Sentencia 1999-00166 de julio 25 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: 050012331000199900166 01

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Radicado: 18612

Actor: Cuero y Pluma Limitada

Demandado: Municipio de El Retiro

Bogotá, D.C., veinticinco de julio de dos mil trece.

EXTRACTOS: «VII Consideraciones de la Sala

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 7 de septiembre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda.

Cuestión previa

Advierte la Sala que el municipio de El Retiro, en el escrito de contestación de la demanda, alegó la indebida acumulación de pretensiones, argumento respecto del cual el a quo, en la sentencia de primera instancia, no hizo pronunciamiento alguno.

Ahora bien, se observa en el acápite de pretensiones de la demanda que la sociedad demandante solicita la nulidad de los siguientes actos:

“…Que son nulos: el Acuerdo 13 de junio 13 de 1993, por medio del cual el Concejo Municipal del Retiro “Deroga en todas sus partes el Acuerdo 11 de mayo 27 de 1990 sobre exoneración del pago de impuesto de industria y comercio a nuevas industrias que se establezcan en el municipio”, la Resolución 12 de agosto 28 de 1997, por medio de la cual la Tesorería Municipal “…Declara sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio y complementarios a la sociedad cuero y pluma Ltda” y la resolución presunta que debió resolver los recursos interpuestos…”.

En el presente caso, es evidente que la acción pretendida fue la de nulidad y restablecimiento del derecho, según lo afirmado por la parte accionante en su escrito de demanda, tal como fue aceptada y tramitada por el tribunal. Está así demarcada la acción que pretendía la parte actora y si bien se planteó, igualmente, la nulidad de un acto administrativo de carácter general, ha debido el a quo en principio declararse inhibido respecto de esta pretensión, sin embargo, dadas las facultades interpretativas del juez esta Sala entiende que la pretensión se dirige contra la Resolución 12 de 1997, acto que tiene un interés o efecto patrimonial para la demandante, bajo el presupuesto que su fundamento jurídico radica en el Acuerdo 13 de 1993.

Del caso concreto

Corresponde a la Sala decidir la legalidad del acto administrativo por medio del cual el municipio de El Retiro declaró sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio y complementarios a la sociedad Cuero y Pluma Ltda. Debe valorarse si es adecuada a derecho la decisión del tribunal o si, por el contrario, tiene razón el apelante al indicar que: i) la interpretación que hace el fallador es desafortunada, pues si se exonera del impuesto de industria y comercio hasta por 10 años, se está indicando que la exención será por ese período; y, ii) se aplicó retroactivamente el impuesto de industria y comercio a la sociedad demandante.

En primer lugar, se debe recordar que los municipios gozan de autonomía para manejar los asuntos locales, de conformidad con lo establecido en el artículo 287 de la Constitución Política de Colombia, así:

“ART. 287.—Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos:

1. Gobernarse por autoridades propias.

2. Ejercer las competencias que les correspondan.

3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.

4. Participar en las rentas nacionales” (subraya la Sala).

En el mismo sentido, el numeral 4º del artículo 313 de la Constitución Política, al referirse a la autonomía para el establecimiento de tributos, en el nivel municipal, señaló que le corresponde a los concejos municipales “Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales”.

A su vez, el artículo 294 de la Constitución Política dispone que “la ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales. Tampoco podrá imponer recargos sobre sus impuestos salvo lo dispuesto en el artículo 317”.

En relación con los límites legales a la potestad de las entidades territoriales para el otorgamiento de exenciones tributarias, el artículo 258 del Código de Régimen Municipal, Decreto-Ley 1333 de 1986, establece:

“ART. 258.—Los municipios y el Distrito Especial de Bogotá solo podrán otorgar exenciones de impuestos municipales por plazo limitado, que en ningún caso excederá de diez (10) años, todo de conformidad con los planes de desarrollo municipal”.

Esta corporación en sentencia de 7 de abril de 2011(6), al pronunciarse sobre la potestad de las entidades territoriales para exonerar o establecer tratamientos preferenciales, señaló:

“Lo cierto es que, en vigencia de la Constitución Política de 1991 y, concretamente, del artículo 294, para la Sala, la Ley 14 de 1983, en cuanto a la potestad de las entidades territoriales para fijar exenciones o tratamientos preferenciales debe interpretarse de manera amplia, pues, a diferencia de la potestad para fijar los tributos, la potestad para conceder exenciones o tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales es plena para estas y restringida para la ley.

