal, era necesario demostrar la injusticia de la medida de aseguramiento que se hubiera impuesto. De tal manera que, si bien es cierto que en la evolución jurisprudencial que se adoptó con fundamento en la norma mencionada se terminó por rechazar el criterio de que la detención preventiva fuera una carga que en todos los supuestos debía soportar un ciudadano, tampoco, con base en esa misma norma era posible asegurar que la antijuridicidad del daño quedaba en evidencia por el hecho de que en la investigación penal no se dictara providencia condenatoria contra el sindicado, pues era necesario demostrar, en los eventos diferentes a los contemplados taxativamente en la norma, que en la providencia misma o en el proceso se incurrió en un error judicial o que la misma decisión se dictó o se mantuvo como consecuencia del anormal funcionamiento de la administración de justicia.

Por lo anterior, considero que para que haya lugar a declarar la responsabilidad patrimonial del Estado bajo la égida del artículo 414 del Decreto 2700 de 1991, en los eventos en los cuales la absolución se derivaba de la aplicación del principio de in dubio pro reo, debía acreditarse la ilegitimidad de la medida de aseguramiento, porque tal como lo consideró la Sala en sentencias de 27 de noviembre de 2003, expedientes 14530 y 14.698, los eventos en los cuales la absolución se produjera por duda, no se subsumían en la segunda parte del artículo 414 del Código de Procedimiento Penal pues,“su tenor literal es claro y el juez administrativo no puede aplicar un criterio de interpretación extensiva a hipótesis diferentes de las tres expresamente previstas allí; lo que da tanto como afirmar que estos eventos exigían por parte del juez la valoración de la situación específica, a fin de establecer si existía o no un daño antijurídico y fundamento para imputarle al Estado la obligación de indemnizar”.

Por lo tanto, si la absolución no se produjo con fundamento en que el hecho no existió, el sindicado no lo cometió o porque el mismo no era constitutivo de hecho punible, sino porque se aplicó a favor del procesado el beneficio de la duda, era necesario para determinar la responsabilidad patrimonial del Estado, entrar a estudiar la legitimidad de la medida, y concluir que la misma fue injusta, por ejemplo, porque la misma se mantuvo por un término superior al necesario.

En este sentido dejo presentado mi salvamento de voto.

Ruth Stella Correa Palacio 

SALVAMENTO DE VOTO

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala, expongo a continuación las razones que dieron lugar a que salvara mi voto en el auto de fecha 27 de mayo de 2009, proferido dentro del proceso de la referencia, mediante el cual se aprobó el acuerdo conciliatorio celebrado entre las partes en litigio.

Disiento del análisis que, a título general, realiza la Sala en relación con el surgimiento de la responsabilidad en los eventos de absolución por la aplicación del principio in dubio pro reo, pues en mi entender, no es viable jurídicamente ubicar tal supuesto dentro de la noción objetiva de la responsabilidad por privación injusta de la libertad.

A mi juicio, los únicos supuestos que permiten presumir la privación injusta de la libertad, aún con la entrada en vigencia de la Ley 270 de 1996, son los señalados por el derogado artículo 414 del Decreto-Ley 2700 de 1991, es decir, cuando la preclusión, la absolución o su equivalente, se produce porque la conducta punible no existió, el procesado no la cometió o el hecho no constituía delito, pues en dichos eventos el procesado resulta ser totalmente ajeno a los supuestos sancionados por la legislación penal, por consiguiente, la persona no debió ser, ni siquiera, vinculada al proceso penal y menos aún privada de la libertad.

Por el contrario, cuando se arguye que la privación de la libertad fue injusta con fundamento en la sentencia absolutoria o su equivalente proferida en virtud del principio in dubio pro reo, la responsabilidad surge, por regla general, cuando se acredita la existencia de un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia o un error jurisdiccional, pues la naturaleza de la decisión impide calificar prima facie de injusta la detención.

La razón obedece a que la exigencia probatoria dentro del proceso penal es progresivamente mayor a medida que avanza su curso, por ende, la prueba requerida para decretar la medida de aseguramiento es menor que la requerida para proferir resolución de acusación o formulación de acusación y ésta, a su vez, es menor que la requerida para proferir sentencia condenatoria, pues respecto de esta última se requiere plena prueba de la responsabilidad del implicado en la comisión de la conducta punible, de manera que bien puede suceder que se encuentren reunidas las exigencias objetivas para resolver la situación jurídica del procesado con medida de aseguramiento que implique la restricción de la libertad y finalmente la prueba resulte insuficiente para proferir decisión adversa al procesado, evento en el cual prevalece la presunción de inocencia y, por ende, la decisión debe sujetarse al principio in dubio pro reo, sin embargo, tal situación no implica por sí misma que hayan sido desvirtuados los elementos de juicio que permitieron decretar la medida de aseguramiento y, por ende, no puede afirmarse que la detención haya sido injusta.

En conclusión, considero que la responsabilidad del Estado por la privación injusta de la libertad en los eventos en que la persona haya sido absuelta por la existencia de duda razonable se configura en los eventos en que el aparato jurisdiccional del Estado no haya logrado destruir la presunción de inocencia del implicado, por desidia o ineficiencia, es decir, cuando el respectivo órgano Estatal no asume la carga que le corresponde tendiente a demostrar la responsabilidad penal del sindicado y de esta manera termina el proceso con decisión favorable por la existencia de duda, pues en estas condiciones la privación de la libertad se torna injusta porque la medida restrictiva impuesta no cumple la finalidad para la cual fue diseñada, surgiendo la responsabilidad extracontractual del Estado dentro de la noción jurídica del defectuoso funcionamiento de la administración de justicia.

Por el contrario, si el aparato jurisdiccional realiza la investigación con diligencia, utilizando los medios que se encuentran a su alcance y no logra destruir la presunción de inocencia que ampara a las personas, la privación de la libertad no puede calificarse de injusta, pues la medida cumplió las finalidades establecidas por el ordenamiento jurídico, convirtiéndose en una de las cargas que debe asumir la persona procesada cuando, en principio, existen los elementos de juicio que permiten inferir la posible autoría en la comisión de la conducta punible endilgada.

Asimismo, es posible que se estructure la responsabilidad extracontractual del Estado, cuando a pesar de haberse producido la absolución del procesado en virtud del principio indubio pro reo, el juez contencioso administrativo, concluye razonadamente que la absolución no ha sido consecuencia de la existencia de duda razonable en la comisión de la conducta punible, sino que, por el contrario, se halla fundamentada en alguno de los supuestos hipotéticos contenidos en el derogado artículo 414 del Decreto-Ley 2700 de 1991 o cuando la absolución a pesar de haber sido revestida de la apariencia de duda razonable, el juez de lo contencioso administrativo logra inferir, luego de un examen razonado que lejos de existir duda en relación con la comisión de la conducta punible, emerge la existencia de un error jurisdiccional que pretende velarse bajo la aducción de los supuestos que dan lugar a la aplicación del mencionado principio.

Myriam Guerrero de Escobar 

(1) El artículo 414 del Código de Procedimiento Penal establece que “Quien haya sido privado injustamente de la libertad podrá demandar al Estado indemnización de perjuicios. Quien haya sido exonerado por sentencia absolutoria definitiva o su equivalente porque el hecho no existió, el sindicado no lo cometió, o la conducta no constituía hecho punible, tendrá derecho a ser indemnizado por la detención preventiva que le hubiere sido impuesta siempre que no haya causado la misma por dolo o culpa grave”.