Ahora bien, la potestad de exonerar o de establecer tratamientos preferenciales puede implicar que las autoridades territoriales consideren que una actividad o sujeto determinado son sujetos pasivos del impuesto de industria y comercio pero a una tarifa de 0% (exención), o que esas actividades que son generadoras del impuesto de industria y comercio no lo causan por determinadas circunstancias (exclusión) o que hay actividades que simplemente no califican como industriales, comerciales o de servicios y, por tanto, no están sujetas al impuesto.

Como el mandato de prohibición del artículo 39 de la Ley 14 de 1983 implica que las entidades territoriales se abstengan de regular como actividades o sujetos gravados los enunciados en ese artículo, puede ser que los acuerdos municipales simplemente no regulen “las prohibiciones”, pero lo cierto es que, en cumplimiento de ese mandato de prohibición, las entidades territoriales han regulado esas actividades, en unas oportunidades denominando las actividades como exentas, en otras como excluidas, en otras, como no gravadas o en otras no sujetas y, en el peor de los casos, confundiendo la calidad de sujeto no responsable del impuesto con actividad no gravada con el mismo.

Independientemente de lo anterior, para la Sala es claro que una entidad territorial tiene la potestad para “exonerar” o establecer “tratamientos preferenciales” y, así mismo, para regular, a efectos de ejercer los controles respectivos, los aspectos referentes a las obligaciones formales que se deriven del régimen de exención o de los tratamientos preferenciales.” (negrilla fuera de texto).

Así las cosas, la posibilidad de conceder exenciones a los contribuyentes de los impuestos territoriales es una atribución propia y exclusiva de las entidades territoriales, que se enmarca dentro de los límites constitucionales y legales de su autonomía, y que, por supuesto, debe observar los principios que rigen el sistema tributario nacional como son los de equidad, eficiencia, progresividad e irretroactividad.

Consecuencia de esa facultad, también lo es la competencia para establecer los requisitos para que se otorgue la exención, las causas por las cuales se puede perder, y derogar las exenciones otorgadas.

Ahora bien, en el caso sub examine resulta pertinente citar lo dispuesto en los artículos 1º y 2º del Acuerdo 11 de 27 de mayo de 1990, que exoneró del pago del impuesto de industria y comercio a las nuevas industrias que se establecieran en el municipio de El Retiro, así:

“…ART. 1º—Las empresas industriales y comerciales, que a partir de la vigencia del presente acuerdo se establezcan en el municipio tendrán derecho a la exención del pago de impuestos de Industria y Comercio hasta por diez (10) años, siempre y cuando el personal a emplear cubra como mínimo el cincuenta por ciento (50%) de gente del municipio o si no lo son que lleven viviendo en la misma, más de un año,cuando tales actividades no deterioren el ambiente, esto es que en sus operaciones no contaminen el aire, las aguas, el suelo y demás recursos renovables, y se ajusten a la ley, ordenanza o acuerdo que rija en el municipio.

PAR.—Las personas que ingresen a la empresa como naturales de El Retiro probarán tal hecho con los registros de nacimiento o partida de bautismo y las no naturales con certificado de residencia en el municipio por más de un año, expedido por la alcaldía.

ART. 2º—Las empresas industriales y comerciales quedarán en libertad de acogerse o no a lo estipulado en el art. 1º del presente acuerdo, si no lo hicieren o no se acogieren al mismo, pagarán los impuestos de ley.” (Subrayado y negrilla fuera de texto)

Del texto antes transcrito resulta claro que la exención del pago del impuesto de industria y comercio para las empresas industriales y comerciales que se establecieran en el municipio de El Retiro era hasta por diez (10) años, siempre y cuando se cumplieran ciertos presupuestos; dejando igualmente en libertad a las empresas de acogerse o no a dicha exención.

Ahora en cuanto a la interpretación del término “hasta” contenido en el texto del Acuerdo 11 de 1990, en relación con el cual, el apelante alega que se está indicando que la exención será por 10 años, debe recordarse que el artículo 28 del Código Civil regula lo concerniente al sentido de las palabras o expresiones, como pasa a citarse a continuación:

ART. 28.—Significado de las palabras.Las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará en éstas su significado legal.

Al consultar la palabra “hasta” en el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, arroja el siguiente significado:

“hasta.

(Delár.hisp.ḥattá,infl. por ellat.ad ista, hasta esto).

1.prep. Denota el término de tiempo, lugares, acciones o cantidades.

1. exprs. U. para indicar el límite o término de la acción expresada por el verbo principal. Correré hasta que me canse…” (resaltado fuera de texto).

Contrario a lo manifestado por el apelante, la exención fue dada por el Concejo del Municipio de El Retiro hasta por diez (10) años, y en atención al sentido natural y obvio que se le debe dar a las palabras contenidas en una norma, el término “hasta” indica el límite de tiempo de duración de la exención; como acertadamente fue interpretado por el tribunal.

De otra parte, en lo relativo al desconocimiento del principio de irretroactividad es preciso señalar que en virtud de tal principio las normas rigen hacia el futuro y no pueden desconocer los derechos adquiridos con anterioridad a ellas; es decir, la ley nueva no puede desconocer los efectos que produjo la norma derogada o modificada durante su vigencia.

La sociedad actora afirma que le fue impuesto de manera retroactiva el tributo de industria y comercio, frente a lo cual resulta pertinente analizar el material probatorio obrante en el sub lite, así:

Resolución 12 de 28 de agosto de 1997(7)“Por la cual se declara sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio y complementarios a la sociedad Cuero y Pluma Ltda.” que en su parte considerativa y resolutiva, indicó.

Considerando

A. Que el Acuerdo 11 del 27 de mayo de 1990 exoneraba el pago del impuesto de Industria y Comercio a los nuevos establecimientos de comercio que se establecieran en el municipio por el lapso de 10 años, condicionados a que el 50% del personal residiera en esta localidad.

B. Que con posterioridad el Concejo Municipal expidió el Acuerdo 13 del 13 de junio de 1993 “Por medio del cual se derogan en todas sus partes el Acuerdo 11 del 27 de mayo de 1990 sobre la exoneración del pago de industria y comercio a nuevas industrias que se establezcan en el municipio” y además obliga en su artículo segundo a que “Toda empresa que haya sido exenta de dicho impuesto, tendrá que pagarlo, según la liquidación por ventas hecha en el período de 1992 y a partir del primero de mayo de 1993.

(…).

RESUELVE:

ART. 1º—Declarar a la Sociedad Cuero y Pluma Ltda. como sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio y complementarios a partir de mayo de 1993…”.

— Comunicación(8) del Tesorero Municipal dirigida a la sociedad Cuero y Pluma Ltda. en donde expresa lo siguiente:

“…les comunico que, teniendo en cuenta que a la fecha la sociedad no ha realizado el pago del impuesto a que se encuentra obligado desde el año de 1994, según lo establece el Acuerdo 13 de mayo de 1990 (sic) en lo relacionado con la exención del impuesto a las empresas que se establecieran en el municipio a partir de mayo de 1990 y que cumplieran además otros requisitos. No es posible expedir el paz y salvo solicitado.”

— Resolución 30 de 9 de septiembre de 1998(9) “Por la cual se practica una liquidación oficial de impuesto de industria y comercio” que señaló:

“…Considerando

1. Que el Acuerdo 13 de 1993 del honorable Concejo Municipal determinó que todos los contribuyentes del impuesto de industria y comercio quedaban obligados a pagarlo, es decir puso fin a la práctica de exenciones.

2. Que aunque esto hace innecesario cualquier otro acto administrativo, la tesorería por Resolución 12 de agosto 28 de 1997 recordó que la sociedad Cuero y Pluma Ltda es sujeto gravable, por ejercer en El Retiro actividad industrial y mercantil.

3. Que la sociedad Cuero y Pluma Ltda no presentó declaración de industria y comercio por los años 1994 a 1998.

4. Que en vista de la omisión de la contribuyente, este despacho le hizo llegar requerimiento especial el día 9 de junio de 1998 solicitándole explicar su conducta así como la remisión de datos relativos a sus ingresos.

(...).

RESUELVE:

Liquidar el impuesto de industria y comercio y avisos y tableros, así como los recargos y sanciones, a cargo de la sociedad cuero y pluma ltda, por los años gravables 1994, 1995, 1996, 1997 y 1998,Así…”.

— Resolución 38 de 30 de septiembre de 1998(10) “Por medio de la cual se libra un mandamiento de pago” por los periodos enero a diciembre de 1994, enero a diciembre de 1995, enero a diciembre de 1996, enero a diciembre de 1997 y enero a septiembre de 1998.

El principio de irretroactividad lo que protege es que situaciones consolidadas a la luz de leyes anteriores no resulten después desconocidas por leyes posteriores. En este caso, la resolución demandada lo que hace es precisar el momento a partir del cual no es aplicable la exención en virtud del Acuerdo que dio por terminado el beneficio.

En este aspecto, sin embargo, encuentra la Sala que la resolución demandada declaró que la Sociedad Cuero y Pluma Ltda era sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio y complementarios a partir de mayo de 1993, a pesar de que el Acuerdo 13, por medio del cual se derogó en todas sus partes el Acuerdo 11 de mayo 27 de 1990 sobre exoneración del pago de impuesto de industria y comercio a nuevas industrias que se establezcan en el municipio de El retiro, es del 13 de junio de 1993(11).

También se observa que el acuerdo en cuestión dice regir desde su publicación sin embargo, el artículo segundo señala que “Toda empresa que haya sido exenta de dicho impuesto, tendrá que pagarlo, según la liquidación por ventas hecha en el período de 1992 y a partir del primero de mayo de 1993.”, desconociendo que las normas de carácter general, para que sean ejecutables deben darse a conocer a sus destinatarios y, por ende, debe cumplirse con el presupuesto de la publicación en la forma establecida en las leyes 57 de 1985 y 136 de 1994 (art. 27). Es decir que aunque el acuerdo diga que rige a partir de su publicación y, por consiguiente, su obligatoriedad, el citado artículo 2º deroga la exención a partir del 1º de mayo de 1993, razón por la cual se deberá inaplicar este artículo en este caso.

En dicho sentido, se deberá declarar la nulidad parcial del artículo primero de la Resolución 12 de 1997, en cuanto dispuso que se declara sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio a la Sociedad Cuero y Pluma Ltda a partir de mayo de 1993 y, a título de restablecimiento del derecho, se determina que esa sociedad es sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio a partir del 13 de junio de 1993.

No se accede a pagar a la sociedad demandante el interés moratorio sobre la suma de quinientos cincuenta millones ochocientos cuarenta y ocho mil pesos m/cte ($550.848.000), desde diciembre de 1998, y hasta el cumplimiento efectivo de la sentencia, liquidados a la tasa máxima legal de la Superintendencia Bancaria, por cuanto según se indicó en la demanda esta suma corresponde a lo dejado de percibir por el embargo derivado de un proceso de cobro coactivo, proceso que no corresponde al objeto de esta litis. Tampoco procede la condena en costas por no encontrase causadas.

La Sala precisa que no estando en discusión la causación, el período gravable, la vigencia fiscal del tributo, sino la definición del momento a partir del cual no es aplicable la exención en virtud del acuerdo que dio por terminado el beneficio, no hay lugar a presentar consideración alguna sobre dichos tópicos que corresponderán ya a un eventual proceso de determinación del impuesto, y serán las normas nacionales y municipales las que definirán la obligación tributaria.

Por las razones antes expuestas, la Sala revocará el fallo de primera instancia, y en su lugar, inaplicara el artículo 2º del Acuerdo 13 de 1993 y declarara la nulidad parcial del artículo 1º de la Resolución 12 de 1997.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Revócase la sentencia apelada, en su lugar:

1. INAPLÍCASE el artículo 2º del Acuerdo 13 de junio 13 de 1993.

2. DECLARAR la nulidad parcial del artículo 1º de la Resolución 12 de 1997, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva.

A título de restablecimiento del derecho se determina que la Sociedad Cuero y Pluma Ltda es sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio a partir del 13 de junio de 1993.

3. NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

(6) H. Consejo de Estado, consejero ponente: Hugo Fernando Bastidas Bàrcenas, expediente 250002327000200600562-01 (16949), Dte: José Alejandro Herrera Carvajal, Ddo: Municipio de Cucunubá.

(7) Folios 8 y 9.

(8) Folio 15.

(9) Folios 89 a 92

(10) Folios 109 a 112

(11) Si bien dicho acuerdo fue aprobado en sesiones ordinarias del 23 de mayo de 1993, fue publicado por bando el 13 de junio de 1993.